Neubau Antennenanlage für Mobilkommunikation mit Technik-Container (BGer 1C_703/2020 vom 13.10.2022)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.136

VD.2019.137

VD.2019.141

VD.2019.142

VD.2019.147

VD.2019.148

URTEIL

vom 14.

Oktober 2020

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr.

Stephan Wullschleger ,

Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____ Rekurrentin

1

[...]

B____

Rekurrierende 2

[...]

C____

Rekurrentin 3

[...]

D____

Rekurrent 4

[...]

E____

Rekurrentin 5

[...]

F____

Rekurrent 6

[...]

gegen

Bau- und

Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11

4001 Basel

G____ Beigeladene

[...]

vertreten durch [...] und/oder [...]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

der Baurekurskommission

vom 29. Mai 2019

betreffend

Neubau Antennenanlage für

Mobilkommunikation mit Technik-Container

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Eingabe vom

14. Februar 2018 ersuchte die G____ das Bau- und Gastgewerbeinspektorat um die

Erteilung einer Baubewilligung für die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf der

Liegenschaft Alemannengasse 1 in Basel. Das Baugesuch wurde vom 8. August 2018

bis am 7. September 2018 publiziert. Innert Frist wurden dagegen 34 Einsprachen

erhoben. Am 1. Februar 2019 erteilte das Bau- und Gastgewerbeinspektorat der G____

die Baubewilligung unter Auflagen und wies gleichentags die Einsprachen der

Nachbarn ab.

Dagegen

rekurrierten unter anderen A____, B____, C____, D____, E____ sowie F____ bei

der Baurekurskommission. Die Baurekurskommission wies diese Rekurse mit

Entscheid vom 29. Mai 2019 kostenfällig ab.

Gegen den

Entscheid der Baurekurskommission vom 29. Mai 2019 reichten A____, B____, C____,

D____, E____ sowie F____ mit im Juli 2019 datierten Eingaben einzeln Rekurse an

das Verwaltungsgericht ein. Mit ihren Rekursbegründungen beantragen sie die

Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids sowie die Ablehnung des Baugesuchs

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Eventualiter sei das Baugesuch zur

Nachbesserung an die Baugesuchstellerin zurückzuweisen. Die Baurekurskommission

beantragt mit Vernehmlassung vom 4. November 2019 die Abweisung der Rekurse,

während das Bau- und Gastgewerbeinspektorat auf eine Stellungnahme verzichtete.

Das

Verwaltungsgericht führte am 14. Oktober 2020 einen Augenschein durch, an

welchem die Rekurrierenden sowie die Vertreter der Beigeladenen der Baurekurskommission

und des Lufthygieneamts teilgenommen haben und sich zu den örtlichen Verhältnissen

äussern konnten. An der anschliessenden Gerichtsverhandlung gelangten die

Parteien zum Vortrag. Zudem wurde der Vertreter des Lufthygieneamts befragt.

Für die Ausführungen der Beteiligten wird auf das Protokoll verwiesen. Die

Tatsachen und Standpunkte der Beteiligten ergeben sich, soweit sie für das

vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Entscheide

der Baurekurskommission unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die

Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht

(vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]).

Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs.

1.

Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das

Dreiergericht.

1.2

Angefochten

ist ein Entscheid über die Baubewilligung für eine Antennenanlage für

Mobilkommunikation am Standort Alemannengasse 1. Die geplante Mobilfunkantenne soll

im Frequenzbereich 1835 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6

V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b der Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung [NISV, SR 814.710]). Die drei Sendeantennen

verfügen über eine kumulierte Strahlungsleistung von 1900 W. Damit beträgt

der Radius 508.5 m (70/6 x √1900; vgl. Standortdatenblatt der Beigeladenen

Zusatzblatt 2, sowie BGE 128 II 168 E. 2.4 S. 171). Die Rekurrierenden

sind Eigentümer von Liegenschaften, die sich in einem Umkreis von weniger als 500 m

vom Antennenstandort befinden. Damit sind sie vom angefochtenen Entscheid

direkt betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung

oder Abänderung, weshalb sie nach § 13 Abs. 1 VRPG rechtsmittellegitimiert sind.

Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Rekurse ist somit

einzutreten.

1.3

Die

Rekurrierenden haben zwar mit jeweils separater Eingabe Rekurs gegen den

Entscheid der Baurekurskommission vom 29. Mai 2019 erhoben. Da es sich indes um

denselben Gegenstand und dieselben Rügen handelt und auch die Vorinstanz die

Rekurse in einem Entscheid abhandelte, sind die Verfahren VD.2019.136–137,

VD.2019.141–142 und VD.2019.147–148 aus prozessökonomischen Gründen vorliegend ebenfalls

zu vereinigen.

1.4

Die

Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das

öffentliche Recht, vorliegend namentlich das kantonale Bau- und Planungsgesetz

(BPG, SG 730.100) die Bau- und Planungsverordnung (BPV, SG 730.110) sowie

deren Ausführungsbestimmungen (ABPV, SG 730.115), nicht oder nicht richtig

angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt

unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt

oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler:

VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.3).

2.

2.1 Die

Rekurrierenden machen zunächst geltend, die Baubewilligung widerspreche der Immobilienstrategie

für das Finanzvermögen des Kantons Basel-Stadt vom 15. Mai 2007 (revidiert am

23. Mai 2017), wonach Wohnliegenschaften im Finanzvermögen des Kantons von

einer Bewilligungsmöglichkeit für die Neuerstellung von Mobilfunkanlagen

ausgenommen seien. Bei der Immobilienstrategie handle es sich um eine vollzugslenkende

Verwaltungsverordnung, die faktisch in mannigfaltiger Weise rechtlich

geschützte Interessen Privater betreffe. Sie verfüge damit über Aussenwirkung

und sei für die Gerichte wie auch für die Privaten massgebend. Die Behörde habe

die Immobilienstrategie in Entsprechung zu ihrer bestehenden Praxis auch im

vorliegenden Fall anzuwenden; alles andere käme einer unzulässigen

Praxisänderung gleich. Die Immobilienstrategie sei per 23. Mai 2017 – und damit

nach Erlass der «Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der

Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt» vom 20. November

2012 – revidiert worden und enthalte auch in ihrer revidierten Fassung im

Anhang «Ad 2.4» noch immer denjenigen Passus, der explizit die Neuerstellung

von Mobilfunkanlagen oder die Anpassung der Sendeleistung bereits bestehender

Anlagen verbiete. Die Immobilienstrategie sei nach wie vor auf der

Internetseite von Immobilien Basel-Stadt aufgeschaltet; die so geschaffene

Transparenz sei für die Bevölkerung vertrauensbildend.

