Überführung der Stelle "Lehrperson schulische Heilpädagogik Sekundar l (9. bis 11. Klasse Volksschule)" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.14

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr.

Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs

Thönen

Beteiligte

A____

Rekurrentin 1

[...]

[...]

Rekurrentin 2 – Rekurrent 8

alle vertreten durch [...], Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat

des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources

Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle

«Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar l (9. bis 11. Klasse Volksschule)»

im Rahmen der System­pflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Sachverhalt

Die Stelle

«Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse

Volksschule)», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde durch Beschluss des

Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modell­umschreibung)

4023.17 in Lohnklasse 17 überführt. Auf Begehren von A____ und [...]

(Rekurrierende) erliess der Zentrale Personaldienst (ZPD; heute Human Resources

Basel-Stadt) am 7. Januar 2016 bzw. 19. Januar 2016 namens und im Auftrag

des Regierungsrates eine entsprechende Verfügung. Die gegen diese Verfügung

erhobene Einsprache der Rekurrierenden wies der Regierungsrat mit Beschluss vom

21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen

Beschluss richtet sich der am 29. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020

begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen sie die

kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom

21. Januar 2020 und die Einreihung ihrer Stelle gestützt auf die angepasste

Stellenbeschreibung Nr. [...] bzw. gestützt auf eine neu zu erstellende

Stellenbeschreibung im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015

in Lohnklasse 18. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit

zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Rekurrierenden, es seien

sämtliche Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens

(Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht

zukommen zu lassen.

Die Rekurrierenden

machen unter anderem geltend, dass sie im Unterschied zu den Lehrpersonen der

Schulischen Heilpädagogik in normalen Regelklassen ausschliesslich in

heilpädagogischen Spezialangeboten (separative Schulung) tätig seien. Die

Aufgaben und Anforderungen würden sich dermassen stark unterscheiden, dass eine

Subsumtion beider Tätigkeiten unter dieselbe Stellenbeschreibung unmöglich sei.

Sie wehren sich überdies gegen die Herabsetzung von der Lohnklasse 18 in die

Lohnklasse 17.

Mit

Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und

entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu haben die

Rekurrierenden mit Eingabe vom 29. Januar 2021 repliziert. Die weiteren

Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie

für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden

Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Einspracheentscheide

des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss

Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder

dem Stelleninhaber beim Verwaltungs­gericht angefochten werden. Dies entspricht

der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG

270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die

Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und

der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden.

Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungs­gericht

jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes

(LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des

Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG

massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1

Ziff. 11 des Gerichts­organisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das

Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2

Die

Rekurrierenden sind Inhaberinnen und Inhaber der überführten, hier in Frage

stehenden Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle

rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen.

Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht

angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungs­gerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungs­gericht zu prüfen, ob die Vor­instanz

den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch

gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungs­gericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im

Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen

(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei

der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass

das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich

verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung

der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen

Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue

Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3

S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75

vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem

erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine

besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b

S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungs­gericht

befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten

Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und

ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur

Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungs­gericht

bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses

vorzunehmen hat.

1.4 Der

Rekurs ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Streitgegenstand

bildet das im angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu regelnde

Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2018.29 vom 16.

August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1,

VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons

Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen

des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277,

285). Er darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern

(VGE VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18.

Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Stamm, Die Verwaltungs­gerichtsbarkeit,

in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch

des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,

S. 477, 505). Streitgegenstand des verwaltungs­gerichtlichen Rekursverfahrens

kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen

ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder

entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungs­gericht

nicht zu behandeln (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.4.1

m.H.).

1.5

1.5.1 Gemäss

§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von

Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu

erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale

Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November

2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99

vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit

der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE

VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom

27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016

E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung

kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die

neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien

erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher

kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen

des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005

S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind

sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016

E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99

vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5.2 Die von

den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im

Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten

auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,

die die Rekurrierende nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale

Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren. Vielmehr

muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.

ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.5; VD.2019.216 vom 20.

Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2. Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts

geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante

Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1 Zur

Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle

mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher

Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons

Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche

Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrierenden und

andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens

der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur

Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden

Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.

Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke

nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten

der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So

seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 16. Mai 2019 mit Bericht des

Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 nur fünf Dokumente ausgehändigt worden.

Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung»

oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen

angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 24. Mai

2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht

verweigert werde. Die Vorinstanz und die involvierten Amtsstellen schilderten

Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe,

dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und

Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden, die sich nicht aus den

Stellenbeschreibungen ableiten liessen. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete

Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden

nicht offengelegt. Im Bericht des Vergütungsmanagements vom 12. April 2019

werde erwähnt, dass für die Lohnklassenfindung immer eine Gesamtbetrachtung

massgebend sei, deren Vornahme aber nicht belegt werde. Es werde ihnen dadurch

verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren

Korrektheit zu überprüfen. Auch die vorgenommenen abteilungsübergreifenden

Quervergleiche seien nicht dokumentiert und offengelegt worden. Es müsse daher

weitere bewertungsrelevante Vorgänge gegeben haben, die entweder rechtswidrig

nicht dokumentiert worden seien oder bezüglich derer die Akteneinsicht

rechtswidrig verweigert werde. Für den Nachweis einer rechtskonformen und

willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend, dass die nachvollziehbare

Dokumentation sämtlicher Handlungsschritte, in welchen entscheidrelevante

Wertungen und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen worden seien, zugestellt würde.

Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungs­gerichtlichen

Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1 Das Akteneinsichtsrecht

stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten

Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen

soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen

(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein

grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht

zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

a.a.O., N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225

E. 2a S. 227). Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die

verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde

Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu

erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt

(BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 = Praxis 2001 Nr. 157, 122 I 109

E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung des

Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat

bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet

sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44

vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1,

mit Hinweis auf Waldmann, in: Basler

Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2

S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85 E. 4.1 f.

S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich

weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens

noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht

beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018

E. 2.2).

2.2.2 Ein

Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss

unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts

(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und

VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018

E. 2.2; Waldmann/‌Bickel,

in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage,

Zürich 2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und

Beweisabnahmerecht ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör

(VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1,

VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör

gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des

Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der

Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum

Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;

Kiener/Rütsche/‌Kuhn,

Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die

Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann

absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt

ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten Beweiswürdigung

(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai

2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich

2013, N 153 und 457; Waldmann/‌Bickel,

a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von

weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen

Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus

nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere

Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018

E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom

27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel,

a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).

Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die

Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,

VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3 Wie das Verwaltungs­gericht

erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der

Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet

(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H.

auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die

Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen

(VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6,

VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6;

vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die

Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der

Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018

E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die

Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf

andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle, insbesondere

nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der

Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6

m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4 Dies

gilt auch für die von den Rekurrierenden im vorinstanzlichen Verfahren konkret

verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren

vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche

– wie auch weitere Schritte – die Besonderheiten jener anderer Verfahren. Im

vorliegenden Verfahren für die Quervergleiche massgebend sind allein die

dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen

Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen

der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die

Überführung der Quervergleichsstellen wie insbesondere allfällige Verfügungen

betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1.

Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten

sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht

sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‘vollanalytischen

Bewertung’», «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur

Erstellung des Einreihungsplans, der Funktionskette und der

Modellumschreibungen». Der der Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der

sogenannten Systempflege zu Grunde liegende Einreihungsplan und die

Modellumschreibungen gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18.

November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21.

Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die Behörden und begründen

grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14

N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende

Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der

vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die

einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und

von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. auf

Tschannen/Zimmerli/‌Müller,

a.a.O., § 41 N 13; Wiederkehr,

in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern

2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss

Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der

Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör

(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz

auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls

nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas Anderes

kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen individuell-konkrete

Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen gleich oder ähnlich wie

konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O, Art. 29 N 14).

Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, inwiefern dies auf die Unterlagen

zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien verlangen.

Schliesslich

verlangten die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur

Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei

der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung

auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der

Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der

Rekurrierenden als Stellen­inhaberinnen und Stelleninhaber und deren

Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020

E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni

2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus

kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der

Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei

(VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom

27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,

VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018

E. 3.2). Dies gilt – wie ausgeführt – auch für die Beurteilung von

Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020

E. 1.6). Ist aber die Stellenbeschreibung beim Einreihungsentscheid im

Rahmen der Systempflege nicht zu überprüfen, bedarf es auch nicht der

Herausgabe von Unterlagen bezüglich deren Ausarbeitung.

2.3 Daraus

folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch

der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete

Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten

vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und

entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3. Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen

Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für

gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1 Der

Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur –

aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich

entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;

VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8

Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis

gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105

E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit

anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser

Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene

Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab,

die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411

E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots

und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl

denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die

Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411

E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107;

VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität

der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt

wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw.

sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8

Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive

Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art

und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder

übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105

E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2 Gemäss

§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der

Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter

Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund

abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die

Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik;

2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3. Betreuung,

Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;

5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und

Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese

sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem

Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem

Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse

einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,

umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine

Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der

Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),

Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),

Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen

sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen

und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt,

Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015,

S. 3, https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3 Die

Stelle der Rekurrierenden wurde in die Funktionskette 4023 (Lehrperson

Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse VS, Sekundarstufe I) eingereiht, die nur eine

umschriebene Richtposition kennt, nämlich die Modellumschreibung 4023.17. Im

vorliegenden Verfahren ist demnach zu prüfen, ob die Anforderungen dieser Modell­umschreibung

erreicht, nicht erreicht oder übertroffen werden. Bei nicht erreichten bzw.

übertroffenen Anforderungen existiert eine differenzierte Rechtsprechung, die

auf der Grundlage von Funktionsketten mit mehreren umschriebenen

Richtpositionen entwickelt wurde. Es verhält sich nämlich im Grundsatz so, dass

bei der Stellenzuordnung in der Systempflege für jede zweite Richtposition

innerhalb der Funktionskette mit einer Mo­dell­umschreibung beschrieben wird,

welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai

2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107

vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt,

Einreihungsplan und Modell­umschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18.

November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/‌kontakt/einsprache­verfahren/grundlagen.html).

3.4 Bezogen

auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, der Grundsatz des

gleichen Lohns für gleichwertige Arbeit sei dadurch verletzt worden, dass sich

die Vorinstanz bei der Einreihung auf eine fehlerhafte Stellenbeschreibung

gestützt habe.

3.4.1

3.4.1.1 Als

fehlerhaft rügen die Rekurrierenden mit ihrer Rekursbegründung insbesondere den

Umstand, dass für alle Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik auf

Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule), unabhängig davon, ob es sich

um eine integrative Tätigkeit in einer Regelklasse oder um eine separative

Tätigkeit in heilpädagogischen Spezialangeboten (SpA) handelt, dieselbe

Stellenbeschreibung Nr. [...] gelten solle. Diese beiden Tätigkeiten würden

derart stark voneinander abweichen, dass es unmöglich sei, das Stellenprofil

beider Tätigkeiten in ein und derselben Stellenbeschreibung abzubilden.

Als Lehrpersonen

der Schulischen Heilpädagogik in Klassen mit heilpädagogischen Spezialangeboten

trügen sie im Unterschied zu den Lehrpersonen in den Regelklassen die alleinige

Verantwortung für den Bildungsauftrag der Jugendlichen. In dieser Funktion

unterrichteten und förderten sie die schwierigsten und herausforderndsten

Schülerinnen und Schüler, welche in der Regelklasse nicht mehr integrativ «beschulbar»

seien. Die Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler sei aufgrund der

zahlreichen verschiedenen Störungsbilder (ADHS, Entwicklungsstörungen,

Autismus-Spektrum-Störungen [ASS], psychische Erkrankungen, starke

Verhaltensauffälligkeiten aufgrund traumatischer Erfahrungen, [IV-relevante]

geistige und körperliche Behinderungen etc.) äusserst heterogen, was eine hohe,

sehr anspruchsvolle Unterrichtsdifferenzierung erfordere. Die Begleitung der

krisenbelasteten und zum Teil aggressiv reagierenden Jugendlichen im Lern- und

Beurteilungsprozess sei äusserst dicht und intensiv. Auch in administrativer

und organisatorischer Hinsicht bestehe im Zusammenhang mit der Erstellung von

Berichten, Dokumentationen, Protokollen und Förderplänen ein hoher und im Vergleich

zu Regelklassen deutlich erhöhter Aufwand. Neben dem ständigen Austausch im

Team bestünden auch intensive Kontakte und eine intensive Zusammenarbeit mit

den Eltern, mit externen Diensten wie der Berufsberatung, Schulpsychologen,

Timeouts, Arbeitgebern, Therapeuten, mit den Helfersystemen sowie mit den

abgebenden und evtl. abnehmenden Schulen. Sie hätten dabei im Gegensatz zu den

Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in (integrativen) Regelklassen die

