Verkehrsanordnung Wolfschlucht-Promenade (BGer 1C_99/2021 vom 16. Februar 2021)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.112

URTEIL

vom 6. Januar 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____

Rekurrent

[...]

gegen

Amt für Mobilität

Dufourstrasse 40, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 21. April 2020

betreffend Verkehrsanordnung

Wolfschlucht-Promenade

Sachverhalt

Sachverhalt

Im Kantonsblatt

vom 11. Dezember 2019 publizierte das Amt für Mobilität des Bau- und

Verkehrsdepartements (BVD) für die Wolfschlucht-Promenade folgende permanente

Verkehrsanordnung:

Zwischen Bruderholzweg und Tramübergang unterhalb der

Rehhagstrasse:

Fussweg,

motorlose Velos bergwärts gestattet (bisher Allgemeines Fahrverbot)

Hiergegen

erhob A____ (Rekurrent) am 19. Dezember 2019

Rekurs beim BVD. Mit Entscheid vom 21. April 2020 trat das BVD auf

den Rekurs nicht ein.

Gegen diesen

Entscheid meldete der Rekurrent am

8. Mai 2020 beim Regierungsrat Rekurs an, welchen er mit Eingabe vom

2. Juni 2020 begründete. Mit Post vom 16. Juni 2020

überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum

direkten Entscheid. Mit Rekursantwort vom 28. September 2020

beantragt das BVD, auf den Rekurs nicht einzutreten, eventualiter ihn

abzuweisen. Hierauf hat der Rekurrent am

26. Oktober 2020 repliziert. Das vorliegende Urteil ist auf dem

Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses

ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 16.

Juni 2020 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und §

12.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach

§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht

berufen. Der Rekurrent ist als Adressat

des angefochtenen Entscheids insofern in seinen Rechten betroffen, als auf sein

gegen die Verkehrsanordnung Wolfschlucht-Promenade gerichteter Rekurs nicht

eingetreten worden ist. Insoweit ist er zum Rekurs an das Verwaltungsgericht

legitimiert.

1.2

Sowohl

gemäss § 46 Abs. 2 OG, der für das verwaltungsinterne Rekursverfahren an den

Regierungsrat zur Anwendung kommt, als auch gemäss § 16 Abs. 2 VRPG,

der das Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht regelt, hat die

Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze

Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1

und VD.2015.260 vom 19. Oktober 2016 E. 1.4, Stamm,

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-

und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 505).

Aus den Anträgen muss hervorgehen, in welchen Punkten die angefochtene

Verfügung aufgehoben oder abgeändert werden soll. In der Begründung hat die

rekurrierende Partei ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit

den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2018.112/113/114

vom 16. Mai 2019 E. 1.3.2 und VD.2018.40 vom 20. November 2018 E.

1.2; vgl. Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,

S. 277 ff., 305). Sowohl bezüglich Anträgen wie auch Begründung

werden bei nicht juristisch vertretenen Laien keine hohen Anforderungen

gestellt (VGE VD.2012.245 vom 27. März 2017 E. 2.1 und VD.2012.191 vom 12.

Juni 2013 E. 2.2.2). Aufgrund dieser Begründungsobliegenheit gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG gilt im Verwaltungsgerichtsverfahren das

Rügeprinzip (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2015.260 vom 19.

Oktober 2016 E. 1.4 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3; Stamm, a.a.O., S. 504). Das

Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter

allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig

vorgebrachten konkreten Beanstandungen (statt vieler VGE VD.2020.37 mit

weiteren Hinweisen).

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz

den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch

gemacht hat (VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5 und VD.2016.66 vom

20. Juni 2016 E. 1.3).

2.

2.1 Die

Vorinstanz hat ihren Nichteintretensentscheid mit der fehlenden Legitimation

des Rekurrenten zur Rekurserhebung

begründet. Vorliegend sei eine Änderung der Anordnung eines Allgemeinen

Fahrverbots in einen Fussweg mit Veloverkehr bergwärts und damit eine

funktionelle Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 des

Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) angefochten worden. Praxisgemäss

seien bei funktionellen Verkehrsanordnungen die Verkehrsteilnehmenden zum

Rekurs befugt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder

weniger regelmässig benutzten, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall

sei. Bloss gelegentliches Befahren der Strasse genüge indessen nicht

(angefochtener Entscheid, E. 2). Der Rekurrent

wohne im St. Johanns-Quartier und damit in 3,4 Kilometer Luftdistanz bzw.