2.2 Die

Vorinstanz führte dagegen aus, dass es sich bei der Immobilienstrategie nicht

um eine eigentliche Rechtsquelle des Verwaltungsrechts handle, da sie keine

Pflichten oder Rechte von Privaten statuiere. Sie sei vielmehr als Verwaltungsverordnung

zu qualifizieren, weshalb gestützt darauf keine Verwaltungsrechtsverhältnisse

zum Bürger geregelt werden könnten. Gleichwohl seien Verwaltungsweisungen aber

zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht

werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es sei

aber nicht möglich, sich unmittelbar und losgelöst von den massgebenden

Gesetzesgrundlagen darauf zu berufen, eine Verfügung widerspreche einer Verwaltungsverordnung.

Soweit sich die Rekurrierenden unter Berufung auf den Vertrauensschutz auf eine

Aussenwirkung derjenigen Bestimmungen berufen würden, die sich explizit zum

Umgang mit Mobilfunkanlagen auf staatlichen Liegenschaften äusserten, sei zu

beachten, dass der Regierungsrat im Bericht Nr. 07.1138.03 zur Initiative «gegen

den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» und zur «Mobilfunk-Policy Basel-Stadt» vom 10.

Februar 2009 transparent darüber informiert habe, dass er prüfe, ob zukünftig

und in Abweichung von der bisherigen Praxis auf weiteren Liegenschaften des

Kantons Mobilfunkanlagen zugelassen werden sollen. Mit der Medienmitteilung vom

18. Dezember 2012 habe die Regierung schliesslich darüber informiert, dass es

den Mobilfunkbetreibern ab Anfang 2013 im Grundsatz möglich sein solle,

sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der

Stadt Basel als Standorte für Mobilfunkanlagen zu nutzen. Das sogenannte

«Moratorium», das die Nutzung nur sehr beschränkt erlaube, werde aufgehoben. Seit

2010 sei der Kanton verpflichtet, im Rahmen seiner Möglichkeiten auf eine

optimale Koordination der Mobilfunkstandorte hinzuwirken; dies mit dem Ziel,

die Immissionen durch nichtionisierende Strahlung möglichst gering zu halten.

Mit der Aufhebung des Moratoriums könne der Regierungsrat bei der gegebenen und

immer noch stark wachsenden Nachfrage nach Mobilfunkdiensten einen Beitrag zum

vorsorglichen Gesundheitsschutz und gleichzeitig zu einer besseren Versorgung

von Bevölkerung und Wirtschaft mit diesen Diensten leisten. Gemäss der

entsprechenden «Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der

Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt» vom 20. November

2012 (in Kraft seit 1. Januar 2013) würden grundsätzlich sämtliche

Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt

Basel im Finanz- und Verwaltungsvermögen zu möglichen Mobilfunkstandorten erklärt.

Somit habe der Regierungsrat seine restriktive Praxis aufgegeben hat. An dieser

klaren Haltung, die Eingang in die spezifisch auf den Umgang mit

Mobilfunkantennen zugeschnittene Regelung gefunden habe, vermöge nichts zu

ändern, dass in Ziff. 2.4 des Anhangs zur Immobilienstrategie noch die Rede

davon sei, dass Wohnliegenschaften von der Bewilligungsmöglichkeit ausgenommen

sind. Folglich stehe die Immobilienstrategie der erteilten Baubewilligung nicht

im Wege.

2.3

2.3.1 Wie

die Vorinstanz korrekt ausführte, handelt es sich bei der Immobilienstrategie um

eine Verwaltungsverordnung, die sich an die Behörden richtet und grundsätzlich

nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis zwischen übergeordneter und

untergeordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung entfaltet (BGE 141 III 401 E. 4.2.2 S. 404). Die internen Weisungen sollen eine rechtsgleiche

Gesetzesanwendung durch die Verwaltung gewährleisten. Damit können

Verwaltungsverordnungen die Rechtsstellung des Bürgers zwar indirekt mitprägen

und Aussenwirkung entfalten (BGE 133 V 346 E. 5.4.2 S. 352). Bei der

strittigen Bestimmung handelt es sich allerdings um eine rein strategische

Vorgabe des Kantons, die keine Aussenwirkung zeitigt. Der Kanton verfügt hier über

Eigentümerstellung, die es ihm erlaubt, seine Liegenschaften in den Schranken

der Rechtsordnung nach eigenem Gutdünken zu bewirtschaften. «Ad. Ziff. 2.4» des

Anhangs zur Immobilienstrategie beinhaltet keine Anweisung an das

Bauinspektorat oder das Lufthygieneamt, keine Mobilfunkantennen auf

kantonseigenen Liegenschaft zu bewilligen. Für die Strahlenbelastung des

Quartiers macht es denn auch keinen Unterschied, ob sich die Wohnliegenschaften

im Eigentum des Kantons bzw. der Stadt oder eines Privaten handelt. Auch wenn

dies als Argument im Grossen Rat vorgebracht wurde, wie die Rekurrierenden

vorbringen, fehlt der Bestimmung der rechtsetzende Charakter bzw. der Charakter

als Auslegungsnorm. Und selbst wenn man die Regelung als Konkretisierung der

rechtlichen Vorgaben verstehen möchte, kann sie heute nicht mehr zur Anwendung

gelangen, wie sich sogleich zeigen wird.