Klassenlehrperson­funktion inne und trügen für die intensive Vernetzung die

alleinige Verantwortung. Die Tätigkeit erfordere eine hoch ausgeprägte

Kommunikations- und Sozialkompetenz, da die Rekurrierenden in oft extrem

schwierigen Krisensituationen mit unterschiedlichen Partnern zusammenarbeiten

und koordinieren müssten. Zudem erweise sich die Berufsorientierung aufgrund

der beschränkten Möglichkeiten der Schülerinnen und Schüler sehr komplex und es

müsse oft mit der IV-Berufsberatung und den Eltern zusammen ein geeigneter

geschützter Ausbildungsplatz ausserhalb des ersten Arbeitsmarktes gefunden

werden. Schliesslich organisierten sie auswärtige Schullager im Sommer und

Winter, Projektwochen und mehrere Berufserkundungswochen, was aufgrund der

gesundheitlichen Einschränkungen der Schülerinnen und Schüler deutlich

anspruchsvoller als in den Regelklassen sei.

Entgegen der

Auffassung der Vorinstanz seien diese Besonderheiten ihrer Stellen in der

Stellenschreibung Nr. [...] nicht abgebildet, was sich besonders

augenfällig an der nicht erwähnten Klassenführung zeige. Aus dem mit dem

Bericht des Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 eingereichten Steckbrief

«Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I» gehe deutlich hervor, dass die

bewertungsrelevanten Besonderheiten der Tätigkeit der Rekurrierenden nicht

erkannt und somit nicht berücksichtigt worden seien. So sei dort meist von

«Mitverantwortung» anstatt «alleiniger Verantwortung» und von Zusammenarbeit

mit – an Schulen mit Spezialangeboten nicht vorhandenen – Regellehrpersonen die

Rede. Nicht erwähnt sei zudem die alleinige Verantwortung für den

Bildungsauftrag und die Klassenführung. Ihre Tätigkeit als Lehrpersonen der Schulischen

Heilpädagogik in separativen Spezialangeboten weiche derart stark von der

Tätigkeit der Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Regelklassen ab,

dass das Festhalten an einer einzigen Stellenbeschreibung nicht haltbar sei.

Vielmehr müsse für die Stelle der Rekurrierenden zwingend eine eigene

Stellenbeschreibung «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. – 11.

Klasse Volksschule), Spezialangebote» erstellt werden.

3.4.1.2 Die

Vorinstanz anerkennt mit ihrer Vernehmlassung, dass die Stellenbeschreibung für

die Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse

Volksschule)» aufgrund des Spielraums in der Ausgestaltung der

Besoldungsordnungen sowohl auf die integrativ in einer Regelklasse wie auch die

separativ in heilpädagogischen Spezialangeboten tätigen Lehrpersonen der Schulischen

Heilpädagogik Sekundar I zur Anwendung komme. Wohl gebe es gewisse kleine

Unterschiede zwischen diesen beiden Tätigkeiten und unterschiedliche

Rahmenbedingungen (Settings). Der generelle Auftrag sei aber identisch und die

Aufgaben würden grossmehrheitlich übereinstimmen. Ein Unterschied zur Tätigkeit

von Heilpädagoginnen und -pädagogen in integrativen Angeboten stelle zwar die

von den Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I in separativen

Angeboten ausgeübte «Klassenlehrpersonfunktion» dar. Trotzdem seien sämtliche

von den Rekurrierenden genannten Aufgaben in der Stellenbeschreibung Nr. [...]

enthalten und auch bewertet worden. Bei alternativen Umschreibungen für

integrative bzw. separative Angebote (wie «Verantwortung für die Klassenführung»

bzw. «Mitverantwortung je nach Angebot und Stufe») sei bei der Bewertung der

Stelle die jeweils höhere Anforderung berücksichtigt worden. Auch die von den

Schülerinnen und Schülern an die Lehrpersonen gestellten Anforderungen seien

ähnlich anspruchsvoll, werde das Umfeld in Spezialangeboten mit speziell

kleinen Klassen doch gerade den Anforderungen an den dort zu erteilenden

Unterricht angepasst. Auch die unbestrittene Heterogenität, welche eine hohe

und sehr anspruchsvolle Unterdifferenzierung fordere, sei in integrativen

Angeboten genauso so gross, wenn nicht sogar grösser. Gleiches gelte für die

Anforderungen an die Begleitung der sich mitunter aggressiv verhaltenden

Schülerinnen und Schüler wie auch für den Aufwand in administrativer und

organisatorischer Hinsicht. Auch die erforderliche Kommunikations- und

Sozialkompetenz im Kontakt mit Erziehungsberechtigten, schulnahen Diensten, der

IV-Berufsberatung, den Ausbildnern, den Fachzentren und weiteren Institutionen

sei bei den gleichermassen für die Berufsorientierung zuständigen Lehrpersonen

Heilpädagogik in separativen wie in integrativen Angeboten vergleichbar hoch.

Aufgaben im Zusammenhang mit der Organisation auswärtiger Schullager,

Projektwochen und Berufserkundungswochen seien in einem gewissen Mass von allen

Lehrpersonen wahrzunehmen. Soweit in der Stellenbeschreibung Nr. [...] von

der Mitverantwortung bei der umfassenden Erfüllung des Bildungsauftrages der

Volksschule gesprochen werde, beziehe sich dies auf die gesamte Volksschulzeit,

welche von den Rekurrierenden lediglich in der 9. bis 11. Klasse wahrgenommen

werde. Auch die Verantwortung für die Klassenführung werde in der

Stellenbeschreibung Nr. [...] explizit genannt. In Krisensituationen

arbeiteten sie mit Sozialpädagogen und -pädagoginnen zusammen, weshalb in der

Stellenbeschreibung zutreffend von Mitverantwortung gesprochen werden. Soweit

von Mitverantwortung für die Vorbereitung und Durchführung von Elternabenden

gesprochen werde, beziehe sich dies auf «grosse Elternabende, die ganze

Jahrgänge, die gesamte Schule oder eine ganze Klasse» beträfen und nicht

spezifisch für ein Kind vorgesehen seien. Für diese Anlässe trügen die

Rekurrierenden Mitverantwortung und keine alleinige Verantwortung. Die

individuelle Elternarbeit sei unter dem Aufgabenblock «unterrichtsnah»,

«Zusammenarbeit mit Erziehungsberechtigten: Planung und Durchführung von

Elterngesprächen (einzeln oder gemeinsam mit Teammitgliedern)» erfasst. Auch

diese Aufgabe sei somit korrekt in der Stellenbeschreibung Nr. [...]

enthalten.

