Versetzung aus betrieblichen Gründen (§ 12 Abs. 3 Personalgesetz)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.176

URTEIL

vom 5. Mai 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm

und Gerichtsschreiberin MLaw Nicole

Aellen

Beteiligte

A____

Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement

Basel-Stadt Rekursgegner

Münsterplatz 12, 4051 Basel

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung

des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 13. August 2019

betreffend Versetzung aus

betrieblichen Gründen

(§ 12 Abs. 3 Personalgesetz)

Sachverhalt

Sachverhalt

A____

(Rekurrentin) arbeitet seit dem 1. Mai 2001 als Sekretärin im Bau- und

Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt (BVD). Per 1. Januar 2006

wurde ihr Beschäftigungsgrad von 50 auf 80 % erhöht.

Diese Stelle

wurde nach einer Reorganisation mit Einführung einer Sekretariatsgemeinschaft

im Generalsekretariat ab dem 1. Juni 2017 in die Lohnklasse 12

(vorher Lohnklasse 10) eingereiht. Gegen diese neu implementierte

Sekretariatsgemeinschaft hatte die Rekurrentin Vorbehalte, die sie zum Ausdruck

brachte und die auch mit einem Workshop und in regelmässig stattfindenden

bilateralen Gesprächen nicht ausgeräumt werden konnten. Die mit der

Reorganisation verfolgten Ziele, wie eine Job-Rotation und die gegenseitige

Einarbeitung innerhalb der Sekretariatsgemeinschaft, konnten daher nur

teilweise erreicht werden.

Nachdem die

Rekurrentin mehrfach ihrer Unzufriedenheit über diese Reorganisation Ausdruck

gegeben hatte, wurde ihr in einem Gespräch am 18. April 2018 von ihrem

Vorgesetzten Unterstützung bei dem von ihr gewünschten Stellenwechsel und ein

vom BVD finanziertes Outplacement/Newplacement angeboten. Dies lehnte die

Rekurrentin ab, ging aber den geplanten Stellenwechsel mit Unterstützung durch

die Placement-Stelle des Zentralen Personaldienstes Basel-Stadt an, ohne dass

dies zum Ziel führte. In der Folge sistierte das BVD die vorgesehenen weiteren

Aktivitäten zur Organisationsentwicklung der Sekretariatsgemeinschaft während

über einem Jahr, um der Rekurrentin Gelegenheit zu geben, zwischenzeitlich eine

andere Stelle zu finden. In einem weiteren Gespräch zur Arbeitsplatzsituation

vom 27. Juni 2019 wurde ihr mitgeteilt, dass nun ihre Versetzung geplant

sei. Als Sofortmassnahme zur kurzfristigen Entschärfung der Situation wurde der

Aufgabenbereich der Rekurrentin auf das Führen des Sekretariates der

Generalsekretärin beschränkt und ihr temporär ein anderer Arbeitsplatz zugewiesen.

Mit Schreiben vom 10. Juli 2019 wurde ihr mitgeteilt, dass ein personeller

Wechsel zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Funktionierens der

Sekretariatsgemeinschaft als erforderlich erachtet wird, und ihr Gelegenheit

gegeben, sich zur geplanten Versetzung nochmals zu äussern. Diese Gelegenheit

nahm die Rekurrentin mit Schreiben vom 26. Juli 2019 wahr. Mit Verfügung

vom 13. August 2019 versetzte das BVD die Rekurrentin gemäss § 12

Abs. 3 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) per 31. Oktober

2019 auf die Stelle Büro-Sachbearbeiterin in der [...].

Dagegen hat die

anwaltschaftlich vertretene Rekurrentin mit Eingabe vom 22. August 2020 beim

Regierungsrat wie auch bei der Personalrekurskommission Rekurs angemeldet, mit

dem sie in verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt hat, dem Rekurs die

aufschiebende Wirkung zu erteilen und die Frist zur Einreichung einer

Rekursbegründung einstweilen zu sistieren bis zum Entscheid der Personalrekurskommission

betreffend die Anhandnahme des dort eingereichten Rechtsmittels. Nachdem das

Präsidialdepartement diesen Rekurs mit Schreiben vom 2. September 2019 dem

Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hatte, hat dessen

Instruktionsrichter das Sistierungsgesuch mit Verfügung vom 4. September

2019 abgewiesen und eine Stellungnahme des BVD zum Antrag auf Bewilligung der

aufschiebenden Wirkung eingeholt. Entsprechend dem mit Eingabe vom 13. September

2019 vom BVD gestellten Antrag hat der Instruktionsrichter das Gesuch der Rekurrentin

mit Verfügung vom 17. September 2019 ebenfalls abgewiesen. Mit

Rekursbegründung vom 11. Oktober 2019 beantragt die Rekurrentin, es sei

die Verfügung des BVD betreffend Versetzung aus betrieblichen Gründen gemäss

§ 12 Abs. 3 PG vom 13. August 2019 vollumfänglich sowie kosten-

und entschädigungsfällig aufzuheben. Entsprechend sei sie weiterhin als Sekretärin

und Sachbearbeiterin im Generalsekretariat des Bau- und Verkehrsdepartements

Basel-Stadt zu beschäftigen. Mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2019

beantragt das inzwischen ebenfalls anwaltschaftlich vertretene BVD die kosten-

und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin

mit Replik vom 6. Februar 2020 Stellung genommen.

