Überführung der Stelle "Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.220

VD.2019.221

URTEIL

vom 17. November 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Cordula

Lötscher

und Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____

Rekurrent 1

[...]

und

B____

Rekurrent 2

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurse gegen die Beschlüsse

des Regierungsrats

vom 5. November 2019

betreffend Überführung der Stelle

«Juristische/-r Mitarbeiter/-in

Rechtsabteilung» im Rahmen der

Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Sachverhalt

A____ (Rekurrent

1; Verfahren VD.2019.220) und B____ (Rekurrent 2; Verfahren VD.2019.221) bekleiden

die Funktion «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» im Bau- und

Verkehrsdepartement (BVD) Basel-Stadt. Diese Stelle wurde auf der Grundlage der

Stellenbeschreibung Nr. [...] durch Beschluss des Regierungsrates per 1.

Februar 2015 in die Lohnklasse 17 der Funktionskette 6614 (Richtposition 6614.17)

überführt. Auf Antrag der Rekurrenten erliess der Zentrale Personaldienst (ZPD)

am 27. November 2015 namens und im Auftrag des Regierungsrates entsprechende

Verfügungen.

Die dagegen von

den anwaltlich vertretenen Rekurrenten erhobenen Einsprachen vom 23. Dezember 2015

wies der Regierungsrat nach entsprechenden Anträgen der Abteilung

Vergütungsmanagement von Human Resources Basel-Stadt (vormals Zentraler Personaldienst)

und der paritätischen Überführungskommission je mit Beschluss vom 5. November

2019 ab. Diese Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich teilweise

geringfügig. Auf die Unterschiede wird, soweit sie für das vorliegende Urteil

relevant sind, in den Erwägungen eingegangen (Regierungsratsbeschluss 1

[Verfahren VD.2019.220]; Regierungsratsbeschluss 2 [Verfahren VD.2019.221]).

Gegen die

Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 liessen die Rekurrenten am

18. November 2019 beim Verwaltungsgericht Rekurs

anmelden. Mit Eingaben vom 27. Januar 2020 liessen sie dem Gericht anzeigen,

dass sie nicht mehr anwaltlich vertreten würden, und begründeten ihren Rekurs je

mit Eingaben vom 31. Januar 2020 (Rekursbegründung 1 [Verfahren

VD.2019.220]; Rekursbegründung 2 [Verfahren VD.2019.221]). Die

Rechtsschriften der Rekurrenten sind in der Begründung nicht identisch, so

macht der Rekurrent 2 ergänzende Ausführungen betreffend seine «Deklassierung»

von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17. Darauf wird in den Erwägungen

einzugehen sein. Beide Rekurrenten beantragen jedoch die kosten- und entschädigungsfällige

Aufhebung der angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 und

die Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» (Stellenbeschreibung

Nr. [...]) per 1. Februar 2015 mindestens in der Lohnklasse 18 der

Funktionskette 6614. Mit Vernehmlassungen je vom 20. April 2020 lässt der

Regierungsrat durch die Human Resources Basel-Stadt die kostenfällige Abweisung

der Rekurse beantragen (Vernehmlassung 1 [VD.2019.220]; Vernehmlassung 2

[VD.2019.221]). Hierzu replizierten die Rekurrenten je mit Eingaben vom 3. Juli

2020 (Replik 1 [VD.2019.220]; Replik 2 [VD.2019.221]). Die weiteren

Tatsachen und die Einzelheiten der Parteivorbringen ergeben sich, soweit sie

für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden

Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

von den Rekurrenten angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich

nur geringfügig. Auch wenn die Rekurrenten aufgrund des unterschiedlichen

Verlaufes ihres Anstellungsverhältnisses zum Teil verschiedene Argumente

vorbringen, so steht doch ein und dieselbe Stellenbeschreibung und Einreihung zur

Beurteilung. Daher besteht zur Wahrung der Verfahrensökonomie ein erhebliches

Interesse an der Vereinigung der beiden Rekursverfahren.

1.2

Einspracheentscheide

des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss

Ziffer 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt

Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber bzw. der Stelleninhaberin beim

Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von

§ 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Die ÜRS

ist zusammen mit weiteren Dokumenten des ZPD zum Projekt Systempflege,

namentlich dem Einreihungsplan mit den Modellumschreibungen und den

Erläuterungen zur Einreihung von Stellen (seit Januar 2020: Leitfaden zur

Stelleneinreihung), für die Mitarbeitenden des Kantons im Intranet (>Themen>Personal Basel-Stadt>Lohn und Leistungen>Lohnsystem und Stelleneinreihung;

besucht am 27. Oktober 2020) und für alle interessierten Personen im

Internet (https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html, besucht

am 27. Oktober 2020) abrufbar. Gemäss Ziffer 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen

Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des

Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100)

Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für

Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend

bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für

den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen

Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist

gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes

(GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1). Als Inhaber

der in Frage stehenden Stelle sind die Rekurrenten von den angefochtenen Regierungsratsbeschlüssen

berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder

Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs

legitimiert. Auf ihre frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten

Rekurse ist einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu

prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche

Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht

richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen

Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht

in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen

gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen

Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von

Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das

Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener

Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung

einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems

tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und

Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333;

VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem

erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich

eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1

E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit

den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen

Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht

verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich

ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche

Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4 Gemäss

§ 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der

Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten

(VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.253 vom

18. Juni 2018 E. 1.2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017

E. 1.2.1; Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 505).

In der Begründung ist substantiiert darzulegen, inwiefern und weshalb die

angefochtene Verfügung bzw. der angefochtene Entscheid fehlerhaft sein und

antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll. Dazu haben sich die

Rekurrenten mit den Erwägungen der Vorinstanz genau auseinanderzusetzen. Die

Begründung muss somit nicht nur substantiiert, sondern auch sachbezogen sein

(VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom

18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom

16. November 2017 E. 1.2.1; vgl. Stamm,

a.a.O., S. 504; Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,

S. 277, 305). Daraus folgt die Geltung des Rügeprinzips im

Verwaltungsgerichtsverfahren (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018

E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221

vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Stamm,

a.a.O., S. 504).

1.5 Gemäss

§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von

Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen».

Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der

Parteien begrenzt (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2,

VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8.

Dezember 2015 E. 4.3.1). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen

Entscheid deshalb gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden

Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten

Beanstandungen (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1,

VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom

16. November 2017 E. 1.2.1, Wullschleger/Schröder,

a.a.O., S. 305). Daher müssen nach feststehender Praxis des

Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle

Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2017.261 vom

21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017

E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4). In späteren

Eingaben kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei

denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet

oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden

Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2016.221 vom 16. November

2017 E. 1.2.2; VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, a.a.O.,

S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur

noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016

E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99

vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.6 Die

von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im

Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten

auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,

welche die Rekurrenten nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Dabei genügen

pauschale Bestreitungen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren

(VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3; vgl. VD.2018.74,

VD.2018.89 und VD.2018.142 vom 7. Februar 2019 E. 1.4; BGer 4P.81/2004

vom 29. Juni 2004 E. 1.3 [zum Zivilprozessrecht]; Sutter-Somm, Schweizerisches Zivilprozessrecht,

3. Auflage, Zürich 2017, N 771).

2.

2.1 Art. 8

Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin – dass im öffentlichen Dienstrecht

gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411

E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und

damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen

Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird

(BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen

Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von

Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig

zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen

können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;

VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte

die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten

massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der

Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen

bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen

lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass

Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf

objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten,

Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung,

Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl.

BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

2.2 Gemäss

§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der

Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter

Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund

abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die

Stelle einem der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,

Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3.

Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;

5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und

Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese

sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem

Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem

Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse

einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,

umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine

Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der

Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),

Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),

Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen

sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen

und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl.

Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 4).

2.3 Für

jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer

Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.

März 2019 E. 3.3; vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den

Modellumschreibungen, S. 3). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung

umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der

Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung

der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der

Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.

März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Stelle,

welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll

erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der

nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene

Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2019.78

vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt

es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen

Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen

Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine

umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden

Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit

einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.

März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im

Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen

Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen

Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren

Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar

übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung

deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt

signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne

einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die

Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden

(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020

E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).

2.4

2.4.1 Bei

der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der

Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der

Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der

bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber

ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder

durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der

Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche

Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser

Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen

und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78

vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).

Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im

Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die

Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E.

2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni

2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).

2.4.2 Mit

ihren Rekursbegründungen rügen die Rekurrenten zunächst den Detailierungsgrad

der bewerteten Stellenbeschreibung Nr. [...]. Wenn die Bewertung auf ihrer

Grundlage zu erfolgen habe, so müsse sie im Interesse der Transparenz und

Vollständigkeit grundsätzlich sämtliche Aufgaben im Detail auflisten, damit die

Nachvollziehbarkeit der Einreihung ermöglicht werden könne. Werde das nicht

beabsichtigt, so seien bei der Bewertung bzw. Auslegung der Positionen der Stellenbeschreibung

auch die effektiven Anforderungen der Stelle zu beachten. Damit nicht gemeint

bzw. von der beschriebenen Auslegung abzugrenzen sei eine Beurteilung der individuellen

Tätigkeit der einzelnen Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Wenn es

ausserdem ausreichen solle, dass die Aufgaben in der Stellenbeschreibung «im

Wesentlichen abgedeckt» seien, sei bei der Interpretation der

Stellenbeschreibung bzw. der entsprechenden Aufgaben nicht von einem engen

Begriffsverständnis auszugehen und zudem den faktischen Gegebenheiten Beachtung

zu schenken (vgl. Rekursbegründung 1, Rz. 6; Rekursbegründung 2, Rz. 7, je

mit Hinweis auf die detaillierteren Ausführungen bei den verschiedenen

Unterkompetenzen der Modellumschreibungen).

2.4.3 Aus

dieser Kritik vermögen die Rekurrenten nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Der

Detaillierungsgrad der Beschreibung der Aufgaben in einer Stellenbeschreibung

soll der Organisation zweckdienlich sein. Teilaufgaben und Tätigkeiten, die

logisch aus einer Aufgabe ableitbar sind bzw. zwingend zu einer Rollenausübung

gehören, brauchen in der Stellenbeschreibung nicht detailliert aufgezählt

werden (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.3, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018

E. 4.1.4). Immerhin ist eine weitere Konkretisierung der Aufgaben gemäss Stellenbeschreibung

im Sinne der Interpretation der beschriebenen Aufgaben aber im Rahmen der

Bewertung möglich (vgl. oben E. 2.4.1), weshalb den Rekurrenten aus der

begrenzten Detaillierung auch keine Nachteile erwachsen, wie der Regierungsrat

in seiner Vernehmlassung denn auch zutreffend ausführt (Vernehmlassung 1 und 2,

Rz. 13).