3.4.2 Wie

erwähnt (hiervor E. 2.2.3 f.) ist nach der ständigen Praxis des Verwaltungs­gerichts

bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung im Rahmen der sogenannten

Systempflege von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des

Bewertungsentscheides gebildet hat. Bei der Interpretation dieser

Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als

Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt

werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2,

VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs

betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt

werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.2020 vom

17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Selbst wenn die

Stellenbeschreibung Nr. [...] somit in den gerügten Punkten nicht der

tatsächlichen Aufgabe der Rekurrierenden entsprechen sollte, ist davon

auszugehen.

3.4.3 Gegenstand

des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates ist daher allein die per 1.

Februar 2015 erfolgte Überführung der Stelle «Lehrperson Schulische

Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] im Rahmen der Systempflege. Nicht zu prüfen

ist in diesem Verfahren, ob die Rekurrierenden aufgrund der von ihnen

ausgeübten Aufgabe richtigerweise auf der Grundlage einer anderen

Stellenbeschreibung einer anderen Stelle hätten zugewiesen werden sollen und

auf dieser Grundlage hätten überführt werden sollen. Änderungen der

Stellenbeschreibungen und gestützt darauf geltend gemachte Einreihungsanträge

sind im Rahmen eines Neueinreihungsverfahren gemäss § 7 LG zu prüfen. Zu

berücksichtigen ist auch, dass der Stellengebrauch in den Verantwortungsbereich

des jeweiligen Departements fällt (VGE VD.2020.22 vom 4. März 2022 E. 3.4.2;

VD.2020.21 vom 4. März 2022 E. 4.7.3).

3.4.4 Allerdings

dürfen die Besonderheiten des Überführungsverfahrens im Rahmen der Systempflege

nicht dazu führen, dass die Bewertung einer Stelle der Vergleichbarkeit mit

anderen Stellen bzw. verwandten Tätigkeiten entzogen wird. Diese Grenze ist im

vorliegenden Verfahren erreicht: Zunächst stehen trotz erheblicher Unterschiede

der Tätigkeiten im separativen und integrativen Setting nur eine einzige

Modellumschreibung und eine Stellenbeschreibung zur Verfügung. Sodann entfalten

erhebliche Entscheidungskriterien, die in anderen Verfahren zu

Bewertungsunterschieden führen, im vorliegenden Verfahren keine

differenzierende Wirkung. Schliesslich wird durch die Zusammenfassung

unterschiedlicher Ausgestaltungen der heilpädagogischen Tätigkeit in der

gleichen Stellenbeschreibung auch die Möglichkeit eines wirksamen

Quervergleichs beschränkt.

So entspricht

die Formulierung der Aufgaben der Stelle für eine unbefangene Leserschaft

offensichtlich primär jener der integrativ in Regelklassen tätigen

Heilpädagogen und Heilpädagoginnen. Nur deren Tätigkeit umfasst soweit

ersichtlich «mit den Klassen-, Fachlehr- und Fachpersonen (Logopädie,

Psychomotorik) gemeinsam durchgeführten Unterricht», zielt auf «den besonderen

Bildungsbedarf innerhalb des Unterrichts», wozu der «kollektive und

individuelle Förderbedarf innerhalb der Klasse» zu ermitteln ist. Insbesondere

beim integrativen Unterricht hat ein «Transfer von individueller Förderung zum

Unterricht in der Klasse» und eine «Beratung der Teamkolleg/innen in

heilpädagogischen Fragestellungen» zu erfolgen. Auch die Aufgabe der «Beratung

des Teams im Umgang mit schwierigem Verhalten oder in schwierigen

Unterrichtssituationen» zielt auf die integrative Förderung von Schülerinnen

und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf in Regelklassen. Das Gleiche gilt

für die Aufgabe der «Mitverantwortung für die Vorbereitung und Durchführung von

Elternabenden». Klassenlehrpersonen und damit auch die Rekurrierenden tragen

für die Klassenelternabende keine Mitverantwortung, sondern sind für deren

Vorbereitung und Durchführung unter Einbezug der weiteren, in der Klasse

wirkenden Lehrpersonen verantwortlich.

Fragen wirft

auch die Gleichbehandlung der «Verantwortung für die Klassenführung oder

Mitverantwortung je nach Angebot und Stufe» auf. Es ist notorisch, dass selbst

bei ansonsten identischer Aufgabe von Lehrpersonen die Übernahme der

Klassenlehrfunktion zu einer gesonderten Zuweisung mit separater Stellenbeschreibung,

Bewertung der Anforderungen der Stelle und Einreihung geführt hat (vgl. VGE

VD.2020.16, VD.2020.20, VD.2020.23, alle vom 4. März 2022, jeweils E. 4). Warum

dies bei den Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I anders sein soll,

wird nicht ansatzweise erläutert.

Aufgrund dieser

spezifischen Aufgaben der Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I in

Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten (SpA), welche sich von jenen der

integrativ auf der gleichen Stufe unterrichtenden Heilpädagoginnen und

Heilpädagogen erheblich unterscheiden, wird daher für sie eine eigene

Stellenbeschreibung auszufertigen und zu bewerten sein. Diese wird auch die

Grundlage für die Vornahme der Quervergleiche bilden müssen (vgl. hiernach E. 5.2).

Insoweit erweist sich der Rekurs als begründet.

4. Stellenzuordnung

Aus

verfahrensökonomischen Gründen rechtfertigt es sich, im vorliegenden Verfahren

vorweg zu prüfen, ob die Überführung der Stelle aufgrund der aktuell vorhandenen,

im Rahmen der Systempflege primär massgebenden Stellenbeschreibung abgeändert

werden muss. Es ist daher die Überführung der Stelle der Rekurrierenden

zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur Funktionskette 4023 unter

Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen

zu prüfen, soweit sich die Rekurrierenden mit ihrer Rekursbegründung darauf

beziehen. Nicht angefochten ist die Bewertung der Unterkompetenzen

Flexibilität, Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten.

4.1 Selbständigkeit

Die

Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den

Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen

zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die Modellumschreibung

4023.17 verlangt die «Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit

grösserem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum».