Die Vorbringen

der Parteien und die Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende

Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den

nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg

ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Für

die Behandlung von Rekursen gegen Versetzungen gestützt auf § 12 Abs. 3 PG sind grundsätzlich der Regierungsrat und auf entsprechende

Überweisung hin das Verwaltungsgericht zuständig (§ 42 des

Organisationsgesetzes [OG, SG 153.100] in Verbindung mit § 12 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Demgegenüber sind

disziplinarische Versetzungen gemäss § 24 PG bei der Personalrekurskommission

und danach beim Verwaltungsgericht anzufechten (VGE VD.2013.192 vom

20.

Mai 2015). Gemäss § 12 Abs. 3 PG haben die Mitarbeiterinnen

und Mitarbeiter sofern erforderlich ein der Ausbildung und den Fähigkeiten

entsprechendes anderes Aufgabengebiet am selben oder an einem anderen

Arbeitsort zu übernehmen. Dabei handelt es sich um eine organisatorische

Massnahme und erfolgt die Zuweisung des neuen Aufgabengebiets in Ausübung des

Weisungsrechts des Arbeitgebers. Gemäss § 24 PG kann die Anstellungsbeh.de

zur Sicherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung die Änderung des

Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz verfügen, wenn

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ihre arbeitsvertraglichen oder gesetzlichen

Pflichten verletzen oder ungenügende Leistungen erbringen. Dabei handelt es

sich um eine disziplinarische Massnahme, die an einen persönlichen Vorwurf

gegenüber dem betroffenen Mitarbeiter anknüpft, der bei genügender Schwere zur

Kündigung führen kann (VGE VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Eine

Änderung des Aufgabengebiets gestützt auf § 12 Abs. 3 PG setzt

voraus, dass diese aus organisatorischen Gründen erforderlich ist. Wenn dem

Mitarbeiter bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände überwiegend persönliche

Vorwürfe gemacht werden, kommt nur eine disziplinarische Versetzung gemäss

§ 24 PG in Betracht (vgl. VGE VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.4

und 4.5).

Die

Qualifikation der angeordneten Versetzung betrifft damit einerseits die

Zuständigkeit im Rechtsmittelverfahren wie auch ihre materielle Beurteilung. Es

handelt sich mithin um einen doppelrelevanten Sachverhalt. Dabei liegt es im

Wesen solch doppelrelevanter Sachverhalte, dass sie sowohl im Rahmen des

Eintretens als auch der materiellen Beurteilung geprüft werden können (VGE

VD.2018.230 vom 5. November 2019 E. 1.3 m.H. auf BGE 137 II 313

E. 3.3.3 S. 322 sowie VGE SG vom 7. April 2017

E. 2.4.3–2.4.5 und E. 2.6.1, Abschnitt 2; VGE GR vom

26.

April 2017 in PVG 2017 S. 254 ff., 258 Nr. 25). Es ist daher

angebracht, diese Frage bei der materiellen Behandlung des Rekurses zu prüfen.

1.2

Die

Rekurrentin ist durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein

schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der damit angeordneten

Versetzung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs

berechtigt. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist demzufolge

einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das

öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig

festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von

dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt

vieler VGE VD.2016.77 vom 3. November 2016 E. 1.3).

2.

Zur Begründung

der verfügten Versetzung erwog die Vorinstanz, die in ihrem Arbeitsbereich neu

implementierte Sekretariatsgemeinschaft habe erklärtermassen nicht den

Vorstellungen der Rekurrentin entsprochen. Diese Vorbehalte hätten sich trotz

vorgenommener Massnahmen der Organisationsentwicklung als nachhaltig erwiesen

und bis heute nicht geändert. Die Zusammenarbeit zwischen ihr und ihren beiden

Kolleginnen habe daher bis heute nicht zufriedenstellend funktioniert. Eine

enge Zusammenarbeit in einem Büro sei für ein gutes Funktionieren einer

Sekretariatsgemeinschaft aber zwingend erforderlich. Diese Situation sei für

die ganze Abteilung unbefriedigend gewesen. Nachdem die Rekurrentin noch im

Jahr 2018 ihre Bereitschaft zu einem Stellenwechsel erklärt habe und ihr

dafür Unterstützung angeboten worden sei, habe sie sich im Jahr 2019 dazu

entschlossen, an ihrer Stelle festhalten zu wollen. Daher sei ihr die geplante

Versetzung mitgeteilt und eine Interimslösung vorgeschlagen worden, was von ihr

abgelehnt worden sei. Da ihre Arbeitsleistungen für die Leiterin des

Generalsekretariates nie Gegenstand der Kritik gewesen sei, sei daher als

Sofortmassnahme zur kurzfristigen Entschärfung der Situation ihr Aufgabenbereich

auf das Führen des Sekretariates der Generalsekretärin beschränkt und ihr

temporär ein anderer Arbeitsplatz zugewiesen worden. Dies habe aber im Hinblick

auf die betrieblich angestrebte und von der Dienststellenleitung beschlossene

Sekretariatsgemeinschaft mit enger Zusammenarbeit und gegenseitiger

Stellvertretung keine dauerhafte Lösung bilden können. Da die

Sekretariatsleitung die Situation zeitnah und endgültig habe klären müssen, sei

zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Funktionierens der Sekretariatsgemeinschaft

