Degradierung und Änderung des Aufgabengebiets (BGer 8C_100/2022 vom 3. Juni 2022)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.117

URTEIL

vom 16. August 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

lic. iur. Lucienne

Renaud

und Gerichtsschreiber lic. iur.

Johannes Hermann

Beteiligte

A____

Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Spiegelgasse 6–12, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen

Entscheid der Personalrekurskommission

vom 4. Juni 2020

betreffend Degradierung und

Änderung des Aufgabengebiets

Sachverhalt

Sachverhalt

A____

(Rekurrent) ist seit dem 21. April 1988 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt

angestellt. Zuletzt war er in der Funktion eines Ressortleiters im Rang eines

Feldweibels 1 (Fw 1) bei der Verkehrspolizei tätig. Am 8./9. August 2016

unternahm die Tour 5 der Verkehrspolizei in ihrer Freizeit einen Tourenausflug.

Im Nachgang zum Tourenausflug eröffnete die Kantonspolizei ein

personalrechtliches Verfahren gegen den Rekurrenten. Mit Verfügung vom 15.

August 2016 stellte sie ihn frei und erteilte ihm ein Hausverbot für sämtliche

nicht öffentlichen Räumlichkeiten der Kantonspolizei. Dagegen erhob der

Rekurrent Rekurs an die Personalrekurskommission. Am 1. März 2017 verfügte die

Kantonspolizei, dass der Rekurrent per 1. Juni 2017 in die Funktion eines

Polizisten mit Fachführung im Rang eines Gefreiten (Gfr) in der Lohnklasse 12 zurückgestuft

werde (Ziff. 1). Sie erteilte ihm einen Verweis (Ziff. 2) und hob die

Freistellung und das Hausverbot auf (Ziff. 3). Schliesslich ordnete sie an,

dass der Rekurrent per 9. März 2017 im Einsatzzug in der Tour 5 die

Arbeitsleistung wieder aufnehmen, vorläufig in der Funktion eines

Sachbearbeiters tätig sein und keine Führungsaufgaben übernehmen werde (Ziff.

4). Einem allfälligen Rekurs gegen Ziff. 3 und 4 der Verfügung vom 1. März 2017

entzog die Kantonspolizei die aufschiebende Wirkung (Ziff. 5). Der Rekurrent

erhob auch gegen die Verfügung vom 1. März 2017 Rekurs an die

Personalrekurskommission. Mit Entscheid vom 2. Juni 2017 schrieb die

Personalrekurskommission den Rekurs gegen die Verfügung vom 15. August 2016 als

gegenstandslos ab und hob die Ziffern 1, 2 und 4 der Verfügung vom 1. März 2017

auf. Den Rekurs der Kantonspolizei gegen diesen Entscheid wies das

Verwaltungsgericht mit Urteil VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 ab.

Ab dem 9. März

2017 war der Rekurrent in der Funktion eines Sachbearbeiters im Rang eines Fw 1

beim Einsatzzug in der Tour 5 tätig. Am 9. April 2017 war er zusammen mit dem

Gfr B____ zu einer Spitalbewachung im Universitätsspital Basel abkommandiert.

Im Nachgang zu dieser Spitalbewachung eröffnete die Kantonspolizei gegen den Rekurrenten

ein weiteres personalrechtliches Verfahren. Mit Verfügung vom 18. April 2017

stellte sie ihn vorsorglich frei und erteilte ihm ein vorläufiges Hausverbot

für sämtliche nicht öffentlichen Räumlichkeiten der Kantonspolizei. Gegen diese

Verfügung erhob der Rekurrent Rekurs an die Personalrekurskommission (Verfahren

Nr. 15/2017). Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 15. November 2017 ab. Den

Rekurs des Rekurrenten gegen diesen Entscheid wies das Verwaltungsgericht mit

Urteil vom 24. August 2018 im Verfahren VD.2017.262 ab.

Vom 19. April

2017 bis 21. März 2018 war der Rekurrent wegen Krankheit ganz oder teilweise

arbeitsunfähig. Mit Verfügung vom 14. Dezember 2018 stufte die Kantonspolizei

den Rekurrent im Sinn einer personalrechtlichen Massnahme gemäss § 24 des

Personalgesetzes per 1. April 2019 lohn- und gradmässig in die Funktion eines

Polizisten im Rang eines Wachtmeisters mit besonderen Aufgaben (Wm mbA) im

Tourendienst der Verkehrsabteilung in die Lohnklasse 13 zurück (Ziff. 1). Sie

stellte fest, dass diese Massnahme die Verfügung vom 18. April 2017 betreffend

die vorsorgliche Freistellung ersetze (Ziff. 2) und entzog einem allfälligen

Rekurs die aufschiebende Wirkung (Ziff. 3). Im Begleitschreiben vom 14.

Dezember 2018 zur Verfügung vom gleichen Tag wurde der Rekurrent informiert,

dass er bei Dienstantritt eine Bewährungsfrist erhalten werde, um ihm die

Möglichkeit zu geben, sich in Bezug auf anzügliche Äusserungen gegenüber

Kolleginnen und Kollegen zu bessern. Seit Januar 2019 ist der Rekurrent wieder

im Dienst. Mit Schreiben vom 23. Januar 2019 auferlegte die Kantonspolizei dem

Rekurrenten eine Bewährungsfrist gemäss § 14 der Verordnung zum Personalgesetz

bis zum 15. Januar 2020 mit der Auflage, während des Diensts keine Bilder und

Videos von Frauen in intimen Situationen zu zeigen und keine anzüglichen

Bemerkungen gegenüber Kolleginnen und Kollegen zu machen. Der Rekurrent bestand

die Bewährungsfrist ohne Beanstandungen.

Gegen die

Verfügung vom 14. Dezember 2018 erhob der Rekurrent Rekurs an die

Personalrekurskommission (Verfahren Nr. 25/2018). Mit Rekursbegründung vom 16. Januar

2019 beantragte er, die Verfügung vom 14. Dezember 2018 sei aufzuheben, die

aufschiebende Wirkung sei vollumfänglich und eventualiter nur bezüglich Ziff. 1

der Verfügung wiederherzustellen und die Kantonspolizei sei im Sinn einer

vorsorglichen Massnahme anzuweisen, vom Ansetzen einer Bewährungsfrist bis zum

rechtskräftigen Entscheid über die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 14.

Dezember 2018 abzusehen. Mit Verfügung vom 18. April 2019 stellte die

Präsidentin der Personalrekurskommission die aufschiebende Wirkung des Rekurses

bezüglich der Lohnrückstufung wieder her. Bezüglich der gradmässigen

Rückstufung in die Funktion eines Polizisten im Rang eines Wm mbA im Tourendienst

der Verkehrsabteilung verfügte sie, dass die aufschiebende Wirkung entzogen

bleibe. Mit Entscheid vom 4. Juni 2020 wies die Personalrekurskommission den

Rekurs ab.

Gegen den

Entscheid der Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020 meldete der Rekurrent

am 22. Juni 2020 Rekurs an das Verwaltungsgericht an. Mit Rekursbegründung vom

26. Oktober 2020 beantragt er, der angefochtene Entscheid und die Verfügung der

Kantonspolizei vom 14. Dezember 2018 seien aufzuheben und er sei wieder als

Ressortleiter im Rang eines Fw 1 in der Abteilung Verkehr in der Lohnklasse 15

in den Dienst zu stellen. Die o/e Kosten der Rekursverfahren vor der

Personalrekurskommission und dem Verwaltungsgericht seien der Kantonspolizei

aufzuerlegen. Mit Vernehmlassung vom 19. November 2020 beantragt die

Personalrekurskommission die kostenpflichtige Abweisung des Rekurses. Die

Kantonspolizei beantragt mit Vernehmlassung vom 9. Dezember 2020, der Rekurs

sei abzuweisen und der Entscheid der Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020

sowie die Verfügung der Kantonspolizei vom 14. Dezember 2018 seien zu

bestätigen unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des Rekurrenten. Mit Replik vom 22.

Februar 2021 hielt der Rekurrent an seinen Anträgen fest. Der Verfahrensleiter

des Verwaltungsgerichts zog die Akten des Verfahrens Nr. 15/2017 der

Personalrekurskommission, die Akten des Verfahrens VD.2017.262 des

Verwaltungsgerichts, die Personalakte des Rekurrenten und ein Schreiben des

Rechtsvertreters des Rekurrenten vom 9. Juni 2017 bei (Verfügungen vom 12. Oktober

und 4. November 2020). Die Einzelheiten der Parteistandpunkte und der weitere

Sachverhalt ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den

nachfolgenden Erwägungen. Die Beratung des Verwaltungsgerichts fand am 16.

August 2021 statt.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Gemäss

§ 43 Abs. 1 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) ist das Verwaltungsgericht

zuständig für die Beurteilung von Rekursen gegen Entscheide der

Personalrekurskommission. Es entscheidet nach § 43 Abs. 2 PG in Verbindung mit

§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) als

Dreiergericht in einem einfachen und raschen Verfahren über den Rekurs. Unter

Vorbehalt abweichender Bestimmungen des Personalgesetzes gelten gemäss § 40 Abs. 5 PG für das Verfahren die Bestimmungen des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).

1.2

Der

Rekurrent unterlag mit seinem Rekurs vor der Personalrekurskommission. Er ist

daher durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs berechtigt. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs

ist demzufolge einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die

Personalrekurskommission das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig

angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen

unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler VGE VD.2016.77 vom 3. November

2016 E. 1.3).

2.

2.1 Der

Rekurrent rügt zunächst eine unrichtige und unvollständige Feststellung des

Sachverhalts (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, insbesondere Ziff. 14–44).

Im Folgenden wird deshalb zuerst der rechtserhebliche Sachverhalt festgestellt.

2.2

2.2.1 In

der Verfügung vom 14. Dezember 2018 legt die Kantonspolizei dem Rekurrenten den

folgenden Sachverhalt zur Last: Am 9. April 2017 sei er zusammen mit dem Gfr B____

von 09.30 bis 12.00 Uhr zu einer Spitalbewachung im Universitätsspital Basel

eingeteilt gewesen. Ihre Aufgabe habe darin bestanden, eine

Untersuchungsgefangene zu bewachen. Aufgrund der medizinischen Diagnose der

Frau (Norovirus) habe das Patientenzimmer unter Quarantäne gestanden. Der

Rekurrent und der Gfr B____ hätten vor dem Zimmer der überwachten Person mit

Blick auf das Zimmer gesessen (Verfügung vom 14. Dezember 2018, Sachverhalt,

Ziff. 3.1). Im Laufe der Spitalbewachung hätten sich zwei Pflegerinnen zum

Zimmer begeben und einen Spitalwagen mit Stationsmaterial so vor die

unterdessen geöffnete Türe gestellt, dass vom Rekurrenten aus der direkte Blick

in Richtung des Zimmers versperrt worden sei. Daraufhin habe die eine Pflegerin

im Zimmer ihre Arbeit verrichtet, während die andere beim Stationswagen stehen

geblieben sei. Aus dem Nichts heraus habe sich der Rekurrent mit dem Oberkörper

nach rechts aussen gelehnt, den Arm mit dem Mobiltelefon ausgestreckt und am

Spitalwagen sowie an der daneben stehenden Pflegerin rechts vorbei ins Zimmer

hinein fotografiert. Nachdem das Pflegepersonal die Türe des Patientenzimmers

geschlossen habe und weggegangen sei, habe der Rekurrent dem Gfr B____ auf dem

Mobiltelefon ein Zoomfoto der überwachten weiblichen Person gezeigt. Darauf sei

ihr Kopf mit deutlich geschwollenen Augen zu sehen gewesen. Der Rekurrent habe

das Foto mit abschätzigen Worten kommentiert, die in etwa gelautet hätten:

«Lueg mal, die gseht scho huere wüescht us» und sinngemäss «Schau, die sieht

schon scheisse aus». Zehn Minuten später seien vier oder fünf Pflegepersonen,

darunter die zwei Pflegerinnen, die vorher beim Zimmer gewesen seien, zum

Rekurrenten gekommen und hätten sich vor ihn hingestellt. Eine männliche

Pflegeperson habe sich dem Rekurrenten gegenüber als Abteilungsleiter und

Stockwerksverantwortlicher vorgestellt und ihn gefragt, ob er fotografiert

habe. Er habe ihm gesagt, dass dies verboten sei, und ihn gefragt, ob er dies

wisse. Der Rekurrent habe verneint, Fotos gemacht zu haben. Er habe dies auch

gegenüber der Pflegerin, die selbst gesehen habe, wie er fotografiert habe,

negiert, und ihr gegenüber behauptet, er habe auf dem Mobiltelefon gejasst und

sitze beim Spielen immer so komisch da. Insgesamt sei er drei bis viermal von

verschiedenen Pflegepersonen darauf hingewiesen worden, dass das Fotografieren

im Spital verboten sei. Er habe geantwortet, als Polizist die Gesetze in- und

auswendig zu kennen und zu wissen, was er tue. Der Gfr B____, der gradmässig

tiefer eingestuft gewesen sei als der Rekurrent und weniger Dienstjahr aufweise

als er, habe sich für das Verhalten des Rekurrenten gegenüber dem

Pflegepersonal geschämt (Verfügung vom 14. Dezember 2018, Sachverhalt, Ziff.