4.1.1 Die

Rekurrierenden stellen sich mit ihrer Rekursbegründung demgegenüber auf den

Standpunkt, «mehrheitlich konzeptionelle Tätigkeiten» wahrzunehmen, da «Ziele

und Rahmenbedingungen oft einzelfallbezogen selbst erarbeitet und

Problemlösungen weitgehend nach eigenem, freiem Ermessen bzw. mit teilweise

bekannten Methoden angegangen werden» müssten. Es bestehe ein grösserer Handlungs-

sowie ein grösserer Entscheidungsfreiraum.

4.1.2 Betreffend

den Gestaltungsfreiraum werden ausführende Tätigkeiten, dispositive Tätigkeiten

und konzeptionelle Tätigkeiten unterschieden. Konzeptionelle Tätigkeiten werden

charakterisiert durch die Vorgabe von strategischen, qualitativen Zielen, wobei

Ziele und Rahmenbedingungen häufig selbst erarbeitet werden müssen, die

Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem

Methodenspektrum erfolgt, der Lösungsweg weitgehend nach freiem Ermessen

gewählt und eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben gefordert wird

(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 6). Die Wahrnehmung von

«teilweise konzeptionellen» Tätigkeiten entspricht der sechsten und die

Wahrnehmung «mehrheitlich konzeptioneller» Tätigkeiten der siebten von acht

Stufen des Gestaltungsfreiraums (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O.,

S. 7). Die durch die Vorinstanz gewählte sechste Stufe bezeichnet also

bereits einen überdurchschnittlich grossen Gestaltungsfreiraum

(VGE VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.1.2). Die Rekurrierenden

substantiieren nicht, inwieweit in der heilpädagogischen Arbeit gemäss der

Stellenbeschreibung Nr. [...] Ziele und Rahmenbedingungen weitgehend

selber erarbeitet, Problemlösungen und Lösungswege weitgehend nach freiem

Ermessen und die Aufgabe insgesamt individuell bearbeitet werden. Gänzlich ohne

Begründung bleibt die Behauptung eines grösseren Entscheidungsfreiraums.

4.1.3 Daraus

folgt, dass die Bewertung dieser Unterkompetenz durch die Vorinstanz nicht zu

beanstanden ist.

4.2 Kommunikationsfähigkeit

Die

Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über

den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad

bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises

beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9).

Die Modellumschreibung 4023.17 verlangt die «Übermittlung von teilweise komplexen

Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit

mittlerer Heterogenität».

4.2.1 Die

Rekurrierenden machen geltend, dass für ihre Stelle sehr hohe Anforderungen an

die Kommunikationsfähigkeit gestellt würden. Insbesondere sei mit

unterschiedlichsten Personen (Schülerinnen und Schülern,

Erziehungsberechtigten, zahlreichen Fachpersonen aus unterschiedlichsten

Fachrichtungen etc.) zu kommunizieren. Es handle sich somit um die Übermittlung

von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an

einen Empfängerkreis mit grosser Heterogenität, womit die Anforderungen an die

Modellumschreibung 4023.17 deutlich übertroffen würden.

4.2.2 Soweit

sich die Rekurrierenden zur Begründung ihres Standpunkts darauf beziehen, dass

ihre Stellenbeschreibung nicht korrekt sei, kann darauf nach dem Gesagten

(E. 2.2.3) nicht weiter eingegangen werden. Was den geltend gemachten

Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften anbelangt, substantiieren

die Rekurrierenden nicht, inwiefern ihre Unterrichtstätigkeit wie auch die

übrigen Tätigkeiten mehrheitlich von der Übermittlung sehr schwieriger

Botschaften oder einem hohen Abstraktionsgrad der übermittelten Inhalte geprägt

würde. Schliesslich entspricht der geltend gemachte Empfängerkreis exakt der

Umschreibung mittlerer Heterogenität in den Erläuterungen zur Stellenzuordnung

(a.a.O., S. 9).

4.2.3 Die

Bewertung der Anforderungen der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]

an die Unterkompetenz Kommunikation ist daher nicht zu beanstanden.

4.3 Kooperations- und Teamfähigkeit

Die für die

Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den

Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die

Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben (vgl. Erläuterungen

zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11). Für die Erfüllung der

Modellumschreibung 4023.17 wird die «Bearbeitung von anspruchsvolleren

Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer mittelgrossen Gruppe

mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkten» verlangt.

4.3.1 Die

Rekurrierenden machen demgegenüber geltend, dass die tatsächlichen Aufgaben und

Anforderungen ihrer Stelle die diesbezügliche Umschreibung der Modellumschreibung

4023.17 deutlich überträfen. Es sei von der «Bearbeitung anspruchsvollerer

Problemstellungen (pädagogischer Fragestellungen) in einer grossen Gruppe mit

Partnern mit teilweise konträren Interessen und Standpunkten» auszugehen. Die

Bezeichnung «mittelgrosse Gruppe» finde sich zum Beispiel auch in der Modellumschreibung

4010.16 (Regellehrperson Sekundarstufe I). Unter Berücksichtigung der

Schwierigkeiten, die die Jugendlichen in den Spezialangeboten aufwiesen, sei

bei ihrer Tätigkeit die Zusammenarbeit mit viel mehr anderen Stellen notwendig

(z.B. mit der IV, Berufsberatung, Schulpsychologen, Timeouts, Arbeitgebern,

Therapeuten etc.). Es sei daher von einer «grossen Gruppe» auszugehen. Entgegen

der Behauptung der Vorinstanz hätten die verschiedenen involvierten Stellen,

wie z.B. Sozialversicherungen oder die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde

(KESB), der Kinder- und Jugenddienst (KJD), der Schulpsychologische Dienst

(SPD), die Schul- und Volksschulleitung (VSL) zudem durchaus gelegentlich

konträre Interessen und würden etwa unterschiedliche Massnahmen für einzelne

Schülerinnen oder Schüler empfehlen.

4.3.2 Unbestritten

ist damit der Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, während Differenzen

bezüglich der Grösse der Gruppe und der Interessen und Standpunkte der

Partnerinnen und Partner bestehen.