daher ein personeller Wechsel aus betrieblichen Gründen und mithin gestützt auf

§ 12 Abs. 3 PG erforderlich (vgl. zum Ganzen: angefochtene Verfügung).

3.

3.1 Die

streitgegenständliche Versetzung der Rekurrentin wurde auf der Grundlage von

§ 12 Abs. 3 PG vorgenommen. Gemäss dieser Bestimmung haben die

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter neue Aufgaben bzw. ein der Ausbildung und den

Fähigkeiten entsprechendes neues Aufgabengebiet am selben oder an einem anderen

Arbeitsort zu übernehmen, sofern dies erforderlich ist. Es handelt sich dabei

um eine organisatorische Massnahme des Arbeitgebers (VGE VD.2016.240 vom

30. Mai 2017 E. 2.1) und insoweit um eine gesetzliche Umschreibung

des im öffentlichen Dienstrecht allgemein geltenden Weisungsrechts des

Arbeitgebers (vgl. dazu VGE 617/2009 vom 15. Oktober 2009 E. 5.4).

Das Weisungsrecht des Arbeitgebers – respektive die Befolgungspflicht des

Arbeitnehmers – ist begriffswesentlicher Inhalt des Arbeitsverhältnisses und

die Grundlage für ein rechtliches Subordinationsverhältnis zwischen den

Parteien. Die Ausübung des Weisungsrechts konkretisiert die Arbeits- und

Treuepflicht des Arbeitnehmers (BVGE A-1263/2013 vom 5. Juni 2013

E. 4.3.2; VGE VD.2015.252 vom 14. August 2017 E. 5.8.1,

VD.2012.129 vom 5. November 2013 E. 3.1). Eine Änderung des

Aufgabengebiets gestützt auf § 12 Abs. 3 PG setzt damit voraus, dass

diese aus organisatorischen Gründen erforderlich ist. Werden einer

Mitarbeiterin oder einem Mitarbeiter dagegen bei einer Gesamtwürdigung aller

Umstände überwiegend persönliche Vorwürfe gemacht, so ist eine disziplinarische

Versetzung gemäss § 24 PG in Betracht zu ziehen (VGE VD.2016.240 vom

30. Mai 2017 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.4

und 4.5). Einen persönlichen Vorwurf in diesem Sinne bildet der Vorhalt

eines pflichtwidrigen Verhaltens des Mitarbeitenden oder einer mangelhaften Leistung

(VGE VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.2). Die Abgrenzung einer

Versetzung nach § 12 Abs. 3 PG von jener nach § 24 PG fällt

dabei in begrifflicher und inhaltlicher Hinsicht nicht ganz leicht. Beide

Bestimmungen lassen eine Änderung des Aufgabengebiets im Interesse einer

geordneten Aufgabenerfüllung zu (VGE VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.1;

Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,

Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 187).

3.2 Vorliegend

erfolgte die angefochtene Versetzung gemäss § 12 Abs. 3 PG auf der

Grundlage folgenden Sachverhalts:

Wie das BVD mit

seiner Vernehmlassung ausführt, leitete es Ende des Jahres 2016 eine

Reorganisation der Sekretariate des Departementsvorstehers, des

Generalsekretariats und der Politikvorbereitung ein. Dabei sollten die drei

Sekretariate per 1. Januar 2017 organisatorisch zu einer

Sekretariatsgemeinschaft zusammengefasst und diese der Abteilung

Politikvorbereitung angegliedert werden. Mit der Reorganisation sollten

zahlreiche Schnittstellen zwischen den einzelnen, räumlich getrennten

Sekretariaten abgebaut, potenzielle Synergien genutzt, die gegenseitige

Stellvertretung der teilzeitlich arbeitenden Mitarbeiterinnen des Sekretariats

sichergestellt und die dafür nötige gegenseitige Einarbeitung in die jeweiligen

Aufgabengebiete gewährleistet werden. Per Juni 2017 wurde die

Sekretariatsgemeinschaft räumlich in ein Gemeinschaftsbüro überführt. Die

Sekretariatsgemeinschaft bestand darauf aus der Rekurrentin, B____ sowie C____.

Vorgesetzter der Sekretariatsgemeinschaft war bzw. ist Herr D____,

stellvertretender Leiter der Abteilung Politikvorbereitung (vgl. zum Ganzen: Vernehmlassung,

Rz. 16–19). Dieser Inhalt der vorgenommenen Reorganisation ist von der

Rekurrentin replicando nicht bestritten worden (vgl. Replik, Rz. 18). Die

Reorganisation bewirkte eine Beförderung der Rekurrentin von der Lohnklasse 10

in die Lohnklasse 12.