2.5

2.5.1 Sodann

verweisen die Rekurrenten auf die früher innerhalb der Rechtsabteilung des Bau-

und Verkehrsdepartements bestehende Unterscheidung zwischen «Junior-» und

«Senior-»Mitarbeitenden, welche in der Lohnklasse 17 bzw. 18 eingereiht waren

und machen geltend, dass keine veränderten Verhältnisse vorlägen, welche eine

schlechtere Einreihung gegenüber den früheren Jahren rechtfertigen könnten. Die

Komplexität und Vielfältigkeit der zu bearbeitenden Geschäfte und damit die

Anforderungen an die Mitarbeitenden hätten zudem zugenommen

(Rekursbegründung 1, Rz. 9; Rekursbegründung 2, Rz. 10). Ergänzend

moniert der Rekurrent 2 unter Hinweis auf seine «spezielle Betroffenheit», dass

er nach 26 Jahren in derselben Funktion von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse

17 zurückgestuft werde. Dabei habe er für seine ausserordentlichen bisherigen

Leistungen seit dem Jahr 2015 sogar einen beschleunigten Stufenanstieg

erhalten. Die «Deklassierung» wiege umso schwerer, als er bereits in knapp 6

Jahren das massgebende Rentenalter von 65 Jahren erreiche. Das Vorgehen

gehe zu Lasten seines Lohnklassenbesitzstandes und ihm entgehe ohne

Rechtfertigung die Anwartschaft auf den Stufenanstieg und damit auf jegliche,

gesetzlich vorgesehene Lohnentwicklung mit im jetzigen Zeitpunkt noch nicht

einmal mit hinreichender Bestimmtheit zu quantifizierender Reduktion seiner

Pensionskassenansprüche. An die Herabsetzung der Lohnklasse «im Namen der

Systempflege» seien daher «in seinem speziellen Fall noch höhere Anforderungen»

zu stellen (Rekursbegründung 2, Rz. 77, 82-86).

2.5.2 Einer

Veränderung bezüglich der Anforderungen einer bestimmten Stelle bedarf es nur

bei einer Neureinreihung gemäss § 7 LG. Demgegenüber zielt die auf § 2 Abs. 2 LG gestützte Anpassung des gesamten Einreihungsplans im Rahmen des Projekts

Systempflege auf Änderungen der Berufs- und Funktionsbilder der Mitarbeitenden

der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Daraus folgt auch, dass die neue

Einreihung unabhängig von der Einreihung nach der bisherigen Systematik zu

erfolgen hat. Wie der Regierungsrat richtig ausführte, ist im Rahmen der

Systempflege neben der Einreihung in eine Richtposition mit der bisherigen oder

einer höheren Lohnklasse auch die Zuordnung auf eine Richtposition mit einer

tieferen Lohnklasse möglich (Vernehmlassung 2, Rz. 96). Dabei erfolgt eine

gewisse Milderung der finanziellen Folgen einer Herabsetzung mit dem Erhalt des

Frankenbestandes des bisherigen Lohnes. Auch wenn dieser Besitzstand nicht mit

der weiteren Entlöhnung in der bisherigen Lohnklasse identisch ist, sind der

vom Rekurrenten 2 angeführte beschleunigte Stufenanstieg für seine bisherigen ausserordentlichen

Leistungen sowie seine in 6 Jahren bevorstehende Pensionierung im vorliegenden

Verfahren nicht zu berücksichtigen, erfolgt die Einreihung doch unabhängig von

der Person, welche die Stelle ausübt. Der besonderen Situation eines

Stelleninhabers oder einer Stelleninhaberin ist nicht im Rahmen der

funktionsbezogenen Systempflege, sondern gegebenenfalls mit einer Einreihung ad

personam (§ 9 Abs. 1 LG) Rechnung zu tragen (vgl. E. 2.4.1 oben). Insgesamt

können die Rekurrenten daher aus den genannten Vorbringen nichts zu ihren

Gunsten ableiten.

3.

Unbestritten ist

die Zuweisung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» zur Funktionskette

6614, weshalb die vorgenommene Einreihung aufgrund der entsprechenden

Anforderungen an die verschiedenen Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen

ist.

3.1 Die

Rekurrenten rügen zunächst, dass der Regierungsrat bei der Bewertung der

Anforderungen verschiedener Unterkompetenzen auf deren Berücksichtigung bzw.

deren Einfliessen bei anderen Unterkompetenzen verweise. Damit dürften aber

keine Relativierungen oder Kompensationen einhergehen. Jedenfalls habe der

Regierungsrat die Berücksichtigung von bestimmten Anforderungen bei anderen

Unterkompetenzen nachzuweisen. Zudem sei die Berücksichtigung einer Aufgabe bei

der Bewertung mehreren Unterkompetenzen ohne Weiteres möglich. Die aus der

Stellenbeschreibung folgenden Aufgaben und die damit verbundenen Anforderungen

seien jeweils bei all jenen Unterkompetenzen zu berücksichtigen, auf die sie

sich auswirkten (Rekursbegründung 1, Rz. 7; Rekursbegründung 2, Rz. 8). Dies

wird vom Regierungsrat in seiner Vernehmlassung explizit anerkannt und wird in

der Folge entsprechend zu berücksichtigen sein (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 15).

3.2 Unterkompetenz

Selbständigkeit

3.2.1 Die

Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden

mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum

beschrieben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 5 f.). In der

Funktionskette 6614 wird mit Bezug auf die Lohnklasse 17 die Wahrnehmung von

teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit

mittlerem Entscheidungsspielraum verlangt. Demgegenüber wird für die Lohnklasse

19 die Wahrnehmung entsprechender Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und

entsprechendem Entscheidungsspielraum verlangt.

3.2.2 Der

Regierungsrat stellte mit eingehender Begründung fest, die Anforderungen einer

Stelle an die Selbstständigkeit würden mit der Fähigkeit umschrieben, mit

unterschiedlicher Unterstützung zu arbeiten, unterschiedlich grosse

Handlungsfreiräume wahrzunehmen und darin eigenverantwortlich zu handeln,

Chancen und Risiken zu erkennen und nach neuen Lösungen zu suchen. Unbestritten

sei die von der Rechtsabteilung zu leistende Beratung und Unterstützung bei

Projekten innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements. Dabei trage aber nicht

die Rechtsabteilung, sondern in der Regel die Fachabteilung die Verantwortung

für die Projekte. Diese treffe auch die Entscheidungen, während sich die

Beratung der Rechtsabteilung grundsätzlich auf die rechtlichen Belange beschränke

und keinen Einfluss auf die Grösse der Projekte habe

(Regierungsratsbeschluss 1, S. 5; Regierungsratsbeschluss 2, S. 6). Den

Rekurrenten sei zwar zuzustimmen, dass sie im Rahmen von Projektleitungen von

Projekten innerhalb der Rechtsabteilung durchaus Einfluss nehmen könnten.

Gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] erfolge eine solche, von den fünf

die Stelle inhabenden Mitarbeitenden wahrzunehmende Leitung von Projekten

jedoch durchschnittlich einmal pro Jahr, was den Einfluss auf das jeweilige Projekt

relativiere. Diese direkte Einflussnahme auf die Grösse eines Projektes sei

unter der Führungsunterstützung entsprechend berücksichtigt worden. Gemäss

Systematik sei aufgrund der teilweise freien Ermessensentscheidung bei der

Problemlösung somit knapp von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten auszugehen,

die wahrzunehmen seien (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 6).

Hinsichtlich des

Handlungsspielraums sei festzustellen, dass den Stelleninhabenden vor allem im

Rahmen der Beratungsaufgaben sowie bei der Ausarbeitung von Verträgen eine

gewisse Anzahl an Alternativen zur Verfügung stünden, wobei jedoch stets auf

die Bedürfnisse des Auftraggebers einzugehen sei. Die Ausarbeitung von

Berichten und Gutachten erfolge in der Regel in Zusammenarbeit mit den jeweils

betroffenen Fachabteilungen mit dem benötigten Fachwissen. Insgesamt sei der

Handlungsfreiraum somit gemäss Systematik als mittel zu bezeichnen (Regierungsratsbeschluss

1 und 2, S. 6).

Beim Treffen von

Entscheidungen liege ein erhöhtes Mass an Autonomie vor und die Entscheidungen

könnten mittel- bis langfristige Konsequenzen haben. Der geltend gemachten, häufig

ohne vorgängige Absprache innerhalb der Rechtsabteilung oder des Departements

vorzunehmenden Vertretung des Kantons in vielen Situationen nach aussen und dem

damit ausgeübten Einfluss auf Entscheidungen mit langfristigen Konsequenzen sei

damit Rechnung getragen worden, dass der Entscheidungsfreiraum – in

Übereinstimmung mit den Rekurrenten – gemäss Systematik als mittel bewertet worden

sei. Soweit in der Stellenbeschreibung erwähnt werde, dass die

Stelleninhabenden etwa einmal monatlich Vergleichsgespräche (Mediation) zur

aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien zu leiten hätten,

sei dies sowohl bei der Selbständigkeit, der Kommunikations- wie auch der

Kooperations- und Teamfähigkeit berücksichtigt worden. Die unbestrittenermassen

vorzunehmenden prozesstaktischen, verhandlungstaktischen und politischen Überlegungen

seien im Rahmen der Praxis- und Umsetzungskenntnisse als Bestandteil der

Kenntnisse und Fertigkeiten berücksichtigt worden. Der im Rahmen der

Selbstständigkeit geltend gemachte Einsitz in Gremien sei schliesslich in die

Bewertung der Kooperations- und Teamfähigkeit sowie bei der Führungsunterstützung

eingeflossen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 7).

Insgesamt seien

somit teilweise konzeptionelle Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit

mittlerem Entscheidungsfreiraum entsprechend den Anforderungen der

Modellumschreibung 6614.17 wahrzunehmen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 7).

3.2.3 Unbestritten

ist die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten, welche sowohl

für die Einreichung in die Lohnklasse 17 wie auch die Lohnklasse 19 verlangt

wird, weshalb darauf nicht mehr weiter einzugehen ist. Weiterhin strittig ist

dagegen die Charakterisierung des Handlungs- und des Entscheidungsfreiraums.

3.2.4

3.2.4.1 Der

zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich aus den zur Verfügung stehenden

Ressourcen respektive den Restriktionen (personell, monetär, zeitlich) bei der

Aufgabenbearbeitung. Es wird dabei von einem sehr kleinen bis zu einem sehr

grossen Handlungsfreiraum unterschieden. Ein mittlerer Handlungsfreiraum wird

durch eine gewisse Anzahl an Alternativen und einen gewissen Umfang an

Ressourcen charakterisiert, wie sie bei der Optimierung eines bestehenden

Konzepts bestehen, während für einen grossen Handlungsfreiraum eine grosse

Anzahl an Alternativen und ein grosser Umfang an Ressourcen, wie sie bei der

Erarbeitung und Umsetzung eines Konzeptes für einen bestimmten Bereich

bestehen, vorausgesetzt wird. Ein grösserer Handlungsfreiraum steht dazwischen

(vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 6 f.; vgl. auch VGE

VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.2.3.2). Die Anzahl und die Häufigkeit der

Entscheidungen sind damit für den Handlungsfreiraum irrelevant. Das Erfordernis

der Koordination mit anderen Stellen schränkt den Handlungsfreiraum ein

(VD.2019.54 vom 21. Januar 2020 E. 4.1).

