Einsichtsgesuch

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.138

URTEIL

vom 3. Mai 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André

Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ AG Rekurrentin

[...]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

Rekursgegner

Münsterplatz 11, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen die Verfügung

des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 22. Juni 2020

betreffend Ablehnung des

Informationszugangs

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit

Schreiben vom 10. Februar 2020 ersuchte die A____ AG (Rekurrentin) das Bau- und

Verkehrsdepartement (BVD) darum, «im Sinne des

Öffentlichkeitsprinzips, Transparenz herzustellen» und ihr

«Einsicht zu geben in die relevanten Unterlagen zur

Planung des Hafenbeckens 3 und zur diesbezüglichen Zusammenarbeit des Kantons

Basel-Stadt mit der Gateway Basel Nord AG, den Schweizerischen Rheinhäfen und

dem Bundesamt für Verkehr». Sie ersuchte um die Zustellung

eines entsprechenden Aktenverzeichnisses, damit sie hiernach bezeichnen könne,

welche Dokumente sie einsehen möchte. Mit Schreiben vom 20. März 2020 teilte

das Departement der Rekurrentin mit, dass es beabsichtige, auf das Gesuch nicht

einzutreten bzw. dieses abzuweisen. Es machte geltend, dass das Gesuch «weitgehend unsubstantiiert» sei und daraus nicht

hervorgehe, welche Informationen konkret einverlangt würden. Das Gesetz über

die Information und den Datenschutz (IDG, SG 153.260) sehe nicht vor, dass das

öffentliche Organ unspezifische Anfragen durch die Erstellung eines seitenlangen

Aktenverzeichnisses zu einem jahrelangen Planungsprozess zu beantworten habe,

auf dessen Grundlage die gesuchstellende Person dann die für sie interessanten

Unterlagen auswählen könne. Schliesslich verwies das BVD darauf, dass die sich

beim Kanton befindlichen relevanten Informationen zur Planung des Hafenbeckens

im Ratschlag betreffend Ausgabenbewilligung Realisierung des Hafenbeckens 3

vom 19. Dezember 2018 ohnehin schon öffentlich zugänglich gemacht worden seien.

In Konkretisierung ihrer Begehren ersuchte die Rekurrentin am 31. März 2020 um

Auskunft zu Absprachen mit der Gateway Basel Nord AG (GBN) und der SBB Cargo AG

als Grundeigentümerin, welche zum heutigen Projekt geführt hätten, und damit zu

den Planungen mit Bezug auf die Beziehungen zur SBB Cargo AG und GBN einerseits

und auf die Erstellung des Hafenbeckens 3 andererseits. Weiter wurde die

Edition der «jeweiligen Aktenverzeichnisse» mit den Dokumenten, welche die «gemeinsame

Absichtserklärung zur Weiterentwicklung der Schweizerischen Rheinhäfen [Schweizerische

Eidgenossenschaft, Kantone BS und BL, Schweizerische Rheinhäfen] vom 25.09.2017», den «Letter of Intent über die Koordination der Infrastrukturentwicklung

auf dem Areal des badischen Rangierbahnhofs Basel [Kanton Basel-Stadt,

Schweizerische Rheinhäfen, Schweizerische Bundesbahnen, Gateway Basel Nord AG]

vom 27.11.2017» und die «Grundsatzvereinbarung

über die Zusammenarbeit, die Entwicklungsstrategie und das gemeinsame Zielbild

der Hafen- und Stadtentwicklung [Schweizerische Rheinhäfen, Kanton Basel-Stadt]

vom 07.05.2018» begleiten würden beantragt. Schliesslich

wird um «Einsicht in die Vereinbarung zum Landerwerb von

der SBB Cargo AG, wiederum samt begleitenden Dokumente»