3.2).

2.2.2 Die

vorstehende Darstellung entspricht den Aussagen des Gfr B____ in der Befragung

durch die Kantonspolizei vom 13. April 2017 (Protokoll vom 13. April 2017, S.

1–3 [Akten PRK 25/2018, S. 147–149]). In der Sitzung der

Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020 schilderte der Gfr B____ den Vorfall

zunächst im Wesentlichen gleich (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 1 f.).

Insbesondere sagte er aus, das Personal habe gesagt, der Rekurrent habe Fotos

gemacht, und dieser habe erwidert, er habe keine Fotos gemacht, sondern nur

gejasst (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 1). Auf den Vorhalt des

Rechtsvertreters des Rekurrenten, dieser habe dem Personal gemäss eigenen

Angaben gesagt, er habe das Personal nicht fotografiert, antwortete der Gfr B____

allerdings, es sei möglich, dass es so gewesen sei, jetzt komme es ihm wieder

in den Sinn (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 2).

Der Gfr B____

besass eine Kopie des Protokolls seiner Befragung vom 13. April 2017 und las

dieses im Hinblick auf eine erste Sitzung der Personalrekurskommission vom 14.

August 2019. Er behauptet, dass er das Protokoll vor der Sitzung vom 4. Juni

2020 nicht mehr zur Hand genommen habe (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 2).

Nachdem er das Protokoll im Hinblick auf die erste Sitzung der

Personalrekurskommission gemäss eigenen Angaben gelesen hat, erscheint es

erstaunlich, dass er es nach der Verschiebung seiner Einvernahme auf die zweite

Sitzung der Personalrekurskommission nicht mehr angeschaut haben soll.

Jedenfalls kann nicht ausgeschlossen werden, dass die übereinstimmenden

Aussagen des Gfr B____ weniger auf seine eigene Erinnerung als auf die Lektüre

des Protokolls zurückzuführen sind. Aus der Übereinstimmung der Aussagen kann

deshalb nicht auf deren Glaubhaftigkeit geschlossen werden. Umgekehrt spricht

die Möglichkeit, dass der Gfr B____ seine Erinnerung durch die Lektüre des

Protokolls seiner Befragung vom 13. April 2017 aufgefrischt hat, aber auch

nicht gegen die Glaubhaftigkeit seiner Aussagen. Der Rekurrent macht geltend,

der Gfr B____ sei nach dem Vorfall aussergewöhnlich jung zum Wachtmeister

befördert worden (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 42 und 44).

Falls er damit insinuieren möchte, die Beförderung sei eine Belohnung für eine

Falschaussage gewesen, entbehrte diese These jeglicher Grundlage. Aus der

Beförderung kann der Rekurrent deshalb nichts zu seinen Gunsten ableiten.

2.2.3 Der

Rekurrent bestreitet, dass er gesagt habe, die Untersuchungsgefangene sehe

«huere wüescht» aus, gesteht aber zu, dass er gesagt habe, sie sehe «scheisse»

aus (Verhandlungsprotokoll vom 24. August 2018, S. 3). Da der Gfr B____ bereits

in der Befragung vom 13. April 2017 erklärt hat, er wisse nicht mehr genau, was

der Rekurrent gesagt habe (Protokoll vom 13. April 2017, S. 2), ist nicht

erstellt, dass der Rekurrent entgegen seiner Darstellung auch erklärt hat, die

Untersuchungsgefangene sehe «huere wüescht» aus.

Der Rekurrent

macht des Weiteren geltend, die Kommentierung des Fotos sei nicht als Bewertung

der Attraktivität der Untersuchungsgefangenen gemeint gewesen, sondern als

Beschreibung ihres sehr ungesunden Aussehens (Stellungnahme vom 5. November

2018, Ziff. 11). Er habe damit den Umstand beschrieben, dass sie ein

aufgedunsenes Gesicht und geschwollene Augen gehabt habe (vgl. Verhandlungsprotokoll

vom 24. August 2018, S. 3; Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 33). Die

Kommentierung sei Ausdruck dessen gewesen, dass er über den gesundheitlichen

Zustand der Untersuchungsgefangenen sehr erschrocken gewesen sei (Stellungnahme

vom 5. November 2018, Ziff. 11). Seine Bemerkung zum Foto der

Untersuchungsgefangenen habe sich nicht auf die Person, sondern auf ihren

Gesundheitszustand bezogen (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 66).

Die Ausführungen

des Rekurrenten sind realitätsfremd. Wer eine Untersuchungsgefangene heimlich

fotografiert und das Foto anschliessend kommentiert mit «Schau, die sieht schon

scheisse aus.», der drückt damit nicht quasi sein Besorgnis über den

Gesundheitszustand der bewachten Person aus. Vielmehr äussert er sich bewusst

derb und abschätzig über sie.

2.2.4 Der

Rekurrent behauptet, er habe nicht abgestritten, überhaupt fotografiert zu

haben (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 35; Rekursbegründung vom 26.

Oktober 2020, Ziff. 44 und 59). Die Pflegepersonen hätten ihm vorgeworfen, dass

er das Pflegepersonal fotografiert habe. Dies habe er bestritten und erklärt,

dass er das Personal nicht fotografiert habe (Verhandlungsprotokoll vom 24.

August 2018, S. 3; Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 35;

Sitzungsprotokoll vom 4. Juni 2020, S. 3; Rekursbegründung vom 26. Oktober

2020, Ziff. 30 und 59). Gemäss dem Bericht vom 9. April 2017 über die Angaben

des Gfr B____ vom gleichen Tag berichtete dieser, der

Stockwerksverantwortliche/Stationsleiter habe den Rekurrenten gefragt, «ob ihm

bewusst sei, dass das Erstellen von Fotos im Spital verboten und darum zu

unterlassen sei. Fw 1 A____ gab gegenüber den Angestellten an, dass er keine

Fotos gemacht habe. Er habe lediglich auf seinem Mobiltelefon gespielt (Jassen).

[…] Eine der Pflegerinnen intervenierte daraufhin und gab an, dass sie gesehen

habe, wie Fotos gemacht wurden und Fw 1 A____ unnatürlich mit ausgestrecktem

Arm auf dem Stuhl sass. Fw 1 A____ entgegnete erneut, dass er lediglich auf

seinem Mobiltelefon gespielt habe und er immer eine solche Haltung habe»

(Bericht vom 9. April 2017, S. 1 f.). In der Befragung vom 13. April 2017 sagte

der Gfr B____ aus, «10 Minuten später kamen Pfleger, 4 (sicher, ev. 5) Stück,

u.a. hat sich jemand als Abteilungsleiter und Stockverantwortlicher vorgestellt

plus die zwei Pflegerinnen, welche zuvor das Material aufgefüllt haben. Danach

fragte der Abteilungsleiter direkt Hr.A____, was er gemacht habe, ob er

fotografiert habe. Und sagte ihm, fotografieren im Spital sei verboten, ob er

dies wisse. […] A____ sagte daraufhin, dass er sicher keine Fotos gemacht habe,

er wisse, was man dürfe und was nicht, und er kenne das Gesetz in- und

auswendig. […] Und danach, sagte die blonde Pflegefrau (die, die vor der Türe

beim Materialwagen stehen blieb, als sie das Material einräumten): ‚Aber, ich

habe doch gesehen, dass Sie fotografiert haben, dass Sie den Arm nach draussen

gestreckt haben.‘ Danach sagte A____, nein sicher nicht, er habe sicher kein

Foto gemacht, er habe nur gejasst und er sitze immer so, wenn er jasse. […] A____

sagte auch nochmals gegenüber der [D]eutsch sprechenden Pflegeperson, dass er

wisse, was er dürfe und was nicht, schliesslich sei er Polizist, er kenne die

Gesetze in- und auswendig und er habe sicher kein Foto gemacht» (Protokoll vom

13. April 2017, S. 2 f.). Der Gfr B____ erwähnte sowohl am 9. und am 13. April

2017 als auch am 4. Juni 2020, dass der Rekurrent gesagt habe, er habe nur

gejasst. Im April 2017 sagte er zudem aus, der Rekurrent habe den Umstand, dass

er mit ausgestrecktem Arm auf dem Stuhl gesessen habe, mit dem Spielen auf dem

Mobiltelefon erklärt. Die Aussage, er habe nur gejasst, ist an sich ein

unbedeutendes Detail, und die Erklärung des ausgestreckten Arms mit dem Spielen

auf dem Mobiltelefon ist sehr ungewöhnlich. Es erscheint deshalb

ausgeschlossen, dass der GfrB____ seine diesbezüglichen Aussagen gemacht hätte,

wenn sich der Rekurrent nicht tatsächlich entsprechend geäussert hätte. Die

Aussage, er habe nur gejasst und er sitze beim Spielen immer so, haben nur

Sinn, wenn das Pflegepersonal dem Rekurrenten generell vorgeworfen hat, dass er

fotografiert habe, und der Rekurrent dies generell bestritten hat. Die

abweichende Aussage des Gfr B____ in der Einvernahme vom 4. Juni 2020 lässt

sich damit erklären, dass er sich mehr als drei Jahre nach dem Vorfall nicht

mehr mit Sicherheit an alle Details erinnern konnte und sich deshalb durch den

Vorhalt des Rechtsvertreters des Rekurrenten hat in die Irre führen lassen. Aus

den vorstehenden Gründen ist davon auszugehen, dass die kurz nach dem Vorfall

gemachten Schilderungen des Gfr B____ vom April 2017 den Tatsachen entsprechen.

Damit ist erstellt, dass das Pflegepersonal dem Rekurrenten generell

vorgeworfen hat, fotografiert zu haben, und dass der Rekurrent dies

wahrheitswidrig generell bestritten hat. Aufgrund des erstellten Sachverhalts

bleibt entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Replik vom 22. Februar 2021,

Ziff. 36) auch kein Raum für ein allfälliges Missverständnis.

Der Rekurrent

machte geltend, er habe weder unfreundlich noch der Situation nicht angemessen

reagiert (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 35). In der Sitzung der

Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020 erklärte er aber selbst, er habe das

Pflegepersonal zwar nicht beleidigt, sei aber angegangen worden und habe blöd

zurückgegeben (Sitzungsprotokoll vom 4. Juni 2020, S. 3).

Im Übrigen hat

der Rekurrent die vorstehend erwähnten Feststellungen in der Verfügung der

Kantonspolizei vom 14. Dezember 2018 nicht substanziiert bestritten. Mit den

vorstehenden Präzisierungen sind diese damit als erstellt zu betrachten.

2.2.5 Der

Rekurrent hatte dafür besorgt zu sein, dass die Untersuchungsgefangene, der die

Fussfesseln aus medizinischen Gründen entfernt worden waren, nicht entweicht

(Rapport vom 6. April 2017, S. 2 f.). Er wusste nicht, wie die Gefangene

aussah, und hatte keinen Sichtkontakt zu ihr. Er macht geltend, er habe seinen

Bewachungsauftrag gefährdet gesehen, weil die Gefangene in entsprechender

Kleidung und allenfalls aufgesetzter Schutzmaske problemlos hätte entweichen

können. Nachdem er sein Unbehagen dem Gfr B____ mitgeteilt habe, habe er die

Gefangene mit seinem beruflichen Mobiltelefon fotografiert, damit er sie im

Fall eines Fluchtversuchs hätte identifizieren können. Dabei habe er das

Gesicht der Gefangenen herangezoomt. Er habe sich das Foto angeschaut und

dieses auch dem Gfr B____ gezeigt, damit er die Gefangene ebenfalls habe

identifizieren können. Anschliessend habe er das Bild umgehend gelöscht

(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 27, 29 und 44; vgl.

Verhandlungsprotokoll vom 24. August 2018, S. 3 f.; Sitzungsprotokoll vom 4.