3.2.4.2 Zu

Recht machen die Rekurrenten geltend, dass das Legalitätsprinzip einerseits und

die Verpflichtung zur Wahrung der Interessen des Kantons andererseits den

Handlungsfreiraum bei der Wahrnehmung einer übertragenen Aufgabe nicht per se

einschränken und bei jeder staatlichen Aufgabenerfüllung zu beachten sind

(Rekursbegründung 1, Rz. 14; Rekursbegründung 2, Rz. 15). Gleichwohl ergibt

sich aber aus der beratenden Stellung bei der Aufgabenerfüllung und ihrer

Einbettung in die Aufgabenerfüllung anderer Dienststellen eine Beschränkung des

Handlungsspielraums. Berücksichtigt man die Profile von Stellen, denen ein

grösserer Handlungsspielraum zuerkannt worden ist, so handelt es sich um

leitende und selbständiger agierende Funktionen (vgl. Leiter Verkehrspolizei

[VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019, E. 4.1.2], Leitender Revisor [VGE

VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2]). Die regierungsrätliche Qualifikation

des Handlungsspielraums der Stelle der Rekurrenten ist daher nicht zu

beanstanden (vgl. zu mittleren Handlungsspielräumen: VGE VD.2018.151 vom 8.

Juni 2019 E. 3.2.3.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.1.1 und VD.2018.43 vom

1. März 2019 E. 4.2). Es gehört zwar zur juristischen Beratungsaufgabe,

verschiedene Handlungsmöglichkeiten aufzuzeigen, deren Auswahl aber nicht von

der Stelle selber limitierend ausgewählt werden kann. Es ist daher nicht zu

beanstanden, wenn die Vorinstanz sowohl bei der Beratungs- und Koordinationsaufgabe

wie auch beim Ausarbeiten von Berichten und Gutachten von einer gewissen Anzahl

von Alternativen ausgegangen ist. Inwieweit die Stelleninhabenden bei der

Erfüllung ihrer Aufgabe auf einen grösseren Umfang an Ressourcen zurückgreifen

können, wird von den Rekurrenten nicht weiter substantiiert.

3.2.5

3.2.5.1 Der

Entscheidungsfreiraum definiert sich über den Grad der Ergebnisbeeinflussung

und das Ausmass von Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. In der

Systematik wird zwischen sehr kleinem, kleinem, kleinerem, kleinerem bis

mittlerem, mittlerem, grösserem, grossem und sehr grossem Entscheidungsfreiraum

unterschieden. Die Wertungen entsprechen dabei nicht dem üblichen Verständnis,

sondern sind jeweils im Verhältnis zu einer Stelle in der jeweiligen Lohnklasse

zu sehen (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 5.1). Von einem mittleren

Entscheidungsfreiraum spricht man bei einem erhöhten Mass an Autonomie beim

Treffen von Entscheidungen, beim Tragen von Verantwortung für sich und die

betroffene Organisationseinheit sowie bei mittelfristigen Konsequenzen des

eigenen Handelns. Ein grosser Entscheidungsfreiraum setzt demgegenüber ein

hohes Mass an Autonomie, die Verantwortung für einen gesamten Unternehmensbereich

sowie mittel- bis langfristige Konsequenzen der eigenen Aufgabenerfüllung

voraus (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 6; VGE VD.2018.243 vom 8.

November 2019 E. 4.1.4, VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2.3.3).

3.2.5.2 Die

Rekurrenten machen diesbezüglich geltend, die Leitung der Rechtsabteilung müsse

den Entscheidungsfreiraum in vielen Bereichen an die Stelleninhabenden

delegieren, welche den Kanton auch nach aussen häufig auch ohne vorgängige

Absprachen in Gerichtsverhandlungen, in Kommissionen des Grossen Rates oder bei

Vertragsverhandlungen vertreten würden. Damit nähmen sie Einfluss auf

Entscheidungen, die sehr langfristige Konsequenzen haben könnten

(Rekursbegründung 1 Rz. 16 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 17 f.). Daraus schliessen

sie, dass der Entscheidungsspielraum «zumindest als mittel einzustufen» sei,

«wobei gemäss Systematik sogar Elemente von grossem Entscheidungsfreiraum

vorhanden» seien (Rekursbegründung 1 Rz. 18; Rekursbegründung 2, Rz. 19).

Massgebend für die Beurteilung des Entscheidungsfreiraums ist aber nicht der

Entscheid anderer Funktionsträger, sondern der eigene Spielraum bei der

Erfüllung der eigenen Aufgabe. Diesbezüglich ist die vorinstanzliche

Qualifikation eines mittleren Entscheidungsspielraums nach dem Gesagten nicht

zu beanstanden.

3.2.6 Daraus

folgt, dass mit der Vorinstanz mit Bezug auf die Unterkompetenz Selbständigkeit

von einer vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen der Modellumschreibung

6614.17 auszugehen ist.

3.3 Unterkompetenz

Flexibilität

3.3.1 Die

Anforderungen bezüglich Flexibilität bestimmen sich nach der Aufgabenvielfalt,

dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben und der Häufigkeit der Wechsel bei der

Erfüllung der Aufgaben. In der Funktionskette 6614 «JuristInnen» setzt die Modellumschreibung

6614.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten

und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln voraus. Bei

der Modellumschreibung 5170.19 sind darüber hinaus relativ häufige zeitliche

Wechsel vorausgesetzt. Zumal sich die beiden Modellumschreibungen bloss in

diesem Punkt unterscheiden, ist vorliegend allein die Beurteilung der

Häufigkeit der Wechsel bei der Ausübung der Aufgabe strittig.

Relativ häufige

und häufige Wechsel stellen die mittlere Kategorie bezüglich der Häufigkeit von

Wechseln bei der Ausübung der Aufgabe dar (häufige Wechsel). Sie bilden etliche

Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situation ab, während sehr

häufige und dauernde Wechsel die anspruchsvollste Kategorie sehr häufiger

Wechsel umschreibt, bei denen viele Arbeitsunterbrechungen und häufig hektische

Situationen vorkommen (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.2.3). Bereits

die mittlere Kategorie häufiger Wechsel setzt etliche, nur schwer planbare

Arbeitsunterbrechungen beim Übergang von Aufgaben in unterschiedlichen

Themengebieten und teilweise hektische Situationen voraus. Von bloss relativ

häufigen Wechseln kann dabei dann gesprochen werden, wenn es aufgrund der

Aufgabenvielfalt in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu Übergängen

zwischen normalen und häufigen Wechseln kommt (VGE VD.2018.243 vom 8. November

2019 E. 4.2.3, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.2.3). In diesem Sinne ist die

mittlere Kategorie auch bei einer grundsätzlich planbaren Tätigkeit erfüllt,

bei der bloss ausserordentliche Aufträge dazu führen, dass Aufgaben kurzfristig

und fremdbestimmt gewechselt werden müssen (vgl. VGE VD.2018.165 vom 10. Juli

2018 E. 4.3.3.3).

3.3.2 Strittig

ist zunächst die Feststellung des Regierungsrates, dass die einzureihende

Stelle zwar auch Beratungsaufgaben umfasse, diese beratende Tätigkeit aber auch

den beiden vorgesetzten Stellen «Leiter/-in Recht und Submissionen, Leiter/-in

Rechtsabteilung», Stellenbeschreibung Nr. [...], sowie der Stelle «Stv. Leitung

Recht und Submissionen», Stellenbeschreibung Nr. [...], obliege, welche

die Beratungstätigkeiten für die bzw. den Departementsvorstehenden wahrnähmen, obwohl

die bzw. der Stelleninhabende der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in

Rechtsabteilung» eine solche Beratungstätigkeit wahrnehme bzw. je nach Thema fallweise

hinzugezogen werden könne (Regierungsratsbeschluss 1, S. 7 f.;

Regierungsratsbeschluss 2, S. 8). Demgegenüber machen die Rekurrenten geltend,

dass die Stelleninhabenden ihrer Stelle die Departements- und

Generalsekretariatsleitung in der Regel direkt beraten würden (Rekursbegründung

1, Rz. 20; Rekursbegründung 2, Rz. 21). Wie es sich dabei verhält, kann

letztlich offengelassen werden, hat die Frage, ob die der Stelle obliegende

Beratungsaufgabe mehrheitlich direkt oder indirekt zu erfolgen hat, doch keinen

Einfluss auf die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen.

3.3.3 Mit

Bezug auf die streitgegenständliche Frage der Häufigkeit von zeitlichen

Wechseln hat der Regierungsrat erwogen, dass die zeitlichen Wechsel zwischen

Tagesgeschäft und langfristiger Projektarbeit für Mitarbeitende in der

Lohnklasse 17 keine überraschende Herausforderung darstellen sollten. Ein

entsprechender Umgang mit solchen Wechseln könne durchaus erwartet bzw. sogar

vorausgesetzt werden. Auch regelmässige, sehr kurzfristige Aufträge der

Departementsleitung oder der Leitung Rechtsabteilung aus verschiedensten

Rechtsgebieten gehörten zum Alltag einer Juristin bzw. eines Juristen

(Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8). Diese Erwägungen zielen an der

massgebenden Frage vorbei. Massgebend ist die Häufigkeit von Wechseln bei der

Ausübung der Stelle, nicht die entsprechende Befähigung der für die Stelle

qualifizierten Stelleninhabenden zu deren Bewältigung.

Weiter erwog der

Regierungsrat, die fünf Stelleninhabenden könnten die Aufträge unter sich

aufteilen, was die zeitlichen Wechsel relativiere. Daher sei gemäss Systematik

unter Berücksichtigung der Befassung mit immer wieder neuen Projekten im

Aufgabenbereich von normalen zeitlichen Wechseln auszugehen. Die unbestrittenen

telefonischen Anfragen im Aufgabenbereich seien gemäss Systematik jedoch nicht

als Unterbrechungen zu werten und auch hektische Situationen seien im Rahmen

der Ausübung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» kein

typisches Merkmal im Arbeitsalltag (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8). Mit

den Rekurrenten erscheint nicht ersichtlich, warum telefonische Anfragen nicht

als Unterbrechungen der Arbeit gelten können. Gehört es zu den Aufgaben gemäss

Stellenbeschreibung, den Departementsvorsteher, die Leitung des

Generalsekretariats sowie Ansprecher und Ansprecherinnen im Departement und in

ihm nahestehenden Anstalten und Unternehmen zu beraten, so bilden entsprechende

telefonische Anfragen offensichtlich eine Unterbrechung, wenn sie während einer

anderen Tätigkeit anfallen, was notorisch erscheint. Soweit der Regierungsrat

relativ häufige Wechsel unter Hinweis auf fehlende hektische Situationen

verneint, ist darauf hinzuweisen, dass häufige Wechsel im Sinne der Systematik

sowohl relativ häufige wie auch häufige Wechsel und bloss etliche

Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situationen umfassen. Entgegen

der Auffassung des Regierungsrates in seiner Vernehmlassung setzen relativ

häufige Wechsel auch nicht «besonders hektische Situationen» voraus

(Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 37). Die Anforderungen an Hektik sind bei relativ

häufigen zeitlichen Wechseln zudem entsprechend der Systematik zu relativieren.

