Einspracheentscheid zum Bauentscheid Nr. [...] in Sachen Abbruch: Garderobengebäude, Neubau: Vierfachtennishalle, St. Galler-Ring 233, Basel

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Kammer

VD.2020.173

VD.2020.174

URTEIL

vom 17. August 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),

Dr. Claudius Gelzer,

Dr. Andreas Traub, Prof. Dr. Daniela

Thurnherr Keller,

Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

Bau- und Verkehrsdepartement Kantons

Basel-Stadt Rekurrent 1

Münsterplatz 11, 4051 Basel

A____ Rekurrent

2

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

alle handelnd durch B____

Rekursgegnerinnen und

Rekursgegner 1 /

Beigeladene 1

[...]

[...]

[...]

alle vertreten durch C____, Advokat,

Rekursgegnerin und

[...]

Rekursgegner 2 /

Beigeladene 2

Gegenstand

Rekurse gegen einen

Entscheid der Baurekurskommission

vom 19. Juni 2020

betreffend Einspracheentscheid

zum Bauentscheid Nr. [...] in Sachen Abbruch: Garderobengebäude, Neubau:

Vierfachtennishalle, St. Galler-Ring 233, Basel

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit generellem

Baubegehren vom 7. Dezember 2016 stellte A____ (nachfolgend: Tennisclub,

Rekurrent 2), der auf dem der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse (NöI)

zugeordneten Areal Sportzentrum Schützenmatte einen Tennisclub betreibt,

verschiedene Grundsatzfragen im Zusammenhang mit einem geplanten Neubau einer

Tennishalle, wie die Frage der Zonenkonformität einer Tennishalle in der Zone

NöI, zur Bewilligungsfähigkeit des Projekts aus Sicht der Stadtbildkommission,

zum Vorzug unter den zwei vorgeschlagenen Varianten und zur

Bewilligungsfähigkeit in einem «ordentliche[n] Bewilligungsverfahren nach § 39 Abs. 1 Buchstabe c [BPG]». Als Varianten wurde eine Platzierung der geplanten

Tennishalle an der Ecke von General Guisan-Strasse und St. Galler-Ring (Variante

1) oder der Ecke von St. Galler-Ring und Neubadstrasse (Variante 2)

präsentiert. Das generelle Baubegehren wurde vom 14. Dezember 2016 bis zum 13.

Januar 2017 publiziert. Während der Publikation gingen verschiedene Einsprachen

unter anderem von den zu den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 zählenden [...]

und [...] sowie [...] und [...] aus der Nachbarschaft ein. Mit Vorentscheid vom

30. Mai 2017 wurden die Fragen des Tennisclubs beantwortet und dabei die Frage

nach der Zonenkonformität der Tennishalle bejaht. Die Stadtbildkommission

sprach sich grundsätzlich für das geplante Projekt aus, wobei die Variante 2

bevorzugt wurde. Die hiergegen erhobenen Einsprachen wies das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat mit Ausnahme von einzelnen Rügen betreffend den Baumschutz

mit Entscheid vom 30. Mai 2017 ab. Gegen diesen Entscheid wurden keine

Rechtsmittel an die Baurekurskommission ergriffen.

Mit Baueingabe

vom 4. Februar 2019 ersuchte der Tennisclub um die Erteilung einer

Baubewilligung für die Erstellung der geplanten Tennishalle, deren Standort

weitestgehend der Variante 2 des generellen Baubegehrens entsprach. Während der

vom 20. Februar bis 22. März 2019 dauernden Publikationsfrist gingen

verschiedene Einsprachen ein, welche vom Bau- und Gastgewerbeinspektorat mit

Entscheid vom

29. August 2019 abgewiesen wurden, soweit darauf eingetreten wurde. Gleichzeitig

wurde mit Bauentscheid Nr. [...] vom 20. August 2019 die Baubewilligung unter

verschiedenen Bedingungen und Auflagen erteilt.

Gegen diesen Entscheid

erhoben B____ und 17 weitere an der Realpstrasse, drei an der Neubadstrasse und

vier am St. Galler-Ring wohnhafte Personen und eine an der Neubadstrasse

ansässige Immobilienverwaltung als Eigentümerin der Liegenschaften St.

Galler-Ring [...], [...], [...] und [...], alles Einsprecherinnen und

Einsprecher (nachfolgend: Rekursgegnerinnen und -gegner 1 bzw. Beigeladene 1) einerseits

sowie weitere drei an der Neubadstrasse domizilierte, durch C____ vertretene Einsprechende

(nachfolgend: Rekursgegnerin und Rekursgegner 2 bzw. Beigeladene 2) Rekurs an

die Baurekurskommission. Mit Entscheid vom 19. Juni 2020, versandt am 18.

August 2020, hob die Baurekurskommission die angefochtenen Einspracheentscheide

sowie den dazugehörigen Bauentscheid in Gutheissung der Rekurse auf und stellte

fest, dass es in Bezug auf den Aspekt des zulässigen Nutzungsmasses einer Entscheidung

des Planungsträgers im Sinne der Erwägungen bedurft hätte. Während das Gesuch

der heutigen Rekursgegnerinnen und -gegner 1 um Ausrichtung einer

Parteientschädigung abgewiesen worden ist, wurde der heutigen Rekursgegnerin

und den heutigen Rekursgegnern 2 eine Parteientschädigung in Höhe von CHF 1'500.–,

zuzüglich 7,7% Mehrwertsteuer zulasten des Bau- und Gastgewerbeinspektorats

zugesprochen.

Gegen diesen

Rekursentscheid erhob der Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements

(Rekurrent 1) mit Eingabe vom 26. August 2020 Rekurs an das Verwaltungsgericht,

den er innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 8. Oktober 2020 begründete

(Verfahren VD.2020.173). Mit dem Rekurs beantragt der Rekurrent 1 die

kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids der Baurekurskommission

und die Bestätigung der Einspracheentscheide des Bau- und Gastgewerbeinspektorats

vom

29. August 2019 sowie des Bauentscheids Nr. [...] vom 20. August 2019.

Mit Eingabe vom

26. August 2020 meldete auch der Rekurrent 2 Rekurs gegen den Entscheid der

Baurekurskommission an, den er innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 8.

Oktober 2020 begründen liess (Verfahren VD.2020.174). Mit dem Rekurs beantragt

er die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der Entscheide der

Baurekurskommission vom 19. Juni 2020, die Bestätigung des Bauentscheids Nr. [...]

vom 29. August 2019 und die Erteilung der Baubewilligung.

Die

Rekursgegnerin und -gegner 2 beantragen innert erstreckter Frist mit

Vernehmlassung vom 15. Dezember 2020 die kosten- und entschädigungsfällige

Abweisung der beiden Rekurse und die Bestätigung des vorinstanzlichen

Entscheids. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung des Falles an die

Vorinstanz. Die Baurekurskommission beantragt innert erstreckter Frist mit

Eingaben vom 16. Dezember 2020 ebenfalls die Abweisung der Rekurse. Die

Rekursgegnerinnen und -gegner 1 beantragen innert erstreckter Frist mit

Vernehmlassung vom 16. Dezember 2020, es sei auf den Rekurs des Rekurrenten 1

nicht einzutreten, eventualiter sei er abzuweisen, und es sei der Rekurs des

Rekurrenten 2 abzuweisen, jeweils unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

Subeventualiter beantragen sie für den Fall der Gutheissung der Rekurse, es «sei

der angefochtene Entscheid der Baurekurskommission vom 19. Juni 2020 nicht einfach

aufzuheben, sondern es sei die Sache subeventuell an die Vorinstanz zur Prüfung

der bisher nicht behandelten Rügen der damaligen Rekurrierenden und heutigen

Rekursgegner 1 im Sinne der nachstehenden Begründung […] zurückzuweisen». In

der Folge teilte der Instruktionsrichter den Verfahrensbeteiligten mit

Verfügung vom 21. Dezember 2020 mit, unter Vorbehalt eines anderen Entscheids

des Spruchkörpers sei vorgesehen, dass über den Rekurs ohne Durchführung eines

Augenscheins sowie einer Verhandlung aufgrund der Akten entschieden werde.

Der Rekurrent 1

äusserte sich zu den Vernehmlassungen kurz mit Replik vom 19. Januar 2021. Mit

Eingabe vom 29. Januar 2021 ersuchten die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 um

Gelegenheit zur Einreichung einer Duplik zu dieser Replik des Rekurrenten 1 und

einer allfälligen Replik des Rekurrenten 2. Der Rekurrent 2 replizierte innert

erstreckter Frist mit Eingabe vom 22. Februar 2021. Mit Duplik vom gleichen Tag

liessen sich die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 zur Replik des

Rekurrenten 1 sowie mit Duplik vom 22. März 2021 zur Replik des

Rekurrenten 2 vernehmen. Mit Duplik vom 23. März 2021 nahmen auch die

Rekursgegnerin und -gegner 2 zur Replik des Rekurrenten 2 Stellung und hielten

an ihren Rechtsbegehren fest. Mit Noveneingabe vom 11. Mai 2021 nahmen die

Rekursgegnerinnen und -gegner 1 zur Publikationspraxis des Bau- und Gastgewerbeinspektorats

Stellung. Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben

sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den

nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes

betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte

Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide nach § 6 BRKG sowie § 10 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das

Verwaltungsgericht. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist grundsätzlich das

Dreiergericht zum Entscheid berufen. Aufgrund der präjudiziellen Bedeutung des

Entscheids über das Erfordernis vorgängiger Planungsentscheidungen als

Voraussetzung für die Bewilligung der projektierten Tennishalle in der Zone NöI

hat der Verfahrensleiter als Präsident der öffentlich-rechtlichen Abteilung des

Appellationsgerichts im Interesse der Rechtsfortbildung gemäss § 91

Abs. 1 Ziff. 6 GOG beschlossen, den Entscheid der Kammer vorzulegen.