gebeten. Das BVD wies die Rekurrentin mit Schreiben vom 29. April 2020 darauf

hin, dass die gemeinsame Absichtserklärung und die Grundsatzvereinbarung

bereits öffentlich seien. Der Inhalt des Letter of Intent sei in einer

Medienmitteilung vom 5. Juli 2018 zusammengefasst worden. Es hielt weiter an

der Verweigerung der Erstellung des verlangten Aktenverzeichnisses fest und

machte geltend, dass es nicht Sinn und Zweck des IDG sei, der Öffentlichkeit

quasi eine Chronologie der Verhandlungen vorzulegen, und das Gesuch weiterhin

zu wenig substantiiert sei. Schliesslich weist es darauf hin, dass es eine

Vereinbarung zum Landerwerb gar nicht gebe. Die Rekurrentin hielt mit Schreiben

vom 5. Mai 2020 an ihrem Gesuch fest und ersuchte um Erlass einer anfechtbaren

Verfügung. Mit Verfügung vom 22. Juni 2020 wies das BVD das

Einsichtsgesuch in die Unterlagen zum Hafenbecken 3 ab.

Gegen diese

Verfügung richtet sich der am 3. Juli 2020 angemeldete und am 9. Juli 2020

begründete Rekurs an den Regierungsrat, den das Präsidialdepartement mit

Schreiben vom 23. Juli 2020 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies.

Die Rekurrentin beantragt damit die Anweisung der Vorinstanz, ihr den

vollständigen Zugang zu den Informationen entsprechend ihrem Einsichtsgesuch

vom 10. Februar 2020 und ihren präzisierenden Schreiben vom 31. März und 5. Mai

2020 zu gewähren. Das BVD beantragt mit Vernehmlassung vom 8. Oktober 2020 die

kostenfällige Abweisung. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe vom 2. November

2020 repliziert. Mit Verfügung vom 22. Januar 2021 ersuchte der

Instruktionsrichter das BVD darum dem Gericht den streitgegenständlichen Letter

of Intent (LOI) vom 27. November 2017 zu edieren und die diesbezüglichen

Geheimhaltungsinteressen zu substantiieren. Am 2. Februar 2021 teilte die

Rekurrentin dem Verwaltungsgericht mit, dass ihr dieser Letter of Intent

«inzwischen anderweitig zugegangen» sei, sie aber im Übrigen an ihren Anträgen

festhalte. Der Instruktionsrichter hat dem Departement darauf die Frist zur

Edition des Letter of Intent und zum Bericht über die diesbezüglichen

Geheimhaltungsinteressen abgenommen. Die weiteren Tatsachen und die

Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende

Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den

nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem

Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses

ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 23.

Juli 2020 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in

Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).

Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes

[GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen

Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse

an dessen Aufhebung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert

ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

1.2

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht

nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche

Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder

missbraucht hat (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2,

VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3, je mit Hinweisen).

2.

Das BVD wies mit

Verfügung vom 22. Juni 2020 das Einsichtsgesuch der Rekurrentin in die

Unterlagen zum Hafenbecken 3 ab. Es begründete die Ablehnung des Informationszugangs

in der Verfügung vom 22. Juni 2020 zunächst mit dem fehlenden Anspruch auf

Erstellung und Herausgabe eines umfassenden Aktenverzeichnisses. Die Erstellung

eines solchen Verzeichnisses sei nicht durch den Sinn und Zweck des IDG gedeckt

(angefochtene Verfügung S. 2 f.). Ferner stünden dem Informationszugang die Interessen

am Schutz des freien Meinungsäusserungs- und Willensbildungsprozesses der

Behörde und der Position in Verhandlungen entgegen. Sämtliche Aspekte im

Zusammenhang mit der Erstellung des Hafenbeckens 3 würden sich aus den

veröffentlichten Dokumenten ergeben. Dabei bestehe kein Anspruch auf eine

lückenlose Herausgabe sämtlicher Dokumente, die aufzeigen würden, wie diese

Vereinbarungen zustande gekommen seien. Der Kanton sei immer transparent

gewesen und im Rahmen der demokratischen Teilhabe würden sich alle wesentlichen

Angaben und Inhalte zum Projekt aus dem Ratschlag betreffend

Ausgabenbewilligung zur Realisierung des Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018