2.3.2 Nach

§ 19c des Umweltschutzgesetzes Basel-Stadt (USG BS, SG 780.100) wirkt der

Kanton im Rahmen seiner Möglichkeiten auf eine optimale Koordination der

Mobilfunkstandorte hin, mit dem Ziel die Immissionen durch nichtionisierende

Strahlung im Sinne des vorsorglichen Gesundheitsschutzes möglichst gering zu

halten. Wie bereits die Vorinstanz ausführte und auch die Rekurrierenden

geltend machen, ist diese Gesetzesbestimmung sehr allgemein gehalten und

konkretisierungsbedürftig. § 19c USG wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni

2011 mit der Gutheissung des Gegenvorschlags zur kantonalen Initiative «gegen

den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» angenommen. Zur Umsetzung dieser

Gesetzesänderung beschloss der Regierungsrat am 18. Dezember 2012, dass es ab

Anfang 2013 den Mobilfunkbetreibern im Grundsatz möglich sein soll, sämtliche

Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt

Basel als Standorte für Mobilfunksendeanlagen zu nutzen und hob das sogenannte

«Moratorium», das die Nutzung nur sehr beschränkt erlaubte, damit auf. Somit wird

die bessere Koordination der Standorte möglich (vgl. dazu https://www.wsu.bs.ch/dossiers/abgeschlossene-dossiers/mobilfunk.html).

Aus der Sicht des Immissions- resp. Gesundheitsschutzes ist ein feinmaschiges Netz

mit mehreren Antennen mit geringerer Sendeleistung pro Basisstation einem

grobmaschigen Netz mit höherer Sendeleistung pro Basisstation vorzuziehen (vgl.

Bericht des Regierungsrates Nr. 07.1138.03 zur Initiative «gegen den

Mobilfunkantennen-Wildwuchs» und zur «Mobilfunk-Policy Basel» vom 10. Februar

2009 [im Folgenden: Regierungsratsbericht] S. 9). Das Zulassen von Antennen auf

Liegenschaften in seinem Eigentum stellt eine Möglichkeit für den Kanton dar,

eine verstärkte Koordination der Mobilfunkstandorte zur Verbesserung des

Gesundheitsschutzes im Sinne von § 19c USG BS zu erreichen

(Regierungsratsbericht S. 16 f., 29). Angesichts der Materialien ist

§ 19c USG BS folglich so auszulegen, dass der Kanton Antennen mit

reduzierter Sendeleistung auf Liegenschaften in seinem Eigentum zulässt. Dementsprechend

erklärt die Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der

Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt vom 18. Dezember

2012 («Regelung») grundsätzlich sämtliche Liegenschaften des Kantons

Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel im Finanz- und Verwaltungsvermögen

zu möglichen Mobilfunkstandorten (Ziff. 1 der Regelung).

2.3.3 Dem

widerspricht die Immobilienstrategie, wonach Wohnliegenschaften im

Finanzvermögen des Kantons von einer Bewilligungsmöglichkeit für die

Neuerstellung von Mobilfunkanlagen ausgenommen sind (Anhang Ad. 2.4). Wie die

Rekurrierenden zu Recht ausführen, wurde die Immobilienstrategie per 23. Mai

2017 – und damit sechs Jahre nach Erlass von § 19c USG BS – revidiert,

wobei der umstrittene Passus nach wie vor im Anhang enthalten ist. Die

Vorinstanz geht davon aus, dass Ziff. 2.4 des Anhangs der

Immobilienstrategie nach Inkrafttreten der Regelung am 1. Januar 2013 möglicherweise

(unbeabsichtigt) nicht revidiert wurde. Unabhängig davon ändert die

Immobilienstrategie an der Auslegung von § 19c USG BS nichts. Aufgrund der

genannten klaren Praxis der Behörde bzw. Immobilien Basel-Stadt seit dem Jahr

2013 – und damit einer rechtsgleichen Gesetzesanwendung – besteht vorliegend

kein Raum durch eine anderslautende Konkretisierung der Gesetzesgrundlage durch

den Anhang der Immobilienstrategie.

2.3.4 Soweit

sich die Rekurrierenden auf den Vertrauensschutz berufen, da die

Immobilienstrategie nach wie vor auf der Internetseite von Immobilien

Basel-Stadt aufgeschaltet sei, ist zunächst festzuhalten, dass potenzielle

Vertrauensgrundlage alleine jene behördlichen Handlungen sind, die sich auf eine

konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer

Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der

Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält (BGE 146 I 105 E.

5.1.1 S. 110). Daran mangelt es vorliegend bereits. Weiter ist mit der

Vorinstanz festzustellen, dass der Regierungsrat bereits in seinem Bericht vom

10. Februar 2009 transparent darüber informiert hat, dass er prüft, ob

zukünftig und in Abweichung von der bisherigen Praxis auf weiteren

Liegenschaften des Kantons Mobilfunkanlagen zugelassen werden sollen (vgl.

ausführlich E. 12 ff. des angefochtenen Entscheids). Damit war es

sowohl für den Grossen Rat als auch für die interessierte Bevölkerung

ersichtlich, dass die Regierung ihre Praxis möglicherweise anpassen wird.

Schliesslich informierte der Regierungsrat mit der immer noch abrufbaren Medienmitteilung

vom 18. Dezember 2012 darüber, dass es den Mobilfunkbetreibern ab Anfang 2013

im Grundsatz möglich sein solle, sämtliche Liegenschaften des Kantons

Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel als Standorte für

Mobilfunkanlagen zu nutzen. Somit fehlt es bereits an der Unvorhersehbarkeit

der Rechtsänderung, durch welche die Rekurrierenden in schwerwiegender Weise in

ihren gestützt darauf getätigten Dispositionen getroffen werden. Inwiefern die

Rekurrierenden überhaupt Dispositionen getätigt haben, ist ebenfalls nicht

ersichtlich oder belegt. Folglich können sie nichts aus dem Vertrauensschutz

für sich ableiten.

Insgesamt steht

die erteilte Baubewilligung damit nicht im Widerspruch zur Praxis des

Regierungsrats.

2.4 Die

Rekurrierenden weisen zudem darauf hin, dass der Regierungsrat im Jahr 2013

festgehalten habe, dass die Errichtung von Mobilfunkantennen neu zwar möglich sei,

Photovoltaikanlagen jedoch Vorrang hätten.

