Überführung der Stelle "Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.16

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____

Rekurrentin 1

[...]

B____

Rekurrent 2

[...]

beide vertreten durch [...],

Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources

Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle

«Fachlehrperson 1 Fach

(Werken, Bewegung, Musik)

Schulheim» im Rahmen der Systempflege,

Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Sachverhalt

Die Stelle

«Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim»,

Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde durch Beschluss des Regierungsrates

per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modellumschreibung)

4024.14 in Lohnklasse 14 überführt. Mit Schreiben vom 17. bzw. 22. April 2015

beantragten A____ und B____ (Rekurrierende) als Stelleninhabende beim Zentralen

Personaldienst den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Der Zentrale

Personaldienst (ZPD; heute: Human Resources Basel-Stadt) erliess am 7. Januar

2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates die entsprechende Verfügung. Die

gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrierenden wies der

Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen

Beschluss richtet sich der am 29. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020

begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen die

Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des

Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung ihrer Stelle

gestützt auf die angepasste Stellenbeschreibung Nr. [...] bzw. gestützt

auf eine neu zu erstellende Stellenbeschreibung im Rahmen der Systempflege mit

Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 17, eventualiter Lohnklasse 16.

Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten

Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher

Hinsicht beantragen die Rekurrierenden, es seien sämtliche Verfahrensakten des

gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren,

Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht zukommen zu lassen. Mit

Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und

entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu replizierten

die Rekurrierenden mit Eingabe vom 28. Januar 2021. Die weiteren Tatsachen

und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das

vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Einspracheentscheide

des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss

Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt

Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim

Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von

§ 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss

Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des

Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des

Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG

ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch

das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG,

SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates

über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist.

Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.1).

1.2

Der

Rekurrierenden haben die in Frage stehende Stelle im Zeitpunkt ihrer

Überführung ausgeübt. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle

rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen.

Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht

angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz

den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet

oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die

Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der

Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das

Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener

Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung

einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems

tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und

Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen

Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den

Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere

Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b

S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das

Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung

delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur

Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das

Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen

Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4

Gemäss

§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen

der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser

Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien

begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133

vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015

E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach

feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung

alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November

2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4,

VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder

anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven

mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich

erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu

den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom

7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005

S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind

sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016

E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99

vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5 Die

von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im

Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten

auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,

die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale

Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren.

Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl. ausführlich:

VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 1.5,

je mit Hinweisen).

2. Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts

geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante

Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1 Zur

Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle

mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher

Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons

Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche

Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrierenden und

andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens

der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur

Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden

Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.

Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke

nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten

der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So

seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 16. Mai 2019 mit Bericht des

Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 neben den nicht beantragten Unterlagen

zum Aspekt der Gleichstellung nur vier weitere Dokumente ausgehändigt worden.

Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung»

oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen

angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 24. Mai

2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht

verweigert werde. Die Vor­instanz und die involvierten Amtsstellen schilderten

Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe,

dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und

Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete

Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden

nicht offengelegt. Auch die Vornahme der in § 5 LG vorgeschriebenen

Quervergleiche sei nicht offengelegt worden. Den betroffenen Personen werde

dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren

Korrektheit zu prüfen. Für den Nachweis einer rechtskonformen und willkürfreien

Lohnklassenfindung sei die nachvollziehbare Dokumentation sämtlicher

Handlungsschritte, in welchen entscheidrelevante Wertungen und

«Gesamtbetrachtungen» vorgenommen wurden, und deren Zustellung entscheidend.

Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1 Das

Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten

Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen

soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrnehmen zu können (VGE VD.2018.44

vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich

unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die

geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/‌Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der

Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das

Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen

und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein

übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 10 = Praxis

2001 Nr. 157, 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung

des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen

Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden

verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44

vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1,

mit Hinweis auf Waldmann, in:

Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86

E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85

E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das

Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige

Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die

entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150

vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.2.2 Ein

Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss

unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE VD.2020.27

vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und VD.2018.222 vom 19.

Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Weissenberger

[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 33

N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich

ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221 und

VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018

E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen

Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise

entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn

dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286

E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2,

VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Kiener/Rütsche/‌Kuhn,

Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die

Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann

absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt

ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten

Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom

14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich

2013, N 153 und 457; Waldmann/‌Bickel,

a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von

weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen

Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus

nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere

Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018

E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom

27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel,

a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).

Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die

Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 2, VD.2017. 150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,

VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3 Wie das

Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer

Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des

Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6

m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107

vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2).

Die Massgeblichkeit der Stellen­beschreibung gilt auch für die

Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3

und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107

vom 27. März 2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte

Stelleneinreihung auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48

vom 23. März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die

Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf

andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere

nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der

Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6

m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4 Dies

gilt auch für die von den Rekurrierenden im vorinstanzlichen Verfahren konkret

verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren

vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche

– wie auch weitere Schritte – die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die

Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf

der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den

Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen

abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der

Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend

die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember

2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten

sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht

sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‘vollanalytischen

Bewertung’, «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung

des Einreihungsplans, der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der

Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu

Grunde liegende Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss dem

Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden

Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3).

Sie richten sich nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte

oder Pflichten der Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und

§ 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der

betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde

erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen

formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar

2020 E. 3.5.2 m.H. auf Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 41 N 13; Wiederkehr,

in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern

2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss

Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der

Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör

(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz

auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls

nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas

Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen

individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen

gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung

unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O.,

Art. 29 BV N 14). Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, inwiefern

dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien

verlangen.

Schliesslich

verlangen die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur

Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei

der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung

auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der

Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der

Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren

Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020

E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni

2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus

kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der

Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE

VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai

2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni

2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt – wie

ausgeführt – auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27

vom 1. Dezember 2020 E. 1.6).

2.3 Daraus

folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch

der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete

Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten

vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und

entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3. Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen

Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für

gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1 Der

Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur –

aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich

entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8

Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis

gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105

E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit anerkannt

wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der

Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als

gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die

unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer

Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung

von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich

ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten

Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.

Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich

haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV

nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,

Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der

Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene

Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105

E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 2).

3.2

3.2.1 Gemäss

§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der

Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter

Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund

abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle

einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik;

2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3. Betreuung,

Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;

5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und

Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese

sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem

Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem

Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse

einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,

umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine

Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der

Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),

Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),

Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie

Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und

Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107

vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen

zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 3, https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.2.2 Grundsätzlich

wird für jede zweite Richtposition innerhalb einer Funktionskette mit einer

Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März

2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Einreihungsplan und Modell­umschreibungen

vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/‌einspracheverfahren/‌grundlagen.html).

In der Funktionskette 4024, «Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3. - 11.

Klasse VS» bestehen Modellumschreibungen für die Richtpositionen 4024.14 und

4024.17. Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene

Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des

Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der

darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der

Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.3). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung

einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das

Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die

nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen

einzureihen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21.

Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene

Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der

nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der

zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in

eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden

Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit

einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.

März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im

Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen

Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen

Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der

nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise

sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer

Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt.

Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit

im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die

Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden

(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020

E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).

3.3 Bezogen

auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, der Grundsatz «gleicher

Lohn für gleichwertige Arbeit» sei dadurch verletzt worden, dass sich die

Vorinstanz bei der Einreihung auf eine fehlerhafte Stellenbeschreibung gestützt

habe.

3.3.1 Mit

ihrer Rekursbegründung machen die Rekurrierenden Fehlerhaftigkeit der

Stellenbeschreibung Nr. [...] geltend. Sie führen aus, dass es sich bei

ihrer Stelle nicht um eine Monofachstelle handle. Entgegen der Auffassung der

Vorinstanz würden sie nicht bloss «in einem Fach» unterrichten. Der Rekurrent

habe sich basierend auf seiner Ausbildung als Werklehrer im Bereich der Heilpädagogik

weitergebildet und unterrichte in seiner Tätigkeit in den Fächern Bildnerisches

Gestalten, Textiles Gestalten, Technisches Gestalten. Diese drei Fächer würden

gemäss Lehrplan 21 in der Primarstufe als ein Fach, in der Sekundarstufe als

drei unterschiedliche Fächer unterrichtet. Zudem unterrichte er Informatik,

Berufliche Orientierung und Bewegung und Sport. Obwohl es auch in den

Schulheimen um die Vermittlung von Lerninhalten gehe, stehe nicht primär diese

Aufgabe im Zentrum; vielmehr stehe die soziale, emotionale, kognitive und

körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt. Die Stelle

der Rekurrierenden stelle eine schul-heilpädagogische Tätigkeit und keine

«klassische» Lehrtätigkeit in Regelklassen dar. Dies ergebe sich auch aus dem

Titel der Funktionskette 4024 «Lehrperson Schul-Heilpädagogik», was die

Vorinstanz ignoriere.

3.3.2 Dem hält

die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, dass die Stelle gemäss dem

generellen Auftrag das Unterrichten und Fördern von Schülerinnen und Schülern

mit besonderem Bildungsbedarf in einem Fach in einer Heimschule beinhalte. Bei

den Bezeichnungen «Musik», «Bewegung und Sport» und «Gestalten» handle es sich

gemäss Lehrplan 21 jeweils um ein Fach, welches wiederum in Teilbereiche (Perspektiven

bzw. Kompetenzbereiche) unterteilt werde. Vorliegend seien die Rekurrierenden

der Stelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim»,

Stellenbeschreibung [...] zugewiesen worden. Diese Zuweisung sei Sache des

Departements. Bei dieser Stelle stehe die heilpädagogische Tätigkeit nicht im

Vordergrund. Die Stelle habe in begrenztem Umfang heilpädagogische Züge, da die

Stelleninhabenden keine heilpädagogische Ausbildung benötigten. Im Gegensatz zu

den Lehrpersonen der Heilpädagogik erfordere die Stelle der Rekurrierenden

keine Heilpädagogikausbildung. Die heilpädagogische Komponente der Tätigkeit

überwiege daher nicht.

3.3.3 Die

Rekurrierenden bestreiten dies replicando und machen geltend, dass in der

Anstellungspraxis der Schulheime nur Bewerbende mit heilpädagogischer

Ausbildung angestellt würden. Wie es sich damit verhält, braucht im

vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im Rahmen der

Systempflege sind die aktualisierten Stellenbeschreibungen, wie sie von den

Departementen erarbeitet worden sind, zu überführen. Auszugehen ist nach dem

Gesagten von der Stellenbeschreibung, wobei zur Interpretation die Ausführungen

der Parteien berücksichtigt werden können. Darüber hinaus kann die

Unrichtigkeit der Stellenbeschreibung im Überführungsverfahren nicht gerügt

werden (vgl. hiervor E. 2.2.3 f.).

Änderungen der

Stellenbeschreibungen und gestützt darauf geltend gemachte Einreihungsanträge

sind im Rahmen eines Neueinreihungsverfahren gemäss § 7 LG zu prüfen.

Daran ändert auch die Einreihung der Stelle in die Funktionskette 4024 (Lehrperson

Schul-Heilpädagogik in Heimen 3.-11. Klasse VS) nichts, werden in dieser Kette

doch auch Funktionen umschrieben, die bloss über «schulpädagogische

Kenntnisse», aber nicht über eine schulpädagogische Ausbildung verfügen (vgl.

Modellumschreibung 4024.14).

4. Stellenzuordnung

4.1 Vorgehen

Die Überführung der

Stelle der Rekurrierenden ist zunächst aufgrund ihrer Zu­weisung zur

Funktionskette 4024 (Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3. - 11. Klasse

VS) unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und

Unterkompetenzen zu prüfen. Auf die Rüge der Ungleichbehandlung der Stelle der

Rekurrierenden im Vergleich mit anderen Stellen (Stellenbeschreibungen

Nr. [...] und [...]) ist bei den einzelnen Unterkompetenzen sowie im

Rahmen der Quervergleiche einzugehen.

4.2 Selbständigkeit

Die

Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den

Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen

zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die Modellumschreibung 4024.14

setzt (ebenso wie die Modellumschreibung 4022.14 in der Funktionskette 4022,

«Lehrperson Schul-Heilpädagogik 3. bis 8. Klasse VS [1. - 6.Primar]») die

Wahrnehmung von mehrheitlich dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs-

und mit einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum voraus.

4.2.1 Die

Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...]

fordere die Problemlösungen über weite Strecken sowohl nach generellen Zielen

(Unterstützung nach sonderpädagogischer Verordnung) als auch teilweise nach

klar definierten Aufträgen, was teilweise eine individuelle Bearbeitung der

Aufgaben erfordere. Die selbstständige Erarbeitung übergeordneter Lösungen nach

qualitativen, strategischen Zielen sei der Stellenbeschreibung allerdings nicht

zu entnehmen. Auch beinhalte sie keine Klassenlehrfunktion, weshalb die

laufbahnbezogene Unterstützung der Schülerinnen und Schüler entsprechend

weniger ausgeprägt sei. Insgesamt entsprächen diese Aufgaben gemäss Systematik

der Wahrnehmung mehrheitlich dispositiver Tätigkeiten. Zur Erfüllung des

Förderauftrages stehe den Stelleninhabenden eine gewisse Anzahl an

Handlungsalternativen für dessen Umsetzung offen. Ihnen obliege die

Möglichkeit, situativ verschiedene Lehr- und Fachpersonen beizuziehen. Die

unterrichtsnahen Aufgaben fänden jedoch oftmals fallweise bzw. in Absprache

statt, weshalb insgesamt ein mittlerer Handlungsfreiraum gefordert werde.