Juni 2020, S. 3).

Die erstmals in

der Rekursbegründung vom 13. April 2018 vorgebrachte Behauptung des

Rekurrenten, er habe sein Unbehagen dem Gfr B____ vor dem Fotografieren

mitgeteilt, ist unglaubhaft. Gemäss den Aussagen des Gfr B____ in der Befragung

vom 13. April 2017 ging der Rekurrent «aus dem Nichts mit dem Oberkörper nach

rechts aussen und streckte seinen rechten Arm heraus und fotografierte ins

Zimmer.» Auf die Frage, ob es einen speziellen Anlass oder Grund gegeben habe,

weshalb der Rekurrent ihm das Foto gezeigt habe, antwortete B____: «Keine

Ahnung, aus dem Nichts heraus. Ich habe ihn gar nicht gefragt, weshalb er Fotos

mache. Dies war mir egal, ich habe nichts dabei gedacht» (Protokoll vom 13.

April 2017, S. 1 f.). Auch der Bericht vom 9. April 2017 über die Angaben des

Gfr B____ vom gleichen Tag erwähnt nicht, dass der Rekurrent gegenüber dem Gfr B____

irgendwelche Bedenken geäussert hätte. In der Einvernahme vom 4. Juni 2020

erklärte der Gfr B____, während des Einsatzes habe der Rekurrent nicht gesagt,

er fotografiere, um zu wissen, wie die Untersuchungsgefangene aussehe

(Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 2). Gemäss der Darstellung des Gfr B____ teilte

der Rekurrent ihm somit vor dem Fotografieren keine Bedenken gegen die

angeblich fehlende Möglichkeit der Identifikation mit. Dementsprechend warf die

Kantonspolizei dem Rekurrenten in der Freistellungsverfügung vom 18. April 2017

und in der Kündigungsandrohung vom 18. April 2017 vor, er habe die Gefangene

aus dem Nichts heraus fotografiert. In der Rekursbegründung vom 18. Mai 2017,

der Stellungnahme vom 9. Juni 2017 und der Verhandlung vom 15. November 2017

bestritt der Rekurrent dies nicht und machte er nicht geltend, er habe vor dem

Fotografieren B____ sein Unbehagen an der angeblich fehlenden Möglichkeit der

Identifikation der Gefangenen mitgeteilt.

Die weitere

Behauptung des Rekurrenten, dass er die Gefangene im Rahmen seines Bewachungsauftrags

zu Identifikationszwecken fotografiert habe, ist ebenfalls nicht glaubhaft.

Wenn ein Polizist es für nötig erachtet, von einer zu bewachenden Person ein

Foto zu machen, dann braucht er dies nicht gewissermassen heimlich zu tun. Er

braucht nicht aus dem Nichts mit dem Oberkörper nach aussen zu lehnen und

seinen Arm auszustrecken, um in das Spitalzimmer der Untersuchungsgefangenen

hinein zu fotografieren. Hätte der Rekurrent die Untersuchungsgefangene

tatsächlich primär zu Identifikationszwecken fotografiert, hätte er seine

Vorgehensweise dem Spitalpersonal erklären und zum Foto stehen können. Auch hätte

es nahegelegen, sein Vorhaben mit dem Gfr B____ zu besprechen, mit dem er

offenbar intensiv kommuniziert hat. Schliesslich spricht auch die nachfolgende

Verwendung des Fotos, die Gefangene gegenüber dem Gfr B____ verächtlich zu

machen, dagegen, dass der Rekurrent die Untersuchungsgefangene primär zu

Identifikationszwecken fotografiert hat.

Entgegen der

Ansicht des Rekurrenten war das Fotografieren auch nicht erforderlich, um den

Bewachungsauftrag zu erfüllen. Wenn eine Person das Zimmer verlassen hätte, die

der Rekurrent nicht früher beim Betreten des Zimmers gesehen hätte, hätte er

annehmen können, dass es sich um die Gefangene handelt. Im Fall einer

verbleibenden Unsicherheit hätte er die Person vorsorglich anhalten können, bis

ihre Identität geklärt gewesen wäre. Im Übrigen hätte der Rekurrent sein

Bedürfnis zu wissen, wie die Gefangene aussieht, ganz einfach dadurch

befriedigen können, dass er aufgestanden wäre und einen Blick auf sie geworfen

hätte, als die Türe offen gestanden hat. Zu diesem Zweck hätte er sich nicht so

nah an das Zimmer begeben müssen, dass er sich dem Risiko einer Infektion mit

dem Norovirus ausgesetzt hätte. Wenn die Distanz zwischen dem Rekurrenten und

der Gefangenen so gering war, dass das Zoom des Mobiltelefons genügt hat, um

ein Foto ihres Gesichts zu machen, wäre sie auch mit blossen Augen

identifizierbar gewesen.

2.3

2.3.1 Die

Kantonspolizei stellte in ihrer Verfügung vom 14. Dezember 2018 zusätzlich

fest, im Rahmen der Spitalbewachung vom 9. April 2017 habe der Rekurrent aus

dem Nichts heraus gegenüber dem Gfr B____ anzügliche Bemerkungen gemacht. Es

sei nicht das erste Mal gewesen, dass der Rekurrent seit seinem Stellenantritt

beim Einsatzzug dem Gfr B____ intime Fotos, auch solche seiner Frau, gezeigt

habe. Vor den Ferien des Gfr B____ habe der Rekurrent diesem aus dem Nichts

heraus ein Foto seiner Frau beim Stillen des Sohns gezeigt und eine anzügliche

Bemerkung gemacht (Verfügung vom 14. Dezember 2018, Sachverhalt, Ziff. 3.3 f.).

2.3.2 Betreffend

Fotos von und Bemerkungen über Frauen machte der Gfr B____ in der Befragung vom

13. April 2017 auf die Frage, ob ihm der Rekurrent im Rahmen der

Spitalbewachung noch weitere Fotos gezeigt habe, die folgenden Aussagen:

Anlässlich der Spitalbewachung vom 9. April 2017 habe der Rekurrent ihm aus dem

Nichts heraus gesagt, seine Frau habe «den geilsten Arsch» und ihm aus dem

Nichts heraus sein Mobiltelefon entgegengestreckt. Darauf habe er ein Foto der

Frau des Rekurrenten in schwarzem Tanga und schwarzem BH gesehen. Am selben

Vormittag habe der Rekurrent ihm ein Foto seiner nackten Ex-Freundin gezeigt,

auf dem sie die Hände vor der Brust gehabt habe und die Geschlechtsteile nicht

zu sehen gewesen seien. Gemäss den Angaben des Rekurrenten habe sich dieses

Foto sogar auf ihrem Facebook-Profil befunden. Der Rekurrent habe gesagt, mit

seiner Ex-Freundin habe er den besten Sex gehabt, aber zwischenmenschlich habe

es nicht gestimmt. Mit seiner jetzigen Frau stimme einfach alles. Vor ein paar

Wochen, vor den Ferien habe der Rekurrent ihm aus dem Nichts ein Foto seiner

Frau mit dem Sohn auf dem Arm beim Stillen gezeigt und gesagt, seine Frau habe

«die geilsten Titten». Auf die Frage, was er empfunden habe, als der Rekurrent

ihm die Fotos gezeigt habe, sagte der Gfr B____, es sei speziell gewesen. Er

würde Kollegen nie solche Fotos seiner Frau zeigen (Protokoll vom 13. April

2017, S. 3 f. [Akten PRK 25/2018, S. 149 f.]). In der Sitzung der

Personalrekurskommission erklärte der Gfr B____ als Auskunftsperson auf die

Frage, ob ihm der Rekurrent noch weitere Fotos gezeigt habe, er habe ihm

Nacktfotos von seiner Ex-Freundin gezeigt. Auf Vorlage des vom Rekurrenten

eingereichten Fotos der Frau des Rekurrenten beim Stillen (Akten PRK 25/2018,

S. 158) erklärte der Gfr B____, er meine, es sei dieses Foto gewesen. Im

Übrigen erklärte er, er könne sich nicht mehr genau erinnern (Protokoll vom 4.

Juni 2020, S. 1 f.). Gemäss dem Bericht von Wm 1 C____ vom 9. April 2017 soll

das Zeigen der Fotos auf den Gfr B____ störend gewirkt haben (Akten PRK

15/2017, S. 74).

Der Rekurrent

bestreitet nicht, dass er dem Gfr B____ die Fotos gezeigt hat, und gesteht zu,

dass er gesagt hat, seine Frau habe «den geilsten Arsch». Hingegen bestreitet

er, dass er das Foto seiner stillenden Frau mit den Worten kommentiert habe,

sie habe «die geilsten Titten» (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff.

38). Zudem macht er geltend, der Gfr B____ habe zum Zeigen der Fotos und zu

seinen Bemerkungen Anlass gegeben. Anlässlich einer Spitalbewachung in der

Nacht vom 11. auf den 12. März 2017 habe der Gfr B____ ein längeres Telefongespräch

mit einer ihm offensichtlich vertrauten Person geführt. Der Rekurrent habe ihn

gefragt, ob es sich dabei um seine Freundin handle. Der Gfr B____ habe

geantwortet, dass es sich um eine rein sexuelle Beziehung handle, wobei er sich

wesentlich ordinärer ausgedrückt habe (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019,

Ziff. 37; vgl. Protokoll vom 24. August 2018, S. 4). Daraufhin habe der

Rekurrent dem Gfr B____ gesagt, er habe einmal eine Frau gehabt, mit der er

tollen Sex gehabt habe, aber nicht habe reden können. Er habe eine andere

Freundin gehabt, mit der er Reisen unternommen habe, aber der Sex nicht

funktioniert habe. Für eine gute Beziehung müsse beides stimmen. Eine solche

habe er mit seiner Frau. Da stimme alles (Protokoll vom 24. August 2018, S. 4

f.). Bei der Spitalbewachung vom 11./12. März 2017 hätten sich der Rekurrent

und der Gfr B____ zudem gegenseitig Fotos gezeigt (Rekursbegründung vom 16.

Januar 2019, Ziff. 38). Dabei habe der Rekurrent gesagt, Fotografie sei sein

Hobby, sei es Landschaftsfotografie oder Aktfotografie. Der Gfr B____ habe ihn

gebeten, ihm etwas zu zeigen. Er habe gesagt, das einzige, was er ihm zeigen

könne, sei das Foto seiner Ex-Freundin, das diese auf Facebook gestellt habe,

und das Schwarz-Weiss-Foto seiner Frau (vgl. Protokoll vom 24. August 2018, S.

4; Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 3). Ebenfalls in der Nacht vom 11. auf den

12. März 2017 habe der Gfr B____ immer wieder unaufgefordert die Hinterteile

der vorbeigehenden Pflegefachfrauen kommentiert. Darauf habe der Rekurrent

schliesslich erwidert, er käme nicht auf die Idee, Frauen nachzuschauen, weil

seine Frau «den geilsten Arsch» habe (vgl. Stellungnahme vom 5. November 2018,

Ziff. 16; Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 37; Protokoll vom 24.

August 2018, S. 4).

Die Behauptung

des Rekurrenten, das beanstandete Gespräch und das Zeigen der Fotos hätten

nicht während der Spitalbewachung vom 9. April 2017, sondern während einer

früheren Spitalbewachung stattgefunden, steht im Widerspruch zur Behauptung in

der von seinem damaligen Rechtsvertreter verfassten Stellungnahme vom 9. Juni

2017, der Gfr B____ habe am 9. April 2017 selbst das Gespräch auf das

betreffende Thema gelenkt, indem er den Körperbau der anwesenden Pflegerinnen

ausführlich kommentiert habe (Stellungnahme vom 9. Juni 2017, S. 3). Im

Verfahren VD.2017.262 betreffend die Freistellung des Rekurrenten bestritt dieser

in den Begründungen der Rekurse an die Personalrekurskommission und an das

Verwaltungsgericht die Aussage des Gfr B____ nicht, dass die beanstandeten

Vorfälle auch am 9. April 2017 stattgefunden hätten. In der Verhandlung vor dem

Verwaltungsgericht behauptete der Rekurrent hingegen, dass das von B____

beanstandete Gespräch und das Zeigen des Fotos während einer früheren

Spitalbewachung stattgefunden hätten (Verhandlungsprotokoll vom 24. August

2018, S. 4). Damit widerspricht der Rekurrent seiner eigenen Ausführung über

den Zeitpunkt der Vorfälle in der Stellungnahme vom 9. Juni 2017. Diese

widersprüchlichen Aussagen lassen die Behauptung des Rekurrenten, dass der Gfr B____

Anlass für das Zeigen der Fotos und die Gesprächsthemen gegeben habe, wenig

glaubhaft erscheinen. Ausserdem wäre nicht nachvollziehbar, dass der Gfr B____

die Vorfälle der Kantonspolizei gemeldet und erklärt hat, er habe sich daran

gestört, wenn er das Thema selbst initiiert hätte. Damit ist es erstellt, dass

der Rekurrent am 9. April 2017 und auch bereits früher während des Dienstes

ohne Anlass sich gegenüber dem Gfr B____ über die Brüste bzw. das Gesäss seiner

Frau sowie sein Sexleben geäussert und ihm intime Fotos gezeigt hat.