Unbestritten

ist, dass diese Reorganisation bei der Rekurrentin zumindest «Unsicherheit und

Besorgnis» (Replik, Rz. 19) auslöste und sie gegenüber ihren Vorgesetzten

ihr «Unbehagen» zum Ausdruck brachte (Rekursbegründung, Rz. 57). Wie sich

aus dem Schreiben ihres Vorgesetzen, D____, vom 26. April 2018 (Beilage 1

zur Stellungnahme vom 13. September 2019 und Beilage 3 zur

Vernehmlassung vom 13. Dezember 2019 des BVD) an die Rekurrentin ergibt,

empfand sie die Situation in der Sekretariatsgemeinschaft als schwierig. Sie habe

mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass ihre jetzige Position und die Umstände

ihrer Arbeit in keiner Weise ihren Vorstellungen entsprächen. Sie habe deswegen

unter gesundheitlichen Problemen wie massiven Schlafstörungen gelitten.

Gleichzeitig wurde ihr mit dem genannten Schreiben mitgeteilt, dass eine

erneute Restrukturierung der Sekretariatsgemeinschaft aus Sicht der

Geschäftsleitung des Departements nicht in Frage komme, weshalb er mit ihr im

gemeinsamen Gespräch zum Schluss gekommen sei, dass es keine andere Option als

den Antritt einer neuen Stelle gebe, an welcher sie ihre umfangreichen und

geschätzten Kompetenzen zur Geltung bringen könne, da ihr die jetzige Stelle

keine Freude bereite und sie sich in der neuen Struktur nicht wohl fühle. Sie

wurde aufgefordert, «aktive Schritte zur Klärung der Situation» zu unternehmen.

Das Schreiben schliesst mit dem Hinweis auf die Ablage in der Personalakte und

der Bitte um Klärung, falls der Vorgesetzte etwas falsch verstanden haben

sollte.

Im Juni 2018

führte die Abteilung Politikvorbereitung einen Workshop mit der

Sekretariatsgemeinschaft durch, bei welchem die Vertretung innerhalb des

Sekretariats weiter konkretisiert wurde. Als Ziel wurde dabei die Angleichung

des Wissens und der Qualifikationen durch interne Wissensweitergabe formuliert,

zu deren Erreichung auch eine «job rotation, nur um die anderen Bereiche

kennenzulernen» als Massnahme vorgesehen war. Damit sollte die vollständige

Vertretung ohne Nacharbeit nach Ferien erreicht werden (Beilage 4 zur

Vernehmlassung).

Mit ihrer

Rekursbegründung bestreitet die Rekurrentin die in diesem Schreiben

dargestellte und bereits mit der Eingabe vom 13. September 2019 belegte

Situation nicht (Rekursbegründung, Rz. 31). Auch mit ihrer Stellungnahme

vom 10. Juli 2019 hat sie dieses Schreiben insoweit nicht beanstandet

(vgl. Beilage 9 zur Vernehmlassung, S. 4). Erst mit der Replik, und

damit verspätet, erfolgt eine pauschale und damit unbeachtliche Bestreitung,

dass das Schreiben den Inhalt ihrer Gespräche wiedergebe. Mit ihrer

Rekursbegründung macht die Rekurrentin aber geltend, in der Folge die

gewünschte Verbesserung der inneren Einstellung erreicht und die Freude an der

Stelle wieder gefunden zu haben, was sie ihrem Vorgesetzten im April 2019

mitgeteilt habe. Sie habe mit ihrem «Arbeitsumfeld Frieden geschlossen» und

dieses «nicht weiter als belastend» empfunden (Rekursbegründung, Rz. 32).

Auf diesen Standpunkt stellte sie sich damals auch gegenüber dem BVD

(Vernehmlassung, Rz. 42 ff.). Unbestritten ist aber, dass sie weiterhin

eine Zuordnung ihrer Funktion zur Leiterin des Generalsekretariats, [...],

wünschte, was den Zielen der Reorganisation des Sekretariats nach Auffassung

des BVD gerade widersprach. Unbestritten ist auch, dass der

Transformationsprozess in der Folge zu Schwierigkeiten führte (Replik,

Rz. 23). Das BVD macht dabei geltend, dass es innerhalb der

Sekretariatsgemeinschaft zu einem zunehmend belastenden Arbeitsklima für alle

beteiligten Mitarbeiterinnen gekommen sei (Vernehmlassung, Rz. 32). Belegt

ist, dass sich die beiden anderen Sekretariatsmitarbeiterinnen entsprechend äusserten.