Hinsichtlich des Entscheidungsfreiraums sei festzustellen, dass im Rahmen der

Schulentwicklung der Schülerinnen und Schüler Entscheidungen in einem gewissen

Umfang anfielen. Ferner obliege den Stelleninhabenden bezüglich der Definition

von Lernangeboten ein gewisses Mass an Autonomie, deren Ausübung auch mit der

Verantwortung für den Klassenverband verknüpft sei. Der Unterricht umfasse die

Unterstützung der individuell festgelegten Förderziele. Eine Verantwortung für

einen ganzen «Unternehmensbereich» sei allerdings nicht ersichtlich, weshalb

insgesamt gemäss Systematik von einem kleineren bis mittleren

Entscheidungsfreiraum auszugehen sei. Daraus folge, dass die Stelle

«Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» die Wahrnehmung von

mehrheitlich dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungsfreiraum und mit

einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum voraussetze, weshalb die

Anforderungen der Mo­dell­umschreibung 4024.14 vollumfänglich erfüllt würden.

4.2.2 Demgegenüber

stellen sich die Rekurrierenden auf den Standpunkt, dass bezüglich der

Unterkompetenz Selbstständigkeit die Anforderungen der Modellumschreibung

4024.14 deutlich übertroffen würden. So seien die in Regelklassen tätigen

Monofachlehrpersonen in der Primarschule 3. bis 8. Klasse der

Modellumschreibung 4003.14 zugeordnet, welche die «Wahrnehmung von dispositiven

Tätigkeiten» voraussetze. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der

Handlungsspielraum im Schulheim kleiner sein solle als in Regelklassen. Auch

bezüglich der anderen Unterkriterien übersehe die Vorinstanz, dass

diesbezüglich keinerlei Unterschied zur Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]

bestehen könne. Die Zusammensetzung der zu betreuenden Kinder und Jugendlichen

sei wegen der Vielzahl der unterschiedlichen geistigen und körperlichen

Einschränkungen dermassen heterogen, dass kaum nach vorgegebenem Schema

gearbeitet werden könne. Es seien ständig Arbeitsmethoden zu entwickeln und

entwickelte Methoden auszuwählen und anzupassen, weshalb von einem grösseren

Handlungsfreiraum und einem mittleren Entscheidungsfreiraum ausgegangen werden

müsse. Die Stelle der Rekurrierenden erfülle somit mindestens die Umschreibung

von Modellumschreibung 4024.17.

4.2.3 Nachvollziehbar

ist der Einwand der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass der

Gestaltungsspielraum der Stelle der Rekurrierenden aufgrund der fehlenden

Klassenlehrfunktion und der damit weniger stark ausgeprägten, laufbahnbezogenen

Unterstützung der Schülerinnen und Schüler weniger ausgeprägt ist als bei der

Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)»,

Stellenbeschreibung Nr. [...], welcher die Wahrnehmung von dispositiven

Tätigkeiten attestiert worden ist. Dem Vergleich mit den in Regelklassen der

Primarschule tätigen Monofachlehrkräften hält die Vorinstanz mit ihrer

Vernehmlassung bezüglich des Gestaltungspielraums entgegen, dass der Stelle

«Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach», Stellenbeschreibung [...],

deshalb die Wahrnehmung dispositiver Tätigkeiten attestiert worden sei, weil

dieser zusätzlich die Aufgabe der Beratung von Schülerinnen und Schülern in

schulischen und persönlichen Fragen zukomme. Dabei erfolge die Problemlösung

weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum

und sei sehr individuell geprägt. Das Aufgabenport­folio der Stelle [...] im

Bereich der schulnahen Aufgaben beinhalte somit zusätzliche Aufgaben, die eine

dispositive Bearbeitung verlangten.

Dies vermag

nicht zu überzeugen. Auch wenn die Stellenbeschreibung Nr. [...] im

Unterschied zur Stellenbeschreibung Nr. [...] das «Beraten von Schülern

und Schülerinnen in schulischen (persönlichen) Fragen» mit dem Einbezug der

Erziehungsberechtigten bei Bedarf nicht explizit als unterrichts­nahe Aufgabe

enthält, vermag dies keinen massgebenden Unterschied bezüglich des

Gestaltungsspielraums der beiden Stellen zu begründen. Aus der Umschreibung des

generellen Auftrags der Stelle der Rekurrierenden, welche u.a. die Förderung

der Schülerinnen und Schüler umfasst, und den unterrichtsbezogenen Aufgaben der

Erteilung eines individuellen Unterrichts, der Förderung der ganzheitlichen

Entwicklung der unterrichteten Kinder und Jugendlichen, der Unterstützung der

individuell festgelegten Förderziele und ihrer Vorbereitung auf die Arbeitswelt

ergeben sich vielfältige Beratungsaufgaben, welche in einem heilpädagogischen

Setting aufgrund der entsprechenden Individualisierung stärker in den

Unterricht integriert werden. Zu beachten ist zudem, dass den unterrichtsnahen

Aufgaben bei der Stelle Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach bloss eine

Gewichtung von 15 % zukommt. Wird den Primarlehrpersonen mit einem Fach

daher die Wahrnehmung dispositiver Tätigkeiten attestiert, so muss dies auch

für die Stelle der Rekurrierenden gelten. Damit sind bezüglich des

Unterkriteriums des Gestaltungsspielraums die Anforderungen erfüllt, wie sie in

den Modellumschreibungen 4024.17 oder 4022.16 verlangt werden.

4.2.4 Der

zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich über die zur Verfügung stehenden

personellen, monetären und zeitlichen Ressourcen resp. Restriktionen bei der

Aufgabenbearbeitung. Es geht um den Einsatz von Mitteln und Vorgehensweisen

resp. um Restriktionen technischer bzw. organisatorischer Art. Die Vorinstanz weist

mit ihrer Vernehmlassung diesbezüglich darauf hin, dass der Stelle «Lehrperson Primar

(3. bis 8. Klasse Volksschule) 1 Fach» – gleich wie der Stelle der

Rekurrierenden – ein «mittlerer Handlungsspielraum» attestiert worden sei.

Demgegenüber hätten die Stelleninhabenden der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik

an Heimschulen (9. bis 11. SJ)», Stellenbeschreibung Nr. [...], bei Bedarf

vermehrt andere Fachpersonen beizuziehen. Tatsächlich ist die Zusammenarbeit

mit externen Fachleuten gemäss der Stellenbeschreibung der Rekurrierenden nur

in Absprache mit der Schulleitung möglich. Demgegenüber obliegt der Stelle «Lehrperson

Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]

ganz allgemein die Zusammenarbeit mit Drittstellen. Zudem kommen dieser Stelle

auch erweiterte Aufgaben in der Schulorganisation zu, welche den

Handlungsfreiraum erweitern. Damit beruht der Bewertungsunterschied auf

sachlich vertretbaren Gründen.