1.2

1.2.1

Verfügungen der vom

Regierungsrat gewählten Kommissionen können gemäss § 13 Abs. 2 VRPG

unter anderem vom zuständigen Departementsvorsteher angefochten werden. Der

Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartementes ist folglich zur Rekurserhebung

legitimiert. Den dagegen von den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 «aus rechtslogischer

Sicht» erhobenen Einwänden kann offensichtlich nicht gefolgt werden. Sie machen

geltend, dass Parteistellung nur erlangen könne, wer über Rechtsfähigkeit als

Voraussetzung der Parteifähigkeit verfüge. Rechts- und parteifähig sei nur das

Gemeinwesen, nicht aber eines seiner Organe (Vernehmlassung vom 16. Dezember

2020.

S. 4 ff.). Damit verkennen die Rekursgegnerinnen und -gegner 1, dass mit § 13 Abs. 2 VRPG die funktionelle Zuständigkeit innerhalb des Gemeinwesens zur

Erhebung einer Behördenbeschwerde geregelt wird, wie dies den Regelungen der

Behördenbeschwerde allgemein inhärent ist (vgl. Art. 89 Abs. 2 des

Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Für wen dabei gehandelt wird,

erscheint diesbezüglich irrelevant. Der von den Rekursgegnerinnen und -gegnern

1.

zitierte BGE 134 II 45 E. 2 S. 48 ist vorliegend nicht einschlägig (vgl.

Vernehmlassung vom 16. Dezember 2020 S. 5), bezieht er sich doch allein

auf die aus der allgemeinen Beschwerdebefugnis (Art. 89 Abs. 1 BGG) abgeleitete

Legitimation eines Gemeinwesens zur Anfechtung eines belastenden kantonalen

Gerichtsentscheids mit Beschwerde an das Bundesgericht. Vorliegend besteht aber

eine klare kantonalrechtlich begründete Befugnis des zuständigen

Departementsvorstehers zur Erhebung einer Behördenbeschwerde gegen Entscheide

der Baurekurskommission an das Verwaltungsgericht. Entgegen der Auffassung der

Rekursgegnerinnen und -gegner 1 besteht auch kein Anlass, das gesetzlich klar

verankerte Behördenbeschwerderecht gemäss § 13 Abs. 2 VRPG teleologisch zu reduzieren,

indem vom Gericht kontrolliert würde, welche Interessen das zur

Behördenbeschwerde legitimierte Organ vertritt (Vernehmlassung vom 16. Dezember

2020.

S. 5). Wie dieses Recht auszuüben ist, steht in der politischen

Verantwortung des volksgewählten Vorstehers beziehungsweise der volksgewählten Vorsteherin

des zuständigen Departements und ist nicht vom Gericht zu bestimmen. Auf den

Rekurs des Vorstehers des Bau- und Verkehrsdepartements ist daher einzutreten.

1.2.2

Ebenfalls

einzutreten ist auf den Rekurs des Tennisclubs A____. Dieser ist als

Gesuchsteller und Adressat durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, womit er nach

§ 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs berechtigt ist.

1.2.3

Die

Rekurrentinnen und Rekurrenten des vorinstanzlichen Verfahrens sind als

Beigeladene beziehungsweise Rekursgegnerinnen und Rekursgegner in das

verwaltungsgerichtliche Verfahren einzubeziehen. Dabei braucht entsprechend der

Erwägung der Vorinstanz praxisgemäss nicht geprüft werden, ob alle

Rekursgegnerinnen und Rekursgegner die erforderliche Beziehungsnähe zum

Streitgegenstand aufweisen. Diese kommt dem verfahrensbeteiligten Vertreter der

Rekursgegnerinnen und Rekursgegner 1 und seiner ebenfalls rekurrierenden Gattin

als Eigentümer und Eigentümerin der Liegenschaft Realpstrasse [...] wie auch

der Rekursgegnerin und den Rekursgegnern 2 als Eigentümerin und Eigentümer der

Liegenschaften Neubadstrasse [...] und [...] zweifellos zu.

1.3

Die

beiden Verfahren VD.2020.173 und VD.2020.174 betreffen dieselben Parteien sowie

dieselbe Sach- und Rechtslage, weshalb die Verfahren vereinigt werden können

und in einem einzigen Urteil darüber befunden werden kann.

1.4

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 Abs. 1 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche

Recht korrekt angewendet, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig

festgestellt und die massgeblichen allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.

1.4.1

Im Zusammenhang mit der Beurteilung der Zonenkonformität

der streitgegenständlichen Tennishalle in der Zone NöI macht der Rekurrent 1 geltend,

dass auch eine Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zustehe, in

Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren

habe. Gerade wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher

Spezialfragen gehe, in denen die Vorinstanz, wie hier das Planungsamt, über ein

besonderes Fachwissen verfüge oder wenn es um Auslegungsfragen gehe, welche die

Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe

sachgerechter beurteilen könne, dürften die Rekursinstanzen nicht ohne Not von

der Auffassung der Vorinstanz abweichen (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 30,

mit Hinweis auf BGE 133 II 35 E. 3 S. 39, mit weiteren Hinweisen). Als

Fachbehörde obliege es dem Planungsamt, raumplanerische Fragen im Zusammenhang

mit Bauprojekten auf NöI-Arealen stufengerecht und adäquat zu lösen. Indem die

Baurekurskommission ohne besondere objektspezifische Gründe und aufgrund eines

unzutreffenden Verständnisses der NöI als Bauzone von der Einschätzung des

Planungsamts, wonach die projektierte Tennishalle dem öffentlichen Interesse

«Sportnutzung» diene und keine mittels Sondernutzungsplanung zu koordinierenden

räumlichen Auswirkungen habe, abgewichen sei, setze sie ohne Not in

unzulässiger Weise ihr eigenes Interesse anstelle desjenigen der Fachbehörde

(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 30).

1.4.2

Der Rekurrent wirft damit die Frage nach der Prüfungsdichte

im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und mithin dem Umfang auf, in welchem

gerichtliche Behörden ihre Prüfungsbefugnis in bau- und planungsrechtlichen

Verfahren auszuschöpfen haben (Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich

2013, Rz. 1028 ff.; Wullschleger,

Die Rolle der Verwaltungsgerichte bei umweltrechtlichen Interessenabwägungen,

in: URP 2018, S. 134). Wesentlich für die Vornahme einer Einschränkung der

Kognition erscheint dabei, welchem Zweck die Einräumung eines

Beurteilungsspielraums dient. Soweit der Spielraum der Einzelfallgerechtigkeit

dienen soll, besteht in der Regel kein Grund einer beschränkten richterlichen

Überprüfung (VGE VD.2016.37 vom 19. Mai 2017 E. 4.2.2). Zurückhaltung ist aber

dann zu üben, wenn der Gesetzgeber der Verwaltung mit unbestimmten

Rechtsbegriffen Sachverständigenermessen oder politisches Ermessen einräumen

will. Diese Zurückhaltung wird bisweilen mit der Trennung der Funktionen von

Justiz und Verwaltung begründet, aus welcher folge, dass Verwaltungsgerichte

nicht als Oberplanungsbehörden agieren dürften (Wullschleger,

a.a.O., S. 134 f., mit Hinweis auf BGE 129 II 331 E. 3.2 S. 342 [Samedan], BGer

1A.189/2004 vom 3. Dezember 2004 E. 6.6 [Hardturmstadion] sowie weiteren

Hinweisen). Offenbleiben kann hier, inwieweit sich eine Beschränkung der

Prüfung auf Sachverhaltsfeststellungen zu beziehen hat (vgl. dazu Wullschleger, a.a.O., S. 135 ff.), da

der Sachverhalt vorliegend – abgesehen von der tatsächlichen Frage der

bisherigen Allgemeinzugänglichkeit der Tennisanlagen des Rekurrenten 2 – kaum

strittig sind. Daraus mag eine gewisse Zurückhaltung bei der Beurteilung

folgen, inwieweit eine bestimmte, von der Planungsbehörde bereits

vorausgesehene Nutzung im öffentlichen Interesse liegt. Diesbezüglich hat sich

das Verwaltungsgericht bei der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der

Interessen durch die Planungsbehörde eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (Wullschleger, a.a.O., S. 138 ff.). Es

ist aber nicht ersichtlich, inwieweit sich die Zurückhaltung auch auf die

Prüfung der notwendigen Bestimmtheit einer planerischen Entscheidung beziehen

sollte.

2.

Generelles Baubegehren

2.1

Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens sind in der

Sache insbesondere die Fragen gewesen, ob die vom Rekurrenten 2 auf der

Parzelle Nr. 2578 auf dem Gelände der Sportanlage Schützenmatte an der Ecke St.

Galler-Ring und Neubadstrasse geplante Tennishalle in der dortigen Zone für

Nutzungen im öffentlichen Interesse zonenkonform ist und darüber im

ordentlichen Bewilligungsverfahren nach § 39 Abs. 1 lit. c des Bau- und

Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100] entschieden werden kann. Diese Fragen waren

bereits Gegenstand des generellen Baubegehrens des Rekurrenten 2.

Mit Vorentscheid [...] vom 30. Mai 2017 verwies das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat bezüglich der Frage der Zonenkonformität des

Bauvorhabens auf die Stellungnahme des Planungsamts. Dieses stellte mit

Schreiben vom 26. Januar 2017 fest, das vom Vorhaben betroffene Grundstück sei

bereits mit der Sportanlage Schützenmatte und den daran anschliessenden

Tennisplätzen anlässlich der letzten Zonenplanrevision 1987 in die neu

geschaffene Zone für öffentliche Bauten und Anlagen umgezont worden. Gemäss den

Materialien sollte diese Zone Sportanlagen umfassen, die auffällig in

Erscheinung treten würden, wobei als denkbar erachtet worden sei, dass in

dieser Nutzungsordnung für sportliche Zwecke «weitere, vielleicht auch

umfangreiche und hohe Gebäude (Tennishallen usw.) entstehen» würden. Dabei gelte

gemäss der Übergangsbestimmung in § 179 Abs. 1 BPG allgemein, dass unter

Vorbehalt abweichender Bestimmungen in Zonenplänen sich die zulässigen Arten

der baulichen Nutzung nach altem Recht richten würden. Mit der Zuweisung der

Tennisplätze in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sei die künftige

Nutzung dieser Grundstücke als Sportanlagen gemäss dem Raumplanungsgesetz des

Bundes (RPG, SR 700) im Raumplanungsverfahren unter Mitwirkungsrechten der

Bevölkerung zu dieser Zonenzuweisung festgeschrieben worden. Diese

Zweckbestimmung habe bis zu einer Änderung der Nutzungsordnung Gültigkeit.