So konstatierte C____ unter anderem Defizite bei der gegenseitigen Einarbeitung

zur gegenseitigen Vertretung, mangelnde Kompromissfähigkeit, Kooperation und

Kollegialität im internen Umgang sowie eine sehr negative Grundhaltung

gegenüber der Führung (Beilage 6 zur Vernehmlassung). Gemäss der

Darstellung von B____ beklagte sich die Rekurrentin unter anderem darüber,

Arbeiten übertragen zu erhalten, welche von den Sekretariatskolleginnen

erledigt werden müssten. Gleichzeitig würde sie alles an sich reissen, obwohl

die Kolleginnen gerne bereit wären, dem Sekretariat übertragene Aufgaben zu

erledigen. Weiter beklagte sich B____ über Übellaunigkeit, fehlende

Kritikfähigkeit und Lästerei der Rekurrentin über alles (Beilage 7 zur

Vernehmlassung). Daraus folgt deutlich ein offensichtlich zerrüttetes

Arbeitsverhältnis innerhalb der Sekretariatsgemeinschaft. Es wirkt befremdend,

wenn die Rekurrentin das Arbeitsklima vor diesem Hintergrund «im Allgemeinen

nicht als belastend empfunden» haben will (vgl. Replik, Rz. 29).

Tatsächlich wurde als Sofortmassnahme ja auch ein räumlicher Wechsel des

Arbeitsplatzes der Rekurrentin und die Beschränkung des Aufgabenbereichs der

Rekurrentin auf die Führung des Sekretariats der Generalsekretärin vorgenommen.

Die Rekurrentin stellte dazu mit ihrer eigenen Stellungnahme vom 26. Juli

2019 (Beilage 11 zur Vernehmlassung, S. 3) fest, durch diese

räumliche Umplatzierung hätten «personelle Spannungen im Dreier-Sekretariat

abgebaut werden» können. Diese Massnahmen liefen aber den Zielen der

beschlossenen Reorganisation des Sekretariats stracks zuwider.

3.3 Nicht

zu überprüfen ist im vorliegenden Zusammenhang die vom BVD vorgenommene

Reorganisation der Sekretariate im Bereich Politikvorbereitung. Bei der

Organisation ihrer Aufgabenerfüllung kommt der Verwaltung als Arbeitgeberin ein

gewisser Autonomiebereich zu. Reorganisationen sind daher einer justiziellen

Überprüfung weitgehend entzogen. Nur wo solche bloss vorgeschoben erscheinen,

können sie vom Gericht hinterfragt werden. Die Rekurrentin macht dies zu Recht

nicht geltend. Die vorgenommene Versetzung ist daher auf der Grundlage der

beschlossenen Reorganisation der Sekretariatsgemeinschaft im Bereich

Politikvorbereitung zu prüfen.

Nach dem

Gesagten erfolgte sie auf der Grundlage eines offensichtlich zerrütteten Arbeitsverhältnisses

innerhalb der neu geschaffenen Sekretariatsgemeinschaft und einem stark

belasteten Arbeitsklima unter den drei Sekretärinnen. Das BVD hat darauf

verzichtet, diese Spannungen mit disziplinarischen Massnahmen gegenüber der

Rekurrentin anzugehen. Es erteilte der Rekurrentin diesbezüglich auch nicht

gestützt auf § 24 Abs. 2 PG einen Verweis oder setzte ihr mit

Berufung auf eine behauptete Pflichtverletzung eine Bewährungsfrist gemäss

§ 30 Abs. 3 PG an. Die Arbeitgeberin warf der Rekurrentin in diesem

Sinne kein persönliches Fehlverhalten vor. Daran ändert auch nichts, dass die

Vorgesetzten in Umsetzung der beschlossenen Reorganisation Anforderungen an die

Rekurrentin gestellt hatten, die sie in der Folge als von ihr nicht erfüllt

bewerteten. Massgebend ist dabei, dass der Rekurrentin insoweit weder förmlich

noch sinngemäss eine Pflichtverletzung vorgeworfen wurde (vgl. auch VGE VD.2016.240

vom 30. Mai 2017 E. 2.2). Der Umstand allein, dass die vorhandenen

Spannungen mit der Person der Rekurrentin in Verbindung gebracht wurden, steht

einer Versetzung aus organisatorischen Gründen nach § 12 Abs. 3 PG

nicht entgegen (vgl. zum Bundesrecht: BGer 2A.394/2001 vom 27. November

2001 E. 4.1). Dies gilt umso mehr, als Spannungen zwischen Mitarbeitenden

in einem Arbeitsbereich immer auch eine Interaktion zwischen den verschiedenen

Beteiligten darstellen. Bestehen in einem Arbeitsbereich der öffentlichen

Verwaltung aber solche Spannungen zwischen den Mitarbeitenden, welche das

Arbeitsklima erheblich belasten, so gebietet die Fürsorgepflicht des

Arbeitsgebers, dass dieser auch dann Massnahmen zur unbelasteten

Aufgabenerfüllung vornimmt, wenn diese Spannungen nicht einseitig einem

Arbeitnehmer oder einer Arbeitnehmerin angelastet werden können.