Gemäss Ziff. 2b

der Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der Einwohnergemeinde

der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt haben die mit den

Nachhaltigkeitsbestrebungen verbundenen Projekte (z.B. Photovoltaikanlagen als

Massnahmen im Rahmen der Erlangung eines Energielabels) Vorrang gegenüber einer

Fremdnutzung von Mietflächen (u.a. Mobilfunksendeanlagen). Aus dieser

Bestimmung können Private aber wiederum keine Rechte und Pflichten ableiten, da

es sich um eine interne Weisung zum Umgang mit staatseigenen Liegenschaften handelt,

der keine Aussenwirkung zukommt. Sie stellt ebenfalls keine Auslegungsnorm des

USG oder des BPG, noch eine Anweisung an das Bau- und Gastgewerbeinspektorat

dar. Auch hier verfügt der Staat über die Eigentümerstellung, die es ihm

erlaubt, seine Liegenschaften in den Schranken der Rechtsordnung nach eigener Ansicht

zu bewirtschaften. Damit kann er als Eigentümer auch entscheiden, welche Art

von erneuerbarer Energie er bei einer Umstellung der Warmwasseraufbereitung

wählt. Neben Solaranlagen kommen auch eine Wärmepumpe oder ein

Fernwärmeanschluss infrage, selbst wenn ein solcher Anschluss heute noch nicht

geplant ist. Weshalb die staatlichen Bestrebungen nach Umstellung auf

erneuerbare Energieträger durch das vorliegende Baugesuch zunichtegemacht

werden, ist damit nicht ersichtlich. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass

neben der Mobilfunkantenne nicht auch noch eine Photovoltaikanlage auf dem Dach

der betroffenen Liegenschaft erstellt werden könnte. Diesbezüglich ist zu

beachten, dass der Standort des Installationskastens der Mobilfunkantenne für

ein Photovoltaik-Panel ohnehin ungünstig wäre, wie der Auszug aus dem

Solarkataster zeigt (vgl. https://map.geo.bs.ch, Solarkataster)

3.

3.1 Weiter

beanstanden die Rekurrierenden, die erteilte Bewilligung widerspreche den

gesetzlichen Vorgaben zum Stadtbild- und Denkmalschutz. Die geplante

Antennenanlage käme inmitten des in der Schonzone liegenden Ensembles der Liegenschaften

Theodorsgraben 2–18, Alemannengasse 2 und 6–14 sowie in die unmittelbare

Nachbarschaft der denkmalgeschützten Bauten Theodorskirche und Waisenhaus zu

stehen. Vom öffentlichen Raum aus wären alle geschützten Gebäude gleichzeitig

mit dem rund 10 m hohen und rund 20 cm dicken Antennenmast gut

einsehbar. Zudem würde die Antenne auch deshalb sehr prominent in Erscheinung

treten, weil sie zu den umliegenden Gebäuden mit Höhen von 10–15 m

proportional in einem krassen Missverhältnis stehe. Die Sicht zur geplanten Antenne

würde auch nicht durch Bäume verdeckt, von der oberen Wettsteinbrücke her wäre

die Antenne auf Augenhöhe – ohne Bäume – sichtbar. Und auch von den übrigen

Standorten liessen die Bäume ohne Laub den Blick ungehindert bis zur geplanten

Antenne durchdringen. Hinzu komme, dass die Mobilfunkanlage auf einer Eckliegenschaft

zu stehen käme, womit sie noch zusätzlich und ganz speziell negativ in den

Vordergrund gerückt werde. Schliesslich seien geeignetere Standorte vorhanden.

3.2 Die

Vorinstanz kommt hingegen zum Schluss, dass es sich bei der Liegenschaft

Alemannengasse 1 als modernes Gebäude mit Flachdach in der Bauzone 4 um

einen geeigneten Standort für eine Mobilfunkanlage handle. Neben der Höhe der

Liegenschaft sei von Vorteil, dass die Antenne von der Dachkante aus

zurückversetzt sei. Daher sei die Antenne erst spät sichtbar. Zwar werde sie

aus gewissen Perspektiven zusammen mit den genannten Ensembles wahrgenommen

werden können, diese Liegenschaften würden aber – anders als eingetragene

Denkmäler – keinen Umgebungsschutz geniessen. Das Grün der Theodorsgrabenanlage

würde zudem dazu beitragen, dass die Antennenanlage von der gegenüberliegenden

Seite (Wettsteinstrasse) aus betrachtet in den Hintergrund trete, soweit sie

überhaupt erkennbar sein werde. Schliesslich befänden sich die beiden Denkmäler

Theodorskirche und Waisenhaus nicht im näheren Sichtbereich. Da in der näheren

Umgebung kein geeigneterer Mobilfunkstandort ersichtlich sei, erweise sich die

umstrittene Mobilfunkanlage in stadtbildschützerischer Hinsicht als

bewilligungsfähig.

3.3

3.3.1 In

der Nachbarschaft zur Liegenschaft Alemannengasse 1 befinden sich die

Liegenschaften Theodorsgraben 4-18 sowie Alemannengasse 2–4 in der Schutzzone

und die Liegenschaften Alemannengasse 6–14 in der Schonzone. Während in der Schutzzone

die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und

der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten sind und Fassaden,

Dächer und Brandmauern nicht abgebrochen werden dürfen (§ 37 Abs. 1 BPG), darf

in der Schonzone der nach aussen sichtbare historische oder künstlerische

Charakter der bestehenden Bebauung nicht beeinträchtigt werden; insbesondere

sollen Baukubus und Massstäblichkeit gewahrt bleiben (§ 38 Abs. 1 PBG). Damit

sind die Ensembles bzw. die Gebäude selbst vor Veränderungen geschützt, in der

Umgebung dieser Objekte darf indes ohne weitere Einschränkungen gebaut werden,

weil die Schutz- und Schonzonen keinen Umgebungsschutz kennen (vgl. VGE VD.2016.45

vom 13. Juni 2018 E. 3.1.2). Die Liegenschaften Theodorsgraben 2–18,

Alemannengasse 2 und 6–14 sind zudem im Inventar der schützenswerten Bauten

verzeichnet (§ 24a des Gesetzes über den Denkmalschutz [DSchG, SG 497.100]),

was jedoch keine unmittelbare Rechtsfolge hat. Die Standortbaute für die

geplante Mobilfunkantenne befindet sich in der Zone 4. Da das Standortgebäude

weder der Schutz- noch der Schonzone zugewiesen ist, gelangen die Anforderungen

von § 37 f. BPG zum vornherein nicht zur Anwendung (vgl. VGE VD.2012.111 vom 26.