Daraus wurde geschlossen, dass die Tennishalle in der NöI zonenkonform sei, da

sie in ihrer Nutzung einem öffentlichen Interesse, dem Sport, diene.

Mit Bezug auf die Frage der Anwendbarkeit von § 39 Abs. 1 lit. c BPG

wurde mit Vorentscheid vom 30. Mai 2017 ausgeführt, an der Nutzung von Arealen

in der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse müsse ein

Allgemeininteresse bestehen. Die entsprechend zweckmässigste Bebauung hänge von

den zu erfüllenden Aufgaben ab. Art und Mass der baulichen Nutzung werde

deshalb nicht durch generelle Zonenvorschriften festgelegt, sondern auf die

Bedürfnisse des Trägers der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben abgestimmt,

weshalb zumindest der konkrete Verwendungszweck bestimmt sein müsse. Die

Dispositiv

Nutzung des Grundstückes richte sich demnach nach § 39 Abs. 1 lit. a BPG und

werde demnach durch den Beschluss, mit dem die Zone festgesetzt worden sei,

festgelegt. Dieser Entscheid ist nicht angefochten worden.

2.2 Ein

generelles Baubegehren dient der Abklärung von «Grundsatzfragen oder

wesentlichen Teilfragen» (§ 32 der Bau- pund Planungsverordnung [BPV, SG

730.110]). Der auf ein generelles Baubegehren und dessen Publikation hin

ergehende Vorentscheid ist im Hinblick auf ein zukünftiges konkretes

Bewilligungsverfahren verbindlich, wenn innerhalb von drei Jahren nach seiner

Erteilung ein Bewilligungsverfahren eingeleitet wird und wenn sich das

anwendbare Recht nicht ändert (§ 32 in Verbindung mit § 45 Abs. 3 und

§ 53 Abs. 2 BPV; VGE VD.2016.167 vom 26. April 2018 E. 2.3, VD.2014.106

vom 31. Mai 2016 E. 2.1). Dieses Institut ist mit Varianten in vielen Kantonen

vorgesehen (vgl. VGE VD.2016.167 vom 26. April 2018 E. 2.3, mit weiteren

Hinweisen). Der Zweck des Vorentscheids besteht darin, Klarheit zu schaffen

über den Inhalt und die Bedeutung der geltenden Bauvorschriften im Hinblick auf

ein bestimmtes Bauprojekt (Hänni, Planungs-,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Auflage 2016, S. 352 f.). Er

stellt keine gültige Baubewilligung dar, hat aber Verfügungscharakter. Der

Vorentscheid über die von der Bauherrschaft gestellten Grundsatzfragen zu einem

spezifischen Bauprojekt ist für die Behörde bei der späteren Entscheidung über

die formelle baurechtliche Bewilligung verbindlich, sofern sich die

tatsächlichen Verhältnisse und die Rechtslage bis zum Entscheid nicht

wesentlich ändern (Dussy,

Verfahren, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch

Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 652). Dabei ist bei verbindlichen

Vorentscheiden sicherzustellen, dass das rechtliche Gehör von Drittbetroffenen

gewahrt wird (VGE VD.2016.167 vom 26. April 2018 E. 2.3).

3. Bindungswirkung

Vorentscheid

3.1 Nachdem

das Bau- und Gastgewerbeinspektorat in seinen Einspracheentscheiden auf die

Rügen einzelner Rekursgegnerinnen und -gegner 1, dass die streitgegenständliche

Tennishalle nicht zonenkonform sei, unter Hinweis auf den diesbezüglich

abschliessenden Entscheid im generellen Baubewilligungsverfahren nicht

eingetreten ist, hat die Baurekurskommission daher zunächst geprüft, ob der

Vorentscheid [...] vom 30. Mai 2017 für die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und

2 verbindlich ist. Unter Hinweis auf die obigen Ausführungen zur

Verbindlichkeit eines Vorentscheides und die hierfür erforderliche Wahrung des

rechtlichen Gehörs von Drittbetroffenen (vgl. oben E. 2.2; angefochtener

Entscheid E. 7) erwog die Baurekurskommission, Voraussetzung zur Wahrnehmung

des Gehörsrechts sei die Publikation des generellen Baubegehrens. Die Behörden

hätten den Publikationstext dabei auf das Gesuch zu beziehen. Für Dritte sei

ein vom Gesuch abweichender Publikationstext nicht relevant (vgl. Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich/Basel/Genf 2020, N 64 zu Art. 22 RPG). Ein Vorentscheid müsse daher

für seine Verbindlichkeit gegenüber Dritten im gleichen öffentlichen Verfahren

wie die Baubewilligung zustande gekommen sein (vgl. Ruch, a.a.O., N 64 zu Art. 22 RPG). Gemäss § 45 Abs. 1 BPV habe

das Bau- und Gastgewerbeinspektorat dabei ordentliche Baubegehren im

Kantonsblatt und im Internet anzuzeigen. Das generelle Baubegehren werde öffentlich

angezeigt (§ 45 Abs. 3 BPG). Auf ordentliche Baubegehren sei während der

Einsprachefrist mit einem oder mehreren Schildern im Gelände hinzuweisen (§ 46 Abs. 1 BPV). Gemäss § 41 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen zur Bau- und

Planungsverordnung (ABPV, SG 730.115) gelte die Pflicht zum Hinweis mittels

Hinweisschildern im Gelände darüber hinaus für alle publizierten Baubegehren.

Ob die ABPV damit über die BPV hinausgehende Verpflichtungen für die Behörden

begründe, könne aber offengelassen werden (angefochtener Entscheid E. 8, mit

Hinweis auf VGE VD.2014.106 vom 31. Mai 2016 E. 2.4). Fest stehe aber,

dass generelle Baubegehren öffentlich anzuzeigen seien. Dementsprechend sei im

Kantonsblatt vom 14. Dezember 2016 über das hier interessierende generelle

Baubegehren informiert worden (angefochtener Entscheid E. 9). Auch eine

Mangelhaftigkeit der Publikation eines Baugesuchs führe in aller Regel aber nicht

zur Nichtigkeit der entsprechenden Verfügung. Lägen keine Nichtigkeitsgründe

vor, erwüchsen auch fehlerhafte Verfügungen in Rechtskraft, wenn sie nicht

angefochten würden (angefochtener Entscheid E. 12, mit Hinweis auf BGer

1C_217/2010 vom 3. Februar 2011 E. 2.3.2). Dies setze voraus, dass die

Möglichkeit zur Anfechtung auch tatsächlich bestanden habe. In diesem Sinne

dürften potentiellen Einsprechenden aus einer mangelhaften Publikation keine

Nachteile erwachsen. Da gemäss § 49 BPV gegen ein innerhalb von drei Jahre auf

einen Vorentscheid hin gestelltes Baubegehren nur Einwendungen erhoben werden

könnten, die während der Auflage des generellen Baubegehrens nicht hätten geltend

gemacht werden können, folge im Umkehrschluss, dass der Vorentscheid in Bezug

auf Einwendungen, die während der Auflage nicht hätten vorgebracht werden

können, keine Bindungswirkung zukomme (angefochtener Entscheid E. 12).

Massgebend für die Beantwortung dieser Frage sei nicht, ob die Rekursgegnerinnen

und -gegner 1 und 2 aufgrund der räumlichen Distanz legitimiert gewesen wären,

sich gegen das generelle Baubegehren zur Wehr zu setzen, sondern vielmehr, ob

das im Rahmen des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens zur Diskussion

stehende Projekt beziehungsweise dessen Projektumfang während der Publikation

des generellen Baubegehrens erkennbar gewesen sei. Es stelle sich daher die

Frage, ob die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 im Zeitpunkt des generellen

Baubewilligungsverfahrens unter Berücksichtigung der gebührenden Sorgfalt

anhand des Publikationstextes hätten erkennen müssen, dass die Bauherrschaft

beabsichtigte, das heute zur Diskussion stehende Projekt zu realisieren,

welches weitestgehend der Variante 2 des generellen Projektstands entspreche

(angefochtener Entscheid E. 13). Der Text der Publikation im Kantonsblatt sei

auch auf den Hinweisschildern enthalten gewesen (vgl. § 41 Abs. 2 ABPV;

angefochtener Entscheid E. 15). Gemäss § 39 Abs. 1 lit. a ABPV habe der Text

der Publikation die Strasse und Hausnummer sowie die Sektion und

Parzellennummer zu enthalten. Diesen Anforderungen genüge der Publikationstext

vom 14. Dezember 2016, soweit er das vorliegend umstrittene Projekt

betreffe, klarerweise nicht (angefochtener Entscheid E. 14). Die Publikation habe

sich auf die Adresse St. Galler-Ring 225 sowie auf die zur Sektion 2

gehörende Parzelle Nr. 4686 bezogen. Vom Publikationstext seien demnach

die im Eigentum des Tennisclubs stehende Baurechtsparzelle sowie das dortige

Clubhaus, das die Adresse St. Galler-Ring 225 trage, erfasst worden. Während

die Baurechtsparzelle mittlerweile erweitert worden sei, sodass sie auch den

südwestlichen Teil der Stammparzelle umfasse, auf welchem die umstrittene

Tennishalle erstellt werden solle, habe sie sich im Zeitpunkt des generellen

Baubewilligungsverfahrens entsprechend den Situationsgrundlagen zum generellen

Baubegehren gemäss Ausdruck vom 7. Dezember 2016 lediglich auf den

nordwestlichen Teil bezogen. Daraus folge, dass die Rekursgegnerinnen und

-gegner 1 und 2 aufgrund des Publikationstextes auch unter Beachtung der

gebührenden Sorgfalt nicht damit hätten rechnen müssen, dass im südwestlichen

Teil der Stammparzelle, der im Zeitpunkt der Publikation nicht zur

Baurechtsparzelle gehört habe, gebaut werden solle. Dies gelte umso mehr, als

auch die Hausnummer St. Galler-Ring 233 in der Publikation nicht genannt worden

sei, obschon das mit dieser Adresse beschriftete Garderobengebäude im Rahmen

des vorliegenden Projekts abgerissen werden und im Übrigen auch das Bauvorhaben

die Adresse St. Galler-Ring 233 erhalten solle. Auch mit Blick auf die

Eigentumsverhältnisse hätten die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 nicht

damit rechnen müssen, dass der südwestliche Teil der Stammparzelle überbaut

werden solle. Die Fehlerhaftigkeit der damaligen Publikation zeige sich auch

daran, dass in den Baugesuchsunterlagen des generellen Baubegehrens selber die

Adresse St. Galler-Ring 233 und die Stammparzelle Nr. 2578 vermerkt

gewesen seien. Auch wenn bei einer Einsicht in die Akten ohne Weiteres hätte

erkannt werden können, dass im südwestlichen Teil der Stammparzelle womöglich

gebaut werde, so sei entscheidend, dass die Entscheidung, die

Baugesuchsunterlagen überhaupt einzusehen, anhand des konkreten

Publikationstextes getroffen werde (angefochtener Entscheid E. 14, mit Hinweis

auf Dussy, FHB Öffentliches

Baurecht, 2016, Rz. 7.116: «Die Beschreibung des Gesuchsgegenstandes in der

Publikation muss die wesentlichen Elemente des geplanten Bauvorhabens umfassen.