4.2.5 Bezüglich

des Entscheidungsfreiraums verlangt Modellumschreibung 4024.14 einen «kleineren

bis mittleren» Grad; gleich wie die Modellumschreibung 4003.14 (Funktionskette

Lehrperson 3.-8. Klasse VS), welcher die Monofachlehrkräfte in den Regelklassen

der Primarschule zugewiesen worden sind. Demgegenüber machen die Rekurrierenden

einen mittleren Entscheidungsfreiraum geltend, wie er in der Modellumschreibung

4024.17 (Funktionskette Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3.-11. Klasse

VS) verlangt wird. Die Vorinstanz verweist hinsichtlich des

Entscheidungsfreiraums darauf, dass im Rahmen der Schulentwicklung der

Schülerinnen und Schüler Entscheidungen in einem gewissen Umfang anfielen. Den

Rekurrierenden obliege zudem bezüglich der Definition von Lernangeboten ein

gewisses Mass an Autonomie. Der Unterricht umfasse die Unterstützung der

individuell festgelegten Förderziele. Die unterschiedliche Bewertung der Stelle

«Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)»,

Stellenbeschreibung Nr. [...], ergebe sich aus der Klassenlehrfunktion und

den damit zusammenhängenden Aufgaben sowie aus der Beurteilung der Schülerinnen

und Schüler in mehreren Fächern. Dies erscheint zumindest mit Bezug auf die

Klassenführung mit der damit verbundenen Erweiterung des

Entscheidungsspielraums nachvollziehbar. Diese kommt der Stelle der

Rekurrierenden nicht zu, weshalb es nicht zu beanstanden ist, dass der

Regierungsrat ihr in Übereinstimmung mit der Modellumschreibung 4024.14 einen

kleineren bis mittleren Entscheidungsspielraum attestiert hat.

4.2.6 Zusammenfassend

ist daher festzustellen, dass die Anforderungen der Stelle der Rekurrierenden

bei der Unterkompetenz Selbständigkeit bezüglich des Unterkriteriums des

Gestaltungsspielraums, nicht aber bezüglich der beiden weiteren Unterkriterien

die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 übertrifft.

4.3 Flexibilität

Die

Anforderungen bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt

(Bearbeitung von Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen

Inhalten), den Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem

Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen

bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die

Modellumschreibung 4024.14 die Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen

Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln

verlangt, stellt die Modellumschreibung 4024.17 an die Aufgabenvielfalt erhöhte

Anforderungen, indem die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich

unterschiedlichen Inhalten verlangt wird. Demgegenüber sind die Anforderungen

bezüglich des Bekanntheitsgrades und der Häufigkeit von Wechseln identisch.

4.3.1 Die

Vorinstanz hat bezüglich des Kriteriums der Aufgabenvielfalt erwogen, die

Stellenbeschreibung Nr. [...] umfasse den Unterricht und die Förderung von

Schülerinnen und Schülern der 3. bis 11. Klasse mit besonderem Bildungsbedarf

in einem Fach. Zur Erfüllung dieses Auftrages hätten die Stelleninhabenden

Unterrichtsaufgaben in einem Fach im Bereich der Fach-, Sozial- und

Selbstkompetenz zu übernehmen und teilweise Aufgaben im unterrichtsnahen

Bereich sowie im Schulbereich zu erledigen. Diese entspreche gemäss Systematik

der Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten.

4.3.2 Dem

halten die Rekurrierenden entgegen, dass die Stellenbeschreibung Nr. [...]

fehlerhaft sei, soweit darin von der Erteilung von Unterricht in einem Fach

ausgegangen werde. Darin kann den Rekurrierenden aufgrund der Mass­geblichkeit

der überführten Stellenbeschreibung nicht gefolgt werden (vgl. oben E. 2.2.3

f.). Mit der diesbezüglich bereits aufgrund der Stellenbezeichnung klaren

Stellenbeschreibung sind die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz

Flexibilität auf die Erteilung von Unterricht in einem Fach zu beziehen. Daraus

folgt auch, dass die Aufgabenvielfalt offensichtlich grösser ist, wenn mehr als

ein Fach unterrichtet wird.

Weiter werfen

die Rekurrierenden der Vorinstanz vor, zu übersehen, dass es bei ihrer Stelle

nicht primär um das Erteilen von Unterricht gehe, sondern um eine

schulheilpädagogische Tätigkeit, bei welcher die soziale, emotionale, kognitive

und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt stehe.

Es ist aber nicht ersichtlich, weshalb dies zu einer erhöhten Aufgabenvielfalt führt.

Auch wenn sich die Art der Erteilung von Unterricht in einem Schulheim vom

Unterricht in Regelklassen unterscheidet und offensichtlich aufgrund der

Stellenbeschreibung eine stärkere Individualisierung des Unterrichts verlangt

wird, wird dies wiederum durch die deutlich kleineren Klassengrössen

kompensiert. Demgegenüber umfasst die Stellenbeschreibung Nr. [...] etwa

auch die Funktion einer Klassenlehrperson mit der entsprechenden Erweiterung

der Aufgabenvielfalt. Daraus folgt, dass die Qualifikation des Unterkriteriums

der Aufgabenvielfalt als Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise

unterschiedlichen Inhalten gemäss der Modellumschreibung 4024.14 nicht zu

beanstanden ist.

4.3.3 Weiter

stellen die Rekurrierenden auch die Qualifikation der Stelle bezüglich der

Unterkriterien des Bekanntheitsgrades der Aufgaben und der Häufigkeit der

Wechsel in Frage, verweisen aber auf die diesbezüglich gleichlautenden

Anforderungen in den beiden Modellumschreibungen in der Funktionskette 4024 und

substantiieren nicht, inwieweit die Anforderungen ihrer Stelle diese

Anforderungen übertreffen würden.

4.3.4 Zusammenfassend

ist daher festzustellen, dass die Stelle der Rekurrierenden bezüglich der

Unterkompetenz Flexibilität die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14

erfüllt.

4.4 Kommunikationsfähigkeit

Die

Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über

den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad

bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises

beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9).

Während die Modellumschreibung 4024.14 die Übermittlung von anspruchsvollen

Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit

kleinerer Heterogenität verlangt, setzt die Modellumschreibung 4024.17 die

Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem

Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität voraus.

4.4.1 Mit dem

angefochtenen Entscheid wurde erwogen, bei den im Rahmen der Monofachstellen zu

unterrichtenden Fächern handle es sich um die Fächer «Musik», «Bewegung und

Sport», «Gestalten» sowie «Natur, Mensch, Gesellschaft». Der Unterricht in

diesen Fächern beinhalte nebst konkreten Botschaften auch die Vermittlung von

Inhalten mit einem gewissen Abstraktionsgrad. Insgesamt fordere die Stelle

gemäss Systematik demnach die Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten. Im

Rahmen der Kommunikation mit den verschiedenen Zielgruppen erfordere die

Aufgabenerfüllung regelmässig ein gewisses Mass an Diplomatie, seien doch durch

die Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler regelmässig sensitive Inhalte

zu übermitteln, welche – insbesondere mit den Erziehungsberechtigten – von

Anspannung und Emotionen geprägt seien. Ferner sei der erhebliche intellektuelle

Unterschied zwischen der Lehrperson und den beeinträchtigten Kindern zu

berücksichtigen. Gemäss Systematik sei daher von der Übermittlung von Inhalten

mit mehrheitlich sensitivem Charakter auszugehen. Die Zielgruppe, an welche die

Inhalte zu übermitteln seien, setze sich aus Schülerinnen und Schülern,

Erziehungsberechtigten und verschiedenen internen sowie externen Diensten bzw.