Die

Stellenbeschreibung umfasst eine Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben aus einem

breiten juristischen Spektrum, die für sich allein zwischen 5 und 35 % der

Stelle ausmachen. Es ist gerichtsnotorisch, dass gerade Stellungnahmen und

Vernehmlassungen etwa im regierungsrätlichen Verkehr regelmässig innert sehr

kurzer Frist zu erledigen sind. Gerade die zudienende Stellung der

Rechtsabteilung, die von einer Vielzahl von Dienststellen beansprucht werden

kann und den Vorgesetzten in einer Vielzahl der eigenen Aufgabenerfüllung zur

Verfügung steht, relativiert offensichtlich auch die regierungsrätliche

Feststellung in seiner Vernehmlassung, «Juristen-Stellen in der Verwaltung»

könnten «ihre Arbeit zu erheblichen Teilen selbst einteilen und organisieren» (Vernehmlassung

1 und 2, Rz. 39). Die Vielfalt der dienenden Aufgaben mit fremdbestimmter

Terminierung schliesst dabei offensichtlich auch hektische Situationen mit ein.

Mit den Ausführungen der Rekurrenten ist schliesslich festzustellen, dass die

Dotierung der Stelle mit fünf Mitarbeitenden zwar eine gewisse Rücksichtnahme

auf aktuell sehr belastete Mitarbeitende erlaubt, gleichzeitig aber auch dem

Umfang der zu erledigenden Geschäfte geschuldet ist, sodass sich die

entsprechende Entlastung wiederum relativiert (Replik 1 und 2, Rz. 25). Zu

berücksichtigen ist zwar, dass auch der vorgesetzten Stelle «Stv. Leitung Recht

und Submissionen» offenbar bloss normale zeitliche Wechsel attestiert worden

sind. Nicht verständlich ist aber die Entgegnung des Regierungsrates auf den

Verweis der Rekurrenten auf andere, gerichtlich beurteilte Stellen, denen

relativ häufige Wechsel attestiert werden. Der Regierungsrat bemerkt dazu,

«dass eine isolierte Betrachtung einzelner Ausprägungen von Kompetenzen über

unterschiedliche Funktionsketten hinweg generell nicht zweckmässig» sei

(Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 40). Dem kann nicht gefolgt werden. Zutreffend

erscheint, dass auch bei höher eingereihten Stellen mitunter tiefere

Anforderungen bezüglich bestimmter Unterkriterien verlangt werden. Die mit der Systematik

vorgegebene Beschreibung der Anforderungen an die Erfüllung bestimmter

Unterkriterien von Unterkompetenzen sind aber mit dem Leitfaden zur

Stelleneinreihung einheitlich vorgegeben worden. Sie können daher in den

verschiedenen Funktionsketten nicht unterschiedlich ausgelegt werden. Deshalb

darf trotz der Verschiedenheit der Aufgaben durchaus berücksichtigt werden,

dass der Regierungsrat der Stelle «Sozialarbeiter/-in, Psychologe/-in oder

Pädagoge/-in Abklärungsteam» bei der KESB, bei welcher auch mehrere Stelleninhabenden

in einem Team arbeiten, relativ häufige Wechsel attestierte (vgl. VGE

VD.2018.151 vom 8. Juni 2018 E. 3.3.1). Demgegenüber ist zu der vom

Regierungsrat erwähnten Stelle «Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)»

bei der Finanzkontrolle (vgl. Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 40) festzustellen,

dass diese vom Büro des Grossen Rates und nicht vom Regierungsrat überführt

worden ist, was die Vergleichbarkeit relativiert (vgl. dazu E. 4.1 unten).

3.3.4 Daraus

folgt, dass bei der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» von

relativ häufigen Wechseln auszugehen ist. Da sich die Anforderungen bezüglich

der Unterkompetenz Flexibilität in den Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19

nur in diesem Punkt unterscheiden, sind die in der Modellumschreibung 6614.19

vorausgesetzten Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität

erfüllt.

3.4 Unterkompetenz

Kommunikationsfähigkeit

3.4.1 Die

Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über

den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad

bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben

(vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 5 und 9). In der Funktionskette 6614

werden in der Lohnklasse 17 dabei die Übermittlung von teilweise komplexen

Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit

mittlerer Heterogenität vorausgesetzt. Für die Lohnklasse 19 werden bezüglich

der Schwierigkeitsgrade der zu übermittelnden Botschaft und der Brisanz der

Übermittlung erhöhte Anforderungen gestellt, indem von mehrheitlich komplexen

Inhalten und mehrheitlich sensitivem Charakter ausgegangen wird. Beim

Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft wird in

der Systematik zwischen einfachen, anspruchsvollen und komplexen bis sehr

komplexen Übermittlungsinhalten unterschieden. Die Anforderungen der beiden

Modellumschreibungen bewegen sich dabei im mittleren Bereich der anspruchsvollen

Übermittlungsinhalte der von mehrheitlich anspruchsvollen, anspruchsvollen über

teilweise komplexe bis zu mehrheitlich komplexen Übermittlungsinhalten führt.

Beim Schwierigkeitsgrad der Übermittlung wird zwischen fehlender, mittlerer und

hoher Brisanz unterschieden. Wird nur zum Teil die Übermittlung von Botschaften

mit sensitivem Charakter verlangt, so entspricht dies der Kommunikation in

einem sachlichen Umfeld mit nüchterner Atmosphäre, welche keine Anforderungen

an Diplomatie stellt. Mittlere Brisanz verlangt ein emotionales Umfeld und eine

angespannte Atmosphäre, bei denen der sensitive Charakter der Botschaften ein

gewisses Mass an Diplomatie verlangt (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung,

S. 9).

3.4.2 Der

Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss anerkannt, dass es sich bei

den zu übermittelnden Botschaften um schwierige bis sehr schwierige Botschaften

handle, weshalb gemäss der Systematik von der Übermittlung von teilweise

komplexen Inhalten auszugehen sei. Insbesondere bei den Vertragsverhandlungen

mit öffentlichen Anstalten, Firmen, Privaten, Gemeinden und ausländischen

Körperschaften könnten dabei unterschiedliche Interessen und Standpunkte

vertreten werden, was eine adressatengerechte Kommunikation bei

Vertragsverhandlungen in durchaus emotionalem Umfeld und angespannter

Atmosphäre erforderlich mache. Zu berücksichtigen sei aber, dass dabei vorab

eine Absprache mit weiteren Stelleninhabenden der Stelle «Juristische/-r

Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» möglich sei. Betreffend den Schwierigkeitsgrad

der Übermittlung sei daher ein teilweiser sensitiver Charakter der zu

übermittelnden Botschaften anerkannt worden. Aufgaben wie die Erstellung von

Medienmitteilungen, das Führen von Vergleichsgesprächen oder die Vermittlung

bei zerstrittenen Parteien erfolgten gemäss der Stellenbeschreibung aber nur

monatlich und damit nicht sehr häufig (Regierungsratsbeschluss 1 und 2,

S. 8 f.).

3.4.3 Die

regierungsrätliche Qualifikation der Brisanz der Übermittlung wird von den

Rekurrenten nicht bestritten. Sie monieren aber die Einschätzung des

Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften und machen geltend, dass

die identischen Anforderungen an die Heterogenität der Modellumschreibungen

6614.17 und 6614.19 übertroffen würden (Rekursbegründung 1, Rz. 30 f.;

Rekursbegründung 2, Rz. 31 f.).

3.4.3.1 Mit

Bezug auf den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften machen die

Rekurrenten geltend, auch eine Beschränkung der von ihnen zu führenden

Verhandlungen auf juristische und politische Aspekte schmälere diesen nicht. Im

Konfliktfall würden Gegenparteien einerseits oft durch versierte spezialisierte

Anwälte vertreten oder sie hätten mitunter keine Vorstellung von der

Komplexität der unterschiedlichsten, einem Gemeinwesen innewohnenden

öffentlichen Interessen. Auch die zu verfassenden Berichte an den Regierungsrat

oder Ratschläge an den Grossen Rat enthielten höchst komplexe Inhalte und seien

in grossrätlichen Kommissionen zu vertreten. Auch der Umgang mit Rekurrenten an

Augenscheinen oder das Verfassen von Urteilsbegründungen von

Departementsentscheiden oder Stellungnahmen in Verwaltungsgerichtsverfahren

erforderten ein hohes Mass an Kommunikationsfähigkeit. Komplexe juristische

Sachverhalte müssten gegenüber verschiedenen Adressaten rechtlich korrekt, aber

auch verständlich kommuniziert werden (Rekursbegründung 1, Rz. 28;

Rekursbegründung 2, Rz. 29). Entsprechend sei von mehrheitlich komplexen

Inhalten mit mindestens teilweise sensitivem Charakter auszugehen, weshalb

bezüglich des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft die

Modellumschreibung 6614.19 erreicht werde (Rekursbegründung 1, Rz. 29;

Rekursbegründung 2, Rz. 30). Zudem seien von den sehr unterschiedlichen

Zielgruppen vielfach gleichzeitig mehrere Anspruchsgruppen betroffen bzw. involviert.

Die Stelleninhabenden müssten sich im Rahmen ihrer Aufgaben gegenüber einer

sehr heterogenen Zielgruppe sowohl mündlich als auch schriftlich mehrheitlich zu

komplexen und oft politisch brisanten Themen äussern. Daraus folge, dass die

Modellumschreibung 6614.19 bezüglich Heterogenität der Zielgruppe übertroffen

werde (Rekursbegründung 1, Rz. 30 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 31 f.).

3.4.3.2 Dem

hält der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung entgegen, dass die Möglichkeit

der Absprache mit anderen und eine gewisse fachliche Spezialisierung in der

Abteilung die Behandlung der Fragestellungen und Fachgebiete in der

Kommunikation erleichtere, da sie wiederkehrende Schwerpunkte aufweisen.

