Gesuch um Informationszugang

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.129

URTEIL

vom 2.

April 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. Iur.

André Equey,

Dr. Cordula Lötscher und Gerichtsschreiberin

MLaw Nicole Aellen

Beteiligte

A____

Rekurrent

c/o [...]

gegen

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt Rekursgegner

Staatskanzlei, Marktplatz 9,

4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine

Verfügung der Staatskanzlei

vom 3. Juli 2019

betreffend Gesuch um

Informationszugang

Sachverhalt

Sachverhalt

A____

(Rekurrent) ist Journalist bei der [...]. Er gelangte mit Gesuch vom 21. Juni

2019 an die Abteilung Kultur des Präsidialdepartements des Kantons Basel-Stadt und

verlangte «Zugang zu einem oder mehreren Dokumenten, aus welchen sich die

Gesamtkosten sowie die wesentlichen Elemente dieser Gesamtkosten für den Umbau

des Gebäudes in ein [...] ergeben». Mit Schreiben vom 3. Juli 2019 teilte die

Staatskanzlei des Kantons Basel-Stadt dem Rekurrenten mit, dass seinem Gesuch

«unter Verweis auf die Begründung der Verfügung der Staatskanzlei vom

17. Mai 2019 hinsichtlich Ihres Gesuchs vom 21. Februar 2019, nicht

entsprochen werden» könne. Sie wies darauf hin, dass die «Staatskanzlei in

dieser Angelegenheit nicht erneut verfügen» werde, da die Verfügung der

Staatskanzlei vom 17. Mai 2019 betreffend sein Anliegen durch die Abschreibung

des entsprechenden Rekursverfahrens mit Verfügung des Appellationsgerichts vom

25. Juni 2019 rechtskräftig geworden sei.

Gegen diesen

Bescheid, mit dem der Erlass einer Verfügung verweigert worden sei, hat der

Rekurrent mit Eingabe vom 15. Juli 2019 beim Verwaltungsgericht Rekurs wegen

Rechtsverweigerung angemeldet und mit Eingabe vom 19. Juli 2019 begründet.

Darin beantragt er die Feststellung, «dass die Weigerung der Vorinstanz gemäss

ihrem Schreiben 3. Juli 2019 («Ihr Gesuch um Informationszugang vom

21. Juni 2019»), eine Verfügung zu erlassen, unzulässig» sei

(Rechtsbegehren Ziff. 1). Weiter verlangt er die Feststellung, «dass das

Schreiben im Namen der Vorinstanz vom 3. Juli 2019 («Ihr Gesuch um Informationszugang

vom 21. Juni 2019») als Verfügung anzuerkennen sei, nachdem deren

Mangelhaftigkeit durch das rechtliche Gehör im Rekursverfahren geheilt werde»

(Rechtsbegehren Ziff. 2a). Die «gemäss Rechtsbegehren Ziff. 2a

geheilte Verfügung» sei sodann «aufzuheben, und die Abteilung Kultur des

Präsidialdepartements sei zu verpflichten, Zugang zu gewähren zu einem oder

mehrerer Dokumenten, aus welchen sich die Gesamtkosten sowie die wesentlichen

Elemente dieser Gesamtkosten für den Umbau des Gebäudes in ein [...] ergeben,

allenfalls unter Schwärzung gewisser Dokumententeile unter Wahrung des

Verhältnismässigkeitsprinzips» (Rechtsbegehren Ziff. 2b). Eventualiter zu

den unter Ziffer 2 gestellten Rechtsbegehren beantragt der Rekurrent die

Verpflichtung der Vorinstanz, eine anfechtbare Verfügung über das

streitgegenständliche Zugangsgesuch zu erlassen (Rechtsbegehren Ziff. 3).

Schliesslich beantragt er den Verzicht auf die Auferlegung von Kosten (Rechtsbegehren

Ziff. 4). Die Staatskanzlei beantragt mit Vernehmlassung vom 19. September

2019 die kostenfällige, vollumfängliche Abweisung des Rekurses. Hierzu hat der

Rekurrent mit Eingabe vom 23. Oktober 2019 repliziert.

Die Tatsachen

und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für das

vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den

nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf

dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich

aus § 41 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie § 10

Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100;

VGE VD.2015.142 vom 19. April 2016 E. 1.1). Zuständig ist das

Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent ist als

Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Insoweit ist auf den frist- und formgerecht

erhobenen Rekurs einzutreten.

1.2

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches

Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig

festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr

Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des

angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen

gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE

VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember

2016.

E. 1.3).

2.

2.1

Mit

dem vorliegenden Rekurs wird eine Beschwerde wegen Rechtsverweigerung oder

allenfalls eine Beschwerde gegen eine negative Feststellungsverfügung erhoben

(vgl. Rekursbegründung, Rz. 2 S. 4 sowie Rz. 23 f. S. 10).