Fachstellen zusammen. Eine Klassenführung im Sinne einer Klassenlehrperson als

erste Ansprechperson für verschiedene Zielgruppen liege allerdings nicht vor.

Dies entspreche einem Empfängerkreis mit kleinerer Heterogenität.

4.4.2 Dem

halten die Rekurrierenden entgegen, dass ihre Stelle sehr hohe Anforderungen an

die Kommunikationsfähigkeit stelle. Sie hätten mit unterschiedlichsten Personen

(Schülerinnen und Schülern, Erziehungsberechtigten, zahlreichen Fachpersonen

aus unterschiedlichsten Fachrichtungen etc.) zu kommunizieren. Es bestünden

keine Unterschiede zur Tätigkeit der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...].

Es handle sich somit ebenfalls um die Übermittlung von teilweise komplexen

Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit

mittlerer Heterogenität, womit die Anforderungen an die Modellumschreibung

4024.17 mindestens erreicht würden.

4.4.3 Darin

kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Entsprechend dem angefochtenen

Entscheid ist für den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft

massgebend, dass gerade in dem zu erteilenden Unterricht neben oft konkreten

Botschaften auch Inhalte mit einem gewissen Abstraktionsgrad zu vermitteln

sind. Dabei weist der Regierungsrat aber in diesem Zusammenhang zutreffend

darauf hin, dass die Rekurrierenden zwar stufenübergreifend unterrichteten,

gemäss Stellenbeschreibung jedoch aufgrund des nicht strikt stufenbezogenen

Unterrichts nur ein Lehrdiplom für die Primarschule verlangt werde. Vor diesem

Hintergrund ist die Qualifikation des Schwierigkeitsgrades als anspruchsvoller

Übermittlungsinhalt, welcher gemäss der Systematik schwierige Botschaften und

einen gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte voraussetzt (Erläuterungen zur

Stellenzuordnung, a.a.O., S. 9), nicht zu beanstanden.

Zutreffend

erscheint auch die Qualifikation des Empfängerkreises der von den

Rekurrierenden zu übermittelnden Botschaften im angefochtenen Entscheid. Zwar

wird in der Systematik als Beispiel für eine mittlere Heterogenität eine

«Diskussion unter Einbezug des Lehrkörpers, der betroffenen Eltern, des

Schulrats und pädagogischer und medizinischer Fachpersonen» genannt. Aufgrund

des Fehlens der Klassenführung im Sinne einer Klassenlehrperson sind die

Rekurrierenden aber diesbezüglich nicht erste Ansprechpersonen, was die

Heterogenität des Adressatenkreises, mit welchem regelmässig zu kommunizieren

ist, beschränkt. Weiter beschränkt sich der fachliche Austausch auf die

Lehrpersonen des gleichen, von den Rekurrierenden unterrichteten Fachs, während

die Stellenbeschreibung Nr. [...] den Austausch mit verschiedenen

Fachschaften beinhaltet.

4.4.4 Insgesamt

ist daher die Qualifikation der Anforderungen an die Unterkompetenz

Kommunikationsfähigkeit der Stelle der Rekurrierenden gemäss Modellumschreibung

4024.14 nicht zu beanstanden.

4.5 Kooperations- und Teamfähigkeit

Die

Anforderungen an die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden in

den Modellumschreibungen 4024.14 und 4024.17 identisch umschrieben, sodass die

Stelle der Rekurrierenden die Anforderungen beider Modellumschreibungen erfüllt

und die Unterkompetenz somit für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen

nicht relevant erscheint.

4.6 Führung

4.6.1 Die

Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Funktionskette 4024 auf die

Erteilung von Unterricht an Schülerinnen und Schüler mit besonderem

Bildungsbedarf. Mit dem angefochtenen Entscheid erwog der Regierungsrat, gemäss

der Stellenbeschreibung Nr. [...] würden dabei einzelne Schülerinnen und

Schüler sowie Kleingruppen gefördert und unterrichtet. Die Klassenführung werde

als Fachführung im System abgebildet, und auch die mit dem stufenübergreifenden

Unterricht verbundenen, erhöhten Anforderungen würden in der Modellumschreibung

4024.14 berücksichtigt.

4.6.2 Demgegenüber

machen die Rekurrierenden mit ihrem Rekurs geltend, es werde nicht

berücksichtigt, dass sie überwiegend über mehrere Jahrgänge hinweg gleichzeitig

in Mehrjahrgangsklassen unterrichteten, was erhöhte Anforderungen an die

Führung mit sich bringe. Nicht ersichtlich sei, wieso die Anzahl der zu

unterrichtenden Fächer bei der Unterkompetenz Führung bewertungsrelevant sein

solle. Eine objektive Begründung für die unterschiedliche (schlechtere)

Behandlung der Lehrpersonen, die in einem Fach unterrichten, existiere nicht.

Die Vorinstanz übersehe auch hier, dass es bei der Stelle der Rekurrierenden

nicht primär um das Erteilen von Unterricht gehe, sondern um eine

schul-heilpädagogische Tätigkeit, bei welcher die soziale, emotionale,

kognitive und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im

Mittelpunkt stehe.

4.6.3 Wie die

Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung zutreffend feststellt, bezieht sich die

Führung in der Modellumschreibung 4024.14 explizit auf die Erteilung von «teilweise»

stufenübergreifendem Unterricht und damit auf das Unterrichten von Schülerinnen

und Schüler unterschiedlicher Jahrgänge und unterschiedlicher Schulstufen. Mit

unterschiedlichen Schulstufen sind die Primar- und Sekundarstufe gemeint; der

Unterricht von Mehrjahrgangsklassen kann also nicht mit stufenübergreifendem

Unterricht gleichgesetzt werden. Auch wenn die Rekurrierenden mehrheitlich in

Mehrjahrgangsklassen unterrichten, so heisst dies nicht, dass sie mehr als «teilweise»

auch stufenübergreifenden Unterricht erteilen.

Schliesslich

erscheint auch die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer bei der Beurteilung der

Anforderungen an die Fachführung relevant. Wird nur ein Fach unterrichtet, so

entfällt der Wechsel zwischen der für die Vermittlung der verschiedenen Fächer

nötigen Ausgestaltung der Führung. Die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer ist

daher auch in Bezug auf die Unterkompetenz «Führung» bewertungsrelevant. Vor

diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass in der Funktionskette 4024

die Anforderungen an die Unterkompetenz Führung höher gewichtet werden, wenn

mehr als ein Fach unterrichtet wird. Stellen mit Unterricht in einem Fach

werden demnach zu Recht der Richtposition 4024.14 zugeordnet.