[...] Potenziell vom Gesuch Betroffene sollen sich anhand dieser Publikation

entscheiden können, ob sie die Gesuchsunterlagen einsehen wollen»). Zusammenfassend

kam die Vorinstanz daher zum Schluss, dass die damaligen Rekurrierenden bzw.

heutigen Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 im Zeitpunkt der Publikation des

generellen Baubegehrens nicht damit hätten rechnen müssen, dass die heute

umstrittene Tennishalle erstellt werden solle. Die Publikation erweise sich

daher als fehlerhaft mit der Folge, dass die Argumente der Rekursgegnerinnen

und -gegner 1 und 2 im (ordentlichen) Baubewilligungsverfahren noch zu hören seien.

Bei diesem Ergebnis müsse auch nicht näher auf die Fragen eingegangen werden,

ob es im Rahmen des generellen Baubegehrens einer Profilierung bedurft hätte

und, ob die Anbringung der Hinweisschilder mangelhaft gewesen sei. In Bezug auf

die Hinweisschilder bleibe höchstens zu erwähnen, dass diese den Text der

Publikation im Kantonsblatt enthalten hätten (vgl. § 41 Abs. 2 ABPV). Auch in

dieser Hinsicht spreche folglich nichts dafür, dass die Rekursgegnerinnen und -gegner

1 und 2 im Zeitpunkt der Publikation des generellen Baubegehrens damit hätten rechnen

müssen, dass das vorliegend umstrittene Projekt erstellt werden solle. Es

bleibt damit dabei, dass die Zonenkonformität und die Ästhetik im Verfahren vor

der Baurekurskommission überprüft werden könnten (angefochtener Entscheid, E.

15).

3.2

3.2.1 Dem

hält der Rekurrent 1 mit seiner Rekursbegründung entgegen, für die Publikation

massgebend sei nicht der Publikationstext allein, sondern dessen Zusammenhang

mit dem Inhalt des Baubegehrens. Damit die Publikation in einem amtlichen Organ

ihren Zweck erfüllen könne, müsse sie die wichtigsten Punkte der Verfügung

enthalten, damit die Betroffenen erkennen könnten, ob ihre Interessen berührt seien

(BGer 1A.175/2003 vom 27. November 2003 E. 2.2). In diesem Sinne sei der Publikationstext

auf das Baubegehren zu beziehen (Ruch,

a.a.O., N 53 zu Art. 22 RPG). Der Publikationstext habe die Strasse, die

Hausnummer, die Sektion sowie die Parzellennummer zu enthalten (§ 39 Abs. 1 lit. a ABPV; Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 10). Die Publikation des

generellen Baubegehrens [...] habe neben dem Verweis auf den Inhalt des

Projekts «Neubau Tennishalle» Hinweise auf die Adresse «St. Galler-Ring 225»

und die Baurechtsparzelle Sektion 2, Parzelle 4686, enthalten. Aus dem

Publikationstext seien folglich die wichtigsten Punkte – Neubau einer

Tennishalle entlang des St. Galler-Rings – zweifelsfrei erkennbar gewesen. Interessierte

Dritte hätten aufgrund des Publikationstextes des generellen Baubegehrens ohne

besondere Sorgfalt erkennen können, dass auf dem Schützenmattpark entlang des

St. Galler-Rings der Neubau einer Tennishalle beabsichtigt gewesen sei

(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 11). Zumindest die Hausnummer könne dabei kein

taugliches Kriterium sein, um subjektiv die Annahme zu rechtfertigen, von einem

Bauprojekt nicht betroffen zu sein und deshalb berechtigterweise ohne

Konsultation der Baubegehrensunterlagen von einer Einsprache abzusehen.

Hausnummern würden in Abhängigkeit zu den Eingängen eines Gebäudes vergeben und

wiesen somit keinen direkten Bezug zur Grösse bzw. zum Volumen eines

Bauprojektes auf. Darüber hinaus sei im Zeitpunkt der Publikation des

generellen Baubegehrens [...] die Hausnummer «St. Galler-Ring 233» noch nicht

rechtmässig verfügt worden. Die Baubewilligungsbehörde habe für den

Publikationstext des generellen Baubegehrens daher keine fiktive Hausnummer verwenden

können. Auch aus der Angabe «Sektion 2, Parzelle 4686» könne der

vorinstanzliche Schluss nicht gezogen werden (Rekursbegründung Rekurrent 1 E.

12). Parzellengrenzen seien zeitlich unbeständig. Umparzellierungen zwischen

dem Vorentscheid und der Eingabe eines ordentlichen Baubegehrens seien häufig

der Fall. Als privatrechtlicher Vorgang sei die Parzellierung zudem dem

Baubewilligungsverfahren entzogen (BRKE i.S. R.l. vom 26. April 2017 Ziff. 5 ff.).

Im generellen Baubewilligungsverfahren könne daher einer allenfalls für das

ordentliche Baubegehren notwendigen Umparzellierung nicht vorgegriffen werden.

Es dürften daher auch keine potenziellen und projektierten Grenzänderung im

Publikationstext abgebildet werden. Die Parzellennummer enthalte auch keine

Aussage über die Parzellengrösse, die Eigentumsverhältnisse oder über die

Platzierung eines Bauprojektes auf der Parzelle. Die Angabe der Parzellennummer

könne daher nicht herbeigezogen werden um die subjektive Annahme zu

rechtfertigen, ohne Konsultation der Baubegehrensunterlagen von einem

Bauprojekt nicht betroffen zu sein (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 13). Es

wäre den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 und 2 daher gestützt auf die

Publikation des generellen Baubegehrens [...] ohne Weiteres zuzumuten gewesen,

zumindest kurz das öffentlich aufliegende Baubegehrensdossier zu konsultieren,

was Einzelne unter ihnen auch getan und darauf Einsprache erhoben hätten. Der

Verzicht auf eine Einsprache gegen das generelle Baubegehren sei daher einzig

auf eine subjektive Betrachtungsweise zurückzuführen und liege nicht in der

Publikation des generellen Baubegehrens begründet. Es könne nicht angehen, wenn

potenziell vom Bauvorhaben betroffene Personen sich selbst aus der

Verantwortung zur Auseinandersetzung mit den Baubegehrensunterlagen nähmen,

indem sie sich formalistisch auf eine Hausnummer oder eine Parzellennummer beriefen.

Die Auffassung der Baurekurskommission gewichte im Ergebnis den Wortlaut des

Publikationstextes höher als den tatsächlichen Inhalt des öffentlich

aufgelegten Baubegehrensdossiers und sei damit überspitzt formalistisch und

nicht materiell begründet. Richtigerweise hätte sie daher nicht auf die Rekurse

betreffend Zonenkonformität in der Zone NöI eintreten dürfen (Rekursbegründung

Rekurrent 1 E. 14).

3.2.2 Der

Rekurrent 2 macht geltend, dass er sich auf den Vorentscheid des Planungsamtes

in Bezug auf den Verfahrensweg und die eindeutig und abschliessend geklärte Zonenkonformität

habe verlassen können und müssen. Als Verein lebe er von seinen

Mitgliederbeiträgen. Der Bau einer (im öffentlichen Interesse stehenden)

Tennishalle stelle eine erhebliche finanzielle Belastung dar, welche nur mit breiter

Unterstützung möglich sei, weshalb er vor der Auslösung von kostspieligen

Planungsmassnahmen auf einen verbindlichen Entscheid angewiesen gewesen sei.

Einzig im Vertrauen auf die Verbindlichkeit des Entscheids sei ein Architekturwettbewerb

mit vier Teilnehmern und einer breit formierten Jury mit Vertretern des Kantons

durchgeführt und die Planung des Siegerprojekts bis zur Baureife abgeschlossen

worden. Die damit verbundenen Kosten hätten sich bisher auf CHF 670'000.–

belaufen (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 14). Das Planungsamt habe in

korrekter Ausübung seines Ermessens namentlich ein Bebauungsplanverfahren oder

ein anderes Planungsinstrument als nicht notwendig erachtet (Rekursbegründung

Rekurrent 2 E. 16). Die Publikation des generellen Baubegehrens sei praxisgemäss

erfolgt. Namentlich begründe die Beschränkung auf die aktuelle Parzelle des

Rekurrenten 2 in Bezug auf die Frage der Zonenkonformität keinen Mangel, sei

das Nutzungsmass doch nicht auf die aktuelle Parzelle beschränkt. Die Frage der

Zonenkonformität hänge nicht von der konkret zu bebauenden Parzelle ab, sondern

betreffe das ganze in der Zone NöI liegende Gebiet. Die erwähnte und

möglicherweise falsche Hausnummer habe nichts mit dem Nutzungsmass zu tun und

schon gar nichts mit der Ästhetik (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 18). Unter Berücksichtigung

des für die konkrete Planung des Projekts betriebenen, enormen Aufwands, bestehe

ein entsprechendes erhebliches Interesse an Rechtssicherheit und Bestand des

generellen Bauentscheids. Demgegenüber lägen keine Individualinteressen vor,

welche eine Aufhebung des generellen Bauentscheids rechtfertigen würden. Vor allem

könnten die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 nicht in den Genuss einer

nachgelagerten, revisionsartigen Prüfung der Zonenkonformität kommen. Der

Verzicht auf eine Einsprache im Rahmen des generellen Baugesuchverfahrens lege

die Vermutung nahe, dass sie schlussendlich Individualinteressen verfolgten,

welche aber mit der Frage des Nutzungsmasses nichts zu tun hätten. Jedenfalls

dürften die hinter der Fassade der Zonenkonformität postulierten

Partikularanliegen in einer Abwägung der betroffenen Interessen nicht

überwiegen. Insofern hätte die Vorinstanz die Argumente der Rekursgegnerinnen

und -gegner 1 und 2 in Bezug auf die Zonenkonformität gar nicht mehr prüfen

dürfen (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 19). Der Vorentscheid sei verbindlich,

da sich seit dessen Erlass das anwendbare Recht nicht geändert habe (§ 53 Abs. 2 BPV, Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 17). Es liege gewissermassen ein

«Rechtsöffnungstitel» vor. Die Vorinstanz habe somit ohne Grund die Prüfung der

Zonenkonformität vorgenommen, obwohl es keinen Anlass gegeben habe, die

Rechtskraft des generellen Bauentscheids in Bezug auf die Zonenkonformität in

Frage zu stellen oder gar den Entscheid zu unterlaufen (Rekursbegründung

Rekurrent 2 E. 20).