(P181757) ergeben. Wie die vorgenannten Vereinbarungen und Erklärungen zustande

gekommen seien, könne jedoch nicht Gegenstand der Veröffentlichung sein. Es sei

nicht Ziel des IDG, der Öffentlichkeit «quasi eine Chronologie der

Verhandlungen vorzulegen». Geschähe dies, würden der gesamte

Meinungsbildungsprozess und die von den Parteien eingenommenen

Verhandlungspositionen öffentlich. Ohne Schutz solcher Informationen sei keine

unbefangene Diskussion möglich, was künftige Verhandlungen massiv erschwere. Insofern

könne das Öffentlichkeitsprinzip nicht uneingeschränkt gelten und es finde im

Rahmen der zwingend vorzunehmenden Abwägung der sich gegenüberstehenden

öffentlichen und je nach Beteiligten auch privaten Interessen seine Begrenzung

(angefochtene Verfügung S. 3).

3.

Mit ihrem Rekurs

hält die Rekurrentin zunächst an ihrem Gesuch um Herausgabe eines

Aktenverzeichnisses bezüglich der von ihr begehrten Unterlagen fest.

3.1

Zur

Begründung weist sie darauf hin, dass sie nicht Dokumente bezeichnen könne, die

ihr noch nicht bekannt seien. Die Aktenverzeichnisse, welche die

Absichtserklärung vom 25. September 2017, den Letter of Intent vom 27. November

2017.

und die Grundsatzvereinbarung vom 7. Mai 2018 begleitet hatten, sollten ihr

daher eine nähere Bezeichnung der weiteren relevanten Unterlagen ermöglichen. Bei

den verlangten Aktenverzeichnissen handle es sich um Informationen, welche vom

Anspruch auf Informationszugang erfasst würden. Dieser beziehe sich auf alle

Informationen, die beim ersuchten öffentlichen Organ vorhanden seien, mit

Ausnahme der Information, die nicht fertig gestellt sind und die (noch) nicht

dem allgemeineren Informationszugangsrecht unterstünden. Es gebe daher keine

bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen, die a priori vom

Informationszugang ausgenommen seien. Das gelte selbstverständlich auch für

Aktenverzeichnisse (Rekursbegründung E. 2e S. 7). Das öffentliche Organ habe

gestützt auf das Transparenzprinzip den Umgang mit Informationen so zu

gestalten, dass es rasch, umfassend und sachlich informieren könne, und müsse

seine Informationen nach den Vorschriften über die Aktenführung gemäss Archivgesetz

verwalten (Rekursbegründung E. 2e S. 8, mit Hinweis auf §§ 4 und 5 IDG). Die mit der Bearbeitung von Informationen betrauten Organe seien zur

systematischen Aktenführung verpflichtet und es müssten insbesondere

Geschäftsvorgänge aus den aufbewahrten Unterlagen jederzeit nachvollziehbar

sein (Rekursbegründung E. 2e S. 8, mit Hinweis auf § 13 lit. a der Verordnung

über die Registraturen und das Archivieren [Registratur- und

Archivierungsverordnung, SG 153.610]). Jedes öffentliche Organ müsse eine

Ordnungsübersicht seiner Ablagen samt ergänzenden Findmitteln erstellen und

diese nachführen (Rekursbegründung E. 2e S. 8, mit Hinweis auf § 14 der

Registratur- und Archivierungsverordnung).

3.2

3.2.1

Wie

das aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 der Bundesverfassung

(BV, SR 101) abgeleitete Akteneinsichtsrecht bezieht sich der

Informationsanspruch gemäss § 25 Abs. 1 IDG «auf sämtliche Akten eines

Verfahrens, die für dieses erstellt oder beigezogen wurden, ohne dass ein

besonderes Interesse geltend gemacht werden müsste und unabhängig davon, ob aus

Sicht der Behörde die fraglichen Akten für den Ausgang des Verfahrens bedeutsam

sind» (BGer 2C_520/2020 vom 18. November 2020 E. 2.2.1, mit Hinweis auf BGE 144 II 427 E. 3.1.1 S. 427). Demgegenüber handelt es sich bei

Aktenverzeichnissen um interne Dokumente der Verwaltung, in die nicht Einsicht

gewährt werden muss (BGer 2C_520/2020 vom 18. November 2020 E. 2.2.3, mit

Hinweis auf BGE 132 II 485 E. 3.4 S. 495). Als solche gelten Unterlagen, denen

für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr

ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für

den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind wie beispielsweise Entwürfe,

Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. (BGer 2C_520/2020 vom 18.