Der Rekurrent macht geltend, selbst wenn man davon ausginge, dass der

Standpunkt der Vorinstanz zutreffen würde – was bestritten werde –, hätte sie

einen Nichteintretensentscheid aufgrund einer res iudicata (Rechtskraft) oder

einen Abweisungsentscheid wegen eines angeblich nicht gerechtfertigten zweiten

Antrags (Rechtsmissbrauch) erlassen müssen. Keinen Entscheid zu erlassen sei

jedoch eine unzulässige Rechtsverweigerung (Replik, Rz. 2 S. 2).

2.2

Das

Informations- und Datenschutzgesetz (IDG, SG 153.260) sieht vor, dass eine

anfechtbare Verfügung verlangt werden kann (vgl. § 33 Abs. 4 IDG).

Darüber hinaus enthält es keine besonderen Bestimmungen über das Verfahren bei

Verweigerung des Informationszugangs. Insoweit gelangen daher die Bestimmungen des

OG und des VRPG über den ordentlichen Rechtsmittelweg zur Anwendung, die gemäss

§ 43 Abs. 2 OG auch für Rechtsverweigerungsbeschwerden gelten.

2.3

Eine

Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde zum Erlass einer Verfügung

verpflichtet ist, dies aber ablehnt und untätig bleibt (vgl. Schwank, Das verwaltungsinterne

Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss., Basel 2003, S. 38). Das

Verwaltungsgericht folgt beim Verfügungsbegriff in Ermangelung einer eigenen

kantonalrechtlichen Regelung gestützt auf § 21 Abs. 1 VRPG der Definition

des Bundesgerichts zu Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

(VwVG, SR 172.021). Danach kann sich der Gegenstand einer Verfügung nicht

nur auf die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten

beziehen (Gestaltungsverfügung). Gegenstand einer Verfügung kann gemäss

Art. 5 Abs. 1 lit. b und c VwVG vielmehr auch die

Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und

Pflichten sowie die Abweisung oder das Nichteintreten auf solche Begehren sein (Feststellungsverfügung;

zum Ganzen: VGE VD.2015.252 vom 14. August 2017 E. 1.3.2). Gemäss

§ 39 OG sind Verfügungen in der Regel schriftlich zu erlassen,

ausdrücklich als solche zu bezeichnen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu

versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz

und die Rechtsmittelfrist nennt. Lehre und Rechtsprechung umschreiben die

Verfügung als individuellen, an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den

eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder

feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 849 und 851,

mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Moser/Beusch/Kneubühler,

Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die

Anwaltspraxis, 2. Auflage, Basel 2013, Rz. 2.3; statt vieler:

BGE 139 V 143 E. 1.2, mit weiteren Hinweisen). Massgeblich ist ein

materieller, nicht ein formeller Verfügungsbegriff. Es bestehen zwar

Erwartungen an die Form einer Verfügung, doch sind diese nicht Voraussetzung

des Verfügungsbegriffes, sondern dessen Folge. Ist eine behördliche Mitteilung

materiell als Verfügung zu qualifizieren, so ändern Formmängel – soweit nicht

geradezu von einer nichtigen Verfügung auszugehen ist – nichts am Verfügungsbegriff

(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,

N 871 f.; BVGer C‑429/2019

vom 30. April 2019 E. 1.5.1.1).

2.4

Die

Staatskanzlei erwog in ihrem Schreiben vom 3. Juli 2019 unter anderem,

dass das neue Gesuch des Rekurrenten mit jenem vom 21. Februar 2019

identisch sei und begründete dies ausführlich. Insbesondere führte sie aus,

dass sich die Rechtslage bei der Beurteilung des neuen Gesuchs des Rekurrenten

gleich wie beim ersten Gesuch vom 21. Februar 2019 gestalte, weshalb auch

dem neuen Gesuch nicht entsprochen werden könne. Ergänzend verwies die

Staatskanzlei zur Begründung auf die rechtskräftige Verfügung vom 17. Mai

2019.

Schliesslich wies sie darauf hin, dass sie «in dieser Angelegenheit»

nicht erneut verfügen werde. Die Ausführungen der Staatskanzlei erfüllen

insgesamt den materiellen Verfügungsbegriff. Die vom Rekurrenten behauptete

Rechtsverweigerung (vgl. insbesondere auch Rekursbegründung, Rz. 22

S. 9 f.) ist daher nicht ersichtlich. Welche formellen Mängel das

Schreiben aufweist, ist sodann unmassgeblich. Die Berufung auf Formmängel wird

durch den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der

Schweizerischen Bundesverfassung [BV, SR 101]) begrenzt, da in diesem

Zusammenhang entscheidend ist, ob einer Partei aus einer fehlerhaften Eröffnung

ein Nachteil erwachsen ist (VGE VD.2017.43 vom 31. Mai 2017 E. 2.3.1

mit Hinweis auf BVGer C‑1410/2013 vom 23. Februar 2015

E. 1.2.3; Uhlmann/Schilling-Schwank,

in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,

2.