3.3

3.3.1 Darin

kann den Rekurrenten 1 und 2 nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz

zutreffend erwogen hat, ist auf Baugesuche durch öffentliche Anzeige

hinzuweisen und damit das Einspracheverfahren zu eröffnen (§ 91 Abs. 3 BPG).

Ordentliche Baubegehren sind im Kantonsblatt sowie im Internet und mit dem Text

der öffentlichen Anzeige auch im Gelände anzuzeigen (§§ 45 f. BPV). Der Text

der Publikation hat dabei neben einer kurzen Bezeichnung und Nutzung der Baute

oder Anlage auch die «Strasse und Hausnummer sowie Sektion und Parzellennummer»

zu enthalten (§ 39 Abs. 1 lit. c ABPV). Diese Publikation von Baugesuchen dient

Drittbetroffenen zur Wahrung ihrer Rechte. Sie hat daher zumindest in groben

Kategorien eine Beschreibung des Gesuchsgegenstandes mit den wesentlichen

Elementen des geplanten Bauvorhabens zu enthalten. Potenziell vom Gesuch

Betroffene sollen sich anhand dieser Publikation entscheiden können, ob sie die

Gesuchsunterlagen einsehen wollen (Dussy,

a.a.O., N 7.115 f.). Zentral erscheint dabei auch eine genaue

Lokalisierung des Bauvorhabens (Zaugg/Ludwig,

Baugesetz des Kantons Bern, 5. Auflage, Bern 2020, Art. 35-35c N 8, VGE ZH

VB.2012.00594 vom 16. Januar 2013, mit Hinweis auf Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, 1991, S. 133 Rz. 290).

Die Publikation muss diesbezüglich aussagekräftig sein (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35-35c N 8). Diese

Voraussetzungen gelten auch im Verfahren für einen baurechtlichen Vorentscheid

(Ruch, a.a.O., N 73 zu Art. 33

RPG).

Wie die Vorinstanz

weiter in tatsächlicher Hinsicht festgestellt hat und im Übrigen auch

unbestritten ist, hat die Publikation sich allein auf die Adresse St.

Galler-Ring 225 und die Parzelle Nr. 4686 bezogen. Es ist unbestritten, dass

die damalige Variante 2 für den Standort der geplanten Tennishalle an der Ecke

von St. Galler-Ring und Neubadstrasse, an welchem diese nun mit dem

streitgegenständlichen Baubegehren realisiert werden soll, nicht auf dem Areal

des damaligen Umfangs dieser im Eigentum der Rekurrenten 2 stehende

Baurechtsparzelle, sondern vielmehr ganz auf der benachbarten Stammparzelle Nr.

2578 verwirklicht werden sollte. Weiter erscheint auch mit den Erwägungen der

Vorinstanz die Adressangabe mit dem alleinigen Hinweis auf die Adresse St.

Galler-Ring 225 ungenau. Es kann dahingestellt bleiben, welche Bedeutung der

Hausnummerverfügung des Grundbuch- und Vermessungsamtes vom 5. September

2019 in diesem Zusammenhang zukommt (vgl. VD.2020.173, act. 6/3). Nicht

bestritten worden ist, dass das abzubrechende Garderobengebäude auf der

Liegenschaftsparzelle Nr. 2578 am Standort der heute projektierten Tennishalle

bereits zuvor mit der Hausnummer 233 bezeichnet und dies so auch im Stadtplan

und den eingereichten Planunterlagen vermerkt worden ist. Auch der Rekurrent 2

selber hat diese Adressierung in seinem generellen Baubegehren verwendet.

Daraus folgt, dass die Publikation des generellen Baubegehrens entsprechend den

Erwägungen der Vorinstanz mangelhaft gewesen ist.

3.3.2 Eine

mangelhafte Publikation eines Baubegehrens stellt einen formellen Fehler der

Baubewilligung dar (Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino,

Die Baubewilligung im Kanton Basel-Stadt, Basel 2014, S. 82, mit Hinweis auf

VGE VD.2011.157 vom 23. August 2012 E. 4.2). Dies gilt auch dort, wo eine

Publikation in relevanten Punkten unvollständig ist, wobei unerheblich ist, ob

das Ungenügen der Publikation der Bauherrschaft oder der Behörde anzulasten ist

(Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35-35c

N 11). Aufgrund der unzutreffenden Adress- und Parzellenangaben mussten

die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 auch bei Anwendung gehöriger Sorgfalt

nicht davon ausgehen, dass die gesuchsgeständliche Tennishalle in ihrer

direkten Nachbarschaft am heute projektierten Standort gebaut werden sollte.

Sie durften daher aufgrund des Textes der Publikation davon ausgehen, dass der

Gegenstand des generellen Baubegehrens sie in ihren Interessen nicht direkt

tangiert. Dies gilt umso mehr, als die Hinweisschilder im Gelände im Verfahren

des generellen Baubegehrens unbestrittenermassen ebenfalls nicht im Bereich der

südwestlichen Ecke der Sportanlage Schützenmatte, wo die Tennishalle gemäss

Baugesuch nun verwirklicht werden sollte, sondern bloss beim Clubhaus am St.

Galler-Ring 225 und an der General Guisan-Strasse angebracht worden sind. Unbehelflich

erscheint dabei der Hinweis des Rekurrenten 2, dass die Rekursgegnerinnen und

-gegner 1 und 2 Individualinteressen bzw. Partikularanliegen verfolgten, welche

aber mit der Frage des Nutzungsmasses und der Zonenkonformität nichts zu tun

hätten. Voraussetzung der Rekursbefugnis im Baubewilligungsverfahren ist die

Verfolgung eigener tatsächlichen Interessen (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542, mit

Hinweisen; VGE VD.2017.121 vom 24. September 2017 E. 1.2.4, VD.2015.109 vom 18.

März 2016 E. 1.3). Die von rekurrierenden Parteien als verletzt gerügten Normen

müssen dabei nicht im Sinne einer Schutznorm dem Schutz dieser Interessen

dienen. Es genügt vielmehr auch ein eigenes tatsächliches Interesse an der

Einhaltung von Normen, die dem Schutz öffentlicher Interessen dienen (vgl. VGE

607-610/2008 vom 23. Januar 2009 E. 1.3.2).

3.3.3 Liegt

eine mangelhafte Publikation vor, so trifft die Behörden die Pflicht, die

notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um den Mangel zu beheben und die in ihrem

rechtlichen Gehör verletzten Drittbetroffenen in ihre Verfahrensrechte wieder

einzusetzen (VGE VD.2018.94 vom 17. September 2019 E. 5.8, VD.2015.89 vom 15.

September 2016 E. 1.2.3). Ihre Verhinderung bei der Wahrnehmung ihrer

Einsprachemöglichkeit im Verfahren des generellen Baubegehrens führt dazu, dass

der in Verletzung dieser Rechte ergangene Vorentscheid zu keinem Rechtsnachteil

für die in ihren Rechten verletzten Drittbetroffenen führen darf. Es wird denn

auch von keiner Seite geltend gemacht, dass die Rekursgegnerinnen und -gegner 1

und 2 ausserhalb des vorliegend streitgegenständlichen Baubewilligungsverfahrens

zu einem früheren Zeitpunkt bereits Kenntnis vom Gegenstand und Inhalt des

Vorentscheids vom 30. Mai 2017 gehabt hätten. Solche Kenntnis hatten

aufgrund der Akten nur die zu den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 zählenden

Nachbarn [...] und [...] sowie [...] und [...], welche bereits in jenem

Verfahren Einsprache erhoben haben. Deren Kenntnisse müssen sich die anderen

Rekursgegnerinnen und -gegner aber nicht anrechnen lassen, zumal aufgrund der

Akten keine Anhaltspunkte bestehen, dass diese bereits vor diesem

Baubewilligungsverfahren ihre Kenntnisse mit den übrigen Rekursgegnerinnen und

-gegnern geteilt haben. Es folgt daher aus dem Grundsatz von Treu und Glauben keine

Obliegenheit der Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2, ihre Einwände vor

diesem Verfahren bereits geltend zu machen (VGE VD.2018.94 vom 17. September

2019 E. 6.1, mit Hinweis auf BGer 1C_256/2017 vom 11. Januar 2018 E. 2.1). Die

Baubewilligung ist daher für die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2, mit

Ausnahme der bereits am Verfahren des generellen Baubegehrens beteiligten

Personen, auch mit Bezug auf die bereits mit dem Vorentscheid vom 30. Mai 2017

entschiedenen Rechtsfragen anfechtbar (Dussy,

a.a.O., N 7.145; Zaugg/Ludwig,

a.a.O., Art. 35-35c N 11). Entgegen der Auffassung des Rekurrenten 2 kann auch

dessen, aufgrund der im Vertrauen auf den erteilten Vorentscheid getätigten

finanziellen Aufwendungen für die Weiterverfolgung des eigenen Projekts

zweifellos gewichtige Bestandesinteresse der Unverbindlichkeit dieses

Vorentscheides für die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 nicht entgegenstehen.