November 2020 E. 2.2.3, mit Hinweis auf BGE 125 II 473 E. 4a S. 474). Umso

weniger ist eine Behörde daher verpflichtet, zur Ausübung des

Informationsanspruchs gemäss § 25 Abs. 1 IDG bisher gar nicht vorhandene Aktenverzeichnisse

zu bestimmten Geschäften zu erstellen.

3.2.2

Entgegen

der Auffassung der Rekurrentin ist die Verwaltung auch nicht aus anderen

Gründen nach kantonalem Recht verpflichtet, zu allen Geschäften

Aktenverzeichnisse zu erstellen. Gemäss § 13 der Registratur- und

Archivierungsverordnung, auf welchen sich die Rekurrentin bezieht, ist die

Verwaltung verpflichtet, Unterlagen bis zur Anbietung an das Staatsarchiv in

geordneter Form vollständig und verlässlich aufzubewahren, sodass die Geschäftsvorgänge

aus den aufbewahrten Unterlagen jederzeit nachvollziehbar sind, was mit

angemessenen organisatorischen und technischen Vorkehrungen sicherzustellen

ist. Daraus folgt keine Pflicht zur Erstellung von Aktenverzeichnissen. Eine

solche ergibt sich auch nicht aus der Verpflichtung zur Führung einer

Ordnungsübersicht und eines Registraturplans (vgl. § 14 Registratur- und

Archivierungsverordnung), handelt es sich dabei doch gerade um übergeordnete

Ordnungen, nicht um Verzeichnisse aller im Einzelnen vorhandenen Akten.

3.2.3

Nichts

anderes ergibt sich aus dem Informations- und Datenschutzgesetz. Es ist nicht

ersichtlich, weshalb die Führung von umfassenden Aktenverzeichnissen zur

Wahrung des Transparenzprinzips und zur raschen, umfassenden und sachlichen Information

gemäss § 4 IDG notwendig wäre. Schliesslich resultiert nach dem Gesagten aus dem

Gesetz über das Archivwesen (Archivgesetz, SG 153.600) bzw. der Registratur-

und Archivierungsverordnung keine Verpflichtung zur Erstellung von

Aktenverzeichnissen (vgl. oben E. 3.2.2), weshalb die Rekurrentin aus dem

entsprechenden Verweis in § 5 IDG ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.

3.3

Daraus

folgt, dass die von der Rekurrentin beanspruchten aber nicht vorhandenen

Aktenverzeichnisse nicht zum Zweck der Wahrung des Informationsanspruchs

erstellt werden müssen und in diese auch keine Einsicht zu gewähren ist.

4.

Das

Einsichtsgesuch der Rekurrentin bezieht sich sodann auf zwei einzeln

bezeichnete Dokumente sowie weitere, die Absichtserklärung vom 25. September

2017, den Letter of Intent vom 27. November 2017 und die Grundsatzvereinbarung

vom 7. Mai 2018 «begleitende Dokumente». Diese Unterlagen seien daher auch dann

zu edieren, wenn keine diesbezüglichen Aktenverzeichnisse bestehen sollten

(Rekursbegründung E. 2e S. 7).