3.4 Daraus

folgt, dass sich die Vorinstanz bei ihrer Versetzung der Rekurrentin in

zulässiger Weise auf § 12 Abs. 3 PG gestützt hat und keine Massnahme

nach § 24 PG vorliegt. Damit ist auch der Rüge einer Verletzung der

Verpflichtung der Behörden zum Handeln nach Treu und Glauben gemäss § 5

Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) und

Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101), die mit dem

Vorliegen einer verkappten Massnahme nach § 24 PG begründet wird, die

Grundlage entzogen.

4.

4.1 Daraus

folgt, dass die Erfüllung der Voraussetzungen von § 12 Abs. 3 PG zu

prüfen ist. Eine Versetzung setzt zunächst voraus, dass sie erforderlich ist.

Unter dieser Voraussetzung sind Mitarbeitende verpflichtet, neue Aufgaben oder

ein der Ausbildung und den Fähigkeiten entsprechendes anderes Aufgabengebiet am

selben oder an einem anderen Arbeitsort zu übernehmen.

4.2 Unbestritten

ist, dass die vom BVD Ende des Jahres 2016 per 1. Januar 2017

beschlossene Reorganisation der Sekretariate des Departementsvorstehers, des

Generalsekretariats und der Politikvorbereitung trotz vielfältiger Bemühungen

auch Mitte 2019 noch immer nicht in der vorgesehenen Form umgesetzt werden

konnte. So führte die Departementsleitung Mitte 2018 einen Workshop mit den

Sekretariatsmitarbeiterinnen durch und führte regelmässig bilaterale Gespräche

über die neue Sekretariatssituation. Bezüglich der bilateralen Gespräche

bestreitet die Rekurrentin zwar, dabei ihrer Unzufriedenheit Ausdruck gegeben

zu haben (vgl. Replik, Rz. 20). Sie bestreitet aber nicht, dass solche stattfanden

und die neue Sekretariatssituation betrafen.

Alle diese

Massnahmen führten aber offensichtlich nicht zum Funktionieren der neuen Sekretariatsgemeinschaft.

Soweit die Rekurrentin dies bestreitet, ist festzustellen, dass die Beurteilung

des Funktionierens einer Betriebseinheit grundsätzlich Sache des Arbeitgebers

ist (vgl. BGer 8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4). Auch die

Rekurrentin bezieht sich zur Behauptung des Gegenteils auf die teilweise

Rückgängigmachung der beschlossenen Reorganisation durch die räumliche

Umplatzierung und ihre Fokussierung auf die Tätigkeit für eine Leitungsperson.

Diese Massnahmen widersprechen aber wie ausgeführt den Zielen der

Reorganisation, sodass die Rekurrentin aus der Aussage ihres Vorgesetzten, die

temporäre Massnahme habe ohne Probleme vollzogen werden können (Beilage 7

zur Rekursbegründung), nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Kann eine beschlossene

Reorganisation eines Sekretariats trotz solcher Massnahmen auch nach über

zweieinhalb Jahren nicht umgesetzt werden, so ist eine personelle Massnahme zur

Lösung des Problems betrieblich erforderlich. Es erscheint auch zweifelsohne geeignet,

auf neuer personeller Basis die Umsetzung der beschlossenen Reorganisation neu

anzugehen. Dabei kommt dem Arbeitgeber bei der Wahl der zu versetzenden Person

bei einer nachhaltigen Störung des Arbeitsklimas ein erheblicher

Ermessensspielraum zu, hat er doch die innerbetrieblichen Auswirkungen

personalrechtlicher Entscheide selbständig zu beurteilen (vgl. auch BGer

8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4). Es ist nicht erkennbar, wie

die Vorinstanz ihr Ermessen diesbezüglich überschritten respektive missbraucht

hätte. Den diesbezüglichen Rügen der Rekurrentin (Rekursbegründung, Rz. 55

ff.) kann daher nicht gefolgt werden.

Schliesslich

kann die Rekurrentin das von der Arbeitgeberin geltend gemachte schlechte

Arbeitsklima auch nicht mit den Arbeitszeugnissen widerlegen, die nach dem von

ihr selber geäusserten Wunsch, eine neue Stelle zu suchen, ausgestellt wurden.

Arbeitszeugnisse dürfen das wirtschaftliche Fortkommen der betroffenen Person

nicht unnötig erschweren. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die

Wahrheitspflicht vor diesem Hintergrund es erfordert hätte, im Arbeitszeugnis

vom 30. September 2018 (Beilage 8 zur Rekursbegründung) detailliert

auf die Probleme in der Sekretariatsgemeinschaft einzugehen (vgl. VGE

VD.2016.132 vom 14. August 2017 E. 3.1).

4.3

4.3.1 Vorliegend

ist nicht von der Übernahme neuer Aufgaben, sondern eines anderen Aufgabengebiets

auszugehen. Ein solches haben Mitarbeitende zu übernehmen, wenn es ihrer

Ausbildung und ihren Fähigkeiten entspricht.

4.3.2 Gemäss

Arbeitsvertrag vom 4. Juli 2017 war die Rekurrentin als

Sekretärin/Sachbearbeiterin angestellt (vgl. Beilage 2 zur Vernehmlassung).