Verantwortlich betreffend die Kommunikation im Sinne der Systematik sei jedoch

jede/-r Stelleninhabende selbst, was entsprechend auch so bewertet worden sei (Vernehmlassung 1

und 2, Rz. 48). Betrachtet man die Bandbreite der Beratungsaufgaben der Juristinnen

und Juristen der Rechtsabteilung, so erscheint vor diesem Hintergrund und der

Systematik innerhalb des Bereichs der Übermittlung anspruchsvoller Inhalte als

mittlere Gruppe des Unterkriteriums des Schwierigkeitsgrades der zu

übermittelnden Botschaft nicht belegt, dass in einer Mehrzahl der Kommunikation

der Stelleninhabenden komplexe, und damit mehr als anspruchsvolle Botschaften zu

übermitteln sind. Die regierungsrätliche Feststellung, dass bezüglich des

Unterkriteriums des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften die

Modellumschreibung 6614.17 erfüllt wird, ist daher nicht zu beanstanden.

3.4.3.3 Bei

einer mittleren Homogenität der Zielgruppe der Kommunikation geht man von

unterschiedlichen Zielgruppen als Empfänger der Botschaften und einigen

Anspruchsgruppen als Empfänger mit Erwartungshaltung bzw. Anspruch an die

Kommunikation aus. Die Zusammensetzung der beiden Gruppen aus internen und

externen Laien wie auch Spezialisten steht dieser Qualifikation nicht entgegen,

wie die beispielhafte Umschreibung im Leitfaden zur Stelleneinreihung (S. 9)

deutlich macht. Zudem nennen die Rekurrenten keine Beispiele, bei denen die

Erfüllung der Aufgaben gemäss der Stellenbeschreibung eine Kommunikation

bedingen würde, welche sich gleichzeitig an einen sehr heterogenen Kreis richtet.

Mit seiner Vernehmlassung bemerkt der Regierungsrat zudem zutreffend, dass die

Stelleninhabenden in vielen Fällen das Ergebnis ihrer Beratungstätigkeit nicht

selber vermitteln müssen, da dies durch die Beratenen oder die Kommunikationsabteilung

des Departements erfolgt (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 49). Soweit die Rekurrenten

diesbezüglich replicando geltend machen, dass die Formulierung der

Kommunikation mit Bezug auf den juristischen Diskurs durch die

Stelleninhabenden zu erfolgen habe (Replik 1 und 2, Rz. 31), so steht das

dem Gesagten nicht entgegen. Es handelt sich dabei nicht um eine eigene

Kommunikation gegen aussen, sondern um die Unterstützung der Kommunikation

Dritter gegen aussen. Die Bewertung der Heterogenität der Zielgruppen durch den

Regierungsrat ist daher nicht zu beanstanden.

3.4.4 Daraus

folgt, dass mit den Erwägungen des Regierungsrates die Anforderungen der

Modellumscheibung 6614.17 bezüglich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit

mit Bezug auf alle drei Unterkriterien erfüllt, aber nicht übertroffen werden.

3.5 Unterkompetenz

Kooperations- und Teamfähigkeit

3.5.1 Die

für die Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den

Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die

Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben (vgl. Leitfaden

zur Stelleneinreihung, S. 11). Für die Erfüllung der Modellumschreibung 6614.17

wird die Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen

Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit teilweise

unterschiedlichen Interessen und Standpunkten verlangt. Demgegenüber verlangt

die Modellumschreibung 6614.19 die Bearbeitung mehrheitlich komplexer Problemstellungen

in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und

Standpunkte. Sie stellt daher bezüglich des Schwierigkeitsgrades der zu

lösenden Aufgaben wie auch der Heterogenität der Interessen und Standpunkte der

Partnerinnen und Partner erhöhte Anforderungen.

3.5.2 Der

Regierungsrat anerkennt mit dem angefochtenen Beschluss, dass die

Stelleninhabenden etwa bei Totalrevisionen von Erlassen durchaus Anstösse für

Modifikationen bei bestehenden Methoden und Verfahren betreffend juristische

Fragestellungen innerhalb des Departements und über das Departement hinaus

lieferten. Gemäss der Systematik seien daher anspruchsvolle und teilweise

komplexe Problemstellungen zu bearbeiten. Die Gruppe, innerhalb der

zusammenzuarbeiten ist, sei gemäss Systematik als mittelgross zu beurteilen.

Bei dieser Bewertung sei unter anderem auch die Mitarbeit in Gremien sowie

deren teilweise Leitung berücksichtigt worden. Die Partner würden im Rahmen

dieser Zusammenarbeit unterschiedliche Interessen und Standpunkte vertreten.

Die Stellenbeschreibung Nr. [...] lasse somit auf eine Bearbeitung von

anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen in einer

mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und

Standpunkten schliessen. Der Schwierigkeitsgrad übertreffe folglich jenen der

Modellumschreibung 6614.17 teilweise (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 9).

Im Ergebnis kam er damit zum Schluss, dass die identischen Anforderungen der

beiden Modellumschreibungen hinsichtlich der Gruppengrösse, die Anforderungen

der Modellumschreibung 6614.17 bezüglich der Schwierigkeit der zu lösenden

Aufgaben und jene der Modellumschreibung 6614.19 bezüglich der Interessen und

Standpunkte der Partnerinnen und Partner erfüllt sind.

3.5.3 Demgegenüber

stellen sich die Rekurrenten auf den Standpunkt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung

6614.19 vollumfänglich und damit auch mit Bezug auf die Schwierigkeit der zu

lösenden Aufgaben erfüllt und hinsichtlich der Interessen und Standpunkte der

Partnerinnen und Partner übertroffen würden. Unter Bezugnahme auf die

Ausführungen zur Kommunikationsfähigkeit machen sie geltend, dass beim

Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben von der Bearbeitung

mehrheitlich komplexer Problemstellungen auszugehen sei (Rekursbegründung 1,

Rz. 32; Rekursbegründung 2, Rz. 33). Darin kann den Rekurrenten nicht gefolgt

werden. Erneut ist nicht zu verkennen, dass die Stelleninhabenden

anspruchsvolle Problemlösungen zu bearbeiten haben. Die Rekurrenten legen aber

nicht dar und es ist aufgrund der Stellenbeschreibung nicht ersichtlich, dass

die Problemlösung bei einer Mehrzahl der Aufgaben darüber hinaus als komplex zu

bezeichnen ist.

Hinsichtlich des

Unterkriteriums «Interessen und Standpunkte der Partner/innen» machen die

Rekurrenten geltend, dass sie etwa bei Vertragsstreitigkeiten zwischen den bei

grossen Bauprojekten involvierten Parteien regelmässig mit Partnern mit

konträren Standpunkten konfrontiert seien. Konträre Standpunkte seien auch bei

den verschiedenen Ämtern des BVD oder verschiedener Departemente nicht selten.

Dabei werde die Rechtsabteilung häufig beigezogen, um zwischen den

verschiedenen Interessen und konträren Standpunkte abzuwägen und zu vermitteln

(Rekursbegründung 1, Rz. 33; Rekursbegründung 2, Rz. 34). Mit seiner

Vernehmlassung anerkennt der Regierungsrat, dass vermittelnde Tätigkeiten

durchaus verkommen könnten, was auch berücksichtigt worden sei. Gemäss der

Stellenbeschreibung fänden Vergleichsgespräche (Mediationen) zur aussergerichtlichen

Einigung zwischen zerstrittenen Parteien sowie die Vermittlung bei Uneinigkeit

zwischen Dienststellen monatlich und damit nicht sehr häufig statt. Über die

Gesamtheit aller Aufgaben der Stelle sei daher eine Wertung betreffend

konträrer Interessen und Standpunkten nicht gegeben. Soweit sich die

Rekurrenten zudem auf das Beispiel eines Konflikts zwischen dem Planungsamt,

dem Denkmalschutz, der Stadtgärtnerei und dem Amt für Mobilität beziehen würden,

so würde in solchen Fällen wohl der oder die Departementsverantwortliche

mitverhandeln und abschliessend für die Ämter entscheiden (Vernehmlassung 1 und

2, Rz. 52).

Nach der

Systematik hat bei unterschiedlichen Interessen und Standpunkten eine

Integration anderer Auffassungen zu erfolgen, während bei konträren Interessen

und Standpunkten eine Vermittlung bei unterschiedlichen Interessenlagen zu

erfolgen hat. In der Systematik wird dabei das Spektrum mit den Schreibformen

von unterschiedlichen, teilweise konträren, vorwiegend konträren und konträren

Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partnern weiter aufgefächert.

Soweit der Regierungsrat aufgrund des nicht häufigen Vorkommens von Mediationen

das Vorliegen von konträren Interessen und Standpunkten bei den Partnerinnen

und Partner verneint, verkennt er die zwischen unterschiedlichen und konträren

Interessen und Standpunkte liegenden Schreibformen, deren Erfüllung auch schon

dazu führen, dass die Anforderung der Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19

bezüglich dieses Unterkriteriums übertroffen werden. Gehört aber mit der

Stellenbeschreibung mit Bezug auf die Kommunikation die Mediation «zur

aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien» zur monatlich,

und damit regelmässig anfallenden Aufgabe der Stelle, so kann die Bearbeitung

von Problemstellungen bei teilweise konträren Interessen und Standpunkten nicht

bestritten werden, auch wenn ansonsten von bloss unterschiedlichen Positionen

auszugehen ist.

3.5.4 Daraus

folgt, dass bei der Unterkompetenz «Kooperations- und Teamfähigkeit» beim

Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu lösenden Aufgaben die

Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 und beim Unterkriterium

Gruppengrösse die identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 6614.17

und 6614.19 erfüllt werden, während beim Unterkriterium Interessen und

Standpunkte der Partnerinnen und Partner die Anforderungen der Modellumschreibung

6614.19 leicht übertroffen werden.

3.6 Unterkompetenz

Führung

Mit dem

angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat anerkannt, dass der Stelle

aufgrund der als fachliche Führung zu wertenden Unterstellung der Volontärinnen

und Volontäre die Fachführung einer sehr kleinen bzw. kleinen Anzahl von

Mitarbeitenden mit gleichen Funktionen auf operativer Stufe obliege, womit das

Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6614.19 knapp erreicht werde

(Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 10). Diese Beurteilung wird von den

Rekurrenten nicht bestritten.

3.7 Unterkompetenz

Führungsunterstützung

3.7.1 Unter

Führungsunterstützung wird die Fähigkeit verstanden, als Planer oder Planerin

respektive als Fachberater, Fachberaterin oder Fachperson

Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der

Entscheidungsfindung zu unterstützen. Die entsprechenden Anforderungen werden

über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme

und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums

beschrieben (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 13). Während die Modellumschreibung

6614.17 diesbezüglich eine komplexere Führungsunterstützung auf mittlerem

Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer

Interessenvielfalt verlangt, wird für die Erfüllung der Modellumschreibung 6614.19

eine komplexe Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf

mehrere Organisationseinheiten mit grosser Interessenvielfalt vorausgesetzt.

3.7.2 Der

Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss festgestellt, dass auch die

Stelleninhabenden der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiterin Rechtsabteilung»

gemäss der Stellenbeschreibung neben den Stelleninhabenden der Stellen

«Leiter/-in Recht und Submissionen, Leiter/-in Rechtsabteilung» sowie «Stv.