4.1

4.1.1

Mit

ihrem Gesuch verlangt die Rekurrentin einerseits Zugang zum Letter of Intent

(LOI) über die Koordination der Infrastrukturentwicklung auf dem Areal des

badischen Rangierbahnhofs Basel vom 27. November 2017. Diesbezüglich genüge

nicht, dass sich eine Zusammenfassung des LOI in einer Medienmitteilung vom 5. Juli

2018.

finden würde. Es seien keinerlei Gründe ersichtlich, welche die

Verweigerung des Informationszugangs zum LOI rechtfertigen würden. Es sei

gerade charakteristisch für das Recht auf Informationszugang, dass die Behörden

nicht mehr bloss auf allgemein zugängliche Quellen verweisen können, sondern

die Privaten selber bestimmen, in welchen Bereichen und in welchem Umfang sie

gegenüber der öffentlichen Verwaltung Informationsansprüche geltend machen

wollen (Rekursbegründung E. 2f S. 8).

Am 2. Februar

2021.

teilte die Rekurrentin dem Gericht mit, dass ihr dieses Dokument

«inzwischen anderweitig zugegangen» sei. Mit der weiteren Feststellung, «im

Übrigen» an ihren Anträgen festzuhalten, hat die Rekurrentin somit

diesbezüglich auf ihren Antrag auf Informationszugang verzichtet. Es kann daher

offenbleiben, ob sie mit Bezug auf dieses Informationszugangsbegehren überhaupt

noch über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse verfügte.

4.1.2

Sodann

verlangt die Rekurrentin weiterhin Einsicht in die Vereinbarung zum Landerwerb

von der SBB Cargo AG samt begleitende Dokumente, welche im Ratschlag betreffend

Ausgabenbewilligung zur Realisierung des Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018

in Ziff. 5.2 explizit erwähnt werde (Rekursbegründung E. 2g S. 9). Nachdem die Existenz einer solchen Vereinbarung zum Landerwerb

mit der SBB Cargo AG zunächst bestritten worden sei, habe das BVD dann doch

eingeräumt, dass es offenbar einen Vorvertrag über den Landerwerb geben würde.

Das Informationsersuchen sei aber unter Hinweis auf § 29 Abs. 2 lit. d IDG

abgewiesen worden, da der Verhandlungsprozess noch nicht abgeschlossen sei. Da

aber die wesentlichen Inhalte der bisherigen Vereinbarungen bereits öffentlich

zugänglich sein sollten, könne zumindest mit Bezug auf den Vorvertrag über den

Landerwerb mit der SBB Cargo AG und die begleitenden Unterlagen auch kein

Herausgabeverweigerungsgrund gemäss § 29 Abs. 2 lit. d IDG vorliegen. Zudem

werde das Geschäft 18.1757 in der Datenbank des Grossen Rates als abgeschlossen

bezeichnet. Die Vorinstanz habe zudem mit Bezug auf die betreffenden Dokumente

die für die Beurteilung ihres Zugangsgesuchs geforderte differenzierte

Interessenabwägung unterlassen und keinerlei Verhältnismässigkeitsprüfung

vorgenommen (Rekursbegründung E. 2g S. 9 f.).

4.1.3

Ferner

verlangt die Rekurrentin weiterhin Einsicht in «begleitende Dokumente» zu der

Absichtserklärung vom 25. September 2017, dem Letter of Intent vom 27. November

2017.

und der Grundsatzvereinbarung vom 7. Mai 2018 (Rekursbegründung E. 2e S. 7

f.).

4.1.4

Zur

Begründung ihres Anspruchs auf Informationszugang macht die Rekurrentin in

grundsätzlicher Hinsicht geltend, dass sie durch die Realisierung des Projekts

«Gateway Basel Nord» existentiell gefährdet sei und daher ein eminent hohes

Interesse am Zugang zu den gewünschten Informationen habe. Die gestützt auf das

Öffentlichkeitsprinzip nachgesuchten Informationen sollten ihr Klarheit über

die genauen Hintergründe für das Zustandekommen des Projekts «Gateway Basel

Nord» verschaffen und transparent machen, wie es zur aus ihrer Sicht

«ungleichen Behandlung von Konkurrenten» gekommen sei, was dem

Verfassungsgrundsatz eines freien Wettbewerbs (Art. 94 BV) widerspreche. Neben

dem daraus fliessenden privaten Interesse bestehe ein hohes öffentliches

Interesse an der Offenlegung der Informationen zum Projekt «Gateway Basel Nord»