Im Übrigen hätte der Rekurrent 2 die fehlerhafte Publikation, insbesondere die

Abweichung der von ihm selbst im generellen Baugehren verwendeten Adressierung,

auf den Schildern erkennen und (spätestens dann noch) auf die Formulierung des

Publikationstextes sowie die Platzierung der Schilder Einfluss nehmen können. Die

Vorinstanz hat somit die Zonenkonformität der geplanten Tennishalle zu Recht

erneut und ohne Bindung an den Vorentscheid 30. Mai 2017 überprüft.

4. Zonenkonformität

und Erfordernis weiterer Planungsentscheidungen

4.1 Unter

Hinweis auf Literatur und Judikatur erwog die Baurekurskommission, dass die

Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse für öffentliche oder im

öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen bestimmt sei. Spiel- und

Sportanlagen würden dabei grundsätzlich als zonenkonform erachtet. Durch

private betriebene Sportanlagen lägen insbesondere dann im öffentlichen

Interesse, wenn sie der Öffentlichkeit allgemein zugänglich seien, was

Einschränkungen des Zugangs aber nicht ausschliesse (angefochtener Entscheid E.

21). Der Umstand, dass es sich beim Tennisclub A____ um einen privaten Verein

handelt, spreche daher nicht gegen die Zonenkonformität der umstrittenen

Tennishalle respektive gegen deren Qualifikation als Baute im öffentlichen

Interesse. Unbestritten sei, dass die Ausübung des Sports Tennis als solche im

öffentlichen Interesse liege. Genauer zu prüfen bleibe das Kriterium der Allgemeinzugänglichkeit,

welches sich hier weniger klar präsentiere. Nach Analyse der geltenden «Platz-

und Spielordnung» sowie der Kosten einer Mitgliedschaft beim Tennisclub A____ kam

die Vorinstanz zum Schluss, es erscheine «zumindest fraglich, ob sich die

Tennishalle als Anlage im öffentlichen Interesse qualifizieren liesse».

Letztlich liess sie die Frage aber offen (angefochtener Entscheid E. 22).

Die Vorinstanz

erwog weiter, dass der planerische Grundsatzentscheid, die von der

projektierten Tennishalle betroffene Parzelle der Zone für Nutzungen im

öffentlichen Interesse zuzuordnen, im Baubewilligungsverfahren nicht

akzessorisch zu überprüfen sei (angefochtener Entscheid E. 27). Sie prüfte

indessen, ob es neben der Zuweisung zur Zone NöI einer ergänzenden

Planungsentscheidung als Voraussetzung für die Realisierung der projektierten

Tennishalle bedurft hätte (angefochtener Entscheid E. 30). Sie bezog sich

dabei auf die nach § 105 Abs. 5 Abs. 1 BPG grundsätzlich beim Grossen Rat

liegende Planungskompetenz, soweit sie nicht vom Gesetz selber oder mittels

expliziter Delegation der Regierung übertragen ist, sowie auf die

Planungspflicht, die sich aus Art. 2 Abs. 1 RPG ergibt. Danach hätten Bund,

Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen zu erarbeiten

und aufeinander abzustimmen. Der Grundsatz der umfassenden Planung verlange in

der Nutzungsplanung eine ganzheitliche Betrachtungsweise und verbiete

inhaltsleere Pläne. Deshalb seien Pläne mit (weitgehend) unbestimmtem Inhalt zu

vermeiden (angefochtener Entscheid E. 28 und 29; vgl. VGE VD.2019.102 vom 15.

Mai 2020 E. 8.1.3, mit Hinweisen). Der erforderliche Präzisionsgrad hänge

dabei aber von der Art der ausgeschiedenen Zone ab und könne nicht pauschal

bestimmt werden (angefochtener Entscheid E. 29; vgl. Waldmann/Hänni, in: Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006,

Rz. 25 zu Art. 2, mit Hinweisen). Innerhalb der Bauzonen richte sich die

Planungspflicht unter Vorbehalt von übergeordnetem Recht nach dem kantonalen

Recht (angefochtener Entscheid E. 29; vgl. dazu Stalder/Tschirky,

FHB Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 2.118, mit Hinweisen). Aufgrund des

planerischen Stufenbau setze die Erteilung einer Baubewilligung voraus, dass

die Baute oder Anlage dem Zweck der Nutzungszone entspreche (vgl. Art. 22 Abs.

2 lit. a RPG). Das Baubewilligungsverfahren bezwecke daher die einzelfallweise

Planverwirklichung und diene daher der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im

Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprächen. Es solle

aber nicht selbständige Planungsentscheidungen hervorbringen oder den

Nutzungsplan im Ergebnis ergänzen oder ändern, wozu ihm das sachlich nötige

Instrumentarium wie auch ein geeignetes Rechtsschutzverfahren fehle (angefochtener

Entscheid E. 29; vgl. BGer 1C_7/2012 vom 11. Juni 2012 E. 2.3, mit

Hinweisen).

Gemäss § 39 Abs. 1 BPG werde die Nutzung von Grundstücken in der Zone für Nutzungen im

öffentlichen Interesse durch den Beschluss, mit dem die Zone festgesetzt werde

(lit. a), durch Bebauungspläne (lit. b) oder durch Genehmigung der Bauprojekte

in einem Planungsverfahren des Regierungsrates oder des Gemeinderates (lit. c)

festgelegt. Dabei handle es sich alles um Planungsinstrumente. Gemäss § 39 Abs. 2 BPG sei am Zonenrand der Lichteinfallswinkel der Nachbarzone einzuhalten

(angefochtener Entscheid E. 31). Wie sich aus den Materialien und der Literatur

ergebe, müsse darüber hinaus in der Zone NöI die Art und das Mass der Nutzung

entweder bei der Festsetzung der Zone oder später in einem gesetzmässigen

Planungsverfahren festgelegt werden (angefochtener Entscheid E. 33; vgl. Feldges/Barthe, Raumplanungs- und

Baurecht, in; Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons

Basel-Stadt, 2008, S. 778). Aufgrund der Verschiedenartigkeit der

öffentlichen Interessen und der Verhältnisse könnten dabei keine allgemeinen

Regeln aufgestellt werden. Dies rechtfertige es aber nicht, den Entscheid über

die Art und das Mass der baulichen Nutzung in dieser Zone der Bauherrschaft zu

überlassen. Da es sich um eine Planungsaufgabe handle, seien die

Planungsbehörden verpflichtet, die Rahmennutzungspläne durch

Sondernutzungspläne und Vorschriften zu ergänzen, die dem konkreten Fall

Rechnung tragen würden (angefochtener Entscheid E. 32; vgl. Ratschlag und

Entwurf zu einem Baugesetz und Bericht des Regierungsrates [...], Nr. 8637

vom 7. November 1995 [nachfolgend: Ratschlag BPG], S. 65 f.). Die

Grundstücksnutzung müsse deshalb im Einzelfall im Verfahren der

Zonenplanrevision oder in einem vergleichbaren Planungsverfahren festgelegt

werden. Welches Verfahren den Anforderungen des Rechts und der Zweckmässigkeit

am ehesten entspreche, hänge von der Art der beabsichtigten Nutzung ab. Der

Entwurf zähle deshalb nur die in Frage kommenden Varianten auf (angefochtener

Entscheid E. 32; vgl. Ratschlag BPG, a.a.O., S. 118, Fn. 75).

Daraus folge,

dass die bauliche Nutzung in der Zone NöI nicht nur hinsichtlich der

Nutzungsart, sondern auch des Nutzungsmasses in einem Planungsverfahren festzusetzen

sei. Mit den Erwägungen des Planungsamtes hänge es zwar im konkreten Fall von

der zu erfüllenden Aufgabe ab, wie in der Zone NöI am zweckmässigsten gebaut

werde. Aus diesem Grund habe der Gesetzgeber mit Ausnahme der Vorgabe zum

Lichteinfallswinkel darauf verzichtet, auf Gesetzesstufe generell-abstrakte

Vorschriften zur zulässigen Bebauung in der Zone NöI zu erlassen. Diese

Unbestimmtheit der gesetzlichen Regelung sei aber mit dem Erfordernis

ergänzender Planungsentscheidungen in Bezug auf Nutzungsart und -mass gleichsam

kompensiert worden (angefochtener Entscheid E. 34). Bezüglich der Art der

Nutzung und damit des konkreten Verwendungszweckes des projektbetroffenen

Areals solle die notwendige Planungsentscheidung im Rahmen der laufenden

Zonenplanrevision (Teil II) nachgeholt werden. Bereits heute liessen die

tatsächlichen Verhältnisse aber keinen anderen Schluss zu, als dass die

Nutzungsart «Sport» zulässig und in diesem Sinne zonenkonform sei, weshalb die

bisher unterbliebene Zuordnung einer konkreten Nutzungsart für das Sportzentrum

Schützenmatte unproblematisch erscheine. Demgegenüber fehle hinsichtlich des

Aspekts des zulässigen Nutzungsmasses ein entsprechender Planungsentscheid. Das

durchgeführte Varianzverfahren stelle ein Instrument zur ästhetischen

Qualitätssicherung dar, welches die entsprechenden Planungsentscheidungen nicht

zu ersetzen vermöge. Auch baupolizeiliche oder umweltschutzrechtliche

Vorschriften wie etwa zum Lärm- oder zum Brandschutz führten nicht dazu, dass

keine ergänzenden Planungsentscheidungen notwendig wären. Es bedürfe daher

zumindest für ein Bauprojekt von beträchtlicher Grösse wie die streitgegenständliche

Tennishalle mit ihren Massen von 70 Meter auf 40 Meter Grundfläche und 9,5

Meter Höhe auf nutzungsplanerischer Stufe gewisser Vorgaben in Bezug auf das

Nutzungsmass, wie etwa in Bezug auf die Ausnützung oder die Länge und Breite

des Baukörpers. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die einzelnen Nutzungen

aufgrund der begrenzten Fläche des Sportzentrums Schützenmatte in räumlicher

Konkurrenz zueinander stünden. Die von der Verwaltung angestellten planerischen

Überlegungen könnten nicht an die Stelle entsprechender Überlegungen der

Planungsbehörde treten, liege die Planungskompetenz doch beim Grossen Rat oder

dem Regierungsrat. Ob es im vorliegenden Fall einer Planungsentscheidung des

Grossen Rates oder des Regierungsrates bedürfe, könne hier offenbleiben und

werde im Planungsverfahren zu beantworten sein. Offenbleiben müsse auch, welche

konkreten Aspekte des Nutzungsmasses durch die Planungsbehörde festzulegen

wären, ob also hinsichtlich der geplanten Tennishalle sämtliche Aspekte des

Nutzungsmasses mit einem massgeschneiderten Bebauungsplan geregelt oder das

Nutzungsmass bloss in den wesentlichen Grundzügen etwa bezüglich des durch die

Nutzung in Anspruch genommenen Projektperimeters festgelegt werde

(angefochtener Entscheid E. 35). Da es vorliegend an entsprechenden

Planungsentscheidungen fehle, seien der angefochtene Bauentscheid und die

dazugehörigen Einspracheentscheide zwangsläufig aufzuheben, ohne dass auf die

weiteren Rügen der Rekursgegnerinnen und -gegner weiter eingegangen werden

müsse (angefochtener Entscheid E. 36).