April 2013 E. 3.2, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.2). Es genügt

jedenfalls nicht, dass die umstrittene Antennenanlage aus gewissen Perspektiven

zusammen mit den Ensembles wahrgenommen werden kann. Da sich der

Projektstandort gerade nicht in der Schutz- oder Schonzone befindet, kann sich

der Rekurrent 4 auch nicht auf eine Ungleichbehandlung berufen, weil ihm die

beabsichtigte Dacherhebung seiner Liegenschaft, die in der Schutzzone liegt,

nicht bewilligt wurde.

3.3.2 Im

Gegensatz dazu gilt ein Umgebungsschutz für eingetragenen Denkmäler. Gemäss § 19 Abs. 1 DSchG dürfen solche nicht durch bauliche Veränderungen in ihrer

Umgebung beeinträchtigt werden. Die Auslegung des Begriffs des Beeinträchtigens

hat nach objektiven, allgemein gültigen Kriterien zu erfolgen. Als Umgebung

gilt der nähere Sichtbereich des Denkmals (vgl. VGE VD.2010.140 vom 21. Juni

2012 E. 3.7.3. 2, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.3). Im Quartier befinden

sich die im Denkmalverzeichnis (SG 497.300) eingetragenen Bauten Theodorskirche

und Kartause (Waisenhaus inkl. Waisenhauskirche). Diese sind jedoch nicht im

näheren Sichtbereich gemäss § 19 Abs. 1 DSchG, da sich die begrünte

Theodorsgrabenanlage sowie die Auffahrt der Wettsteinbrücke zwischen den

geschützten Gebäuden und der Mobilfunkanlage befinden. Somit kann keine

Beeinträchtigung durch die geplante Antenne bestehen. Dafür genügt nicht, dass

man auf der Wettsteinbrücke stehend auf der einen Seite die Denkmäler erblicken

kann und auf der anderen Seite den Projektstandort. Ein weitergehender

Zusammenhang zwischen den Denkmälern und dem Projektstandort besteht nicht.

3.3.3 Da

es sich bei der Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage

innerhalb der Bauzone um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. BGer 1C_173/2016 vom 23.

Mai 2017 E. 3.2), ist darauf einzugehen, ob das Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) vorliegend betroffen ist, auch

wenn dies im vorinstanzlichen Verfahren nicht vorgebracht worden ist. Zwar sind

neue Einwände im Rekursverfahren gemäss § 92 Abs. 2 BPG ausgeschlossen,

wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Da

die Rekurrierenden nicht anwaltlich vertreten sind, muss es aber genügen, dass sie

zumindest den Ortsbildschutz in den vorgängigen Verfahren thematisiert haben.

Das vordere

Wettsteinquartier ist im ISOS eingetragen. Nach Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes

über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) wird durch die Aufnahme

eines Objekts in ein Inventar dargetan, dass es in besonderem Masse die

ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Die

Wohnhäuser an dem zum Rhein abfallenden Theodorsgraben beeindrucken durch die

vornehme Gestaltung ihrer Fassaden (ISOS, Ortsbilder von nationaler Bedeutung,

Kanton Basel-Stadt, hrsg. Vom Eidgenössischen Departement des Innern, Bundesamt

für Kultur, Frühjahr 2012, S. 285). Diese sind aber nicht Träger der

Antenne. Die Mobilfunkantenne kommt vielmehr auf einem neueren Betongebäude mit

Flachdach zu stehen, das wie die daran grenzenden Liegenschaften nicht über

eine schöne Fassade verfügt. Es besteht sodann auch kein besonderer Zusammenhang

zwischen der geschützten Häuserzeile und der Antenne. Diese ist einzig von der

Wettsteinbrücke her ersichtlich, wobei klar erkennbar ein Unterbruch zu den

Häusern am Theodorsgraben rheinabwärts besteht. Folglich wird das

Erscheinungsbild dieser Häuser nicht geschmälert. Eine Beeinträchtigung des

geschützten Bestands ist damit nicht ersichtlich.

3.3.4 Es

bleibt, den streitgegenständlichen Sendemast unter den Voraussetzungen der

Ästhetikklausel zu prüfen. Gemäss § 58 Abs. 1 BPG sind Bauten, Anlagen,

Reklamen, Aufschriften und Bemalungen mit Bezug auf die Umgebung so zu

gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht. Diese sogenannte positive

ästhetische Generalklausel, welche einen strengen Massstab an die Gestaltung

eines Bauprojektes stellt (vgl. Ruch,

Aus der Rekurspraxis zum baselstädtischen Raumplanungs- und Baurecht, BJM 1990

S. 1 ff., 36), will gewährleisten, dass mit dem zu beurteilenden

Bauvorhaben unter Einbezug der Umgebung eine optisch gute Lösung erreicht wird.

Dabei ist nicht einfach auf ein beliebiges, subjektives architektonisches

Empfinden oder Gefühl abzustellen (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345). Beachtlich ist

aber auch nicht ausschliesslich die Einschätzung von Fachleuten wie Architekten

oder Stadtplanern. Massstab bilden neben den Fachmeinungen vielmehr auch

diejenigen Anschauungen, welche in weiten Kreisen der Bevölkerung verbreitet

sind. Somit muss ein Ausgleich zwischen architektonischer und städtebaulicher

Erkenntnis einerseits und publikumsgängiger Meinung andererseits gesucht werden

(VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.1.1, VD.2016.74 vom 7. Dezember

2016 E. 2.1.2).

3.3.5 Kantone

dürfen zwar Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen

erlassen. Da der Immissionsschutz bundesrechtlich geregelt ist, dürfen die

kantonalen Erlasse aber weder dem Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender

Strahlung dienen, noch die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten

öffentlichen Interessen verletzen. Namentlich müssen sie den Interessen an

einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung Rechnung tragen (BGE 133 II 64

E. 5.3 S. 67 m.H.; Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR

784.10]). Werden die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten, so

sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen

Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität

eines Quartiers, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich

2006, S. 97 f.; Marti, Urteilsanmerkung,

ZBl 107/2006 S. 213).