4,1 Kilometer Fussweg zur Wolfschlucht im Bruderholzquartier. Er sei somit

nicht unmittelbarer Anwohner. Er sei des Weiteren nicht auf die

Wolfschlucht-Promenade als Zugang zum Arbeitsort im Sinne eines Pendlerweges

angewiesen noch habe er dargelegt, dass er das von der umstrittenen

Verkehrsanordnung betroffene Naherholungsgebiet regelmässig als Spaziergänger

begehen würde. Die Vorinstanz ist demzufolge zum Schluss gekommen, dass es dem Rekurrenten an der besonderen Betroffenheit

fehle, welche das kantonale wie auch das Bundesrecht verlangten (angefochtener Entscheid,

E. 3).

2.2 Der

Rekurrent stellt weder mit seiner

Rekursanmeldung vom 8. Mai 2020 noch mit der Rekursbegründung vom

2. Juni 2020 irgendwelche konkreten Anträge, inwiefern der

angefochtene Entscheid aufgehoben oder abgeändert werden soll. Selbst wenn man

zu seinen Gunsten davon ausgehen würde, dass sein Rekurs auf Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids und Anweisung der Vorinstanz gerichtet ist, in der

Sache zu entscheiden, begründet er mit keinem Wort, warum seiner Ansicht nach

die Vorinstanz fälschlicherweise seine Rekursbefugnis verneint hat. Er begnügt

sich ausschliesslich mit materiellen Einwänden (Sicherheitsbedenken) gegen die

strittige Verkehrsanordnung. Auch in der Replik findet sich zur fehlenden Legitimation

und den für das Nichteintreten ausschlaggebenden Grund kein einziges Wort,

obschon die Vorinstanz in ihrer Rekursantwort (Rz 10) ausdrücklich

nochmals darauf aufmerksam gemacht hat. Mangels konkreter Anträge sowie mangels

jeglicher Auseinandersetzung mit den entscheidrelevanten Erwägungen im

angefochtenen Entscheid kann – selbst unter Beachtung der bei einem Laienrekurs

herabgesetzten Anforderungen an Anträge und Begründung – somit auf den

vorliegenden Rekurs nicht eingetreten werden (§ 16 Abs. 2 VRPG).

2.3 Selbst

wenn auf den Rekurs eingetreten werden könnte, müsste er, wie die nachfolgenden

Erwägungen zeigen, abgewiesen werden.

2.3.1 Zum

Rekurs ist vorbehältlich besonderer Rekursrechte berechtigt, wer durch den

angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen

Aufhebung oder Änderung hat (§ 44 Abs. 1 OG, § 13 Abs. 1 VRPG). Diese

Legitimationsvoraussetzungen entsprechen denjenigen von Art. 48 Abs. 1 des

Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und Art.

89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) (VGE

VD.2017.103 vom 11. September 2017 E. 2.1, VD.2015.198 vom 2. Mai 2016 E. 1.3.2;

Stamm, a.a.O., S. 497; Wullschleger/Schröder, a.a.O.,

S. 290). Der Rekurrent muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als

jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen

Beziehung zur Streitsache stehen (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1

[bestätigt durch BGer 2D_27/2018 vom 23. Juli 2018], VD.2010.92 vom

16. August 2011 E. 1.2.2, und VD.2010.199 vom 19. April 2011 E.

1.2.1; Wullschleger/Schröder,

a.a.O., S. 291; BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9 f. und 135 II 430 E. 1.1

S. 433). Das Interesse des Rekurrenten kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur

sein (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1 und VD.2017.103 vom

11. September 2017 E. 2.1; Wullschleger/

Schröder, a.a.O., S. 291; vgl. BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9). Es muss

sich aber um ein eigenes Interesse des Rekurrenten handeln (VGE VD.2018.14

vom 23. März 2018 E. 1.1, VD.2017.103 vom 11. September 2017

E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 477,

497; vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 und 133 II 249 E. 1.3.3

S. 254). Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein (VGE VD.2018.14

vom 23. März 2018 E. 1.1 und VD.2010.199 vom 19. April 2011 E. 1.2.1;

Wullschleger/Schrö-der, a.a.O., S. 292;

vgl. BGE 135 II 430 E. 2.1 S. 434). Das die Legitimation begründende

schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn

der Rekurrent mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder

rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Der Rekurs dient

nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns zu

überprüfen, sondern dem Rekurrenten einen praktischen Vorteil zu verschaffen.