4.2 Die

Rekurrenten beziehen sich mit ihren Rekursbegründungen zunächst auf die

Feststellung der Vorinstanz, wonach es fraglich sei, ob die Tennishalle als

Anlage im öffentlichen Interesse qualifiziert werden könne.

4.2.1 Der

Rekurrent 1 rügt diesbezüglich eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts.

Entgegen der Feststellung der Vorinstanz könnten gemäss der Platz- und

Spielordnung 2017 auch Gäste ohne Mitwirkung von Clubmitgliedern freie Plätze

gegen ein Entgelt von CHF 15.– belegen, sodass die Plätze von der Allgemeinheit

grundsätzlich günstig genutzt werden könnten. Soweit die Vorinstanz ihrer

Feststellung, dass die Clubmitgliedschaft frei erworben werden könne, das

statutarische Ablehnungsrecht des Vorstands entgegenhalte und zur Grundlage der

Beurteilung, ob die Anlage im öffentlichen Interesse zu qualifizieren sei,

handle sie formalistisch und unverhältnismässig (Rekursbegründung Rekurrent 1

E. 20).

4.2.2 Der

Rekurrent 2 rügt in diesem Zusammenhang, dass die Vorinstanz die aktuell für

den Sommerbetrieb geltende Platz- und Spielordnung zu Unrecht auf die Nutzung

der bestehenden und geplanten Tennishalle übertragen habe. Die bestehende

Ballontennishalle werde in der Wintersaison auch von Nichtmitgliedern genutzt.

Auf den freien Plätzen hätten in der Wintersaison 2019/2020 17% Nichtmitglieder

gespielt. Für die Auslastung der neuen Halle werde ein ähnliches System zur

Anwendung kommen. Die Tennishalle sei daher im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung

allgemeinzugänglich (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 22-23).

Die

rekurrierende Bauherrschaft begründet in der Folge das öffentliche Interesse an

der Realisierung ihres Projekts. Sie bezieht sich dabei auf die Leitsätze des

Kantons Basel-Stadt zum öffentlichen Raum (vgl. Präsidialdepartement Kanton

Basel-Stadt im Auftrag des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt, Der öffentliche

Raum, Basel 2014, S.13 ff.). Darin werde festgehalten, dass sich eine Stadt

über ihre vielseitigen nutzbaren öffentlichen Räume zeige und lebenswert mache.

Der öffentliche Raum sei die Lebensader der Stadt und durch Interaktionen

zwischen Menschen geprägt (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 28). Öffentliche

Räume hätten verschiedene Atmosphären, Nutzungs- und Handlungsmöglichkeiten und

seien gerade auch für Kinder und Jugendliche wichtiger Alltags-, Spiel- und

Sozialisierungsraum. In den Alltag integrierte Bewegungsmöglichkeiten seien für

sie unabdingbar, wofür die öffentlichen Räume eine zentrale Rolle spielten

(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 29). Um die öffentlichen Räume möglichst

optimal zu nutzen, seien die «Zonen für die Nutzung im öffentlichen Interesse»

eingerichtet und im Rahmen der letzten Zonenplanrevision als Zonen für

Nutzungen im öffentlichen Interesse mit kleineren Änderungen im Wesentlichen

bestätigt worden, wobei ihnen eine Zweckbestimmung zugewiesen worden sei. Die

dortige Nutzung habe im öffentlichen Interesse zu stehen, nicht der

Gewinnmaximierung zu dienen und dem Gemeinwesen die Erfüllung öffentlicher

Aufgaben langfristig zu erleichtern (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 30). Zum

Thema Sport sei festgehalten worden, dass «Nutzungen im öffentlichen Interesse»

zulässig seien «die vorwiegend dem Bereich Sport» dienten. Dabei könnten «weitere

Nutzungen im öffentlichen Interesse sowie Mantelnutzungen, welche der

Hauptnutzung dienlich» seien, zugelassen werden, sofern sie die Hauptnutzung

nicht beeinträchtigten. Zu den Sportanlagen, die zusammen mit den dazu

erforderlichen Bauten und Anlagen, vorwiegend dem Bereich Sport dienen, gehöre auch

die Sportanlage Schützenmatte (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 32). Die

«Schützenmatte» sei eines der grössten Sportareale in Basel. Der westliche Teil

beinhalte das frei zugängliche Stadion Schützenmatte und weitere Sportplätze

und Sportanlagen für Leichtathletik, Fussball, Tennis und Faustball, deren Nutzung

an eine Mitgliedschaft in den beheimateten Vereinen geknüpft sei

(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 34). Der bereits im Jahr 1927 auf dem Gelände

der Schützenmatte gegründete Tennisclub A____ sei mit seinen fast 800

Mitgliedern seit Jahrzehnten fester Bestandteil der Sportaktivitäten auf der

Schützenmatte und die von ihm angebotenen Sportaktivitäten lägen vollumfänglich

im öffentlichen Interesse (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 35). Er fördere den

Tennissport als Breitensport und insbesondere die Jugendarbeit mit annähernd

300 aktiven Kindern und Jugendlichen, wie dies auch in seinem Leitbild zum

Ausdruck komme (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 36 und 37). Die nach Alter

gestaffelten Mitgliederbeiträge entsprächen insbesondere im Jugendbereich jenen

in anderen hiesigen Sportvereinen (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 43). In der

Sommersaison sei es Gästen möglich, mit Clubmitgliedern zu spielen. In der

Wintersaison könnten auch Nichtmitglieder freie Plätze mieten. Zudem sei das

Vereinslokal als im Quartier beliebtes Restaurant öffentlich frei zugängig

(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 44). Mit dem Neubau der ersten und einzigen Tennishalle

auf baselstädtischem Kantonsgebiet wolle der Verein die jetzige, insbesondere

in den Wintermonaten und bei Regen unzureichende Spiel- und Trainingssituation

für alle Beteiligten verbessern (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 45). Die neue

Tennishalle sei als Ersatz der veralteten, umweltbelastenden Traglufthalle

vorgesehen. Die neue Halle sei ein Beitrag zum modernen Umweltschutz und dank

moderner Infrastruktur trage sie zur Aufwertung der gesamten Sportanlage bei

(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 46). Die starke Zunahme der am Tennissport

interessierten Personen und das sich gleichzeitig verschärfende Angebots- und

Kapazitätsproblem mit Hallentennisplätzen in der Region mache den Neubau der

Tennishalle zu einer dringenden Angelegenheit für Basel (Rekursbegründung

Rekurrent 2 E. 47).

4.3 Beide

Rekurrenten bestreiten weiter den Schluss der Vorinstanz, dass es für die

Bewilligung der projektierten Tennishalle einer weiteren planerischen Grundlage

bedürfe.

4.3.1 Der

Rekurrent 1 macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die Raumplanung mit der

Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden Baubewilligungs- und

allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes bilde. Nutzungspläne ordneten

die zulässige Nutzung des Bodens für jede Parzelle, worauf im Baubewilligungsverfahren

geklärt werde, ob Bauten und Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen

Ordnungsvorstellungen entsprächen. Dabei habe bei der Erfüllung

raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw.

Entscheidungsinstrument zum Einsatz zu gelangen (Rekursbegründung Rekurrent 1

E. 21, mit Hinweis auf BGE 140 II 262 E. 2.3.1 S. 266). Gerade bei Zonen

für öffentliche Nutzungen seien aufgrund der Verschiedenheit der möglichen

baulichen Nutzungen die konkreten Bauvorschriften nicht im Voraus exakt

feststellbar. Die Raumvorstellung werde in solchen Zonen jedoch zumindest durch

die spezifische Nutzungsart konkretisiert (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 21,

mit Hinweis auf Urteil BGer 1C_55/2015 vom 9. September 2015 E. 3).

Entscheidend sei, ob das Zusammenspiel mit den für die Grundzone geltenden

Bestimmungen sowie die Voraussetzung eines Varianzverfahrens für allfällige

Abweichungen eine ausreichende Bestimmtheit und damit eine genügende

Steuerungskraft für die spätere Bebauung aufwiesen (Rekursbegründung Rekurrent

1 E. 21, mit Hinweis auf VD.2019.102 vom 15. Mai 2020 E. 8.1.3). Die

gültige Nutzungsplanung könne dabei im anschliessenden Baubewilligungsverfahren

grundsätzlich nicht akzessorisch überprüft werden (Rekursbegründung

Rekurrent 1 E. 21). Indem die Vorinstanz gleichwohl beurteilt habe,

ob ein Festsetzungsbeschluss im Sinne von § 39 BPG eine ausreichende

nutzungsplanerische Grundlage für ein Baubewilligungsbegehren sei, habe sie im

Ergebnis dennoch eine akzessorische Überprüfung der Zonenplanung und ihrer

Vorschriften vorgenommen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz enthalte der

Festsetzungsbeschluss der NöI im vorliegenden Fall eine Aussage über das

Nutzungsmass (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 22). Das Areal Sportanlage

Schützenmatte mit den anschliessenden Tennisplätzen sei anlässlich der

Zonenplanrevision 1987 von der früheren Zone der Grünflächen in die damals neu

geschaffene Zone für öffentliche Bauten und Anlagen umgezont worden. Gemäss den

Materialien habe diese Zone vor allem die Sportanlagen umfassen sollen, die

auffällig in Erscheinung träten. Es sei schon damals als denkbar erachtet

worden, dass in dieser Nutzungsordnung für sportliche Zwecke weitere,

vielleicht auch umfangreiche und hohe Gebäude (Tennishallen usw.) entstünden (Rekursbegründung

Rekurrent 1 E. 23; 5. Zwischenbericht der Grossratskommission [8005] vom 30.