Dabei wurde auf die Zuweisung der Funktion zur Stellenbeschreibung [...]

verwiesen. Diese Stellenbeschreibung hatte die Rekurrentin nicht unterschrieben

und im Arbeitsvertrag einen entsprechenden Vorbehalt angebracht (vgl.

Beilage 6 zur Rekursbegründung und Beilage 2 zur Vernehmlassung).

Gemäss dieser Stellenbeschreibung gehörte zum generellen Auftrag der von ihr

bisher ausgeübten Funktion die Erledigung von Sachbearbeitungs- und

Sekretariatsaufgaben im Auftrag des Departementsvorstehers, der Leitung des

Generalsekretariats und der Leitung Politikvorbereitung. Daneben übte sie eine

Drehscheiben- und Koordinationsfunktion für das BVD im Bereich der allgemeinen

Administration und Organisation sowie bei der Koordination mit anderen

Dienststellen, Departementen und Dritten aus. Nicht einzutreten ist auf die

Rügen der Unvollständigkeit der Stellenbeschreibung der bisher ausgeübten

Funktion. Die angeblich nicht berücksichtigten Aufgaben lassen sich soweit

ersichtlich unter den generellen Auftrag subsumieren und den genannten Aufgaben

zuordnen. Dazu macht die Rekurrentin geltend, sie habe in ihrer bisherigen Position

mit viel Eigenverantwortung, extrem hoher Selbständigkeit, eigenem

Handlungsspielraum gearbeitet und habe eine personelle Entfaltungsmöglichkeit

gehabt. Demgegenüber bewege sich die Stelle bei der [...] nicht nur inhaltlich

in einem ganz anderen Bereich als die bisherige Position. Sie weise ein

drastisch reduziertes Aufgabenspektrum auf, biete viel weniger persönliche

Entfaltungsmöglichkeiten bei der inhaltlichen Gestaltung ihrer Arbeit, ihr

Kontakt und ihre Unterstützungsmöglichkeiten gegenüber anderen Mitarbeitern seien

eingeschränkt, sie könne ihr vernetztes Denken merklich weniger einbringen, die

Arbeit würde sie deutlich weniger fordern und motivieren und sie dürfe ihr

umfassendes Wissen und ihre Erfahrung in der direkten Unterstützung der Leitung

nicht mehr einbringen. Sie habe auch keine Möglichkeit, durch eigeninitiatives,

zusätzliches berufliches und persönliches Engagement ein grösseres,

abwechslungsreicheres oder fordernderes Aufgabengebiet zu erhalten. Daraus

schliesst die Rekurrentin, dass das Aufgabengebiet der Stelle bei der [...]

nicht der bisherigen Ausbildung, umfangreichen Arbeitserfahrung und breit

gefächerten Fähigkeiten der Rekurrentin entspreche. Dieser Umstand zeige sich

auch darin, dass die neue Stelle zwei Lohnklassen unter jener Lohnklasse ihrer bisherigen

Stelle eingereiht ist (vgl. zum Ganzen: Rekursbegründung, Rz. 47–50).

4.3.3 Wie

bereits mit dem Ratschlag zum Personalgesetz festgehalten wurde, ergibt sich

aus § 12 Abs. 3 PG, «dass der Arbeitsvertrag keinen Anspruch auf

Beibehaltung einer bestimmten Stelle an einem bestimmten Arbeitsort einräumt».

Dabei ist auch eine Versetzung auf eine Stelle zulässig, die geringere Anforderungen

stellt. Dies ergibt sich implizit aus § 12 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100),

wonach die Mitarbeitenden bei der Übernahme neuer Aufgaben im Sinne von

§ 12 Abs. 3 PG den frankenmässigen Lohnanspruch ihrer bisherigen

Einreihung und Einstufung behalten. Daraus folgt, dass auch eine Versetzung auf

eine Stelle mit einem tieferen Anforderungsniveau, das zu deren Einreihung in

eine tiefere Lohnklasse führt, vom Gesetzgeber vorgesehen worden ist.

4.3.4 Vorliegend

wurde die Rekurrentin entsprechend ihrer bisherigen Tätigkeit auf eine

Sekretariats- respektive Sachbearbeitungsstelle versetzt. Die neue Stelle

entspricht sowohl ihrer Ausbildung wie auch ihren Fähigkeiten. Entgegen der

Auffassung der Rekurrentin braucht die neue Stelle nach dem Gesagten nicht

vergleichbar mit der bisher ausgeübten zu sein, weshalb die entsprechenden

Rügen der Rekurrentin ins Leere zielen. Irrelevant erscheint auch, dass die

Rekurrentin in ihrer bisherigen Tätigkeit Fähigkeiten erworben hat, die sie in

Zukunft nicht mehr wird nutzen können. Trotz dem deutlich anderen Tätigkeitsbereich

handelt es sich bei der neu zugewiesenen Stelle bei der [...] wie bei der

bisher ausgeübten Funktion um eine Assistenzfunktion im Administrativ- und

Sekretariatsbereich. Immerhin kann ihrer eigenen Zusammenfassung der Aufgaben

der neuen Stelle in ihrer Stellungnahme vom 26. Juli 2019 (Beilage 11

zur Vernehmlassung) wie auch in ihrer Rekursbegründung (vgl. dort, Rz. 46)

entnommen werden, dass sich die Funktion auf ein breites Aufgabengebiet im Bereich

der [...] bezieht und, wie replicando ausgeführt (vgl. Replik, Rz. 126),

anforderungsreich erscheint.