Mit Bezug auf

die Anforderungen des Einpassungsgebots gemäss § 58 BPG hat das

Appellationsgericht wiederholt festgestellt, dass bei der ästhetischen

Beurteilung einer Antennenanlage von anderen Voraussetzungen auszugehen ist als

etwa bei der Beurteilung eines Umbaus, einer Fassadenneugestaltung oder einer

Reklameeinrichtung. Bei Antennenanlagen handelt es sich um reine

Zweckeinrichtungen, die der Befriedigung optischer Bedürfnisse weder dienen

wollen noch können. Entsprechend wirken sie sich in keinem Fall positiv auf die

Gestaltung ihrer Umgebung aus, sondern sie werden – soweit sichtbar – praktisch

übereinstimmend als störend empfunden. Ihre ungünstige Erscheinung wird durch

den Umstand verstärkt, dass sie an prominenter Stelle in der Höhe anzubringen

sind. Will man Antennen wegen diesen negativen Wirkungen nicht grundsätzlich

verbieten, so kann es bei der Anwendung von § 58 BPG stets nur um die Frage

gehen, ob sich der gewählte Standort im Vergleich zu anderen möglichen

Standorten als für die Umgebung besonders ungünstig erweist (VGE VD.2015.224 vom

7. September 2016 E. 3.2, VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.3.3, VGE

699/2006 vom 20. Juni 2007). In diesem Sinne ist die Ästhetikklausel aber auch

bei der Bewilligung von Mobilfunkanlagen zu beachten (BGE 133 II 353 E.4.2 S.

360).

3.3.6 Die

Mobilfunkantenne soll auf dem Flachdach des 15,21 m hohen Standortgebäudes

an einem von allen Gebäudeseiten zurückversetzten Liftaufbau montiert werden. Grundsätzlich

eignen sich moderne Flachdächer als Standorte für Mobilfunkantennen besser als

andere Dachformen (VGE VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.3.4). Es ist

der Vorinstanz darin zu folgen, dass die Höhe der Baute und die zurückversetzte

Platzierung der Antenne deren Einsehbarkeit von der Strasse aus vermindern. Es

trifft zwar zu, dass jede Erhöhung einer Baute zu einer besseren Sichtbarkeit

beiträgt. Daraus resultiert aber nicht bereits eine Verletzung des

Einpassungsgebots. Wie die Stadtbildkommission im vorinstanzlichen Verfahren

zutreffend ausführte, müssen die Antennenanlagen eine gewisse Höhe aufweisen,

um ihren Wirkungsgrad zu erfüllen. Die Verringerung der Höhe hat nicht nur

einen positiven Effekt auf die Umgebung, da dadurch eine grössere Anzahl an

Antennenanlagen für ein Quartier notwendig wären. Die geplante Mobilfunkantennenanlage

wird den Liftaufbau auf dem Flachdach von 2,25 m um 6 m überragen. Wie

sich anlässlich des Augenscheins gezeigt hat, ist der bereits bestehende

Dachaufbau nicht oder kaum zu sehen, wenn man sich auf dem Trottoir vor der

Liegenschaft befindet. Die Antenne wird daher nicht in ihrer vollen Länge

sichtbar sein. Vom Wettsteinplatz her ist der Liftaufbau ersichtlich und der

Parabolspiegel, der etwas weniger als 2,5 m darüber hinausgeht. Oberhalb des

Liftaufbaus wären 6 m der Antenne zu erkennen. Angesichts der zu erkennenden

unschönen Rückseite der Liegenschaft wird auch ein weiterer Dachaufbau nicht

als besonders störend erscheinen. Von der gegenüberliegenden Seite her

(Theodorskirchplatz) wird die Liegenschaft sodann zurzeit vollständig von den

Bäumen der Theodorsgrabenanlage verdeckt. Selbst wenn die Bäume ohne Blätter

sind, stellen sie weiterhin einen gewissen Sichtschutz dar, sodass von dieser

Seite her die Antenne nicht besonders in Erscheinung treten wird. Wie bereits

dargelegt, wird die Antenne von der Wettsteinbrücke her betrachtet im

Zusammenhang mit der geschützten Häuserzeile am Theodorsgraben in das Blickfeld

rücken. Allerdings zeichnet sich an diesem Standort auch die übrige Silhouette

des Wettsteinquartiers mitsamt den Hochhäusern ab, sodass nicht von einem

einzelnen störenden Element auszugehen ist. Die Wahl dieses Standortes ist

damit nachvollziehbar, da sich die Antenne gut an die nächste Umgebung anpasst.

Dass das Quartier

bereits insofern belastet ist, dass sich an der Alemannengasse die

Notschlafstelle, das Frauenwohnhaus der Heilsarmee und das Wohnheim für

weibliche Jugendliche sowie der [...] befinden, wie dies der Rekurrent 6 rügt,

kann für die Wahl eines Antennenstandortes keine Rolle spielen. Die geltend

gemachte Belastung mit Lärm, Nachtverkehr und Demolierungen steht in keinem

Zusammenhang mit der streitgegenständlichen Baubewilligung für eine

Mobilfunkantenne. Ebenso ist das von den Rekurrierenden zitierte

Bundesgerichtsurteil «Gemeinde Turbenthal» (BGer vom 8. Januar 2019

1C_167/2018) vorliegend nicht einschlägig. Dieses betraf eine abstrakte Normenkontrolle

bezüglich einer in einem kommunalen Bau- und Zonenreglement vorgesehenen

Regelung, die mögliche Standorte für Mobilfunksendeanlagen innerhalb des

Gemeindegebiets beschränkt. Die Stadt Basel kennt keine solche Regelung,

weshalb Mobilfunkantennen auch in der Wohnzone grundsätzlich zulässig sind.

3.3.7 Schliesslich

bringen die Rekurrierenden vor, es bestünden in der näheren Umgebung geeignetere

Mobilfunkstandorte: Im Geviert Fischerweg/Grenzacherstrasse/Burgweg betreibe

die Beigeladene bereits eine kleinere Mobilfunkantennenanlage, die ausgebaut

werden könnte. Zudem stehe auf dem Areal des ehemaligen Kinderspitals eine

Grossüberbauung mit vier mächtigen, modernen und sehr hohen Flachdachgebäuden,

auf deren dunklem, technischem Äusseren eine Mobilfunkanlage kaum auffallen

würde.