2.4

2.4.1 Der

Rekurrent behauptet, Kolleginnen und Kollegen sowie Vorgesetzte hätten mit dem

Ziel seiner Entlassung, Degradierung und Diffamierung betreffend den

Tourenausflug vom 8./9. August 2016 nachweislich falsche Behauptungen

aufgestellt und Indiskretionen begangen. Anstatt ihn als Gemobbten zu

verfolgen, hätte die Kantonspolizei gegen die Indiskretionen,

Pflichtverletzungen und Rechtseingriffe durch diese internen Quellen vorgehen

müssen (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 19, 24, 44 und 62).

Aus dem Urteil

des Verwaltungsgerichts VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 ergibt sich zwar, dass ein

Polizeibeamter und die Kantonspolizei im Zusammenhang mit sexuellen Handlungen

anlässlich eines Tourenausflugs vom 8./9. August 2016 gegen den Rekurrenten

Vorwürfe erhoben haben, deren tatsächliche Grundlagen sich nicht beweisen

liessen. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, die betreffenden

Tatsachenbehauptungen seien notwendigerweise unwahr gewesen. Die Behauptung des

Rekurrenten, Kolleginnen und Kollegen sowie Vorgesetzte hätten ihn mit falschen

Behauptungen belastet (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 44), ist

damit nicht belegt. Ebenfalls nicht belegt ist, dass der Polizeibeamte mit

seinen unbewiesenen Aussagen die Entlassung, Degradierung oder Diffamierung des

Rekurrenten bewirken wollte. In den Medien sind betreffend den Tourenausflug

vom 8./9. August 2016 Informationen verbreitet worden, die gemäss dem Urteil

des Verwaltungsgerichts VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 teilweise nicht erstellt

sind, und ist für die Geschehnisse der aufgrund der Feststellungen im erwähnten

Urteil nicht vertretbare Titel Sex-Skandal verwendet worden. Zudem wurde

berichtet, dass wegen des Vorfalls ein Kadermitarbeiter freigestellt worden sei

und gegen vier Mitarbeiter wegen Schändung ermittelt werde. Immerhin wurde in

den Beiträgen aber auf die Geltung der Unschuldsvermutung verwiesen (vgl.

Sammelbeilage 7 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2018). Die Bedeutung der

Medienberichterstattung für den Rekurrenten wird dadurch relativiert, dass die

durchschnittliche Leserschaft nicht hat erkennen können, dass der Rekurrent am

Tourenausflug beteiligt gewesen war und sich der Vorwurf der Schändung auch

gegen ihn gerichtet hat. Da dies für Insider mit zusätzlichem Wissen über den

Rekurrenten oder den Sachverhalt aber erkennbar gewesen ist, ist trotzdem davon

auszugehen, dass die Medienberichterstattung für ihn eine Belastung dargestellt

hat.

In einem am 11.

Mai 2017 in einer Zeitung publizierten Interview sagte der damalige Kommandant

der Kantonspolizei «Wir haben mehrere pendente Verfahren, in denen ich den

betroffenen Mitarbeiter gerne loswerden würde.» Diese Aussage bezieht sich für

Insider erkennbar unter anderem auf den Rekurrenten und bedeutet, dass der

Kommandant ihm gerne gekündigt hätte. Mit Verfügung vom 1. März 2017 stufte die

Kantonspolizei den Rekurrenten wegen seines Verhaltens anlässlich des

Tourenausflugs vom 8./9. August 2016 lohn- und gradmässig zurück und erteilte

ihm einen Verweis und verzichtete damit auf eine Kündigung. Aus der erwähnten

Aussage des Kommandanten kann nicht geschlossen werden, er habe diesen

Entscheid nicht akzeptiert und trotz der Verfügung vom 1. März 2017 nach

Gründen für eine Entlassung des Rekurrenten gesucht.

Es liegt nahe,

dass der Medienberichterstattung Indiskretionen eines oder mehrerer Mitarbeiter

der Kantonspolizei zugrunde gelegen haben. Dafür spricht auch, dass gemäss

einem Fernsehbeitrag vom 11. Oktober 2016 über die Hintergründe der

Freistellung im Polizeikorps wilde Gerüchte kursierten (Sammelbeilage 7 zur

Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020). Dafür, dass allfällige Indiskretionen

mit dem Ziel der Entlassung, Degradierung oder Diffamierung des Rekurrenten

erfolgt wären, bestehen aber keine Hinweise. Ausserdem ist nicht ersichtlich

und legt der Rekurrent auch nicht dar, wie es der Kantonspolizei hätte möglich

sein sollen, wie von ihm gefordert, die angeblichen internen Quellen zu

identifizieren und Massnahmen gegen sie zu ergreifen.

Am 16. Mai 2017

berichteten mehrere Zeitungen, dass der Polizeibeamte, der beim Tourenausflug

eine Kollegin geschändet haben solle und der freigestellt worden sei, nach der

Aufhebung seiner Freistellung gemäss mehreren unabhängigen internen Quellen

während eines Gefangenentransports eine Frau, die sich habe umziehen wollen,

gefilmt habe (Sammelbeilage 7 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020). Die

Behauptung, der Rekurrent habe eine Frau, die sich habe umziehen wollen,

während eines Gefangenentransports gefilmt, ist falsch. Mit Schreiben vom 16. Mai

2017 fragte der Rechtsvertreter des Rekurrenten den damaligen Kommandanten der

Kantonspolizei, wie er angesichts der erwähnten Medienberichte den aufgrund der

Fürsorgepflicht des Arbeitgebers gebotenen Schutz des Rekurrenten sicherstellen

wolle (Beilage 26 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020). Mit Antwort vom

22. Mai 2017 erklärte der Kommandant, die Kantonspolizei sehe sich nicht zu

einer Richtigstellung der teilweise falschen Darstellung in den Medien

veranlasst, weil sie den Rekurrenten weder gegenüber den Medien noch gegenüber

dem Korps eines deliktischen Verhaltens bezichtigt habe, befürworte aber das

direkte Aktivwerden des Rechtsvertreters des Rekurrenten gegenüber den Medien

(Beilage 27 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020).

2.4.2 Der

Rekurrent macht geltend, er habe am 19. April 2017 einen Nervenzusammenbruch

erlitten (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 36 und 44). [...] Zusammenfassend

kann damit nicht davon ausgegangen werden, dass die psychische Situation dem

Rekurrenten bis am 9. April 2017 ein pflichtgemässes Verhalten in relevanter

Art und Weise erschwert hätte.

3.

3.1 Wenn

Mitarbeiter ihre arbeitsvertraglichen oder gesetzlichen Pflichten verletzen

oder ungenügende Leistungen erbringen, ergreift die Anstellungsbehörde gemäss § 24 PG geeignete Massnahmen, um die geordnete Aufgabenerfüllung wieder

sicherzustellen (Abs. 1). Sie kann einen schriftlichen Verweis oder die

Änderung des Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz

verfügen. Bei Änderung des Aufgabengebiets wird der Lohn entsprechend dem

Schwierigkeitsgrad der neuen Aufgaben ausgerichtet (Abs. 2). Eine Massnahme

gemäss § 24 PG setzt eine Pflichtverletzung oder einen Leistungsmangel voraus

(vgl. VGE VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.2, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E.

4.4; hierzu unten E. 3.3). Zudem muss die Massnahme verhältnismässig sein

(hierzu unten E. 3.4).

Gemäss dem

Ratschlag zum PG soll eine Änderung des Aufgabengebiets gemäss § 24 PG, die

eine Lohnreduktion zur Folge hat, mit einer Änderungskündigung im privaten

Arbeitsrecht vergleichbar sein (Ratschlag des Regierungsrats an den Grossen Rat

zum Erlass des Personalgesetzes [Nr. 8941] vom 7. September 1999 [nachfolgend

Ratschlag Nr. 8941], S. 50). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung

vom 26. Oktober 2020, Ziff. 48; Replik vom 22. Februar 2021, Ziff. 23) kann

daraus nicht geschlossen werden, eine mit einer Lohnreduktion verbundene

Änderung des Aufgabengebiets gemäss § 24 setze einen Kündigungsgrund gemäss § 30 Abs. 2 PG voraus. Wie im Ratschlag richtig festgehalten wird, ist eine

Änderung des Aufgabengebiets die mildere Massnahme als die Kündigung, die

sowohl bei wiederholten vertraglichen oder gesetzlichen Pflichtverletzungen

oder bei einer schweren Pflichtverletzung als auch im Fall ungenügender

Leistungen möglich wäre (Ratschlag Nr. 8941, S. 50). Da auch eine mit einer

Lohnreduktion verbundene Änderung des Aufgabengebiets eine mildere Massnahme

darstellt als eine Kündigung, ist es sachlich gerechtfertigt, dass für eine Änderung

des Aufgabengebiets gemäss § 24 Abs. 1 PG grundsätzlich eine Pflichtverletzung

genügt, während eine Kündigung gemäss § 30 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 PG eine

wiederholte Pflichtverletzung trotz Einräumung einer Bewährungsfrist oder eine

schwere Pflichtverletzung voraussetzt. Vorbehalten bleiben selbstverständlich

die Voraussetzungen, die sich im Einzelfall aus dem Erfordernis der

Verhältnismässigkeit ergeben. Die Ansicht, eine Änderung des Aufgabengebiets

gemäss § 24 PG setze einen Kündigungsgrund gemäss § 30 Abs. 2 PG voraus, wenn

sie eine Lohnreduktion zur Folge habe, findet auch in der Literatur keine

Stütze (vgl. Merker/Conradin/Häggi Furrer,

Öffentliches Personalrecht des Wirtschaftsraums Nordwestschweiz, in:

Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich

2017, S. 433 N 312). Der Umstand, dass die Änderung des Aufgabengebiets zu

einer Kürzung des Lohnanspruchs führt, hat nur zur Folge, dass für die

Wirksamkeit der Lohnkürzung die Kündigungsfrist einzuhalten ist (vgl. § 12 der

Verordnung zum Personalgesetz [SG 162.110]; Merker/‌Conradin/Häggi

Furrer, a.a.O., N 312). Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erwog

zwar in Fällen betreffend Mitarbeiter der Stadt Zürich, Versetzungen aus

Gründen, die in der Person des Arbeitnehmers lägen, seien auch ohne gesetzliche

Grundlage nicht von selbst ausgeschlossen. Ein Arbeitgeber könne eine

Versetzung im Sinn einer milderen Massnahme insbesondere dann anordnen, wenn

andernfalls das Anstellungsverhältnis aufgelöst werden müsste. Eine solche

Versetzung setze aber voraus, dass sowohl die formellen Anforderungen an eine

Kündigung erfüllt seien als auch ein Kündigungsgrund vorliege, weil andernfalls

die Gefahr bestehe, dass eine Versetzung missbräuchlich angeordnet werde, um

die formellen und materiellen Kündigungsschutzbestimmungen zu umgehen (VGer ZH

VB.2019.00718 vom 24. September 2020 E. 3.4, VB.2015.00034 vom 13. Januar 2016

E. 3.1). Aus dieser Rechtsprechung kann der Rekurrent bereits deshalb nichts zu

seinen Gunsten ableiten, weil er nicht ansatzweise aufzeigt, dass die

einschlägige gesetzliche Regelung im Kanton Zürich mit derjenigen des Kantons

Basel-Stadt vergleichbar ist (vgl. Replik vom 22. Februar 2021, Ziff. 23). Das

Gegenteil dürfte der Fall sein. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

scheint zu bezweifeln, dass sich im einschlägigen Recht eine gesetzliche

Grundlage für eine disziplinarische Versetzung findet (vgl. VGer ZH

VB.2015.00034 vom 13. Januar 2016 E. 3.1). Das PG hingegen enthält mit § 24

eine klare gesetzliche Grundlage für eine disziplinarische Versetzung. Sodann

ist die Behauptung des Rekurrenten unhaltbar, eine mit einer grad- und

lohnmässigen Rückstufung verbundene Änderung des Aufgabengebiets aufgrund eines

einmaligen Ereignisses setze einen ausserordentlich gravierenden Verstoss gegen

die Dienstpflicht voraus (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff.