4.7 Wissen

4.7.1 Bezüglich

der verlangten Grundausbildung wird in der Modellumschreibung 4024.14 eine

Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor (FH BA) in Verbindung mit

schulheilpädagogischen Kenntnissen verlangt. Demgegenüber wird in der Modellumschreibung

4024.17 eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Master (FH MA) in Verbindung

mit dem entsprechenden Stufendiplom vorausgesetzt.

Die hier

massgebende Stellenbeschreibung Nr. [...] setzt einen Fachhochschule

Bachelor als diplomierte Primarlehrkraft voraus. Demgegenüber wird in der

Stellenbeschreibung Nr. [...] (Lehrperson Schul-Heilpädagogik an

Heimschulen, 9. bis 11. SJ) neben diesem Abschluss ein Fachhochschule Master

Sonderpädagogik Schwerpunkt Schule verlangt. Hinsichtlich des Wissens erfüllt

diese Quervergleichsfunktion somit die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.17

– unabhängig der von den Rekurrierenden effektiv absolvierten Ausbildung –

vollumfänglich.

4.7.2 Daraus

folgt, dass in der Stellenbeschreibung der Rekurrierenden nur eine Ausbildung

verlangt wird, welche die Modellumschreibung 4024.14, nicht aber die Modellumschreibung

4024.17 erfüllt. Massgebend sind die Angaben in der Stellenbeschreibung

(hiervor E. 2.2.3). Als minimale Ausbildungsanforderungen sind in der Stellenbeschreibung

die Mindestanforderungen aufzuführen, die zur Ausübung der Stelle notwendig

sind. Dabei ist das Niveau der minimalen Ausbildung zu wählen, die zwingend für

die Erfüllung der Aufgaben notwendig ist (VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.9.2,

mit Hinweis auf Zentraler Personaldienst, Anleitung Stellenbeschreibung,

Version 1.2 vom 23. September 2016, S. 18). Die Einreihung einer Stelle ist

funktionsbezogen und erfolgt unabhängig vom individuellen Ausbildungsstand

einer Person, welche die Stelle ausübt (vgl. VGE VD.2019.220/221 vom 17. November

2020 E. 2.4.1/2.5.2). Wenn die Rekurrierenden ausführen lassen, bei der

Unterkompetenz Wissen entspreche die für ihre Tätigkeit mindestens

erforderliche Ausbildung der Umschreibung gemäss Modellumschreibung 4024.17, so

ist dies – ausgehend von den Erfordernissen der Stellenbeschreibung – offensichtlich

nicht zutreffend.

4.8 Kenntnisse und Fertigkeiten

4.8.1 Betreffend

die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien

Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten

unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5), die

zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der

Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können.

Während die Modellumschreibung 4024.14 «erhöhte bis erhebliche Praxis- und

Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau) innerhalb mehrerer

Sachbereiche» sowie «gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend

innerhalb einer Dienststelle» verlangt, werden in der Modellumschreibung

4024.17 «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau)

vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs» und «erhöhte Kenntnisse der Prozesse

und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» vorausgesetzt. Darüber

hinaus verlangt die Modellumschreibung 4024.14 «erhebliche Körpergewandtheit,

Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit», welche in der Modellumschreibung

4024.17 nicht mehr erforderlich sind.

Die Vorinstanz

erwog diesbezüglich, Basis für die Tätigkeit als «Fachlehrperson 1 Fach

(Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» bilde die Grundausbildung, verbunden mit

schulheilpädagogischen Kenntnissen. Als Monofachlehrperson würden Kenntnisse in

einem Schulfach, allenfalls in mehreren Sachbereichen (Teilbereiche bzw.

Kompetenzbereiche gemäss Lehrplan) vorausgesetzt. Praxis- und

Umsetzungskenntnisse, die sich über mehrere Schulfächer erstrecken, seien

jedoch nicht gefordert. Aus diesem Grund sei von erhöhten bis erheblichen

Kenntnissen (teilweise Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer

Sachbereiche auszugehen. Weiter reichten für die Erfüllung der in der

Stellenbeschreibung Nr. [...] definierten Aufgaben gewisse Kenntnisse der

Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb der Dienststelle aus. Mit der

Formulierung «vorwiegend» werde dabei nicht ausgeschlossen, dass gewisse

Kenntnisse von weiteren Dienststellen oder anderen Departementen notwendig sein

könnten. Spezifische Prozesskenntnisse im Rahmen der Tätigkeit als

Klassenlehrperson seien jedoch nicht erforderlich.

4.8.2 Die

Rekurrierenden kritisieren, es sei nicht nachvollziehbar, gestützt auf welche

Analysen und Überlegungen die Vorinstanz für ihre Stelle im Vergleich mit den

übrigen «Lehrpersonen Schul-Heilpädagogik» in Heimen eine unterschiedliche

Beurteilung bei diesem Kriterium vorgenommen habe.

4.8.3 Wie die

Vorinstanz zutreffend ausführt, werden für die Tätigkeit als Monofachlehrperson

Kenntnisse in einem Schulfach, nicht aber Praxis- und Umsetzungskenntnisse, die

sich über mehrere Schulfächer erstrecken, verlangt. Ein Schulfach entspricht

gemäss der Systematik als überschaubares Aufgabengebiet einem Sachbereich. Wie

die Vorinstanz weiter nachvollziehbar erwägt, sind neben den Kenntnissen in dem

zu unterrichtenden Fach auch Kenntnisse im Bereich der Schulheilpädagogik

erforderlich, weshalb insgesamt von erhöhten bis erheblichen Kenntnissen

vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche auszugehen ist. Werden weitere

Fächer unterrichtet, so setzt dies weitere Praxiskenntnisse voraus.

Nachvollziehbar ist weiter auch die Auffassung der Vorinstanz, dass mit der

Funktion einer Klassenlehrperson vielfältige Aufgaben und Verantwortungen

verbunden sind, welche erweiterte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe

erfordern. Daraus folgt, dass der Unterricht einer Mehrzahl von Fächern erhöhte

Anforderungen bezüglich der verlangten Kenntnisse voraussetzt.

4.9 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

4.9.1 Bezüglich

der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen umschreiben die

Modellumschreibungen 4024.14 und 4024.17 jeweils «gelegentliche Beanspruchungen

eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität». Daneben geht die

Modellumschreibung 4024.14 davon aus, dass «öfters psychische Beanspruchungen

mit erhöhter Intensität» auftreten, während die Modellumschreibung 4024.17

«häufige psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» umschreibt.