Während für die

Annahme einer mittelgrossen Gruppe nach der Systematik erhöhte Anforderungen

bezüglich der Gruppenzusammensetzung gegeben sind, liegen bei einer grossen

Gruppe diesbezüglich hohe Anforderungen vor. Wie die Vorinstanz mit ihrer

Vernehmlassung ausführt, kooperieren die Rekurrierenden gemäss der

Stellenbeschreibung Nr. [...] mit Fachstellen im Erziehungsdepartement (ED),

Schulen, Fachpersonen, Tagesstrukturen, dem Eltern- bzw. Schulrat sowie mit

Partnern in der Berufswelt. Damit setzt sich die Gruppe der

Kooperationspartnerinnen und -partner neben wenigen anderen Gruppierungen

(Eltern, Berufswelt) überwiegend aus Institutionen bzw. Gremien aus dem Umfeld

der Schule bzw. Bildung zusammen (Fachstellen ED, Schulen, Tagesstrukturen,

Schulrat). Dies entspricht erhöhten Anforderungen bezüglich der

Gruppenzusammensetzung und somit einer mittelgrossen Gruppe von Partnern.

Entsprechend ist auch bei der Einreihung der Stelle «Lehrperson Sekundarstufe I

(9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr», Stellenbeschreibung Nr. [...],

bei der Bewertung dieser Unterkompetenz von einer mittelgrossen Gruppe

ausgegangen worden. Auch wenn sich die Kooperationspartnerinnen und -partner

der Unterrichtenden im Regelunterricht und in den heilpädagogischen Angeboten unterscheiden,

darf im Ergebnis von einer vergleichbaren Gruppengrösse ausgegangen werden.

Was die

Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner betrifft, liegen

konträre Interessen und Standpunkte nach der Systematik dann vor, wenn bei

unterschiedlichen Interessenlagen zu vermitteln ist, während bei

unterschiedlichen Interessen und Standpunkten eine Integration anderer

Auffassungen zu erfolgen hat (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11).

Vorliegend liegen nicht zuletzt mit Bezug auf die Kostenfolgen konkreter

Unterstützungsmassnahmen für Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf bei den

verschiedenen Kooperationspartnerinnen und ‑partnern mitunter

unzweifelhaft verschiedene Auffassungen vor. Gleichwohl bleiben die Interessen

der Kooperationspartnerinnen und -partner jeweils auf das Wohl der Schülerinnen

und Schüler gerichtet. Soweit diesbezüglich aber eine Integration der

Auffassungen nicht möglich ist, ist nicht ersichtlich, inwieweit die

Lehrpersonen selber an entsprechenden Konflikten mitentscheiden können. Im

Ergebnis ist daher die Bewertung auch dieses Unterkriteriums nicht zu

beanstanden.

4.4 Führung

4.4.1 Die

Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Modellumschreibung 4023.17

Lehrperson Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse Volksschule (Sekundarstufe I)

auf die «Erteilung von Unterricht an Einzelpersonen bzw. an eine kleinere

Anzahl von Lernenden im Rahmen des Lehrplans». Es handelt sich dabei

unbestrittenermassen um eine Fachführungsaufgabe. Unter Fachführung wird nach

der Systematik die Verantwortung für die fachlich korrekte Ausführung sowie die

fachliche Anweisung von einer gewissen Intensität und Beständigkeit verstanden.

Ad hoc-Situationen bleiben dabei ausgeschlossen. Die Anforderungen bestimmen

sich dabei einerseits nach der Anzahl der zu führenden Personen und andererseits

nach der Verschiedenartigkeit ihrer Funktionen (Erläuterungen zur

Stellenzuordnung, a.a.O., S. 13).

4.4.2 Die

Rekurrierenden rügen diesbezüglich, es sei unberücksichtigt geblieben, dass sie

Schülerinnen und Schüler über mehrere Jahrgänge hinweg gleichzeitig in

Mehrjahrgangsklassen unterrichteten, was die Anforderungen verglichen mit der

Tätigkeit der Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Regelklassen

deutlich erhöhe. Ebenfalls nicht berücksichtigt worden sei die immer häufiger

erfolgende Betreuung von Praktikantinnen und Praktikanten sowie auch

Zivildienstleistenden. Schliesslich machen sie geltend, nicht eine kleinere,

sondern eine kleinere bis mittlere Anzahl von Lernenden zu führen.

4.4.3 Entgegen

der Auffassung der Vorinstanz geht die Mehrjahrgangssituation in Schulen mit

heilpädagogischen Spezialangeboten aus der Stellenbeschreibung nicht hervor.

Zwar zählt es zu den Aufgaben der Stelle, differenzierte Lernangebote und ‑konzepte

zur Entwicklung der individuellen Potentiale der unterrichteten Schülerinnen

und Schüler zu entwickeln. Dies wohnt aber unabhängig von der Situation der

Führung eigentlicher Mehrjahrgangsklassen aufgrund der Heterogenität des

Förderbedarfs von Kindern jeder Klassenführung in Schulen mit heilpädagogischen

Spezial­angeboten inne. Wie es sich damit aber verhält, kann hier offenbleiben.

Dem angefochtenen Entscheid können nur Aussagen über die Anzahl der fachlich

angewiesenen Personen entnommen werden. Eine Aussage über die Heterogenität

dieser Gruppe und über ihre Bewertung findet sich dagegen im angefochtenen

Entscheid nicht. Nicht weiter begründet wird vom Regierungsrat, wieso die 14

Schülerinnen und Schüler gemäss der Stellenbeschreibung als kleinere Anzahl

bewertet worden sind. In der Systematik werden diesbezüglich acht Kategorien

von einer sehr kleinen bis zu einer sehr grossen Anzahl unterschieden. Eine

kleinere Anzahl entspricht der dritten, eine kleinere bis mittlere der vierten

Kategorie. Die Schülerzahl in den Schulen mit heilpädagogischen

Spezialangeboten kommt jener in den A-Zügen der Sekundarschule von 16

Schülerinnen und Schülern nahe. Auch in absoluten Zahlen erscheint eine Anzahl

von 14 fachlich geführten Personen nicht als gering. Da das Übertreffen einer

Modell­umschreibung hinsichtlich einer einzelnen Unterkompetenz die Zuordnung

der Stellenbeschreibung nicht in Frage zu stellen vermag, kann die Frage der

korrekten Zuordnung nach der Systematik aber letztlich offenbleiben (vgl. hiernach

E. 4.6).

Nicht zu

beanstanden ist dagegen die unterbliebene besondere Berücksichtigung einer

fachlichen Führung von Praktikantinnen und Praktikanten. Wie der Regierungsrat

diesbezüglich ausführen lässt, setzt Fachführung eine gewisse Intensität und

Beständigkeit voraus und bleiben Führungsaufgaben in «Ad hoc-Situationen»

ausgeschlossen. Die Rekurrierenden substantiieren nicht, dass ihre

diesbezüglichen Führungsaufgaben diese Anforderungen erfüllen würden.