Leitung Recht und Submissionen» ebenfalls eine mündliche und schriftliche

Beratungstätigkeit der bzw. des Departementsvorstehenden, der Leitung des

Generalsekretariats, der Dienststellen des Bau- und Verkehrsdepartements sowie

dem Bau- und Verkehrsdepartement nahestehender Anstalten und Unternehmungen

ausübten, weshalb sie ebenfalls eine Führungsunterstützung auf oberem

Führungslevel erbrächten. Mit der Führungsunterstützung in der Form der

Zusammenarbeit mit verschiedenen (Fach-)Kommissionen, Arbeitsgruppen etc. liege

insgesamt somit eine komplexere Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel

mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer

Interessensvielfalt vor, womit die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17

vollumfänglich erfüllt und teilweise übertroffen würden

(Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 10 f.).

3.7.3 Die

Rekurrenten machen demgegenüber geltend, dass ihre Stelle komplexe

Führungsunterstützung auf mittlerem und oberem Führungslevel

(Abteilungsleitungen, Amtsleitungen, Leitung Generalsekretariat,

Departementsleitung etc.) mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit

mittlerer Interessensvielfalt leiste (Rekursbegründung 1, Rz. 37, 39;

Rekursbegründung 2, Rz. 38, 40). Strittig ist damit noch der Komplexitätsgrad

der Führungsunterstützung. Sie verweisen dabei darauf, dass die Rechtsabteilung

des BVD als grosse zentrale Abteilung innerhalb des Departements eine Vielzahl

sehr komplexer Aufgaben der verschiedenen Ämter oder eigene

Gesetzgebungsprojekte behandle. Die Leitung der Rechtsabteilung betreue

zusätzlich auch die kantonale Fachstelle für öffentliche Beschaffungen (KföB).

Aufgrund der grossen Vielfalt an komplexen Aufgaben könne die Leitung deren

fachkompetente und zeitnahe Erfüllung nur gewährleisten, indem sie die Aufgaben

mit Handlungs- und Entscheidungsfreiraum zur autonomen Erfüllung an die

Mitarbeitenden delegiere, auch wenn entsprechende Dokumente durch die Leitung

unterzeichnet würden und sie damit die Schlussverantwortung übernehme

(Rekursbegründung 1, Rz. 38; Rekursbegründung 2, Rz. 39).

Trotz der

Differenz zwischen der Annahme einer «komplexeren» Führungsunterstützung mit

dem angefochtenen Entscheid und der von den Rekurrenten behaupteten «komplexen»

Führungsunterstützung, worin gemäss der Systematik ein gradueller Unterschied

besteht (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 13), kommt der Regierungsrat

mit seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass sich die Parteien bezüglich der

Bewertung der Kompetenz Führungsunterstützung einig seien. In die Bewertung sei

die Bearbeitung einer Vielzahl komplexer Aufgaben der verschiedenen Ämter oder

eigener Gesetzgebungsprojekte eingeflossen (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 54).

Daraus folgt, dass mit den Rekurrenten von komplexer Führungsunterstützung auch

auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit

mittlerer Interessensvielfalt auszugehen ist.

3.7.4 Daraus

folgt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 vollumfänglich und

bezüglich der beiden Unterkriterien der Komplexität der Führungsunterstützung

und dem Führungslevel auch jene der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt, während

bezüglich des Unterkriteriums der Interessenvielfalt der unterstützten

Organisationseinheiten die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19

nicht erfüllt werden.

3.8 Unterkompetenz

Wissen

3.8.1 In

der Rubrik Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf

Ausbildung und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die

Wissensaktualisierung umschrieben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 14).

Während ab der Modellumschreibung 6614.15 jeweils eine Ausbildung auf Niveau

Universität oder ETH mit Masterabschluss verlangt wird, verlangen die

Modellumschreibung 6614.17 zusätzlich eine Weiterbildung auf dem Niveau

Certificate of Advanced Studies (CAS) und die Modellumschreibung 6614.19 eine

Weiterbildung auf dem Niveau Master of Advanced Studies (MAS).

3.8.2 Der

Regierungsrat hat erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] setze als

Grundausbildung ein juristisches Lizentiat bzw. einen Master of Law voraus. Als

Zusatzausbildung fordere die Stellenbeschreibung ein juristisches Praktikum von

mindestens 3 Jahren sowie vorzugsweise das Anwaltspatent. Daraus sei zu

schliessen, dass das Anwaltspatent zur Ausübung der Stelle nicht zwingend

notwendig sei. Die Anforderungen an das Wissen erreichten somit insgesamt die

Anforderungen der Modellumschreibung 6614.15 (Regierungsratsbeschluss 1 und 2,

S. 12).

3.8.3 Dem

halten die Rekurrenten wie schon im vorinstanzlichen Verfahren entgegen, dass

in der Praxis und auch in den Stellenausschreibungen ein Anwaltspatent für eine

Einstellung jeweils zwingend verlangt werde (Rekursbegründung 1, Rz. 43;

Rekursbegründung 2, Rz. 44). Dies erscheint zwar notorisch. Für die Bewertung

massgebend sind aber allein die gemäss der Stellenbeschreibung verlangten Mindestanforderungen

(vgl. oben E. 2.4.1; VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.10 und 3.5.1). Der

Feststellung der Rekurrenten folgend kann eine Stelleninhaberin bzw. ein

Stelleninhaber dabei auch auf einem anderen als dem konkret beschriebenen Weg

das entsprechende Niveau erreichen (z.B. durch einen anderen Bildungsweg

und/oder einschlägige Berufs- und/oder Lebenserfahrung). Umgekehrt erfolgt

jedoch nicht eine höhere Zuordnung, falls ein Stelleninhaber im Einzelfall das

geforderte Niveau übertrifft (VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.6.1).

Die Erfüllung weitergehender Ausbildungsanforderungen ist mit den Erwägungen

der Vorinstanz bei der Berechnung der individuellen Lohnstufe zu

berücksichtigen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12). Dabei erscheint für

den vorliegend zu beurteilenden Einreihungsentscheid irrelevant, ob dies bei

den Rekurrenten tatsächlich geschehen ist, was von den Rekurrenten mit ihrer

Rekursbegründung bestritten wird.

Vorliegend

verlangt die Stellenbeschreibung Nr. [...] neben einem juristischen Lizenziat

oder einem Master of Law juristische Praktika von mindestens 3-jähriger Dauer

und «vorzugszugsweise» das Anwaltspatent. Daraus folgt, dass ein Anwaltspatent

nicht zwingend verlangt wird. Weiter macht der Regierungsrat geltend, dass es

sich bei den Praktika als verlangte Zusatzausbildung nicht um ein

Ausbildungserfordernis, sondern um die vom im Bau- und Verkehrsdepartement für

diese Stelle festgelegte praktische Erfahrung handle. Entsprechend werde die

verlangte praktische Erfahrung unter Punkt 11.4 der Stellenbeschreibung mit

«min. 3 Jahren Gerichts-, Verwaltungs-, oder Advokaturpraxis» wiederholt. Diese

Form von Erfahrung fliesse somit in die Berechnung der individuellen Stufe ein

und stelle kein Ausbildungserfordernis im Sinne der Systematik dar und sei

somit unter der Fachkompetenz «Wissen» nicht bewertungsrelevant (Regierungsratsbeschluss

1 und 2, S. 12). Gleichwohl können aber aus der expliziten Nennung des

erwünschten Anwaltspatents auch Rückschlüsse für die Qualifikation der

verlangten Praktika gewonnen werden, welche bezüglich ihrer Dauer die

Anforderungen für die Zulassung zur Anwaltsprüfung unter Einschluss der Dauer

der normalen Vorbereitung und der Dauer des Prüfverfahrens übersteigen. Die Stellenbeschreibung

erscheint diesbezüglich unklar, weshalb auch die unbestrittene Praxis, nur

Bewerberinnen und Bewerber mit Anwaltspatent für die Stelle zu wählen, bei der

Beurteilung der Ausbildungsvoraussetzungen herangezogen werden kann. Dabei kann

offenbleiben, ob auch ohne Erfordernis eines spezifischen Abschlusses davon

ausgegangen werden kann, dass eine einem CAS oder gar MAS gleichwertige

Zusatzausbildung verlangt wird.

3.8.4 Insgesamt

ist aber festzustellen, dass die Stellenbeschreibung bezüglich der

Unterkompetenz Wissen Anforderungen stellt, welche die gemäss

Modellumschreibung 6614.15 verlangten Ausbildungsnachweise übersteigen.

3.9 Unterkompetenz

Kenntnisse und Fertigkeiten

3.9.1 Eine

Differenz besteht auch weiterhin in der Beurteilung der für die Stelle notwendigen

Kenntnisse und Fertigkeiten. Mit der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten

wird das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf Praxiskenntnisse,

Kenntnisse über Prozesse und Abläufe sowie Fertigkeiten beschrieben (vgl. Leitfaden

zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.4.2). In

der Funktionskette 6614 werden für die Einreihung in die Lohnklasse 17

erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend

innerhalb eines Fachbereichs und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe

vorwiegend innerhalb eines Departements oder Betriebes verlangt. Für die

Lohnklasse 19 werden darüber hinaus hohe Praxis- und

Umsetzungssetzungskenntnisse (Expertenniveau) vorwiegend innerhalb eines

Fachbereichs und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über mehrere

Departemente hinaus verlangt.

3.9.2 Mit

dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat erwogen, dass bezüglich der

Unterkompetenz Praxis- und Umsetzungskenntnisse die Gesamtheit der erforderlichen

Praxiskenntnisse zu beurteilen sei, die zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung

erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen

Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Unbestrittenermassen habe die bzw.

der Stelleninhabende zur Ausübung der ihr bzw. ihm übertragenen Aufgaben über

Spezialistenwissen zu verfügen. Die geforderten Kenntnisse beschränkten sich

aber auf juristische Problemstellungen. Die in Ziffer 11.1 der Stellenbeschreibung

Nr. [...] festgehaltenen funktionsnotwendigen Fach- und Spezialkenntnisse

seien zwar relativ breit und umfangreich dargestellt. Sie müssten aber nicht

kumulativ vorliegen, sondern könnten mithilfe der korrekten Anwendung von

umfangreichen Gesetzeswerken, Reglementen und Richtlinien abgerufen werden.

Daraus folge die Anforderung von Kenntnissen auf Spezialistenniveau. In die

Bewertung sei auch eingeflossen, dass die gesetzeskonforme Auslegung und

Rechtsanwendung sowie der rechtsgleiche Gesetzesvollzug für die bzw. den Stelleninhabenden

eine nicht unwesentliche Herausforderung darstelle. Kenntnisse der Prozesse und

Abläufe definierten das von der Stelle erforderte Wissen bezüglich Aufbau und

Struktur sowie bezüglich der Prozesse und Abläufe in der kantonalen Verwaltung,

um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen

zu können. Dabei seien vorliegend in der Regel erhebliche Kenntnisse der

Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements und

somit vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs erforderlich. Mit der

Formulierung vorwiegend werde nicht ausgeschlossen, dass entsprechend den

Ausführungen des Einsprechers fallweise auch Kenntnisse der Prozesse und

Abläufe ausserhalb des Bau- und Verkehrsdepartements gefordert werden könnten.