Das blosse Anliegen, dem Prozessgegner einen (behaupteterweise) rechtswidrigen

Vorteil zu verwehren, kann nicht zur Legitimation ausreichen, wenn es nicht mit

einem eigenen schutzwürdigen Vorteil für den Rekurrenten korreliert (vgl. BGE 141 II 307 E. 6.2 S. 312 und 141 II 14 E. 4.4 S. 29). Die

Legitimation kann nur bejaht werden, wenn dem Rekurrenten bei Gutheissung seines

Rekurses ein effektiver praktischer Vorteil erwächst (BGE 141 II 307 E. 6.3

S. 313 und 141 II 14 E. 4.5 S. 30).

2.3.2 Bei

der vorliegenden Umwandlung des bestehenden Allgemeinen Fahrverbots in einen

Fussweg mit Veloverkehr bergwärts handelt es sich um eine funktionelle

Verkehrsbeschränkung bzw. -anordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG (angefochtener

Entscheid, E. 2; näher dazu Belser,

in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N

46 und 50 ff.; Weissenberger, Kommentar

SVG und OBG, 2. Auflage, Zürich 2015, Art. 3 SVG N 6 ff.; vgl. auch

BGer 1C_558/2019 vom 8. Juli 2020 E. 7.1). Funktionelle

Verkehrsbeschränkungen sind Allgemeinverfügungen (VGE VD.2018.87 vom

5. Februar 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Darunter sind Verwaltungsmassnahmen

zu verstehen, die zwar nur eine konkrete – wie vorliegend örtliche – Situation regeln,

sich aber an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Personenkreis

richten (Häferlin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020,

§ 13 Rz 933). Bei solchen Allgemeinverfügungen ist die Unterscheidung

zwischen unmittelbarer und reflexweiser Betroffenheit nach der Praxis des

Verwaltungsgerichts wenig sinnvoll und genügt deshalb für die

Rekurslegitimation eine indirekte, reflexweise Betroffenheit, sofern der

Rekurrent eine gewisse Erheblichkeit seiner Betroffenheit und

Interessenbeeinträchtigung glaubhaft macht (VGE VD.2018.87 vom

5. Februar 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Zum Rekurs gegen

funktionelle Verkehrsbeschränkungen sind nach der Praxis des Bundesgerichts und

des Verwaltungsgerichts alle Personen berechtigt, welche die mit der

Beschränkung belegte Strasse als Verkehrsteilnehmende mehr oder weniger

regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während

bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542

f.; VGE VD.2016.9/10 vom 8. November 2016 E. 1.2.1, VD.2016.115

vom 6. November 2016 E. 2.3 und VD.2015.245 vom 20. September

2016 E. 1.2).

2.3.3 Der

Rekurrent ist vorliegend ohne jeglichen

örtlichen Bezug zum von der Verkehrsanordnung betroffenen Gebiet. Er wohnt

weitab von der Wolfschlucht, gemäss Angaben im angefochtenen Entscheid

(E. 3) beträgt die Luftlinie zu seinem Wohnort 3,4 Kilometer (bzw.

4,1 Kilometer Fussweg). Die Wolfschlucht-Promenade dient dem Rekurrenten offensichtlich auch nicht als

Arbeitsweg oder als regelmässiges Naherholungsgebiet. Ist der Rekurrent durch die strittige Verkehrsanordnung

damit weder als Anwohner noch als Pendler noch in einer anderen regelmässigen

Nutzung eingeschränkt, steht ihm keine Befugnis zum Rekurs gegen die strittige

Verkehrsanordnung zu. Der vorliegend gegen den Nichteintretensentscheid

gerichtete Rekurs wäre somit auch dann abzuweisen, wenn darauf eingetreten

werden könnte.

3.

Bei diesem

Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent

die Kosten des Verfahrens (§ 30 Abs. 1 VRPG), welche jedoch

zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege (vgl. verfahrensleitende

Verfügung vom 29. Juli 2020) zu Lasten des Staates gehen.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit

überhaupt darauf eingetreten werden kann.

Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit

einer Gebühr von CHF 1'200.– gegen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen

Rechtspflege zu Lasten des Staates.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat Basel-Stadt

-

Bundesamt für Strassen (ASTRA)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.