Wie bereits

ausgeführt sind jedoch aus der Sicht des Gesundheitsschutzes mehrere Antennen mit

geringerer Sendeleistung einer Mobilfunkantenne mit höherer Sendeleistung vorzuziehen

(oben E. 2.3.2). Damit erweist sich der Ausbau der bereits vorhandenen

Antenne im Quartier nicht als bessere Lösung. Eine Mobilfunkanlage auf der

Überbauung des Areals des ehemaligen Kinderspitals wäre sodann von weit

mehreren Orten – auch auf der gegenüberliegenden Rheinseite – einsehbar, als

der geplante Standort. Folglich erweist sich der gewählte Standort im Vergleich

zu anderen möglichen Standorten nicht als für die Umgebung besonders ungünstig.

Eine freie Prüfung, ob allenfalls eine noch bessere Standortwahl möglich wäre,

ist rechtsprechungsgemäss nicht vorzunehmen.

4.

Die

Rekurrierenden halten sodann an ihren Rügen bezüglich der Messwerte fest.

4.1 Sie

beanstanden einerseits, dass die dem Baugesuch beigelegten 3 Antennendiagramme

keine Original-Diagramme des Antennenherstellers KATHREIN seien, sondern von der

Beigeladenen selbst hergestellte Diagramme, die damit der Objektivität

entbehren würden. Andererseits machen sie gelten, die Diagramme seien für einen

Abstrahlwinkel (Tilt) von 0 Grad konstruiert, obwohl vorliegend Abstrahlwinkel

von minus 3 bis minus 8 Grad vorgesehen seien, was die durch das Diagramm

veranschaulichte Strahlungsprognose bis 50 % zu Ungunsten der

Anwohnerinnen und Anwohner verändern könne.

4.2 Gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden umhüllende Antennendiagramme, die

mehrere Frequenzbänder einer Antenne einschliessen, vom Antennenhersteller

nicht zur Verfügung gestellt. Die für diese Diagramme erforderliche Berechnung

der höchstmöglichen NIS-Immission («worst case») kann deshalb vom Mobilfunkbetreiber

selber vorgenommen werden. Zur Überprüfung der Berechnungen im

Standortdatenblatt könne die Vollzugsbehörde die umhüllenden Diagramme aus den

Originaldiagrammen des Herstellers reproduzieren (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5.

Januar 2018 E. 5.4). Wie das Lufthygieneamt bereits im Einspracheentscheid

festhielt, entspricht die Verwendung von Antennendiagrammen, die die relevanten

Originalantennendiagramme aller verwendeten Frequenzbänder umhüllten, dem

Nachtrag des BAFU vom 28. März 2013 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für

Mobilfunk- und WLL-Basisstationen. Für die Umhüllung würden die einzelnen

Diagramme auf 0 Grad und das umhüllende Diagramm in den Berechnungen auf die

kritische vertikale Senderichtung gedreht. Damit würden die vorgesehenen Neigungswinkel

ausreichend berücksichtigt. Unter Bezugnahme auf diese Ausführungen kam die

Vorinstanz zum Schluss, dass die Antenendiagramme nicht zu beanstanden seien,

da die Beigeladene umhüllende Antennendiagramme verwende, die durch das

Lufthygieneamt überprüft würden. Wie der Vertreter des Lufthygieneamts auch

anlässlich der Gerichtsverhandlung ausführte, rechnet das Amt dabei mit den

Angaben der Hersteller und nicht mitdenjenigen der Betreiber (vgl. Protokoll S.

4 f.). Auch die Abstrahlwinkel werden im Rahmen der Berechnungen hinreichend

berücksichtigt. Diesen Ausführungen kann vollumfänglich gefolgt werden, zumal

die Rekurrierenden nichts Neues dagegen vorbringen.

4.3

4.3.1 Soweit

die Rekurrierenden geltend machen, der vorgesehene Antennentyp könne in den in

den Senderichtungen 120° und 240° bis zum 7,5-fachen von dem leisten, was im

Standortdatenblatt deklariert wurde, weshalb damit zu rechnen sei, dass zu

einem späteren Zeitpunkt die Sendeleistung hochgefahren werde, ist mit der

Vorinstanz festzuhalten, dass das Lufthygieneamt über allfällige

Überschreitungen der Betriebsparameter informiert wird. Mit der Erteilung der

Baubewilligung wurde die Beigeladenen verpflichtet, die Sendeanlage in ein

Qualitätssicherungssystem (QS-System) gemäss Rundschreiben des BAFU vom

16. Januar 2006 einzubinden, das die Einhaltung der bewilligten

Sendeleistungen und Sendeeinrichtungen sicherstellt (Ziff. 12 des

Bauentscheids). Das QS-System hat bei festgestellten Überschreitungen

automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den Vollzugsbehörden alle zwei

Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die Netzbetreiber haben den Behörden

uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu gewähren (Rundschreiben BAFU vom

16. Januar 2006, S. 2 f. Ziff. 3). Bis anhin genügt dies den Anforderungen der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der

Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.4.1,

1C_286/2014 vom 2. Dezember 2014 E. 2.5, 1C_169/2013 vom 29. Juli

2013 E. 4). Zwar hat das Bundesgericht mit Entscheid vom 3. September 2019

festgehalten, dass auch ein funktionstüchtiges QS-System die Einhaltung der

umweltschutzrechtlichen Anforderungen von Mobilfunkanlagen im Betrieb nur

gewährleisten könne, wenn die definierten Prozesse der Datenübertragung auch

eingehalten und durchgeführt würden. Da dies im Kanton Schwyz allenfalls nicht

der Fall war, forderte das Bundesgericht das BAFU auf, erneut eine schweizweite

Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu

lassen oder zu koordinieren. Dies dränge sich auch deshalb auf, weil sich die

letzte dieser Kontrollen in den Jahren 2010/2011 auf die computergesteuerten

Parameter und die Angaben in den Datenbanken beschränkte und damals der

Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-Datenbank

nicht vor Ort überprüft worden sei (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019

E. 8.3). Bis zum Vorliegen eines neuen Berichts bestehen zumindest im

Kanton Basel-Stadt keine Anhaltspunkte, um auf das Versagen des QS-Systems zu

schliessen. Somit wird die Kontrolle der Einhaltung der Sendeleistung sowie der

Senderichtungen und damit der Grenzwerte genügend gewährleistet.