4.4.4 Daraus

folgt, dass offen bleiben kann, ob bei der Bewertung der Stelle «Lehrperson

Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse Volksschule (Sekundarstufe I)» gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] der Heterogenität der geführten Gruppe von

Schülerinnen und Schülern hinreichend Rechnung getragen worden ist und ob von

einer kleineren Zahl von fachlich geführten Personen ausgegangen werden kann.

4.5 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Unter Bezugnahme

auf die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten rügen die Rekurrierenden

inhaltlich die Beurteilung der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen.

Diesbezüglich nennt die Modellumschreibung 4023.17 «häufige psychische

Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» sowie «gelegentliche Beanspruchungen

eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität».

4.5.1 Die

Rekurrierenden rügen dabei das Fehlen eines Hinweises, dass sie zum Teil mit

aggressivem Verhalten und Gewaltausbrüchen der Schülerinnen und Schüler

konfrontiert seien, was eine Gefahr auch für ihre physische Integrität

darstelle. Unter Berücksichtigung dieses Aspekts würden die Anforderungen der Modellumschreibung

4023.17 auch bei diesem Kriterium übertroffen.

4.5.2 Dem hält

die Vorinstanz entgegen, physische Beanspruchungen lägen bei deutlich erhöhten

Beanspruchungen des Körpers, insbesondere des Bewegungsapparats, durch

stellenbedingte Gegebenheiten vor. Konfrontationen mit aggressivem Verhalten

und Gewaltausbrüchen von Schülerinnen und Schülern würden dagegen bei den

psychischen Beanspruchungen einfliessen. Dem kann gefolgt werden. Die

Rekurrierenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, dass sie sich

regelmässig physisch gegen körperliche Gewalt zur Wehr zu setzen oder solche zu

erdulden haben. Sie sind aber Konfrontationen mit aggressivem Verhalten

ausgesetzt, was vor allem eine psychische Belastung darstellt und entsprechend

berücksichtigt worden ist. Die Bewertung dieser Rubrik ist daher nicht zu

beanstanden.

4.6 Zusammenfassung

Zusammenfassend

ist daher die Feststellung der Vorinstanz, dass die Stelle gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] die Anforderungen der Modellumschreibung

4023.17 erfüllt, nicht zu beanstanden. Dieses Ergebnis steht unter Vorbehalt

der offen gelassenen Bewertung der Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz

Führung. Selbst wenn die Anforderungen der Stelle bei der Unterkompetenz

Führung übersteigen sollte, führt dieses mögliche Übertreffen der Anforderungen

einer einzelnen Unterkompetenz allein praxisgemäss noch nicht zur Zuweisung in

die nächsthöhere Lohnklasse. Die Rechtsprechung über die Erfüllung der nächsthöheren

Modell­umschreibung kann nur sinngemäss zur Anwendung kommen, da in der

vorliegenden Funktionskette bloss die Richtposition 4023.17 umschrieben ist

(vgl. hiervor E. 3.3). Im vorliegenden Fall müssten für die Einreihung in

eine höhere Lohnklasse die Anforderungen der Modellumschreibung 4023.17 vollumfänglich

oder jedenfalls in wesentlichen Teilen übertroffen werden. Eine solche

Situation liegt nicht vor.

5. Quervergleiche

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten Quervergleiche

vorgenommen» worden seien.

5.1 Sie

machen dabei geltend, dass keine formell korrekten Quervergleiche vorgenommen

worden seien. Soweit sie diesbezüglich eine fehlende Dokumentation der

Herstellung einer «stimmigen Systematik» rügen, kann auf die Erwägungen in

E. 2 verwiesen werden.

Weiter ist

festzustellen, dass sich die Rekurrierenden mit den im angefochtenen Entscheid

vorgenommenen Quervergleichen mit den jeweils in die Lohnklasse 16 überführten

Stellen «Lehrperson Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer

und mehr» sowie «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Primarstufe (3. bis 8.

Klasse Volksschule)» nicht auseinandersetzen.

5.2 Weiter

rügen die Rekurrierenden, dass die von ihnen vorgenommene Tätigkeit in

separativen Klassen an Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten nicht mit

der Stelle der integrativ in Regelklassen unterrichtenden Lehrpersonen der

Schulischen Heilpädagogik Sekundar I verglichen worden sei. Diesbezüglich ist

nicht bestritten, dass eine vergleichende Prüfung der Anforderungen an die von

den Rekurrierenden ausgeübte heilpädagogische Tätigkeit in separativen

Angeboten mit jener von integrativ tätigen Heilpädagoginnen und -pädagogen

nicht stattgefunden hat, da sie beide der gleichen Stelle «Lehrperson Schulische

Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] zugeordnet worden sind. Wie hiervor (E. 3.4.4)

ausgeführt, bestehen zwischen den beiden Tätigkeiten aber gerade auch mit Blick

auf die Klassenführung bei der heilpädagogischen Tätigkeit in separativen

Angeboten erhebliche Unterschiede. Da Quervergleiche aufgrund der

Stellenbeschreibungen vorzunehmen sind, setzt dies eine Umschreibung beider

Stellen, also zwei Stellenbeschreibungen voraus. Vorliegend besteht für die

beiden unterschiedlichen Tätigkeiten aber nur eine Stellenbeschreibung. Daher

kann der Quervergleich zwischen der separativen und der integrativen Tätigkeit im

vorliegenden Verfahren nicht erfolgen.

6. Begutachtung

Schliesslich

verlangen die Rekurrierenden die Einholung eines Gutachtens. Wie sich aus dem

von ihnen zur Begründung ihres Antrags referierten Entscheid des Bundesgerichts

BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt, welcher sich im

Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein Gutachten nur insofern

erforderlich, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt,

spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte

vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391; 117 Ia 262

E. 4c S. 269 f.). Vorliegend kann eine abschliessende

Beurteilung der zutreffenden Überführung der Rekurrierenden im vorliegenden

Verfahren mangels einer auf ihre Tätigkeit zugeschnittenen Stellenbeschreibung

nicht erfolgen. Es erübrigt sich daher mangels einer solchen auch, im vorliegenden

Verfahren ein Gutachten einzuholen.