Auflage, Zürich 2016, Art. 38 N 25). Ein solcher Nachteil

liegt hier nicht vor, konnte der Rekurrent doch rechtzeitig ein Rechtsmittel

einlegen und seine Beanstandungen darin umfassend vortragen. Die Sache ist

spruchreif, weshalb es sich von vornherein erübrigt, die Staatskanzlei «zu

verpflichten, eine anfechtbare Verfügung über das streitgegenständliche

Zugangsgesuch zu erlassen» (vgl. Rekursbegründung, S. 2 Rechtsbegehren

Ziff. 3).

3.

3.1

Mit

seiner Rekursbegründung macht der Rekurrent geltend, dass sein erstes Gesuch

vom 21. Februar 2019 «andere Dokumentenbestände» betroffen habe. Das erste

Gesuch habe sich an die Immobilien Basel-Stadt als Abteilung des

Finanzdepartements, das zweite Gesuch an die Abteilung Kultur im

Präsidialdepartement gerichtet. Die Gesuche hätten «sich logischerweise auf die

bei diesen Abteilungen jeweils ‚vorhandenen Informationen’» bezogen. Das erste

Gesuch habe sich folglich auf den «Dokumentenbestand, welcher bei Immobilien

Basel-Stadt vorhanden» sei und das zweite Gesuch auf den «Dokumentenbestand bei

der Abteilung Kultur» bezogen. Es handle sich daher nicht um identische Gesuche

(vgl. zum Ganzen: Rekursbegründung, Rz. 26–30 S. 10 f.).

3.2

Unbestritten

ist, dass der Rekurrent bereits mit Eingabe vom 21. Februar 2019 (Beilage 11

zur Rekursbegründung) ein Gesuch um Information über die Kosten des Umbauprojekts

der «[...]» in ein [...] stellte. Dieses wurde mit Verfügung der Staatskanzlei

vom 17. Mai 2019 rechtskräftig abgewiesen (Beilage 12 zur

Rekursbegründung), nachdem der Rekurrent einen dagegen erhobenen Rekurs

zurückgezogen hatte (vgl. Verfahren VD.2019.97). Da sich das Informationsgesuch

jeweils auf ein Geschäft des Regierungsrats bezog, war in beiden Fällen die

Staatskanzlei zu dessen Behandlung zuständig (vgl. § 50 des

Finanzhaushaltgesetzes [SG 610.100] in Verbindung mit § 30

Abs. 1 der Informations- und Datenschutzverordnung [IDV, SG 153.270]).

Daraus folgt einerseits, dass sich das zweite Gesuch auf die gleichen Akten

bezieht. Andererseits steht fest, dass die Verfügung vom 21. Februar 2019 entgegen

der Auffassung des Rekurrenten von der sachlich zuständigen Behörde erlassen

wurde (vgl. Rekursbegründung, Rz. 31–38 S. 11 f.). Ob sich die

Dokumentenbestände bei Immobilien Basel-Stadt einerseits und bei der Abteilung

Kultur andererseits tatsächlich unterscheiden, ist im Übrigen irrelevant. Massgebend

ist einzig, auf welche Informationen sich die Zugangsgesuche bezogen, wobei

anhand der einschlägigen Bestimmungen des IDG zu prüfen wäre, ob überhaupt eine

Offenlegungspflicht besteht (vgl. insbesondere § 3 Abs. 2 in

Verbindung mit § 2 Abs. 2 IDG). Vorliegend hat der Rekurrent um

Zugang zu den Informationen betreffend die Kosten des Umbaus der «[...]» am [...]

ersucht. Er bestreitet ausdrücklich nicht, dass sich sein erstes und zweites

Gesuch im Wesentlichen auf dieselbe Information beziehen (vgl. Replik,

Rz. 3. S. 2). Wie die Staatskanzlei mit ihrer Vernehmlassung

zutreffend darlegt (Ziff. 5–7), beziehen sich die beiden Gesuche somit inhaltlich

auf die gleichen Informationen. Damit liegt mit der Verfügung vom 17. Mai

2019.

eine res iudicata vor.

3.3

Beim

Dispositiv

zweiten Gesuch des Rekurrenten handelt es sich demnach in der Sache um ein

Wiedererwägungsgesuch. Ein solches Gesuch ist ein blosser Rechtsbehelf, soweit

keine Revisionsgründe vorliegen. Solche macht der Rekurrent nicht geltend (vgl.

Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage,

Zürich 2013, Rz. 715). Auch wenn die Staatskanzlei dies nicht

explizit so genannt hat, ist sie gemäss ihrer Begründung daher zurecht auf das

zweite Gesuch nicht eingetreten. Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, inwieweit

sich die inhaltlichen Rügen des Rekurrenten in den beiden Rekursverfahren

unterschieden hätten.

4.

Nach dem

Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der

Rekurrent dessen Kosten, wobei die Gebühr auf CHF 900.– festgesetzt wird.

Die Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG. Der Grundsatz

der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG

entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine

Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 4 m.H.).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900.–,

einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Präsidialdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Nicole Aellen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.