Dazu machten die

Rekurrierenden geltend, aufgrund der speziellen Förderungsbedürfnisse der

einzelnen Kinder in Schulheimen, ihres Umfeldes und der Herkunft seien häufige

psychische Beanspruchungen mit hoher und teilweise sehr hoher Intensität die

Regel. Im angefochtenen Entscheid wird dieser Darstellung entgegengehalten, psychische

Beanspruchungen lägen vor, wenn regelmässig aufgrund äusserer Einflüsse psychische

Überbeanspruchungen entstünden, also Belastungen, die vom typischen

Kompetenzprofil der Stelle nicht mehr aufgefangen werden könnten. Es könne sich

dabei etwa um angstmachende Faktoren, Konfrontationen mit schweren menschlichen

Schicksalen oder ständige Exposition gegenüber harter, verletzender interner

und externer Kritik sowie ständige Beobachtbarkeit durch Aussenstehende

handeln. Bei der Stelle der Rekurrierenden würde bereits im Rahmen der

Grundausbildung und Weiterbildung der Umgang mit gewissen Beanspruchungen und

Belastungen erlernt. Gleichwohl könnten im Rahmen der Tätigkeit öfters

psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität entsprechend den

Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 vorkommen, womit die spezifische

Situation im Schulheim angemessen berücksichtigt werde. Allerdings beinhalte

die Tätigkeit gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] keine

Klassenlehrfunktion, weshalb die Stelleninhabenden nicht einer entsprechenden

intensiveren Exposition ausgesetzt seien.

4.9.2 Die

Rekurrierenden machen mit ihrem Rekurs geltend, diesbezüglich seien keine

Unterschiede zur Stelle der übrigen Lehrpersonen Schul-Heilpädagogik in Heimen

erkennbar. Die psychischen Beanspruchungen seien sowohl betreffend Häufigkeit

wie auch Intensität absolut gleich. In beiden Modellumschreibungen würde zudem

die in der Stellenbeschreibung Nr. [...] erwähnte verbale und körperliche

Gewalt seitens der Kinder und Jugendlichen sowie der Eltern (!) nicht

berücksichtigt. Somit übertreffe die Stelle der Rekurrierenden die Anforderungen

der Modellumschreibung 4024.17.

Darin kann ihnen

nicht gefolgt werden. Mit der Vorinstanz kann davon ausgegangen werden, dass

gerade bei konfliktuösen Beziehungen zu Schülerinnen und Schülern und ihrem

Umfeld mit der Klassenlehrfunktion erhöhte psychische Belastungen verbunden

sind, liegt es doch gerade auch an der Klassenlehrkraft, bei solchen Konflikten

zu intervenieren. Sie ist erste Ansprechperson für die Schülerinnen und Schüler

sowie deren Eltern bei Problemen schulischer oder persönlicher Art, hat

Massnahmen einzuleiten und zu koordinieren und gegenüber Schülerinnen und

Schülern sowie Eltern z. B. Entscheide über das Erreichen oder Nichterreichen von

Abschlüssen zu erläutern. Es ist daher nachzuvollziehen, wenn die Vorinstanz

sich auf den Standpunkt stellt, dass eine Klassenlehrperson deutlich

exponierter ist als eine Monofachlehrkraft.

4.10 Zusammenfassung

Zusammenfassend

übertreffen die Rekurrierenden somit die Anforderungen der Modellumschreibung

4024.14 bloss in einem Unterkriterium der Unterkompetenz Selbständigkeit. Bei

allen weiteren Unterkompetenzen und Rubriken erfüllen sie deren Anforderungen.

Daraus folgt, dass die Zuordnung der Rekurrierenden zur Lohnklasse 14 im

Ergebnis nicht zu beanstanden ist.

5. Quervergleiche

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten Quervergleiche

vorgenommen» worden seien.

5.1 Mit

dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz Quervergleiche mit der auf

Richtposition 4022.14 ebenfalls in Lohnklasse 14 überführten Stelle

«Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) in Spezialangeboten»,

Stellenbeschreibung Nr. [...], sowie mit der auf Richtposition 4024.17 in

Lohnklasse 17 überführten Stelle «LP SHP an Heimschulen (9.-11. SJ), mehrere

Fächer», Stellenbeschreibung Nr. [...], vorgenommen.

5.2 Die

Rekurrierenden rügen, dass in Verletzung von § 5 LG nicht erläutert werde,

gestützt auf welche Handlungsschritte, Wertungen und Überlegungen und aufgrund

welcher Unterlagen und wann eine «stimmige Systematik» erschaffen worden sei.

Die Quervergleiche seien mangels vollständiger Unterlagen nicht

nachvollziehbar. Bezüglich dieser Rüge kann auf die Erwägungen in E. 2.2

oben verwiesen werden. Die Rekurrierenden substantiieren nicht ansatzweise, mit

welchen vergleich­baren Stellen weitere Quervergleiche hätten angestellt werden

sollen. Mit den vorgenommenen Quervergleichen mit den am nächsten

vergleichbaren Stellen hat die Vor­instanz den Vorgaben von § 5 LG

entsprochen.

5.3 Die

Quervergleichsstelle Lehrperson Schul-Heilpädagogik «LP SHP an Heimschulen

(9.-11. SJ), mehrere Fächer», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde in

Lohnklasse 17 eingeteilt. Damit besteht ein beträchtlicher Abstand von drei

Lohnklassen zur Stelle der Rekurrierenden.

Im angefochtenen

Entscheid wird ausgeführt, dass der Quervergleich im Unterschied zur Stelle der

Rekurrierenden unter anderem den Unterricht in mehreren Fächern, die Funktion

einer Klassenlehrperson, die Festlegung und Überprüfung der Jahresziele, die

Zusammenarbeit mit Erziehungsberechtigten, die Beratung der Schülerinnen und

Schüler in schulischen, laufbahnbezogenen und persönlichen Fragen, die

Koordination und Einleitung von Massnahmen, die Verantwortung für die

Durchführung von Elternabenden sowie die Mitarbeit in Gremien umfasse.

Entsprechend diesen Aufgaben würden auch höhere Anforderungen an die Ausbildung

gestellt. Nebst dem Bachelor auf Niveau Fachhochschule (Sekundarstufe I Diplom)

werde zusätzlich ein MAS auf Niveau Fachhochschule in Sonderpädagogik

(Schwerpunkt schulische Heilpädagogik) vorausgesetzt. Aufgrund des deutlich

grösseren Aufgabengebietes sowie der Tatsache, dass der Quervergleich den

Unterricht in mehreren Fächern sowie die Funktion einer Klassenlehrperson

umfasse und somit höhere Anforderungen an die Selbstständigkeit, die

Flexibilität, die Kommunikationsfähigkeit, die Führung sowie das Wissen stelle,

sei die um drei Lohnklassen höhere Einreihung der Quervergleichstelle

angemessen.