52). Selbst für eine Kündigung kann gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG eine schwere

Pflichtverletzung genügen.

Das

Verwaltungsgericht qualifiziert Massnahmen gemäss § 24 PG als disziplinarische

Massnahmen, weil sie an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem betroffenen

Mitarbeiter anknüpfen, der bei genügender Schwere zur Kündigung führen kann

(VGE VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.1, VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1,

VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Für eine Änderung dieser ständigen Praxis

besteht kein hinreichender Anlass. Im Ratschlag zum PG wurde zwar an einer

Stelle erklärt, das PG verzichte auf das Disziplinarrecht zugunsten eines

lenkenden Massnahmenrechts (Ratschlag Nr. 8941, S. 17). Gestützt auf diese

Stelle wird in der Literatur die Ansicht vertreten, das Disziplinarrecht sei

abgeschafft worden (Merker/Conradin/Häggi

Furrer, a.a.O., N 84; Meyer,

Staatspersonal, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 667, 685). An anderen

Stellen heisst es im Ratschlag aber, das Disziplinarrecht werde im Sinn eines

lenkenden Massnahmenrechts umgestaltet (Ratschlag Nr. 8941, S. 6 und 9). Wenn

das Disziplinarrecht bloss zu einem lenkenden Massnahmenrecht umgestaltet

worden ist, können die lenkenden Massnahmen weiterhin als Disziplinarmassnahmen

bezeichnet werden. Die Bezeichnung als disziplinarische Massnahmen ändert aber

nichts daran, dass die Massnahmen gemäss § 24 PG nach dem Willen des

Gesetzgebers keinen pönalen, sondern lenkenden Charakter haben sollen (vgl.

Ratschlag Nr. 8941, S. 6, 17 f. und 50; VGE VD.2017.262 vom 24. August 2018 E.

3.2.3.2, VD.2013.204 vom 3. November 2014 E. 2.1; Merker/Conradin/Häggi Furrer, N 69 und 71; Meyer, a.a.O., S. 685; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,

Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 183).

Gemäss dem

Ratschlag zum PG sind disziplinarische Massnahmen als repressive verwaltungsrechtliche

Massnahmen mit Erziehungszweck eng verknüpft mit dem Sonderstatusverhältnis.

Mit der Abschaffung der Amtsdauer und des Beamtenstatus werde diese

Rechtsbeziehung zwischen dem Staat und seinem Personal gelockert. Dies rufe

nach einer Lockerung der obrigkeitlichen Sanktionsmittel (Ratschlag Nr. 8941,

S. 17 f.). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 26.

Oktober 2020, Ziff. 47) kann daraus nicht geschlossen werden, der erzieherische

Zweck disziplinarischer Massnahmen sei angesichts des gelockerten Verhältnisses

zwischen dem Staat und seinem Personal nicht mehr angemessen. Der lenkende

Charakter der Massnahmen gemäss § 24 PG entspricht einem erzieherischen Zweck.

Die Ausführungen im Ratschlag stellen vielmehr eine Begründung für den Verzicht

disziplinarische Massnahmen mit pönalem Charakter dar. In der Literatur wird

die Ansicht vertreten, der Verzicht auf die Amtsdauer lockere die Bindung der

Angestellten zum Staat so stark, dass sich disziplinarische Sanktionen zur

Durchsetzung der Ordnung in der Verwaltung und zur Wahrung ihres Ansehens kaum

mehr rechtfertigen liessen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 2069). Daraus kann –

entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober

2020, Ziff. 47 und 61) – nicht abgeleitet werden, dass das Verhalten eines

einzelnen Mitarbeiters das Ansehen einer Verwaltungsbehörde nicht hinreichend

gefährden könne, um eine Massnahme gemäss § 24 PG ohne pönalen Charakter zu

rechtfertigen. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass das

Verhalten eines Polizeibeamten dem Ansehen der Kantonspolizei schaden und eine

Massnahme gemäss § 24 PG (im erwähnten Fall ein Verweis) zur Sicherstellung des

Ansehens der Kantonspolizei gerechtfertigt sein kann (vgl. VGE VD.2012.99 vom

23. September 2013 E. 4 f.).

3.2 Der

Rekurrent ist seit dem 21. April 1988 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt

angestellt. Seit dem 1. Mai 2010 war er als Ressortleiter tätig, zunächst im

Rang eines Wm 1 und ab dem 1. Februar 2015 im Rang eines Fw 1. Er macht

geltend, in den fast 30 Jahren Dienst bei der Kantonspolizei bis zum Vorfall

vom 9. April 2017 habe er nie eine bedeutende oder erhebliche Pflichtverletzung

begangen (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 20, 23 und 44).

Zwar trifft es zu, dass die Kantonspolizei dem Rekurrenten vor den Vorfällen

vom 9. April 2017 keine «bedeutende oder erhebliche» Pflichtverletzung

nachweisen kann. Allerdings sind dem Rekurrenten doch einige Verfehlungen vorzuwerfen.

Am 5. September

1997 wurde gegen den Rekurrenten eine Disziplinarverfügung wegen Verstosses

gegen das damals noch geltende Beamtengesetz bzw. gegen die Dienstvorschrift im

Zusammenhang mit einem Einbruch im Waaghof vom 24./25. Dezember 1996 erlassen

(Stellungnahme der Kantonspolizei vom 8. Mai 2019, Ziff. 5). Im

Disziplinarentscheid vom 5. September 1997 stellte der Vorsteher des damaligen

Polizei- und Militärdepartements fest, das Verhalten des Rekurrenten in der

ersten Hälfte des Nachtdiensts vom 24./25. Dezember 1996 in der Polizeiwache

Heuwaage sei als Verstoss gegen die Disziplin und die entsprechenden

Dienstvorschriften zu qualifizieren. Sein Fehler erreiche aber nicht das

Ausmass, das auch einer Disziplinarmassnahme bedürfe. Es könne deshalb bei ihm

von einer solchen wegen leichten Verschuldens abgesehen werden. Er werde aber

ermahnt, sich künftig eines deutlich höheren Engagements zu befleissigen.

Konkret soll der Verstoss gegen die Disziplin und die entsprechenden

Dienstvorschriften darin bestanden haben, dass sich der Rekurrent in der ersten

Hälfte des Nachtdiensts ausser mit der Vorbereitung des Nachtessens «nicht

durch übermässiges Engagement ausgezeichnet» habe, wobei namentlich das längere

Anschauen eines Fernsehfilms im Aufenthaltsraum kritisiert werden müsse.

Allerdings wird festgehalten, dass der vom Rekurrenten zu verantwortende Anteil

seines Verhaltens keinen Einfluss auf das Geschehen gehabt habe

(Disziplinarentscheid vom 5. September 1997, S. 5 f.).

Im Jahr 2003 war

dem Rekurrenten der Führerausweis während eines Monats entzogen (Aktennotiz vom

1. Februar 2003 [Personalakte]; Stellungnahme der Kantonspolizei vom 8. Mai

2019, Ziff. 6). Der Grund für den Führerausweisentzug bestand darin, dass der

Rekurrent auf einer Zufahrt zu einer Autobahnauffahrt ohne Trottoir, Radweg und

Wohnhäuser die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 23 km/h

überschritten hatte, weil er zu wenig auf die Höchstgeschwindigkeit geachtet

hatte (Aktennotiz vom 1. Februar 2003 [Personalakte]). Da die Kantonspolizei

nicht behauptet, dass der Rekurrent die dem Führerausweisentzug zugrunde

liegende Verletzung der Verkehrsregeln im Dienst begangen habe, ist von einem

ausserdienstlichen Fehlverhalten auszugehen. Dementsprechend behauptet der

Rekurrent, der Vorfall habe sich in der Freizeit ereignet (Replik vom 22.

Februar 2021, Ziff. 18).

Am 7. Dezember

2012 parkierte die damalige Freundin und heutige Ehefrau des Rekurrenten einen

Personenwagen. Der Rekurrent und seine damalige Freundin waren der Ansicht,

dass das Parkieren an der betreffenden Stelle gestattet sei (Aktennotiz vom 28.

Juni und 25. Juli 2013). Eine Polizeidienstangestellte stellte eine

Ordnungsbusse aus. Der Rekurrent bemerkte die Ordnungsbusse beim Behändigen des

Personenwagens und begab sich zum Polizeiposten. Gemäss der Darstellung der

Kantonspolizei verlangte er von der Polizeidienstangestellten die Rücknahme der

Ordnungsbusse. Der Rekurrent bestritt dies und erklärte, für den Fall, dass die

Polizeidienstangestellte von der Berechtigung der Busse überzeugt sei, habe er

eine Verzeigung verlangt, damit die Staatsanwaltschaft bzw. das Gericht darüber

befinden könne. Schliesslich erledigte die Polizeidienstangestellte die

Ordnungsbusse ohne Folge. Die Kantonspolizei stellte fest, beim Rekurrenten

liege keine strafrechtlich erfassbare Handlung vor. Sein Verhalten halte jedoch

aufgrund der Machtdistanz von einer Polizeidienstangestellten zu einem

Ressortchef im Grad eines Wm 1 einer ethischen Betrachtung nicht stand. Der

Abteilungsleiter eröffnete dem Rekurrenten, dass er von einem Ressortleiter ein

seinem Grad und seiner Funktion entsprechendes Verhalten erwarte. Der Rekurrent

war mit der Beurteilung der Kantonspolizei einverstanden und räumte ein, dass

er im Nachhinein einen anderen Weg, d.h. über den Dienstchef Verkehrsdienst,

wählen würde (Aktennotiz vom 28. Juni und 25. Juli 2013). Damit steht fest,

dass der Rekurrent unter Ausnützung des Machtgefälles zwischen ihm und der

Polizeidienstangestellten eine seine Partnerin betreffende Busse aus der Welt

schaffen liess. Ob seine Vorgehensweise damals üblich gewesen ist, kann

offenbleiben, weil der Umstand, dass sich andere auch unkorrekt verhalten

hätten, das Verhalten des Rekurrenten nicht unbedenklich erscheinen liesse.

Gerade von Polizeikadern kann erwartet werden, dass sie in solchen Fällen

korrekt vorgehen. Der Vorfall ist daher im Gesamtbild des Rekurrenten negativ

zu würdigen.

3.3 §

24 Abs. 1 setzt für die Ergreifung personalrechtlicher Massnahmen voraus, dass

der Mitarbeiter arbeitsvertragliche oder gesetzliche Pflichten verletzt oder

ungenügende Leistungen erbracht hat. Die Kantonspolizei wirft dem Rekurrenten

vor, mehrfach gegen arbeitsvertragliche oder gesetzliche Pflichten verstossen

zu haben.

3.3.1 Zunächst

legt die Kantonspolizei dem Rekurrenten zur Last, durch das Fotografieren der

Untersuchungsgefangenen einen schweren und ethisch verwerflichen Eingriff in

die Persönlichkeits- und Grundrechte einer aufgrund ihres Sonderstatus als

inhaftierte Person besonders verletzlichen und dadurch besonders

schützenswerten Person begangen zu haben (vgl. Verfügung vom 14. Dezember 2018,

E. 12).

Das

Fotografieren der Gefangenen durch den Rekurrenten stellt einen Eingriff in

deren Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 13 Abs. 2 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) (vgl. Diggelmann,

in: Basler Kommentar, 2015, Art. 13 BV N 32 f.) oder deren Recht am eigenen

Bild gemäss Art. 28 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210)

(vgl. Meili, in: Basler Kommentar,

5. Aufl. 2014, Art. 28 ZGB N 19 ff.) dar, je nachdem, ob es als staatliches

oder privates Handeln qualifiziert wird. Es ist deshalb widerrechtlich, wenn es

nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt

und verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 Abs. 1–3 BV) bzw. nicht durch

Einwilligung der Verletzten, durch ein überwiegendes privates oder öffentliches

Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt ist (vgl. Art. 28 Abs. 2 ZGB).