4.3.2 Sodann

machen die Rekurrierenden geltend, die Antenne sei für die lokale Leistung in

der Wohnzone massiv überdimensioniert und es sei daher ein Antennentyp zu

wählen, der von seiner Leistungsfähigkeit her für Wohnzonen üblich sei.

Grundsätzlich

ist es Sache des kantonalen Rechts und der Nutzungsplanung festzulegen, in welchen

Zonen Infrastrukturbauten – zu denen auch Mobilfunkanlagen gehören – generell

zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können (Art. 22 Abs. 2

lit. a und Art. 23 RPG; BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178). Gemäss

verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Mobilfunkantenne auf dem Dach

einer zonenkonform erstellten Baute als unbeachtliches Bauteil im Sinne von § 33 Abs. 2 lit. a BPG auch ihrerseits zonenkonform (vgl. VGE VD.2014.225

vom 7. September 2016 E. 2.4 m.H.). Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich

aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und

Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des

Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen

errichtet werden müssen. Daraus hat das Bundesgericht abgeleitet, dass

Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzonen nur als zonenkonform betrachtet werden

könnten, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer

unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden

sollen (BGE 133 II 321 E. 4.3.1. und 4.3.2 S. 324 f.; vgl. auch: BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178). Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann indes

nicht geschlossen werden, dass Mobilfunkanlagen generell nur der lokalen

Versorgung ihrer Zone dienen dürfen (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 249 f.).

4.4 Wie

die Rekurrierenden zu Recht ausführen, geht aus den rechnerisch erhobenen

Messungen hervor, dass bei allen Liegenschaften (ausser der Alemannengasse 1

selbst) die elektrische Feldstärke nur knapp unter dem Grenzwert von 6 V/m

liegt. Aufgrund der Ungenauigkeit der Messungen könnten sie nicht ausschliessen,

dass die Strahlenbelastung durch die geplante Anlage bis 45 % über dem

Grenzwert liegt. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerte sind allerdings

keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer

1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3). Das bedeutet, dass die

Anlagegrenzwerte tiefer gesetzt sind, als was nach aktuellstem Wissenstand

gesundheitsschädlich wäre. Bei solchen Grenzwerten im Vorsorgebereich kommt

nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei den konkreten Messungen der

Grundsatz zur Anwendung, wonach der gemessene Wert massgeblich ist, und die

Messunsicherheit weder dazugerechnet noch abgezogen wird (BGer 1C_343/2015 vom

30. März 2016 E. 2.1; 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 8.1 mit Hinweisen).

Gemäss dem Amtsbericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom

11. Juni 2014 über die Messunsicherheit beim Messen der Strahlung von

Mobilfunk-Basisstationen ist es nicht möglich, nichtionisierende Strahlung

genauer als mit einer Unsicherheit von bis zu 45 % zu erfassen. Das

Bundesgericht hat gestützt darauf auch in jüngeren Entscheiden bestätigt, dass

die in der Praxis gemäss den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten

Abnahmemessungen auch heute noch dem Stand der Technik entsprechen (vgl. BGer

1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 4, 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E.

4, 1C_343/2015 vom 30. März 2016 E. 6.6). Folglich ist die gerügte Messunsicherheit

bei der Berechnung der Strahlungsprognose im Standortdatenblatt nicht zu

berücksichtigen, womit vorliegend die Anlagegrenzwerte eingehalten sind.

4.5 Schliesslich

monieren die Rekurrierenden, dass sich die Sende-Radien der geplanten Antenne

und der bestehenden Mobilfunkantenne auf dem Wettsteinplatz im Bereich der

Liegenschaften Theodorsgraben 28–34 überschneiden. Die Strahlung der beiden

Antenne müssten deshalb addiert werden und dürften in ihrer Summe den

vorgegeben Grenzwert nicht überschreiten.

Im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten gelten die hier

massgeblichen Anlagegrenzwerte nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten

Strahlung. Für die Anwendbarkeit der Grenzwerte ist daher entscheidend,

ob die Antennen zusammen als eine Anlage zu beurteilen sind oder nicht (BGer

1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.6.1). Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 3 NISV erläutert,

dass zwei Antennengruppen aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden, wenn

sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens eine Sendeantenne im

Perimeter der anderen Antennengruppe befindet. Der Perimeter wird in Abs. 4

dieser Bestimmung definiert. Vorliegend beträgt er 76.72 m (1.76 x √1900;

vgl. Standortdatenblatt der Beigeladenen Zusatzblatt 1). Wie die Vorinstanz zu

Recht ausführte, befindet sich die Mobilfunkantenne am Wettsteinplatz nicht diesem

Perimeter. Auf dem vom Lufthygieneamt erstellten Plan ist ersichtlich, dass

sich die Strahlungsperimeter der beiden Mobilfunkantennen nicht einmal

überschneiden (vgl. www.map.geo.bs.ch, Rubrik Standorte und

Perimeter Mobil- und Rundfunkantennen, zuletzt besucht am 14. Oktober 2020). Es

besteht kein Anlass, an diesen Daten zu zweifeln und ein Gutachten einzuholen.

Das Verwaltungsgericht kann hier auf die Angaben des Vertreters des

Lufthygieneamts abstellen.

5.

Zusammenfassend

erweisen sich die Rügen als unbegründet. Die Rekurse sind folglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrierenden in

solidarischer Verbindung die Verfahrenskosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Die Rekurse werden abgewiesen.

Den Rekurrierenden werden in solidarischer

Verbindung die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten mit einer

Gebühr von CHF 3'000.– auferlegt.

Die Rekurrierenden haben in solidarischer

Verbindung der Beigeladenen für das verwaltungsgerichtliche

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'500.– (inkl. Auslagen) zu

bezahlen.

Mitteilung an:

-

Rekurrierende

-

Beigeladene

-

Bau- und Gastgewerbeinspektorat

-

Baurekurskommission

-

Bundesamt für Umwelt (BAFU)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.