7. Herabsetzung um eine Lohnklasse

7.1 Schliesslich

beanstanden die Rekurrierenden, dass sie ungerechtfertigterweise um eine

Lohnklasse herabgesetzt worden seien. Sie rügen, dass sich die Vor­instanz diesbezüglich

auf § 2 Abs. 2 LG stütze, es aber unterlasse, veränderte Verhältnisse

bei den Berufs- und Funktionsbildern im Vergleich zum Einreihungsplan aus dem

Jahr 1995 aufzuzeigen. Sie stellen sich dabei auf den Standpunkt, dass eine

Änderung der Einreihung nur bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse

oder unter den Voraussetzungen einer Revision möglich sei. Beides liege nicht

vor, weshalb eine Rückstufung von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17 auch

aus diesem Grund nicht zulässig sei.

7.2 Darin

kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Einer Veränderung bezüglich der

Anforderungen einer bestimmten Stelle bedarf es nur bei einer Neueinreihung

gemäss § 7 LG. Demgegenüber zielt die auf § 2 Abs. 2 LG

gestützte Anpassung des gesamten Einreihungsplans im Rahmen des Projekts

Systempflege auf Änderungen der Berufs- und Funktionsbilder der Mitarbeitenden

der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Daraus folgt auch, dass die neue

Einreihung unabhängig von der Einreihung nach der bisherigen Systematik zu

erfolgen hat. Dabei ist im Rahmen der Systempflege neben der Einreihung in eine

Richtposition mit der bisherigen oder einer höheren Lohnklasse auch die

Zuordnung auf eine Richtposition mit einer tieferen Lohnklasse möglich. Dabei

erfolgt eine gewisse Milderung der finanziellen Folgen einer Herabsetzung mit

dem Erhalt des Frankenbestandes des bisherigen Lohnes (VGE VD.2019.220 vom

17. November 2020 E. 2.5.2). Den Rekurrierenden bleibt – trotz der

Einreihung in eine tiefere Lohnklasse – der bisherige frankenmässige

Lohnanspruch gewahrt.

8. Entscheid und Kosten

8.1 Daraus

folgt, dass der Rekurs teilweise gutzuheissen und die Sache zur Neubewertung

der Aufgaben der Rekurrierenden auf der Grundlage einer spezifischen

Stellenbeschreibung der Schulischen Heilpädagogik im separativen Setting und

zur Durchführung eines Quervergleichs auf dieser Grundlage mit der Stelle der

integrativ in Regelklassen unterrichtenden Lehrpersonen der Schulischen

Heilpädagogik Sekundar I, den «Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik

Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule)» sowie den «Lehrpersonen

Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr»

zurückzuweisen ist. Das weitergehende Rekursbegehren wird abgewiesen. Diese

Neubewertung wird wiederum mit Wirkung ab dem 1. Februar 2015 zu erfolgen

haben.

8.2 Die

Rückweisung der Sache gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie

auch der Parteientschädigung als Obsiegen der Rekurrierenden, wenn die infolge

der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung noch zu einer vollständigen

Gutheissung des Antrags der Rekurrierenden führen kann (BGer 2C_846/2013

vom 28. April 2014 E. 3.2; VGE VD.2020.150 vom 19. November 2020

E. 4.2.1, VD.2019.98 vom 15. April 2020 E. 5.2, VD.2019.36 vom 10.

Januar 2020 E. 8.1, VD.2017.184 vom 28. März 2019 E. 1.2). Da eine

korrekte Überführung der Stelle der Rekurrierenden von einer

Stellenbeschreibung abhängt, die derzeit noch nicht vorliegt, ist die

vollständige Gutheissung des Antrags der Rekurrierenden und ihre Überführung in

die Lohnklasse 18 aufgrund des Rückweisungsentscheides weiterhin möglich.

Daraus folgt,

dass auf die Erhebung einer Gebühr für das verwaltungs­gerichtliche Verfahren

zu verzichten und der Regierungsrat anzuweisen ist, den Rekurrierenden eine

Parteientschädigung auszurichten. Die Rekurrierenden haben mit ihrer Eingabe

vom 24. Februar 2021 eine Honorarnote ihrer Vertretung einreichen lassen. Damit

machen sie einen Vertretungsaufwand ihrer Vertreterin und ihres Vertreters von

insgesamt 23,16 Stunden geltend. Vorliegend wird nicht substantiiert, dass die

Vertretung durch zwei Person notwendig gewesen wäre. Die geltend gemachten

Positionen zeigen, dass diese Doppelvertretung zu einem Mehraufwand geführt

hat. So musste etwa die Rekursbegründung mit beiden vertretenden Personen

besprochen werden (vgl. Einträge vom 24./25. Juni 2020). Im Rahmen der

Festsetzung eines als Parteientschädigung überwälzbaren Honorars kann

allerdings nur der Aufwand berücksichtigt werden, welcher notwendigerweise

entstanden ist. Daraus folgt, dass als Basis für die Berechnung der

Parteientschädigung bloss ein leicht reduzierter Aufwand von 20 Stunden

berücksichtigt werden kann. Weiter ist praxisgemäss von einem überwälzbaren Stundentarif

von CHF 250.– statt der in Rechnung gestellten CHF 260.– auszugehen.

Daraus folgt ein Honorar von CHF 5’000.–, zu dem die geltend gemachten

Auslagen von CHF 52.50 sowie die Mehrwertsteuer hinzukommen. Der

geleistete Kostenvorschuss ist den Rekurrierenden zurückzuerstatten.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungs­gericht (Dreiergericht):

://: In Gutheissung des Rekurses wird der Beschluss

des Regierungsrats vom 21. Januar 2020 aufgehoben und die Sache zur Neubewertung

der Stelle der Rekurrierenden aufgrund einer neu zu erarbeitenden Stellenbeschreibung

betreffend heilpädagogische Spezialangebote an den Regierungsrat zurückgewiesen.

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden

keine Gerichtskosten erhoben.

Der Regierungsrat hat den Rekurrierenden für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 5'052.50,

zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 389.05, insgesamt also CHF 5'441.55 zu bezahlen.

Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 3'600.–

wird den Rekurrierenden zurückerstattet.

Mitteilung an:

-

Rekurrierende

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

-

Human Resources Basel-Stadt

-

Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.