Zwar gab die

Ausführung des Bewachungsauftrags und damit eine dienstliche Verrichtung Anlass

zum Fotografieren der bewachten Person. Doch obwohl das Fotografieren damit im

Dienst geschah, handelte der Rekurrent dabei nicht dienstlich, weil er das Foto

nicht (primär) zu dienstlichen Zwecken aufnahm. Das Fotografieren ist somit als

privates Handeln zu qualifizieren und mithin nach Art. 28 ZGB zu beurteilen.

Eine Einwilligung oder ein überwiegendes privates Interesse als

Rechtfertigungsgründe sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Folglich setzte

die Rechtfertigung des Fotografierens voraus, dass dieses zur Erfüllung des

dienstlichen Auftrags des Rekurrenten erforderlich gewesen wäre (überwiegendes

öffentliches Interesse). Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, ist das

Fotografieren zur Erfüllung der Aufgabe des Rekurrenten nicht erforderlich

gewesen (vgl. oben E. 2.2.5). Folglich verletzte der Rekurrent gemäss Art. 28

ZGB die Untersuchungsgefangene widerrechtlich in ihrem Recht am eigenen Bild

und damit in ihrer Persönlichkeit, indem er das Foto der

Untersuchungsgefangenen aufgenommen und dem Gfr B____ gezeigt hat.

Gemäss § 22 PolG

geloben die Angehörigen des Polizeikorps, die Grundfreiheiten und die Rechte

der Menschen zu achten und zu schützen, die Verfassung und die Gesetze ihrem

Sinn und Zwecke nach korrekt und gerecht anzuwenden, die Anordnungen des

Regierungsrates und ihrer Vorgesetzten zu befolgen, ihre Pflichten ohne Ansehen

der Person, vorurteilslos und unbestechlich, nach bestem Wissen und Gewissen zu

erfüllen, sich streng an die Wahrheit zu halten und Verschwiegenheit über alles

zu bewahren, was das Amtsgeheimnis und die Persönlichkeitsrechte geheim zu halten

gebieten, ihre Kraft und Initiative zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Dienste und

zum Schutz der Allgemeinheit einzusetzen und mit ihrem Verhalten stets zum

guten Ansehen der Kantonspolizei beizutragen. Der Inhalt dieses Gelübdes ist

als gesetzliche Pflicht der Polizeibeamten zu qualifizieren. Wie soeben

erwogen, geloben die Angehörigen des Polizeikorps unter anderem, die Verfassung

und die Gesetze ihrem Sinn und Zweck nach korrekt und gerecht anzuwenden.

Folglich ist die vorstehend festgestellte Verletzung von Art. 28 ZGB auch als

Verletzung des Gelübdes nach § 22 PolG zu qualifizieren.

Gemäss § 12 Abs. 2 PG haben die Mitarbeiter die ihnen übertragenen Aufgaben sorgfältig,

gewissenhaft und wirtschaftlich auszuführen und dabei die Interessen des

Arbeitgebers zu wahren. Damit wird unter anderem eine besondere Treuepflicht

gegenüber dem Kanton als Arbeitgeber zum Ausdruck gebracht (VGE VD.2019.177 vom

27. Mai 2020 E. 5.2.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die Polizeibeamten

unterliegen gemäss § 20 Abs. 2 PolG einer besonderen Treuepflicht gegenüber dem

Staat und legen ein Gelübde ab. Inwiefern die besondere Treuepflicht gemäss § 20 Abs. 2 PolG über die in § 12 Abs. 2 PG statuierte besondere Treuepflicht

hinausgehen sollte, ist nicht ersichtlich (vgl. VGE VD.2017.150 vom 14. Mai

2018 E. 3.2) und wird von der Kantonspolizei nicht dargelegt. Die für alle

Mitarbeiter geltende Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG gebietet diesen, die

Interessen des Kantons als Arbeitgeber, insbesondere dessen Autorität und Integrität,

zu wahren und die eigenen Interessen gewichtigen öffentlichen Interessen

nötigenfalls unterzuordnen (VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3,

VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die Treuepflicht besteht gegenüber dem

Kanton als solchem und nicht gegenüber einer bestimmten Verwaltungseinheit

(vgl. BGE 136 I 332 E. 3.2.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 2038; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,

a.a.O., S. 42). Der Hauptinhalt der Treuepflicht besteht in der Pflicht, alles

zu unterlassen, was den Interessen des Arbeitgebers schaden könnte (VGE

VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2, 767/2006 vom 14. September 2007 E. 4.1).

Die Treuepflicht verbietet den Mitarbeitern auch ungebührliches Verhalten

gegenüber dem Arbeitgeber, den Vorgesetzten, Arbeitskollegen und Untergebenen

(VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2, mit Hinweisen). Dies gilt ebenfalls

für ungebührliches Verhalten gegenüber mit dem Arbeitgeber in geschäftlicher

Beziehung stehenden Dritten, sofern diese Beziehung dadurch belastet wird (vgl.

Emmel, in: Huguenin/Müller-Chen

[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 3. Auflage, Zürich 2016, Art.

321a OR N 2; Staehelin, in:

Zürcher Kommentar, 4. Auflage 2006, Art. 321a OR N 20). Je höher die

betriebliche Stellung der Mitarbeiter ist, desto höher sind die Anforderungen

an ihre Treuepflicht. Leitende Angestellte unterliegen deshalb einer erhöhten

Treuepflicht (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2, mit Hinweisen).

Grundsätzlich bezieht sich die Treuepflicht nur auf das dienstliche Verhalten.

Sie kann aber auch ausserdienstliches Verhalten beschlagen. Im

ausserdienstlichen Bereich werden an die Treuepflicht aber nicht die gleich

hohen Anforderungen gestellt wie im dienstlichen Bereich (VGE VD.2017.150 vom

14. Mai 2018 E. 3.2; vgl. VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3). Die

Treuepflicht wird durch die eigenen überwiegenden Interessen der Mitarbeiter

begrenzt. Der konkretisierte Inhalt der Treuepflicht ist insofern stets auch

das Ergebnis einer Interessenabwägung (VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E.

5.2.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Das widerrechtliche Fotografieren

war geeignet, das Ansehen der Kantonspolizei beim Universitätsspital und das

Vertrauen des Universitätsspitals in die korrekte Erfüllung der polizeilichen

Aufgaben zu beeinträchtigen. Folglich hat der Rekurrent damit auch gegen seine

Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG und § 20 Abs. 2 PolG verstossen.

Im Rapport vom

6. April 2017, der den Bewachungsauftrag enthält, wird ausdrücklich

festgehalten, dass die Hausordnung des Spitals zu respektieren sei. Gemäss

Ziff. 5 der Allgemeinen Hausordnung des Universitätsspitals Basel vom 7. April

2014 waren private Fotoaufnahmen, insbesondere auch mit Mobiltelefonen, von

Patientinnen und Patienten sowie Mitarbeitenden unter Vorbehalt einer

Einwilligung bzw. Erlaubnis verboten. Unter privaten Fotoaufnahmen sind

Aufnahmen zu verstehen, für die keine dienstliche Notwendigkeit besteht (VGE

VD.2017.262 vom 24. August 2018 E. 4.3.2). Der Rekurrent fotografierte die

Untersuchungsgefangene zwar im Rahmen des Dienstes, aber ohne dienstlichen

Bezug. Das Foto ist mangels dienstlicher Notwendigkeit als nicht dienstlich zu

qualifizieren (vgl. oben E. 3.3.1). Damit steht fest, dass der Rekurrent durch

das private Fotografieren der Untersuchungsgefangenen auch den

Bewachungsauftrag und die Hausordnung des Universitätsspitals verletzt hat.

Für den Fall,

dass das Fotografieren als unzulässiges Mittel zur Erfüllung seines Auftrags

qualifiziert würde, macht der Rekurrent Folgendes geltend: Es könne ihm nicht

vorgeworfen werden, dass er irrtümlich von einem zulässigen Mittel ausgegangen

sei. Er sei nämlich ohne nähere Information mit einer ihm völlig unvertrauten

Aufgabe betraut worden (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 54).

Dieser Einwand ist unbegründet. Zum einen legt das Verhalten des Rekurrenten

nach dem Fotografieren den Schluss nahe, dass er sich sehr wohl bewusst gewesen

ist, etwas Unzulässiges zu tun. Gemäss der insoweit unbestrittenen Darstellung

von B____ antwortete der Rekurrent auf den wiederholten Hinweis der

Pflegepersonen, Fotografieren sei im Spital nicht gestattet, er kenne die

Gesetze in- und auswendig. Auch das Leugnen des Fotografierens gegenüber dem

Personal legt nahe, dass der Rekurrent sich bewusst gewesen ist, dass Fotografieren

verboten ist. Zum andern handelt es sich bei der Spitalbewachung um einen

Einsatz im Bereich einer Basisfunktion, die jeder, der eine Polizeiausbildung

abgeschlossen hat, ohne besondere Schulung ausüben kann, wie die

Personalrekurskommission zutreffend festgestellt hat (angefochtener Entscheid,

E. 7.1). Die Möglichkeit, sich mit blossem Auge ein Bild von der

Untersuchungsgefangenen zu machen, wenn eine Identifikation zur Erfüllung des

Bewachungsauftrags für erforderlich gehalten wird, ist so nahe liegend, dass

sie dem Rekurrenten bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit nicht hätte entgehen

können.

3.3.2 Die

Kantonspolizei wirft dem Rekurrenten sodann vor, indem er sich gegenüber einem

Arbeitskollegen grob abschätzig über die Untersuchungsgefangene geäussert habe,

habe er gegen elementare ethische Grundsätze, das Werte- und Bekenntnissystem

der Kantonspolizei, das Gelübde gemäss § 22 PG und die besondere Treuepflicht

gemäss § 20 Abs. 2 PolG verstossen (vgl. Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. 12

und 15; Stellungnahme vom 8. Mai 2019, Ziff. 19).

Die

Kantonspolizei legt den Mitarbeitern mittels eines Werte- und Bekenntnissystems

in den jährlichen Mitarbeitergesprächen dar, welche Verhaltensweisen sie als

Werte und Unwerte definiert. Das Werte- und Bekenntnissystem bildet eine

wichtige Grundlage einer rechtsstaatlichen und bürgerverpflichteten Polizei.

Die Mitglieder des Polizeikorps bekennen sich darin unter dem Wert

«Bevölkerungsorientiertes Verhalten» unter anderem dazu, «die Menschenrechte

[zu] beachten und [zu] schützen», und unter dem Wert «Wertschätzung» unter

anderem dazu, «jeden Menschen, unabhängig von Herkunft und Stellung, ernst [zu]

nehmen» (vgl. Beilage 3 zur Stellungnahme der Kantonspolizei vom 8. Mai 2019

[Akten PRK 25/2018, S. 196–202]). Das Werte- und Bekenntnissystem der

Kantonspolizei stellt eine Weisung des Arbeitgebers gemäss § 12 Abs. 1 PG dar,

mit der die Arbeits- und Treuepflicht der Mitarbeiter konkretisiert wird. Mit

seinen bewusst abschätzigen Äusserungen über die Untersuchungsgefangene (vgl.

oben E. 2.2.3) verletzte der Rekurrent die vorstehend zitierten Werte und

Bekenntnisse. Damit verstiess er gegen arbeitsrechtliche Pflichten.

Die bewusst

abschätzige Äusserung des Rekurrenten, die Untersuchungsgefangene sehe

«scheisse» aus, verstösst ausserdem sowohl gegen das Gelübde als auch gegen die

allgemeine Treuepflicht (vgl. zum Gelübde und zur Treuepflicht oben E. 3.3.1).

Sie stellt im Gesamtzusammenhang eine inakzeptable Verhaltensweise eines

Kaderangehörigen der Kantonspolizei dar. Die Polizei darf auf eine Korpskultur

bauen, in der zu bewachende Personen nicht abschätzig behandelt und lächerlich

gemacht werden.

3.3.3 Die

Kantonspolizei wirft dem Rekurrenten des Weiteren vor, er habe sich gegenüber

dem Pflegepersonal durch das vehemente Leugnen des Fotografierens nicht nur

unfreundlich, sondern auch rechthaberisch, besserwisserisch und eines

Polizisten unwürdig verhalten. Er habe damit das gute Ansehen der

Kantonspolizei gefährdet, das diese bei Ärzten und Mitarbeitenden des Pflegepersonals

im Universitätsspital geniesse. Dadurch habe der Rekurrent gegen die besondere

Treuepflicht und in grober Weise gegen das Werte- und Bekenntnissystem

verstossen (vgl. Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. 12 und 15).