4.4 Schliesslich

macht die Rekurrentin die Unverhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme

geltend. Wie bei jedem Handeln des Staates ist auch bei der Versetzung einer

Mitarbeiterin das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren (Art. 5

Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; § 5 Abs. 2 KV). Die

Verhältnismässigkeit einer Versetzung bemisst sich dabei im Wesentlichen nach

der Zweckgeeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit für die betroffene

Person (BGE 136 I 17 E. 4.4 S. 26). Es ist daher zu prüfen, ob sie

personalpolitisch geeignet und erforderlich ist für die Durchsetzung der damit

verfolgten Zwecke und in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen

steht, die der betroffenen Person damit auferlegt werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 514; VGE

VD.2017.200 vom 22. Februar 2018 E. 8.2, VD.2015.35 vom

10. November 2015 E. 3.1).

Mit Bezug auf

die Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme kann auf die entsprechende

Prüfung im Zusammenhang mit den Tatbestandsvoraussetzungen von § 12 Abs. 3 PG verwiesen werden (vgl. E. 4.2 und 4.3 hiervor). Zu

prüfen ist daher allein noch die Zumutbarkeit der Massnahme. Wie die

Rekurrentin mit ihrer Stellungnahme vom 26. Juli 2019 (vgl. Beilage 11

zur Vernehmlassung) ausgeführt hat, wurde sie in der neuen Stelle sehr

freundlich empfangen. Die Rekurrentin macht auch nicht geltend, dass sie den

Anforderungen der neuen Stelle aufgrund ihrer langjährigen Erfahrung in der

öffentlichen Verwaltung nicht gewachsen wäre. Da sie selber auch weiterhin den

Antritt einer neuen Stelle in Aussicht stellt (vgl. Rekursbegründung, Rz. 66),

kann sie auch trotz ihres eigenen Hinweises auf ihr Alter nicht in Abrede

stellen, einem solchen Arbeitsplatzwechsel grundsätzlich gewachsen zu sein.

Nachdem die beschlossene Reorganisation der Sekretariatsgemeinschaft während

über zweieinhalb Jahre nicht vollumfänglich und reibungslos umgesetzt werden konnte,

kann auch die zeitliche Dringlichkeit eines Neuanfangs auf der Grundlage einer

Versetzung der Rekurrentin nicht bestritten werden. Nachdem dem Rekurs der

Rekurrentin die aufschiebende Wirkung nicht zuerkannt worden ist und die

Versetzung somit vollzogen wurde, geht die Rekurrentin zwar replicando auf ihre

neuen Aufgaben ein, macht jedoch keine konkreten Umstände für eine fehlende

Zumutbarkeit der neuen Funktion geltend (vgl. Replik, Rz. 117 ff.).

5.

Daraus folgt,

dass sich die angeordnete Versetzung als rechtmässig erweist und der Rekurs

daher abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin

grundsätzlich die Kosten des Verfahrens. Der Grundsatz der Kostenlosigkeit

personalrechtlicher Verfahren gemäss § 40 Abs. 4 PG kommt vorliegend

nicht zur Anwendung, da er gemäss § 40 Abs. 1 PG nur auf Rekurse gegen

Verfügungen gemäss den §§ 24 und 25 PG sowie betreffend Kündigung,

fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses und Abfindungen nach § 36 Abs. 1 PG anwendbar ist. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist

aber eine Versetzung gemäss § 12 Abs. 3 PG. Über § 40 Abs. 4 PG hinaus sind aber Verfahren betreffend öffentlich-rechtliche

Arbeitsverhältnisse nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts in analoger

Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung

(ZPO, SR 272) dann ebenfalls kostenlos, wenn deren Streitwert den Betrag von

CHF 30'000.– nicht übersteigt (statt vieler: VGE VD.2016.191 vom

30. Mai 2017 E. 4.1). Da die Rekurrentin bei der Versetzung zumindest

einen frankenmässigen Lohnbesitzstand geniesst, erscheint diese

Streitwertgrenze trotz dem sistierten Lohnstufenanstieg vorliegend nicht

erreicht. Auf die Erhebung einer Gebühr ist daher zu verzichten. Die

Rekurrentin trägt aber ihre eigenen Parteikosten. Entgegen dessen Antrag kann dem

anwaltschaftlich vertretenen BVD aber keine Parteientschädigung zulasten der

unterliegenden Rekurrentin zugesprochen werden (vgl. § 30 Abs. 1

Satz 3 VRPG).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine

Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Nicole Aellen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem

Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren

Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels

entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.