Daraus folge, dass bezüglich Praxis- und Umsetzungskenntnissen sowie

Kenntnissen der Prozesse und Abläufe die Anforderungen der Modellumschreibung

6614.17 erfüllt würden (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12 f.).

3.9.3 Dem

halten die Rekurrenten zwar zu Recht entgegen, dass heute «jede sorgfältig

tätige Person» bei ihrer Arbeit in Regelwerken nachschlage und nicht mehr alles

Fachwissen auswendig präsent haben könne (Regierungsratsbeschluss 1, Rz. 49;

Regierungsratsbeschluss 2, Rz. 50). Daraus können die Rekurrenten aber nichts

zu ihren Gunsten ableiten. Betreffend die Praxis- und Umsetzungskenntnisse

werden grundlegende bis sehr hohe Kenntnisse unterschieden. Erhebliche Praxis-

und Umsetzungskenntnisse entsprechen dabei Spezialistenniveau und erhebliche

bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen teilweise Expertenniveau

(vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.43 vom 1. März

2019 E. 4.9). Bereits auf Spezialistenniveau kann von den Funktionsträgerinnen

und -trägern die Vornahme von Know-how-Transfer etwa in Form fachlicher

Anleitung erwartet werden. Wie der Regierungsrat zutreffend ausführen lässt,

setzt die Erfüllung der Funktion der beiden vorgesetzten Leitungsstellen der

Rechtsabteilung Expertenniveau voraus (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 68). Vor

diesem Hintergrund ist nicht erfindlich, weshalb alle Mitglieder der

Rechtsabteilung ebenfalls Expertenniveau bezogen auf die Abläufe, die Praxis

und die Umsetzung in den Gebieten der Zuständigkeit der Abteilung aufweisen

müssen. Zudem können sie sich aufgrund der Besetzung der Abteilung mit mehreren

Spezialistinnen und Spezialisten auch auf bestimmte Bereiche fokussieren.

3.9.4 Weiter

machen die Rekurrenten geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht davon ausgehe,

dass erhebliche Kenntnisse der Abläufe und Prozesse nur innerhalb des Bau- und

Verkehrsdepartements erforderlich seien. Der Regierungsrat gehe dabei von einem

überholten Bild des alten «Verwaltungsjuristen» aus. Heute herrsche eine grosse

Dynamik unter Zusammenwirken mit Bund, anderen Kantonen, Institutionen und

verschiedenen Privaten. Die Stelleninhabenden müssten daher auch weitgehende

Kenntnisse über die Abläufe von Plangenehmigungsverfahren des Bundes oder der

Umweltverträglichkeitsprüfungen des Amts für Umwelt und Energie (AUE) haben.

Daher müsse im Sinne der Systematik von erheblichen Kenntnissen über mehrere

Departemente hinaus ausgegangen werden (Rekursbegründung 1, Rz. 50;

Rekursbegründung 2, Rz. 51).

Darin kann den

Rekurrenten nicht gefolgt werden. Auch wenn die Stelleninhabenden

unbestrittenermassen über Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über ihr eigenes

Departement hinaus verfügen müssen, so steht dies der diesbezüglichen Zuordnung

zur Modellumschreibung 6614.17 nicht entgegen. Diese verlangt die Kenntnisse

vorwiegend innerhalb eines Departements, was bereits grammatikalisch dem

Erfordernis von bestimmten, über das Departement reichenden

Verfahrenskenntnissen nicht entgegensteht. Da die Kenntnisse sich aber primär

auf das eigene Departement zu erstrecken haben, erscheint diese Qualifikation

zutreffend.

3.9.5 Daraus

folgt mit dem Regierungsrat, dass die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz

Kenntnisse und Fertigkeiten jenen der Modellumschreibung 6614.17 entsprechen.

3.10 Rubrik

Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

3.10.1 Unter

der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen werden diejenigen

Beanspruchungen subsumiert, die aufgrund äusserer Einflüsse das von der Stelle

geforderte Mass an psychischen oder physischen Beeinträchtigungen überschreiten.

Psychische Beanspruchungen entstehen beispielsweise durch angstmachende

Faktoren, Konfrontationen mit menschlichen Schicksalen, interne und externe

Kritik oder Beobachtbarkeit für Aussenstehende. Physische Beanspruchungen sind

stellenbedingte Gegebenheiten, welche etwa aufgrund des Hebens und Tragens von

Lasten, der dauerhaften gebückten Körperhaltung oder ständigem Sitzen und

Stehen erhöhte Beanspruchungen des Körpers zur Folge haben (Leitfaden zur

Stelleneinreihung, S. 17 f.). Die Funktionskette 6614 sieht keine besonderen

Anforderungen bezüglich Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen vor.

3.10.2 Der

Regierungsrat hat dazu erwogen, um bewertungsrelevant zu sein, müsse die

Belastung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen, was bei der Stelle

«Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» nicht gegeben sei. So sei ein

oft grosser Fristendruck zwar teilweise gegeben. Er überschreite jedoch genau

so wenig wie der teilweise schwierige Umgang mit Kundschaft das von der Stelle

geforderte Mass an psychischer Beeinträchtigung und sei daher für die Bewertung

der Stelle nicht relevant. Auch unterscheide sich das von den Rekurrenten

geltend gemachte lange Sitzen nicht von der Situation an den meisten

Büroarbeitsstellen und könne daher nicht als bewertungrelevante physische

Beanspruchung gelten (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 14 f.).

3.10.3 Mit

ihrem Rekurs verweisen die Rekurrenten erneut auf den unter Ziffer 12.2 der

Stellenbeschreibung [...] als Besonderheit der Arbeitsbedingungen aufgeführten

oft grossen Fristendruck. Der Zeitdruck sei für die Mitarbeitenden trotz dem

Team mit mehreren Juristen teilweise sehr gross (Rekursbegründung 1,

Rz. 53 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 54 f.). Dieser Zeitdruck ist mit

der Vorinstanz nicht zu bestreiten. Er fand aber bereits bei der Bewertung der

Unterkompetenz Flexibilität Berücksichtigung. Es ist nicht erkennbar, weshalb

er als besondere, in der Funktionskette 6614 «JuristInnen» ansonsten nicht

verlangte Beanspruchung bei der Stelle der Rekurrenten erhöht berücksichtigt

werden müsste.

3.11 Zusammenfassend

ist festzustellen, dass die Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in

Rechtsabteilung» mit Bezug auf die vier Unterkompetenzen Selbständigkeit,

Kommunikationsfähigkeit sowie Kenntnisse und Fertigkeiten den Anforderungen der

Modellumschreibung 6614.17 entspricht. Bezüglich der zwei Unterkompetenzen

Flexibilität und Führung werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19

erfüllt. Bei der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit erfüllt die

Stelle bezüglich eines Unterkriteriums (Schwierigkeitsgrad) die Anforderungen

der Modellumschreibung 6614.17, während bei einem anderen Unterkriterium (Interessen

und Standpunkte der Partnerinnen und Partner) jene der Modellumschreibung 6614.19

leicht übertroffen werden und bezüglich eines dritten Unterkriteriums (Gruppengrösse)

in den beiden Modellumschreibungen identische Anforderungen gestellt werden.

Auch bei der Unterkompetenz Führungsunterstützung werden bei zwei

Unterkriterien (Komplexität der Führungsunterstützung und Führungslevel) die

Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt, während diese bezüglich

eines dritten Unterkriteriums (Interessenvielfalt der unterstützen

Organisationseinheit) nicht erfüllt werden. Schliesslich werden bezüglich der

Unterkompetenz Wissen die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 nicht

erfüllt. Daraus folgt, dass die Anforderungen der Lohnklasse 17 insgesamt übertroffen

werden und im Ergebnis im Bereich zwischen den beiden Modellumschreibungen

liegen. Ob der Regierungsrat sein Ermessen mit der Einreihung in die Modellumschreibung

6614.17 überschritten hat, ist deshalb auch mit Blick auf Quervergleiche mit

anderen Juristinnen- und Juristenstellen in den Departementen zu überprüfen.

4. Quervergleiche

4.1 Mit

ihrem Rekurs verzichten die Rekurrenten auf den bisher verlangten Quervergleich

mit der Gerichtsschreiberfunktion beim Appellationsgericht. Wie der

Regierungsrat zutreffend erwogen hat (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 15

f.), würde einem solchen direkten Vergleich die unterschiedliche Zuständigkeit

für die Einreihung der beiden Stellen durch den Regierungsrat einerseits (§ 6 Abs. 1 LG) und den Gerichtsrat andererseits (vgl. § 9 Abs. 2 Ziff. 4 GOG) mit

je eigenem Ermessensspielraum entgegenstehen (vgl. VGE VD.2019.165 vom 10. Juli

2019 E. 5.1.3).

4.2 Der

Regierungsrat hat die Einreihung der Stelle der Rekurrenten zunächst mit der

auf die Richtposition 6614.18 in die Lohnklasse 18 eingereihte Stelle

«Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) verglichen.

4.2.1 Aufgrund

einer Aufzählung der Aufgaben der Quervergleichsstelle gelangte der

Regierungsrat zur Auffassung, dass diese im Vergleich zur Stelle der

Rekurrenten «etwas breiter ausgelegt» sei. So vertrete der oder die

Stelleninhabende der Quervergleichsstelle das Departement auch vor Gericht und

den Kanton vor Bundesgericht, leiste etwa im Zusammenhang mit der

übergeordneten und departementsübergreifenden juristischen Beratung des Grossen

Rates Aufgaben im Zusammenhang mit dem Auftrag als Zentraler Rechtsdienst und

führe die Gesetzessammlung von Kanton und Gemeinden. Weiter erarbeite die bzw.

der Stelleninhabende departementsübergreifend Erlasse, (Staats-)Verträge sowie

Gutachten, koordiniere departementsübergreifende Stellungnahmen, vertrete die

Verwaltung vor Kommissionen des Grossen Rates, trage die Aufsicht über das

Handelsregisteramt und sei in mehreren Kommissionen vertreten. Demgegenüber

beschränke sich diese Vertretung bei der Stelle der Rekurrenten stets auf den

Bereich des Bau- und Verkehrsdepartements. Daher rechtfertige sich auch bei

vergleichbaren Ausbildungsanforderungen die um eine Lohnklasse höhere

Einreihung der Quervergleichsstelle im Vergleich zur Stelle der Rekurrenten

(Regierungsratsbeschluss, S. 17).