auch deshalb, weil dieses voraussichtlich mit 75 % der Investitionskosten

durch öffentliche Mittel subventioniert werden solle, weshalb kein Raum für

eine Geheimhaltung bestehen könne. Die vom BVD vorgebrachte Begründung, dass

die Verhandlungsposition bei einer Offenlegung der von der Rekurrentin

gewünschten Informationen beeinträchtigt werde (§ 29 Abs. 1 lit. d IDG),

könne zudem nicht für alle verlangten Informationen gelten. Das BVD habe mit

Bezug auf die einzelnen Informationen keine eigentliche Interessenabwägung

vorgenommen, weshalb die lediglich pauschal begründete und vollumfänglich

erfolgte Abweisung des Gesuchs um Informationszugang schon aus diesem Grunde

als unzulässig beurteilt werden müsse (Rekursbegründung E. 2a S. 5). Die

vollumfängliche Abweisung des Einsichtsgesuchs verletze zudem das

Verhältnismässigkeitsprinzip (Rekursbegründung E. 2b S. 6). Entgegen der

Auffassung der Vorinstanz ergäben sich die ersuchten Informationen auch nicht

aus bereits veröffentlichten Dokumenten wie dem Ratschlag betreffend

Ausgabenbewilligung Realisierung des Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018.

Sie habe ein berechtigtes Interesse daran, die dem Ratschlag zugrundeliegenden

und bisher nicht öffentlich zugänglichen Dokumente entsprechend ihrem Gesuch

auf Informationszugang einzusehen, um sich ein genaueres Bild über die

Hintergründe ihres Ausschlusses aus dem Hafen und des Projekts «Gateway Basel

Nord» machen können (Rekursbegründung E. 2c S. 6). Weiter macht die Rekurrentin

geltend, ihr Gesuch hinreichend genau bezeichnet zu haben. Es handle sich nicht

um ein «Sammelgesuch» oder eine «fishing expedition», da sich das Gesuch auf

ein konkretes und klar bezeichnetes Geschäft beziehe (Rekursbegründung E. 2d S.

7). Das BVD verkenne die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips und untergrabe

ihren Anspruch auf Informationszugang, wenn sie alle von ihr bezeichneten

Dokumente und die darin enthaltenen Informationen vom Anspruch auf

Informationszugang ausklammern und ohne weitere Differenzierung sämtliche mit

diesem Geschäft zusammenhängenden Dokumente vom Anspruch auf Informationszugang

ausnehmen wolle (Rekursbegründung E. 2e S. 7).

4.2

Gemäss

§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das

Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche

oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sogenannte

Öffentlichkeitsprinzip wird im IDG konkretisiert, welches bezweckt, das Handeln

der öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie

Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern,

soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen

(§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Zu diesem Zweck vermittelt

§ 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf

Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden

sind. Die Einschränkungen dieses Anspruchs sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe

von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu

verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht. Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29 Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw. private

Interessen, die einer Bekanntgabe entgegenstehen können. Daneben können auch im

Gesetz nicht erwähnte Geheimhaltungsinteressen zur Einschränkung des

Informationszugangs führen, sofern sie die Öffentlichkeitsinteressen überwiegen

(vgl. VGE VD. 2017.167 vom 15. November 2017 E. 4.2, 5.1, VD.2015.20 vom 2.

Dezember 2016 E. 4.3, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017

E. 4.1, VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 5; Ratschlag des Regierungsrats

Nr. 08.0637.01 vom 10. Februar 2009 zum IDG, S. 45; Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.],

Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 29 N 20).

4.3

4.3.1

Das

Gesuch auf Einsicht in den Vorvertrag betreffend Landerwerb mit der SBB Cargo AG

und die diesen begleitenden Protokolle und Aktennotizen (vgl. oben

E. 4.1.2) wies das BVD ab, weil die wesentlichen Inhalte der bisherigen

Vereinbarungen im Ratschlag betreffend Ausgabenbewilligung zur Realisierung des

Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018 einerseits bereits abgebildet worden seien

und andererseits zurzeit noch keine abschliessenden Verträge vorlägen. Der

entsprechende Verhandlungsprozess sei noch nicht abgeschlossen. Mit einer

Herausgabe sämtlicher diesbezüglicher Akten könne nicht ausgeschlossen werden,

dass die Verhandlungsposition im Hinblick auf den definitiven Landerwerb

erschwert werde. Es liege daher der Herausgabeverweigerungsgrund gemäss § 29 Abs. 2 lit. d IDG vor (angefochtene Verfügung S. 4).