Diese

Einschätzung erweist sich als zutreffend. Bei der Unterkompetenz

«Selbständigkeit» erweist sich der Handlungsfreiraum der Quervergleichsstelle

bezüglich der Zusammenarbeit mit externen Fachleuten und Drittstellen als

erweitert. Mit der Klassenlehrfunktion geht zudem ein gesteigerter

Entscheidungsfreiraum einher. Die «Flexibilität» der Quervergleichsstelle ist

erweitert, weil mit dem Unterricht in mehreren Fächern und der Funktion der

Klassenlehrperson die Aufgabenvielfalt anwächst. Die Differenz hinsichtlich der

«Kommunikationsfähigkeit» ergibt sich ebenfalls aus dem Zusammenhang mit der

Vielfalt der zu vermittelnden Inhalte bei mehreren Fächern und der Zusammensetzung

des Empfängerkreises. Anspruchsvoller erweist sich sodann die «Führung», wenn

mehrere Fächer unterrichtet werden und die Klassenführung (Funktion der

Klassenlehrperson) hinzukommt. Für die Beurteilung des «Wissens» werden bei der

Quervergleichsstelle mit einem Master (statt Bachelor) erhöhte Anforderungen an

die Mindestausbildung gestellt. Weitere Unterschiede bestehen hinsichtlich der

«Kenntnisse» in Abhängigkeit von der Breite des Aufgabengebietes, den

unterrichteten Fächern und den übernommenen Funktionen, wie auch bei den

«Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen» durch die erhöhte psychische Belastung

der Klassenlehrkraft in Konfliktfällen. Aufgrund der genannten Gesichtspunkte

ergibt sich im Quervergleich, dass die unterschiedliche Einreihung der beiden

Stellen vertretbar ist.

5.4 Die

Quervergleichsstelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) in

Spezialangeboten», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde, gleich wie die

strittige Stelle, in Lohnklasse 14 überführt. Die beiden Stellen erscheinen

nahe verwandt und entsprechen sich bezüglich ihrer Anforderungen weitgehend.

Beide Stellen übernehmen ähnliche Aufgaben, wobei jene der Quervergleichsstelle

etwas weiter gehen (Teilnahme am runden Tisch, differenzierte Lernangebote zur

Entwicklung individueller Potentiale). Die Grundausbildung ist identisch,

abgesehen von einem zusätzlichen MAS, der mit den verstärkten heilpädagogischen

Anforderungen der Quervergleichsstelle zusammenhängt. Damit wird das von den Rekurrierenden

geltend gemachte grössere Altersspektrum ihrer Schülerinnen und Schüler

aufgewogen. Wie erwähnt, werden beim Quervergleich trotz gleicher Einreihung mit

einem MAS als Weiterbildungslehrgang höhere Anforderungen bezüglich der

Unterkompetenz Wissen verlangt. Demgegenüber beschränkt sich der Unterricht in

der Quervergleichsstelle auf Schülerinnen und Schüler der Stufe Primarschule. Der

Gleichbehandlung der beiden Stellen halten die Rekurrierenden wiederum

entgegen, dass es sich bei ihrer Stelle nicht um eine

Monofachlehrpersonenstelle handle und als Mindestausbildung ein Bachelor FH

nicht genüge. Beide Behauptungen stehen in Widerspruch zu ihrer hier

massgebenden Stellenbeschreibung, weshalb darauf auch in diesem Zusammenhang

nicht weiter einzutreten ist. Insgesamt erweist sich das Anforderungsniveau

beider Stellen als vergleichbar.

5.5 Weiter

stellen die Rekurrierenden einen Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson Primar

(3. bis 8. KL VS), 1 Fach», Stellenbeschreibung Nr. [...] an, welche

aufgrund der Modellumschreibung 4003.14 ebenfalls in Lohnklasse 14 überführt

worden ist.

5.5.1 Sie machen

geltend, der Vergleich zeige, dass ihre Einreihung in Lohnklasse 14 nicht

zutreffen könne. Bei ihrer Stelle sei zu berücksichtigen, dass sie in einem

Schulheim mit Kindern und Jugendlichen mit zum Teil mehrfachen körperlichen und

geistigen Einschränkungen arbeiteten und neben dem Vermitteln von Lerninhalten

primär die schulheilpädagogischen Aspekte im Vordergrund stünden. Die Tätigkeit

als Lehrperson in Regelklassen stelle im Vergleich deutlich tiefere

Anforderungen. Aus diesem Quervergleich müsse zwingend die Einreihung der

Stelle der Rekurrierenden in eine höhere Lohnklasse erfolgen.

5.5.2 Dem hält

die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, die Stelle «Lehrperson Primar

(3. bis 8. KL VS) 1 Fach», Stellenbeschreibung [...], umfasse im Gegensatz zu

den Aufgaben der Rekurrierenden die Beurteilung der Schüler und Schülerinnen,

das Verfassen von Lernberichten, das Erteilen von Noten sowie die Durchführung

von Beurteilungsgesprächen. Zudem sei festzuhalten, dass sich aufgrund der

integrativen Schule auch die Quervergleichsstelle mit dem Unterricht von

Kindern mit Behinderungen und Verhaltensauffälligkeiten zu befassen habe.

Weiter wird darauf verwiesen, dass die Schülerzahl pro Klasse in Regelklassen

grösser sei und ein stufengebundener Unterricht stattfinde. Dies bringe mit

sich, dass das Erreichen der lehrplanbezogenen Ziele verstärkt im Vordergrund

stehe. Zudem berate die Quervergleichsstelle Schülerinnen und Schüler in

schulischen wie persönlichen Fragen, bei Bedarf auch unter Einbezug der

Erziehungsberechtigten. Insgesamt erscheine die Gleichbehandlung daher

gerechtfertigt.

5.5.3 Diesen

Erwägungen der Vorinstanz kann in Berücksichtigung des entsprechenden

Beurteilungsspielraums gefolgt werden, auch wenn der Stelle der Rekurrierenden

die Beratung der Schülerinnen und Schüler in schulischen und persönlichen

Fragen nicht gänzlich abgesprochen werden kann (vgl. oben E. 4.2.3).

5.6 Insgesamt

verlangen die Quervergleiche daher nicht, dass von der Einreihung aufgrund der

Zuweisung zur Modellumschreibung 4024.14 abgewichen wird.

6. Begutachtung

Aus diesen

Erwägungen folgt, dass auch auf die von den Rekurrierenden beantragte Einholung

eines Gutachtens verzichtet werden kann. Wie sich aus dem von ihnen zur

Begründung eines entsprechenden Anspruchs referierten Entscheid des

Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt,

welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein

Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine

Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche

Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c

S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Solche werden von den

Rekurrierenden nicht substantiiert und liegen nicht vor. Hat sich eine Behörde aufgrund

der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits

gebildet und nimmt sie aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch

weitere Beweiserhebungen nicht geändert werde, so kann sie von beantragten

Beweisabnahmen absehen (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2).

7. Entscheid und Kosten

Daraus folgt,

dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens

tragen die Rekurrierenden dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1’500.–

(vgl. § 30 Abs. 1 VRPG), welche mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher

Höhe verrechnet wird.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der

Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘500.–,

einschliesslich Auslagen. Die Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss

von CHF 1’500.– verrechnet.

Mitteilung an:

-

Rekurrierende

-

Regierungsrat Basel-Stadt

-

Human Resources Basel-Stadt

-

Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.