4.2.2 Dem

halten die Rekurrenten entgegen, dass die Anforderungen an die beiden Stellen

zweifelsohne vergleichbar seien. Sie machen geltend, dass die juristischen

Mitarbeitenden der Rechtsabteilung des Bau- und Verkehrsdepartements auch auf

interkantonaler und eidgenössischer Ebene tätig seien und dabei regelmässig

nicht nur ihr eigenes Departement, sondern wie etwa bei Rekursen im Beschaffungsrecht

auch andere Departemente, etwa bei Rekursen gegen Planfestsetzungsbeschlüsse

den Regierungsrat und bei Rekursen gegen Bebauungsplänen den Grossen Rat vor

Gericht vertreten würden. Die Vertretung erfolge mit selbständig verfassten

Rechtsschriften regelmässig vor verschiedensten Gerichtsinstanzen

(Mietschlichtungsstelle, Zivilgericht, Baurekurskommission sowie

Appellationsgericht in privat-, beschaffungs- und verwaltungsrechtlichen

Verfahren, Bundesgericht). In diesen Verfahren würden die in der

Rechtsabteilung festangestellten Rechtsanwälte analog einem Staatsanwalt in

Vertretung des kantonalen Gesetzgebers auftreten (Rekursbegründung 1,

Rz. 62; Rekursbegründung 2, Rz. 63).

Soweit der

Regierungsrat dieser nicht bestrittenen Vielfalt an Vertretungsaufgaben

entgegenhält, dass sie nur mit Bezug auf Themen im Zuständigkeitsbereich des Bau-

und Verkehrsdepartements erfolge, kann er daraus keine massgebende Differenz

ableiten. Das Gleiche gilt auch für die Vergleichsstelle, deren genereller

Auftrag sich auch auf die das eigene Departement betreffende Rechtsgebiete

bezieht (vgl. Stellenbeschreibung Nr. [...], Ziff. 4 [act. 10/32]).

Entsprechend hat sie in der Praxis auch bloss dann die Vertretung des Kantons

in das Departement nicht direkt betreffenden Verfahren zu übernehmen, wenn der

eigene Zuständigkeitsbereich betroffen ist. Dazu gehört auch die Gesetz- und

Verordnungsgebung. Auch ansonsten kann bei allen Unterschieden bezüglich

einzelner Aufgaben von vergleichbaren Aufgaben gesprochen werden. Den vom

Regierungsrat genannten Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über das

Handelsregisteramt und die Staatsanwaltschaft, die formelle Prüfung von

kantonalen und kommunalen Erlassen, die Führung der kantonalen Gesetzessammlung

und des Gemeinderechts, die Führung des Sekretariats der

Notariatsprüfungsbehörde, die Organisation der Notariatsprüfungen und dem

Einsitz in die kantonale Krisenorganisation können bei der

streitgegenständlichen Stelle etwa die departementale Aufsicht über das

Grundbuchamt, der Einsitz in Verwaltungsräten und öffentlich-rechtlichen

Anstalten oder die besonderen vollstreckungsrechtlichen Aufgaben gegenüber

gestellt werden. Bei allen Unterschieden kann daher nicht von einem in

relevanter Weise breiter ausgelegten Aufgabenbereich gesprochen werden. Die

Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und

Sicherheitsdepartement in die Lohnklasse 18 spricht daher für die entsprechende

Einreihung der streitgegenständlichen Stelle.

4.3 Weitere

Quervergleiche nahm der Regierungsrat mit der im Erziehungsdepartement

angesiedelten Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» sowie der im

Finanzdepartement angesiedelten Stelle «Jurist/-in Generalsekretariat» vor,

welche beide wie die streitgegenständliche Stelle in die Lohnklasse 17

überführt worden sind.

4.3.1 Diesbezüglich

hat der Regierungsrat anerkannt, dass das Aufgabengebiet der Stelle

«Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement «leicht schmaler»

sei. Dies werde aber durch komplexere Aufgaben wie die Prozessvertretung vor

gerichtlichen Instanzen oder die Interessenvertretung gegenüber Dritten

aufgewogen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 18).

Mit der

entsprechenden Rüge der Rekurrenten kann dies aufgrund der verglichenen

Stellenbeschreibungen aber nicht nachvollzogen werden (Rekursbegründung 1,

Rz. 67 ff.; Rekursbegründung 2, Rz. 68 ff.). Die

Prozessvertretungsaufgaben erscheinen formal vergleichbar, beziehen sich aber

bei der streitgegenständlichen Stelle auf einen unbestrittenermassen weniger

schmalen Aufgabenbereich. Der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im

Erziehungsdepartement obliegt gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] (act.

10/33) mit der Prozessvertretung vor gerichtlichen Instanzen keine

weitergehende Aufgabe als der streitgegenständlichen Stelle mit der Aufgabe der

«Betreuung von verwaltungsinternen und -externen Verfahren als rekurrierende,

klagende oder beigeladene Partei bzw. als Vorinstanz» (vgl. act. 8/5). Der

Aufgabe der «Interessenvertretung gegenüber Dritten (Bund, Kantone, inter- und

innerkantonale Gremien und Institutionen, andere Departemente, Private)» der

Quervergleichsstelle stehen die Aufgaben der «aussergerichtlichen

Interessenvertretung gegenüber Dritten», die «Ausarbeitung von Berichten,

Gutachten, Vernehmlassungen und Stellungnahmen an kantonale Stellen und

Bundesbehörden», die Zusammenarbeit mit anderen Departementen und die Mitarbeit

in interdepartementalen Kommissionen und Arbeitsgruppen gegenüber. Schliesslich

unterscheidet sich die Dotierung der Departemente mit Fachjuristinnen und -juristen

in den einzelnen Abteilungen nicht wesentlich. Gerade die vom Regierungsrat in

seiner Vernehmlassung genannte Abteilung Jugend- und Kindesschutz mit eigenen

Juristinnen und Juristen macht einen exponierten und gewichtigen Bereich des

Erziehungsdepartements aus, was für das Grundbuch- und Vermessungsamt und die

Allmendverwaltung im Bau- und Verkehrsdepartement zumindest nicht in grösserem

Umfang gilt. Vor diesem Hintergrund steht insgesamt die Einreihung der Stelle

«Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement der höheren

Einreihung der Stelle der Rekurrenten in die Lohnklasse 18 nicht zwingend

entgegen.

4.3.2 Mit

Bezug auf die Quervergleichsstelle «Jurist/-in Generalsekretariat» im

Finanzdepartement geht der Regierungsrat von ähnlich anspruchsvollen

Aufgabengebieten wie jenen der Rekurrenten aus. Demgegenüber machen die

Rekurrenten auch diesbezüglich breitere und anspruchsvollere Aufgaben ihrer

Stelle geltend (Rekursbegründung 1, Rz. 66 ff; Rekursbegründung 2, Rz. 67).

Soweit der

Regierungsrat darauf hinweist, dass das Finanzdepartement im Unterschied zum

Bau- und Verkehrsdepartement über keine eigene Abteilung Politikvorbereitung

verfüge, so enthält auch die Stellenbeschreibung Nr. [...] der

streitgegenständlichen Stelle bereits im generellen Auftrag die Bearbeitung

rechtlicher und politischer Bereiche. Auch wenn dies in der Folge auf die juristische

Führungsunterstützung fokussiert wird, erscheint der entsprechende

Aufgabenbereich im Bau- und Verkehrsdepartement doch breiter. Dies wird bereits

deutlich, wenn die juristische Beratungsaufgabe bei der Vergleichsstelle

insbesondere auf jene Abteilung des Departements beschränkt wird, die nicht

über eigene Juristinnen und Juristen verfügen (vgl. Stellenbeschreibung Nr. [...],

act. 10/34). Nicht zutreffend ist daher die Behauptung des Regierungsrates in

seiner Vernehmlassung, der Quervergleichsstelle obliege auch die Beratung der

Steuerrekurskommission sowie der Personalrekurskommission (Vernehmlassung, Rz.

87), soweit sie sich auf eine fachspezifische Rechtsberatung beziehen sollte. Die

Steuerrekurskommission ist in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und

hat daher eigenes Personal (vgl. § 136 des Steuergesetzes [SG 640.100]). Damit

wird der schwergewichtige Bereich des kantonalen Steuer- und Abgabenrechts

ausgenommen. Auch die Vertretung in Rechtsmittelverfahren bezieht sich bei der

Quervergleichsstelle notorischerweise nicht auf den Bereich der

Steuerverfahren. Dies relativiert die Feststellung, die Vergleichsstelle

verfüge über «einen sehr umfassenden und thematisch breit gefächerten Auftrag»

(Vernehmlassung, Rz. 87). Die Personalrekurskommission wird vom Regierungsrat

gewählt, ist weisungsunabhängig und die Mitglieder des Präsidiums verfügen über

eine juristische Ausbildung (§ 41 Abs. 1 des Personalgesetzes [SG 162.100). Wie

dem Staatskalender Basel-Stadt entnommen werden kann, arbeitet für die Personalrekurskommission

zudem mindestens eine Juristin, was den Bedarf und Umfang einer allfälligen juristischen

Beratungstätigkeit der Quervergleichsstelle weiter einschränkt. Daraus folgt,

dass auch die Einreihung dieser Stelle in die Lohnklasse 17 einer um eine

Lohnklasse höheren Einreihung der streitgegenständlichen Stelle nicht

entgegensteht.

5.

Aus dem hiervor

Gesagten folgt auch unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums des

Regierungsrates, dass die Anforderungen an die Stelle «Juristische/r

Mitarbeiter/in Rechtsabteilung» unter Berücksichtigung des Quervergleichs mit

der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und

Sicherheitsdepartement die Einreihung in die nicht umschriebene Richtposition

6614.18 in Lohnklasse 18 erfordert. Die Rekurse der Rekurrenten 1 und 2 sind

gutzuheissen.

6.

Diesem Ausgang

des Verfahrens entsprechend wird auf die Erhebung von Gerichtskosten verzichtet

und die geleisteten Kostenvorschüsse in der Höhe von je CHF 750.– werden den

Rekurrenten zurückerstattet Die Rekurrenten sind anwaltlich nicht vertreten,

weshalb keine Parteientschädigung anfällt.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Die Rekursverfahren VD.2019.220 und

VD.2019.221 werden vereinigt.

In Gutheissung der Rekurse der Rekurrenten 1 und 2 werden

die Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 aufgehoben und die Stelle

«Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» im Bau- und

Verkehrsdepartement Basel-Stadt (Stellenbeschreibung Nr. [...]) per 1. Februar

2015 in die Lohnklasse 18 der Funktionskette 6614 (Richtposition 6614.18)

überführt.

Kosten werden weder erhoben noch zugesprochen. Die geleisteten

Kostenvorschüsse in der Höhe von je CHF 750.– werden den Rekurrenten

zurückerstattet.

Mitteilung an:

-

Rekurrenten 1 und 2

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

-

Human Resources Basel-Stadt

-

Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.