4.3.2

Gemäss

§ 29 Abs. 2 lit. d IDG liegt ein öffentliches Interesse, das einer

Zugangsgewährung entgegenstehen kann, vor, wenn die Bekanntgabe der oder der

Zugang zur Information die Position in Verhandlungen beeinträchtigt. Nach

Ansicht des Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle Verhandlungsführung

sichergestellt werden. Allerdings könne ein schützenswertes Interesse nur für

Informationen angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich die Verhandlungsposition

des betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde (Ratschlag 08.0637.01 des

Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG, S. 47; VD.2015.20 vom 2.

Dezember 2016 E. 4.4). Geschützt werden damit nicht nur laufende Verhandlungen.

Die Position des öffentlichen Organs kann auch in künftigen Verhandlungen

beeinträchtigt werden, sollten vertrauliche Informationen aus abgeschlossenen

Verhandlungen und Verträgen vorher publik werden (VGE VD.2019.138 vom 12. Februar

2020.

E. 4.1, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.4; Rudin, a.a.O., Art. 29 N 34). Vorliegend

ist der Landerwerb im Zusammenhang mit dem Projekt Gateway Basel Nord und

Hafenbecken 3 nicht abgeschlossen. Soweit die Rekurrentin dem entgegenhält,

dass das Geschäft Nr. 18.1757 in der Datenbank des Grossen Rates als

abgeschlossen erklärt werde (vgl. Rekursbegründung E. 2g S. 9 f.), ändert dies

nichts daran. Abgeschlossen ist die parlamentarische Behandlung des Beschlusses

betreffend Ausgabenbewilligung zur Realisierung des Hafenbeckens 3 und zur

Durchführung von Planungsarbeiten für die Entwicklung der Hafenbahn in

Kleinhüningen. Der Grosse Rat ist aber offensichtlich in diesem Rahmen nicht

mit dem Landerwerb befasst und hat diesen auch nicht abgeschlossen. Aus den

genannten Gründen hat die Vorinstanz daher den Einblick in diese Unterlagen zu

Recht verweigert.

4.4

Soweit

die Rekurrentin schliesslich die Herausgabe einer unbestimmten Vielzahl von

vorbereitenden und begleitenden Dokumenten im Zusammenhang mit der Planung und

Vorbereitung des Gateway Basel Nord und des Hafenbeckens 3 verlangt (vgl. oben

E. 4.1.3), ist das Gesuch ebenfalls abzuweisen.

4.4.1

Wie

vom BVD zutreffend erwogen, beruht die Konzeption des IDG nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auf einem einzelfallweisen Informationszugang

(Vernehmlassung E. 23). Mit dem Paradigmenwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip

wollte der kantonal autonom die Verfassung konkretisierende Gesetzgeber eine

Prüfung der Interessenlage «im Einzelfall» ermöglichen (vgl. oben E. 4.2). Eine

verantwortbare Einzelfallprüfung ist jedoch ausgeschlossen, wenn ganze

Konvolute interner Aufzeichnungen offengelegt werden müssten. Es gibt keinen

Hinweis, dass der kantonale Gesetzgeber solche Sammelgesuche zulassen und einen

unbeschränkten Einblick in innerdepartementale Entscheidstrukturen und

-vorgänge einführen wollte. Ebenso wenig wollte der Gesetzgeber das

Transparenzgebot den Vertraulichkeitsinteressen um jeden Preis überordnen.