Wie vorstehend

eingehend dargelegt worden ist, hat der Rekurrent das Fotografieren

wahrheitswidrig beharrlich bestritten und sich rechthaberisch verhalten, als er

von Mitarbeitenden des Universitätsspitals mit seinem unzulässigen Verhalten

konfrontiert worden ist (oben E. 2.2.4). Damit ist erstellt, dass der Rekurrent

einen groben Mangel an Sensibilität hinsichtlich der Einhaltung von Regeln und

hinsichtlich des Umgangs mit Angestellten fremder Organisationseinheiten an den

Tag gelegt hat, wie die Personalrekurskommission zutreffend erwog (vgl.

angefochtener Entscheid, E. 7.3 und 8). Dieses Verhalten gegenüber dem

Spitalpersonal ist als ungebührlich zu qualifizieren und wiegt nicht leicht. Dass

ein solches Verhalten der Organisation zugerechnet wird, wenn ein Kadermitarbeiter

wie der Rekurrenten als Fw 1 sich so verhält, ist notorisch. Es beschädigt das

Ansehen der Kantonspolizei und das Vertrauen in die korrekte Erfüllung der

polizeilichen Aufgaben. Dies steht unabhängig davon fest, ob im Einzelfall eine

förmliche Beschwerde gegen das Verhalten erhoben wird. Folglich verstiess der

Rekurrent mit seinem Verhalten gegenüber dem Spitalpersonal gegen seine

Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG und § 20 Abs. 2 PolG und gegen das Werte-

und Bekenntnissystem. Zudem brach er sein Gelübde gemäss § 22 PolG, mit dem er

unter anderem gelobt hatte, sich streng an die Wahrheit zu halten.

3.3.4 Die

Kantonspolizei legte dem Rekurrenten schliesslich zu Last, dass er gegenüber

dem Gfr B____ anzügliche Bemerkungen gemacht und ihm intime Fotos gezeigt hat (vgl.

Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. I.3.3 und 3.4; oben E. 2.3). Dadurch

beeinträchtigte er seinen Kollegen in dessen nach Art. 28 ZGB geschützten

Persönlichkeit. Die dem Rekurrenten deswegen mit Schreiben vom 23. Januar 2019

auferlegte Bewährungsfrist bis zum Januar 2020 lief ohne Beanstandungen ab.

Dass die diesbezüglichen Vorwürfe deshalb für die Beurteilung der Massnahmen

gemäss § 24 PG gänzlich ausser Acht bleiben müssten, wie der Rekurrent geltend

macht (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 67), trifft nicht zu. Die

diversen gegen den Rekurrenten erhobenen Vorwürfe sind in einem

Gesamtzusammenhang zu würdigen und die Vorwürfe betreffend die anzüglichen

Bemerkungen und das Zeigen intimer Fotos passen nahtlos in das vom Rekurrenten

abgegebene Bild eines Kadermitarbeiters, der seiner Vorbildfunktion nicht

gerecht wird (vgl. hierzu sogleich E. 3.4). Immerhin ist dem Rekurrenten im

Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung aber zu Gute zu halten, dass er sich

seither diesbezüglich – bei hängigem personalrechtlichen Verfahren – bewährt

hat.

3.3.5 Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass der Rekurrent durch das Fotografieren der

Untersuchungsgefangenen diese gemäss Art. 28 Abs. 2 ZGB widerrechtlich in ihrem

Recht am eigenen Bild und mithin in ihrer Persönlichkeit verletzt sowie gegen

sein Gelübde nach § 22 PolG, seine besondere Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG

und § 20 Abs. 2 PolG, den Bewachungsauftrag und die Hausordnung des

Universitätsspitals verstossen hat (vgl. oben E. 3.3.1). Seine abschätzigen Äusserungen

über das Aussehen der Untersuchungsgefangenen widersprechen dem Werte- und

Bekenntnissystem der Kantonspolizei, dem Gelübde gemäss § 22 PG und der

besonderen Treuepflicht (oben E. 3.3.2). Sein Verhalten gegenüber dem

Spitalpersonal gefährdete das gute Ansehen der Kantonspolizei. Dadurch

verstiess der Rekurrent erneut seine besondere Treuepflicht, das Werte- und

Bekenntnissystem sowie sein Gelübde (oben E. 3.3.3). Schliesslich

beeinträchtige der Rekurrent mit seinen anzüglichen Bemerkungen und dem Zeigen

intimer Fotos einen Kollegen in seiner Persönlichkeit (oben E. 3.3.4). Mithin

verletzte er arbeitsvertragliche und gesetzliche Pflichten, wie es § 24 Abs. 1

für die Ergreifung geeignete Massnahmen, um die geordnete Aufgabenerfüllung

wieder sicherzustellen, voraussetzt.

3.4

3.4.1 Die

ergriffene personalrechtliche Massnahme nach § 24 PG muss verhältnismässig sein

im Sinn von Art. 5 Abs. 2 BV und § 5 Abs. 2 der Verfassung des Kantons

Basel-Stadt (KV, SG 111.100). Dies bedeutet, dass sie geeignet sein muss, das

angestrebte Ziel zu erreichen (Eignung oder Geeignetheit), sie nicht weiter

gehen darf als zur Zielerreichung notwendig (Erforderlichkeit oder

Notwendigkeit) und in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel

stehen muss (Zumutbarkeit oder Verhältnismässigkeit im engeren Sinne) (VGE

VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.2). Da die Massnahmen gemäss § 24 PG die

Sicherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung bezwecken, muss die Massnahme

zur Gewährleistung der ordnungsgemässen Aufgabenerfüllung geeignet und

erforderlich sein. § 24 PG räumt der Anstellungsbehörde bei der Wahl des

geeigneten Mittels einen erheblichen Ermessensspielraum ein (VGE VD.2013.61 und

VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2). Diesen hat das

Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2013.61 und VD.2013.82 vom 30.

September 2014 E. 2.3.4.2). Die Beweislast für die Voraussetzungen einer

Massnahme gemäss § 24 PG trägt die Anstellungsbehörde (vgl. zum Ganzen Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O.,

S. 184).

3.4.2 Die

Kantonspolizei erwog zur Verhältnismässigkeit der ergriffenen Massnahmen, dass

aufgrund der Vorkommnisse eine personalrechtliche Massnahme zwingend

erforderlich sei, da das Verhalten den Rekurrenten nicht einfach ohne

Konsequenzen hingenommen werden könne. Sie habe eine Kündigung wegen schwerer

Pflichtverletzung in Betracht gezogen. Eine solche wäre auch möglich gewesen.

Gegenüber einer Kündigung sei die Versetzung eine mildere Massnahme. Insofern

sei die Versetzung die geeignete Massnahme, um die geordnete Aufgabenerfüllung

sicherzustellen (Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. 18).

Auch die

Personalrekurskommission kam zum Ergebnis, dass die Anstellungsbehörde dem

Rekurrenten die Vorgesetztenfunktion habe absprechen dürfen, ohne damit

unverhältnismässig gehandelt zu haben. Der Rekurrent verunmögliche durch sein

Verhalten der Kantonspolizei, ihn in fremden Organisationseinheiten

einzusetzen, da er einen groben Mangel an Sensibilität hinsichtlich der Einhaltung

von Regeln und hinsichtlich des Umgangs mit Angestellten fremder

Organisationseinheiten an den Tag gelegt habe. Als Vorgesetzter würde er solche

Einsätze nicht mehr mit dem Vertrauen des Arbeitgebers bewältigen können, weil

entsprechendes Fehlverhalten als Vorgesetzter oder Höherrangiger in der

äusseren Wahrnehmung sich noch verstärkt negativ auf den Ruf der Kantonspolizei

auswirke und zugleich die Vorbildfunktion verletzt werde. Es treffe zu, dass

die angeordnete lohn- und gradmässige Degradierung in die Funktion eines

Polizisten im Rang eines Wm mbA für den Rekurrenten einschneidend sei. Ein

blosser schriftlicher Verweis als nächst mildere Massnahme erscheine vorliegend

aber als ungeeignet, das Ziel der Massnahme zu erreichen, bestehe dieses doch

gerade darin, weiteren Rufschaden der Polizei durch Fehlverhalten von

Rangoberen mit Aussenwirkung unter allen Umständen zu vermeiden. Dieses

Interesse sei bei der exponierten Arbeit von Polizeibeamten, die immerhin das

staatliche Gewaltmonopol ausübten, sehr hoch zu gewichten. Während fast des

gesamten Verfahrens sei jeglicher Ausdruck von Einsicht ausgeblieben. Noch in

der schriftlichen Rekursbegründung habe sich der Rekurrent auf den Standpunkt

gestellt, sich nicht unangemessen gegenüber dem Personal verhalten zu haben.

Erst in der Sitzung vom 4. Juni 2020 habe er eingeräumt, sich nicht «optimal»

verhalten zu haben. Das lasse jedoch immer noch nicht auf eine tiefere Einsicht

schliessen, die genügende und nachhaltige Sicherheit für zukünftiges Verhalten

bedeuten könnte. Auch das Fotografieren habe der Rekurrent bis zuletzt zu

rechtfertigen versucht. So könne bei der Interessenabwägung keine günstige

Ausgangslage für eine tiefgreifende Verhaltenseinsicht zugunsten des

Rekurrenten berücksichtigt werden. Sein Interesse, in der bisherigen Funktion

zu bleiben, müsse angesichts dieser Umstände als geringer bewertet werden als

das Interesse der Kantonspolizei, weiteren allfälligen Schaden abzuwenden, der

bei einer Belassung des Rekurrenten in der bisherigen Position drohen würde

(angefochtener Entscheid, E. 8).

3.4.3 Der

Rekurrent rügt in seiner Rekursbegründung an das Verwaltungsgericht

zusammengefasst, dass es der Kantonspolizei am erforderlichen Interesse an den

ergriffenen Massnahmen fehle (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 69

und 70). Selbst wenn besondere Schutzmassnahmen gegen den Rekurrenten

gerechtfertigt wären, wäre die Degradierung und Lohnreduktion

unverhältnismässig. Die Degradierung sei keine verhältnismässige Massnahme zur

Vermeidung weiteren Rufschadens der Kantonspolizei. Es bestehe kein Anlass, zur

Verwirklichung dieses öffentlichen Interesses besondere Massnahmen gegen den

Rekurrenten zu ergreifen. Wäre ein solcher Anlass gegeben, so stünden mit dem

Verweis und einer eventuellen Bewährungsfrist geeignete, erheblich mildere

Mittel offen, die einschneidenderen Massnahmen vorausgehen müssten. Die

unmittelbare Degradierung sei nicht erforderlich zur Vermeidung weiteren

Rufschadens und sie sei auch nicht einmal besser, sondern schlechter geeignet als

mildere Massnahmen, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Schliesslich stehe der

Nutzen der Degradierung zum Schutz des Rufs der Polizei in keinem angemessenen

Verhältnis zum gravierenden Eingriff in die Interessen des Rekurrenten

(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 71–74).

3.4.4 Der

Rekurrent verletzte während der Ausführung des Bewachungsauftrags vom 9. April

2017 eine ganze Reihe arbeitsvertraglicher und gesetzlicher Pflichten (vgl.

oben E. 3.3.5). Die heimliche Aufnahme der Untersuchungsgefangenen primär zu

nicht dienstlichen Zwecken verbunden mit den derben und abschätzigen

Bemerkungen zu deren Aussehen im Rahmen einer von «Dirty Talk» geprägten

Konversation mit dem Kollegen wiegt schwer. Die Kantonspolizei verfolgt

berechtigterweise das Anliegen, solche Verhaltensweisen im Korps nicht zu

dulden. Sie darf auf eine Korpskultur bauen, in der zu bewachende Personen

nicht abschätzig behandelt und lächerlich gemacht werden. Entgegen der Ansicht

des Rekurrenten kann damit keine Rede davon sein, dass es der Kantonspolizei am

erforderlichen Interesse an den ergriffenen Massnahmen fehlt. Im

Gesamtzusammenhang wiegen die vorgenannten Pflichtverletzungen und das nicht zu

tolerierende Verhalten gegenüber dem Spitalpersonal keinesfalls leicht. Indem

der Rekurrent das Fotografieren nach wie vor zu rechtfertigen versucht und

daran festhält, Fotografieren nicht generell abgestritten zu haben, lässt er

Einsicht und Reue vermissen. Negativ im Gesamtbild des Rekurrenten zu würdigen

sind auch sein Verhalten im Dienst während des Einbruchs im Waaghof vom 24./25.

Dezember 1996 und sein inkorrektes Vorgehen im Zusammenhang mit der

Verkehrsbusse gegen seine Partnerin vom 7. Dezember 2012 (vgl. oben E. 3.2).