Vielmehr hat er den Informationszugang für den Fall der spezialgesetzlichen

Geheimhaltung (§ 29 Abs. 1 Var. 1 IDG) und des Überwiegens

entgegenstehender Interessen (§ 29 Abs. 1 Var. 2 IDG) ausgeschlossen.

Die Bedeutung des Einzelfalls und dessen Besonderheiten für die

Interessenabwägung wurden im Gesetzgebungsverfahren wiederholt hervorgehoben

(vgl. § 29 Abs. 1 IDG; Ratschlag IDG 2009, a.a.O., S. 45, 46; Rudin, a.a.O., § 29 N 6, und Waldmeier, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.],

a.a.O., § 31 N 6). Entsprechend hat der kantonale Gesetzgeber die

öffentlichen Organe angewiesen, den Informationszugang nur zu gewähren, wenn

ihm «nichts entgegensteht» (§ 33 Abs. 1 IDG), und in jedem Fall über

den Schutz von Personendaten zu wachen (§ 30 IDG; VGE VD.2018.4 vom 12.

September 2018 E. 4.3.1, mit weiteren Hinweisen).

4.4.2

Nicht

Einsicht gewährt werden muss schliesslich in interne Dokumente der Verwaltung, denen

für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und welche vielmehr

ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen (vgl. oben E.

3.2.1, mit Hinweisen). Wie das BVD ausführt, handle es sich bei den bisherigen

Arbeiten zum Hafenbecken 3 um einen «jahrelangen und äusserst komplexen

Planungsprozess» (vgl. Vernehmlassung E. 18). Die im Zusammenhang mit der

Planung und Vorbereitung des Gateway Basel Nord und des Hafenbeckens 3 «vorbereitenden»

und «begleitenden» Dokumente dienen damit dem Entscheidfindungsprozess und

haben lediglich einen vorläufigen Charakter. Soweit die verlangten Unterlagen

vorläufige Einschätzungen in Hinblick auf eine spätere Entscheidfindung oder

Einigung mit anderen Stellen festhalten, handelt es sich daher nicht um eine

«allgemein zugängliche Quelle» im Sinne des baselstädtischen

Öffentlichkeitsprinzips und der verfassungsrechtlich garantierten

Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV; vgl. VGE VD.2018.4 vom 12.

September 2018 E. 4.2). Schon aus diesem Grund hat das BVD das Gesuch zu

Recht abgelehnt.

Aus den

Darlegungen in der Vernehmlassung des BVD ergibt sich weiter, dass der

Regierungsrat in das Geschäft involviert ist und sich die betroffenen

Mitglieder mit ihren Mitarbeitenden austauschen (Vernehmlassung E. 18). Wie das

Verwaltungsgericht bereits in einem früheren Entscheid erkannt hat, erfordert die

Diskussion strategischer Fragen sowie die Willensbildung und Willensäusserungen

des Regierungsrats im Austausch mit Mitarbeitenden einen geschützten Rahmen, in

dem vorläufige Einschätzungen geäussert werden können, die anschliessend mit

anderen Regierungsmitgliedern, Verwaltungsstellen oder privaten Partnern

besprochen werden (vgl. VGE VD.2018.4 vom 12. September 2018

E. 4.2). Überdies ist die Departementsvorstehende oder der

Departementsvorsteher als Mitglied des Regierungsrats an das

Kollegialitätsprinzip gebunden (§ 103 Abs. 1 KV), zu dessen Schutz Einschränkungen

des Informationszuganges gelten. Danach besteht gemäss § 24 Abs. 1

der Informations- und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270), in

Konkretisierung von § 29 Abs. 2 lit. c IDG, kein Recht auf Zugang zu den

Beschlussentwürfen und Berichten, welche die Departemente und die Staatskanzlei

im Hinblick auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen (vgl. Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.],

a.a.O., § 29 N 32).

4.5

Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Informationszugangsbegehren und damit der Rekurs abzuweisen

sind, soweit daran noch festgehalten wurde.

5.

Bei diesem

Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von

CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen. Diese werden mit dem geleisteten

Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs ist abzuweisen, soweit daran

festgehalten wird.

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten mit einer

Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen. Diese werden mit dem

geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.