Erschwerend

kommt hinzu, dass der Rekurrent die vorstehend erwähnten Pflichtverletzungen im

Rang eines Fw 1 beging. Er trat damit gegenüber der Untersuchungsgefangenen,

dem Gfr B____ und dem Spitalpersonal rangmässig als Mitglied des Polizeikaders

auf. Sowohl Mitarbeiter mit einer Vorgesetzten- bzw. Führungsfunktion als auch

Mitarbeiter mit einem vergleichsweise höheren Rang haben eine Vorbildfunktion.

Zu den Anforderungen an Mitarbeiter mit einer Vorgesetzten- bzw.

Führungsfunktion und Mitarbeiter mit einem vergleichsweise höheren Rang gehört

deshalb auch die Vorbildeignung, wie die Personalrekurskommission richtig

festgestellt hat (vgl. angefochtener Entscheid, E. 7.5). Eine solche

Vorbildeignung sprach die Kantonspolizei dem Rekurrenten aufgrund der Vielzahl

seiner vorgenannten Verfehlungen zu Recht ab (Verfügung vom 14. Dezember 2018,

E. 16).

Die Verletzung

arbeitsvertraglicher und gesetzlicher Pflichten des Rekurrenten wiegen umso

schwerer, weil sie sich während eines hängigen personalrechtlichen Verfahrens

zutrugen. Dass die diesem Verfahren zugrunde liegende Verfügung sich

nachträglich als unrichtig erwiesen hat, spielt dabei keine Rolle. Im Zeitpunkt

der Spitalbewachung vom 9. April 2017 war der Rekurs des Rekurrenten gegen die

Verfügung der Kantonspolizei vom 1. März 2017 nämlich bei der

Personalrekurskommission hängig. Deshalb hätte der Rekurrent besonderen Anlass

zu einem korrekten Verhalten gehabt. Dass der Rekurrent trotzdem das

beanstandete Verhalten an den Tag gelegt hat, zeigt, dass er sich auch dann

nicht korrekt verhalten kann, wenn man es aufgrund der gesamten Umstände

berechtigterweise in besonderer Weise erwarten würde. Immerhin hielt er später

aber – ebenfalls bei hängigem personalrechtlichen Verfahren – die Auflage ein,

während einer Bewährungsfrist im Dienst keine Bilder und Videos von Frauen in intimen

Situationen zu zeigen und keine anzüglichen Bemerkungen gegenüber Kolleginnen

und Kollegen zu machen (vgl. oben E. 3.3.4).

3.4.5

§ 24 PG räumt der Anstellungsbehörde bei der Wahl des geeigneten Mittels einen

erheblichen Ermessensspielraum ein. Diesen hat das Verwaltungsgericht zu

respektieren (vgl. oben E. 3.4.1, mit Hinweisen). Dies steht im Einklang mit

der bundesgerichtlicher Rechtsprechung, wonach Rechtsmittelbehörden, die befugt

sind, die Angemessenheit personalrechtlicher Entscheide zu überprüfen, sich

diesbezüglich eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen haben. Soweit der

Gesetzgeber mit einer offenen Normierung der verfügenden Behörde eine zu

respektierende Entscheidungsbefugnis einräumen wollte, darf und muss die

Rechtsmittelbehörde ihre Kognition entsprechend einschränken. Die Beurteilung

der Arbeitsleistung ist in allererster Linie Sache der unmittelbaren

Vorgesetzten. Die Rechtsmittelbehörden stossen bei der notwendigerweise

punktuellen Überprüfung der über eine längere Zeit erbrachten Arbeitsleistungen

an ihre Grenzen. Zudem lassen sich die innerbetrieblichen Auswirkungen

personalrechtlicher Entscheide durch Aussenstehende oft nur schwer abschätzen

(BGer 8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4, mit Hinweisen).

Im Sinn dieser

Rechtsprechung ist es in erster Linie Aufgabe der Kantonspolizei festzustellen,

welche Anforderungen an die Vorbildfunktion und damit auch an die

Vorgesetztenfunktion sie bei einem Mitarbeiter stellen möchte. Entsprechend ist

es auch primär Sache der Kantonspolizei zu beurteilen, welche

personalrechtlichen Massnahmen geeignet, erforderlich und zumutbar sind, wenn

Vorgesetzte ihrer Funktion nicht mehr gerecht werden. Die Umstände, auf welche

die Kantonspolizei sich vorliegend für ihre entsprechende Würdigung bezieht, sind

aufgrund des von den Vorinstanzen zutreffend gewürdigten Sachverhalts genügend

qualifiziert. Die Pflichtverletzungen des Rekurrenten wiegen in ihrer

Gesamtheit schwer. Hinzu kommt, dass aufgrund der fehlenden Einsicht und Reue

des Rekurrenten die Gefahr künftiger Pflichtverletzungen besteht. Pflichtverletzungen

eines vorgesetzten Polizisten von der Art der vom Rekurrenten begangenen wären

geeignet, das Ansehen der Kantonspolizei zu beeinträchtigen und das Vertrauen

der Bevölkerung in die korrekte Erfüllung der polizeilichen Aufgaben zu

erschüttern. Die Gefahr künftiger Pflichtverletzungen des Rekurrenten muss die

Kantonspolizei durch personalrechtliche Massnahmen verhindern können. Die

Erteilung eines Verweises als mildere Massnahme vermöchte beim Rekurrenten

nicht, diese Gefahr zu bannen, wie seine Verfehlungen während eines laufenden

personalrechtlichen Verfahrens zeigen. Ausserdem werden durch die

ausgesprochenen personalrechtlichen Massnahmen diejenigen Polizistinnen und

Polizisten gestärkt, die Tag für Tag einen vorbildlichen Dienst leisten. Auch

vor diesem Hintergrund ergriff die Kantonspolizei mit der Änderung des

Aufgabengebiets des Rekurrenten sowie seiner lohn- und gradmässigen Rückstufung

geeignete, erforderliche und zumutbare Massnahmen, um die geordnete

Aufgabenerfüllung wieder sicherzustellen. Demzufolge erweisen sich die

Erwägungen der Kantonspolizei und der Personalrekurskommission zur

Verhältnismässigkeit der ergriffenen Massnahmen nach § 24 PG als zutreffend.

4.

4.1 Der

Rekurrent rügt eine Verletzung der Berufsfreiheit gemäss Art. 27 Abs. 1 BV und

§ 11 Abs. 1 lit. s KV (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6a). Diese

Rüge ist offensichtlich unbegründet. Die Berufsfreiheit ist ein Teilgehalt der

Wirtschaftsfreiheit. Schutzobjekt der Wirtschaftsfreiheit sind nur

privatwirtschaftliche Tätigkeiten. Die Tätigkeit eines Polizeibeamten stellt

hingegen eine nicht geschützte staatliche Tätigkeit dar (vgl. Uhlmann, in: Basler Kommentar, 2015,

Art. 27 BV N 19 ff.; Vallender,

in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 27 BV N 10 und 12 f.).

Der Rekurrent rügt auch eine Verletzung der persönlichen Freiheit

(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6a). Ob die Änderung des

Aufgabengebiets des Rekurrenten einen Eingriff in das Recht auf persönliche

Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV bzw. das Recht auf Achtung des Privatlebens

gemäss Art. 8 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR

0.101) und § 11 Abs. 1 lit. g KV darstellt (zur Möglichkeit der Persönlichkeitsverletzung

vgl. Personalrekursgericht AG, in: AGVE 2009, S. 435, 436 E. 5.4 und Merker/Conradin/Häggi Furrer, a.a.O., N

310), kann offenbleiben, weil dieser gemäss Art. 36 BV bzw. Art. 8 Ziff. 2 EMRK

gerechtfertigt wäre, da die Massnahme verhältnismässig ist (vgl. oben E. 3).

4.2 Des

Weiteren macht der Rekurrent geltend, die Änderung seines Aufgabengebiets

verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und das

Willkürverbot (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6b). Er begründet

dies damit, dass sein Fehlverhalten ungleich schärfer sanktioniert worden sei

als vergleichbare Pflichtverletzungen anderer Polizeiangehöriger

(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 76), nennt aber keine einzige

konkrete Pflichtverletzung eines anderen Polizeiangehörigen, die mit seinen

Pflichtverletzungen vergleichbar wäre. Sein Verweis auf die angeblichen Quellen

öffentlicher Rufschädigung ist unbehelflich, weil nicht ersichtlich ist und vom

Rekurrenten nicht dargelegt wird, wie es der Kantonspolizei hätte möglich sein

sollen, die angeblichen internen Quellen zu identifizieren und Massnahmen gegen

sie zu ergreifen (vgl. oben E. 2.4.1). Willkürlich ist ein Entscheid nur, wenn

er offensichtlich unhaltbar ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn er

zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen

unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem

Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 605). Davon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein, zumal die

Verfügung vom 14. Dezember 2018 verhältnismässig ist (vgl. oben E. 3).

4.3 Der

Rekurrent macht schliesslich geltend, die von der Kantonspolizei gegen ihn

ergriffene Massnahme verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5

Abs. 3 BV, § 5 Abs. 3 KV), weil die Kantonspolizei ihre vertraglichen

Pflichten, insbesondere ihre Fürsorgepflicht, mehrfach verletzt habe und

weiterhin verletze (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6c und 78).

Diese Rüge ist unbegründet. Wenn die Kantonspolizei die später von der

Personalrekurskommission aufgehobene Verfügung vom 1. März 2017 nicht erlassen

hätte, hätten sich die Vorfälle, mit denen die vorliegend zu beurteilende

Massnahme begründet wird, zwar nicht unter den gleichen Umständen ereignen

können, weil der Rekurrent eine andere Funktion ausgeübt hätte. Die mit der

Verfügung vom 1. März 2017 angeordneten Massnahmen waren nach dem gewöhnlichen

Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung aber nicht geeignet, die

Pflichtverletzungen des Rekurrenten zu begünstigen. Die Behauptung des

Rekurrenten, seine Situation im Zeitpunkt des Vorfalls vom 9. April 2017 sei

massgeblich auf eine unzureichende Wahrnehmung der Fürsorgepflicht der

Arbeitgeberin zurückzuführen gewesen (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020,

Ziff. 59), ist unbegründet. Die Mutmassung des Rekurrenten, die Kantonspolizei

oder ihr damaliger Kommandant habe gezielt nach Gründen gesucht, um ihn zu

sanktionieren (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 78), entbehrt

einer belegten Grundlage. Da nicht ersichtlich ist, wie es der Kantonspolizei

hätte möglich sein sollen, die allfälligen internen Quellen der

Medienberichterstattung zu identifizieren (vgl. oben E. 2.4.1), ist der Vorwurf

des Rekurrenten unbegründet, die Kantonspolizei habe ihre Fürsorgepflicht

verletzt, indem sie gegenüber den betreffenden Mitarbeitern keine Massnahmen

ergriffen habe (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 37, 62 und

78). Die Frage, ob die Kantonspolizei die falschen Darstellungen in der

Medienberichterstattung vom 16. Mai 2017 hätte richtigstellen müssen (vgl. dazu

oben E. 2.4.1), kann offenbleiben. Diese Berichterstattung erfolgte erst nach

den Vorfällen, die Anlass für die vorliegend zu beurteilende Massnahme bilden.

Selbst wenn die Kantonspolizei durch das Unterlassen einer Richtigstellung der

Medienberichterstattung ihre Fürsorgepflicht verletzt hätte, folgte daraus

entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober

2020, Ziff. 78) nicht, dass sie gegen den Grundsatz von Treu und Glauben

verstossen hätte, indem sie gegen ihn eine personalrechtliche Massnahme

ergriffen hat. Die Behauptung des Rekurrenten, die Kantonspolizei

vernachlässige ihm gegenüber beharrlich ihre Schutzpflichten (Rekursbegründung

vom 26. Oktober 2020, Ziff. 78), ist unbegründet.

5.

Aus den

vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Rekurs sich als unbegründet erweist und

daher abzuweisen ist. Das Verfahren ist kostenlos (§ 40 Abs. 4 PG). Aufgrund

seines Unterliegens trägt der Rekurrent seine Vertretungskosten selber. Zu

Gunsten der Vorinstanz und der ursprünglich verfügenden Behörde werden keine

Parteientschädigungen zugesprochen (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist

kostenlos.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Kantonspolizei Basel-Stadt

-

Personalrekurskommission des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

lic. iur. Johannes Hermann

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.