September 1987 für die Behandlung der Zonenplanrevision zum Ratschlag 7907

betreffend Revision des Zonenplans für das Gebiet der äusseren Stadt,

S. 16 f.). Nichts anderes ergebe sich aus dem aktuellen zweiten

Ratschlag zur Zonenplanrevision, der entgegen den Darlegungen der Baurekurskommission

aufgrund der Planungszonenwirkung gemäss § 116 Abs. 2 BPG für die Beurteilung

des ordentlichen Baubegehrens [...] zu berücksichtigen sei. Indem mit der

aktuellen Zonenplanrevision für das besagte Grundstück die Zweckbestimmung

Sport festgehalten werde, werde die seit Jahrzehnten bestehende Raumvorstellung

nutzungsplanerisch fortgeschrieben. Demzufolge seien die für die Ausübung des

jeweiligen Sports erforderlichen Bauten und Anlagen explizit erlaubt. Dazu

gehörten beispielsweise Turn- und Sporthallen (Rekursbegründung Rekurrent 1

E. 23; 2. Ratschlag Zonenplanrevision vom 20. Juni 2018, S. 138). Auch

Tennis sei unbestrittenermassen eine Sportnutzung im genannten Sinne. Die

Festlegung einer Zone für öffentliche Nutzungen auf der Schützenmatte zusammen

mit der parzellenspezifischen Zweckbestimmung Sport und des gemäss § 39 Abs. 2 BPG zu beachtenden Lichteinfallswinkels und die damit definierte maximale

Gebäudehöhe sage damit etwas über die damit verbundene Raumvorstellung und das

dafür zulässige Nutzungsmass aus. Das Zusammenspiel der nutzungsplanerischen

Grundlagen weise für das besagte Bauvorhaben daher eine genügende Bestimmtheit

auf (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 23). Diese Vorgaben würden vom

vorliegenden Projekt eingehalten, weshalb das Bauvorhaben der Zone NöI

entspreche. Das Bauvorhaben entspreche in seiner räumlichen Dimension auch dem

in der benachbarten Bauzone 3 angeordneten und verträglichen Nutzungsmass wie

auch der dort zulässigen maximalen Bauhöhe. Fläche und Höhe des Bauvorhabens stellten

daher Indizien gegen eine Planungspflicht dar. Es könne nicht von einer beträchtlichen

baulichen oder räumlichen Dimension ausgegangen werden, welche eine

Planungspflicht auslösen könnte. Wäre der Auslegung der Baurekurskommission zu

folgen, würde dies bedeuten, dass für jedes Bauvorhaben, Neubau und

Erweiterungen, in einer NöI-Zone vorgängig ein entsprechendes Planungsverfahren

durch das Planungsamt vorzunehmen wäre (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 24). Zusammengefasst

kommt der Rekurrent 1 zum Schluss, aus dem für die Schützenmatte geltenden

Festsetzungsbeschluss gemäss § 39 Abs. 1 lit. a BPG gehe sowohl die

Nutzungsart wie auch das Nutzungsmass ausreichend hervor, um die

Zonenkonformität des ordentlichen Baubegehrens [...] in einem

Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Die Baurekurskommission habe bei ihrer

Auslegung der Bedeutung von § 39 BPG dieses historische Verständnis der Zone NöI

sowie deren Sinn und Zweck am Ort der Schützenmatte nicht ausreichend

berücksichtigt (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 25).

Das

Raumplanungsrecht kenne eine objektbezogene Planungspflicht im Zusammenhang mit

bedeutend raumwirksamen Bauvorhaben, die ausserhalb der Bauzone lägen

(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 26, mit Hinweis auf BGer 1C_405/2016 vom 30.

Mai 2018 E. 3.1). Innerhalb der Bauzone sei es nicht mit Art. 15 RPG vereinbar,

für die Erteilung einer Baubewilligung vorgängig ein umfassendes Planungsverfahren

zu verlangen (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 26, mit Hinweis auf BGE 131 II 151 E. 2.3 S. 156 in: Pra 2006, Nr. 4). Soweit sich aus einem rechtskräftigen

Nutzungsplan die zulässige Bebaubarkeit ergebe und das kantonale Recht keine

weitere Planungspflicht vorsehe, komme eine objektbezogene Planungspflicht nur

in den vom Bundesrecht vorgesehenen Fällen zum Tragen, wie etwa bei Sportarenen

(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 26, mit Hinweis auf BGE 129 II 63 E. 2.1

S. 65). Auch mit Bezug zur Lage des Bauprojekts im Areal des

Schützenmattparks lasse sich entgegen der Ansicht der Vorinstanz keine

objektspezifische Planungspflicht begründen. Die Schützenmatte stelle einen

wichtigen Freiraum mit Spezialnutzungen mit unterschiedlichem Bedürfnis an

Freiflächennutzungen auf. Gemeinsam sei ihnen, dass sie sich der räumlichen

Bedeutung des Freiraums Schützenmatte unterordnen müssten. Zentrale

raumplanerische Frage auf dem Schützenmattareal sei daher die Trennung von

Freiflächennutzungen und baulichen Nutzungen. Die fachliche Begleitung des

Varianzverfahrens seitens des Planungsamts habe die Berücksichtigung dieser

planerischen Aufgabe sichergestellt. Mit der Beurteilung des ordentlichen

Baubegehrens [...] durch die Stadtbildkommission sei auch die gute

Gesamtwirkung in städtebaulicher und architektonischer Hinsicht überprüft

worden. Dabei sei auf eine zurückhaltende Ausdehnung des Baukörpers Wert gelegt

worden (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 27). Das Bauprojekt sei auch aufgrund

seiner Dimensionen nicht zwingend planungspflichtig, führe es doch weder zu

mehr Verkehr noch müsse dafür massiv mehr Fläche versiegelt werden und würden

die den Schützenmattpark säumenden Baumalleen vollumfänglich bewahrt sowie der

die Höhe des Bauvorhabens einschränkende Lichteinfallswinkel der Nachbarzone

eingehalten. Es würden daher die wesentlichen nachbarrechtlichen Interessen

gewahrt. Es gebe gestützt auf das kantonale Recht keine mit dem Ausmass des

Gebäudes zusammenhängenden raumplanerischen Interessen, deren Koordination im

vorliegenden Fall ein Planungsverfahren verlangen würden, zumal wesentlicher

Aspekt der Koordinationspflicht für raumwirksame Bauvorhaben deren räumliche

Wirkung und nicht ihre bauliche Ausdehnung sei. Es bestehe daher gerade keine

objektspezifische Planungspflicht für den Bau der Tennishalle am beabsichtigten

Ort, weil damit keine bedeutenden räumlichen Auswirkungen verbunden seien, die

eine Koordination der Interessen verlangten. Die zulässige Höhe und die Fläche

der Tennishalle allein seien keine ausreichenden Kriterien, um in einer Bauzone

ein Bauvorhaben für planungspflichtig zu deklarieren (Rekursbegründung

Rekurrent 1 E. 29).

4.3.2 Der

Rekurrent 2 stellt sich auf den Standpunkt, dass im Planungsverfahren nur der

Zweck der Nutzung festgelegt werden müsse (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 25).

Es möge zwar Fälle geben, in welchen die Festlegung des Masses der Nutzung in

einem Planungsverfahren etwa mit einem Bebauungsplan, zu erfolgen habe. Diesbezüglich

komme den planenden Behörden ein Ermessensspielraum zu. Grundsätzlich dürfe

davon ausgegangen werden, dass ohne anderweitige Regelung das Nutzungsmass

durch die massgeblichen Lichteinfallswinkel gemäss § 39 Abs. 2 BPG bestimmt und

damit die Auswirkungen auf Raum und Umwelt im Nutzungsplanungsverfahren

hinreichend festgelegt würden (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 26). Dieser

Systematik entspreche auch die Praxis im Kanton. Der Grosse Rat habe am

25. Juni 2020 die Zweckbestimmungen für die Zone NöI ausserhalb von

Bebauungsplanperimetern flächendeckend für die Stadt Basel festgelegt und dabei

für kein einziges NöI-Areal ein Nutzungsmass bestimmt. Es könne nicht die

Intention des Gesetzgebers gewesen sein, dass für jedes Bauprojekt in der NöI

noch ein zusätzliches Nutzungsplanverfahren erfolgen solle. Im zweiten

Ratschlag zur Zonenplanrevision werde dazu ausdrücklich festgehalten, dass «Art

und Mass der baulichen Nutzung […] nicht durch generelle Zonenvorschriften

festgelegt, sondern anhand der grob gesetzten Stossrichtung der gewählten

Zweckbestimmung ganz auf die Bedürfnisse des Trägers der im öffentlichen

Interesse liegenden Aufgaben abgestimmt» würden (Rekursbegründung Rekurrent 2

E. 27; 2. Ratschlag zur Zonenplanrevision vom 20. Juni 2018, S. 130).

5. Erfordernis

weiterer Planungsentscheidungen

Die Vorinstanz

hat die Frage, ob die projektierte Tennishalle im öffentlichen Interesse liege

und hierfür für die Allgemeinheit genügend zugänglich sei und damit die Frage

ihrer Zonenkonformität offengelassen. Da sie selbst für den Fall ihrer

Zonenkonformität zum Schluss gekommen ist, dass es für deren Bewilligung einer

weiteren Planungsentscheidung bedürfe, ist daher auch im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren diese Frage zuerst zu prüfen.

5.1

5.1.1 Die

Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden

Baubewilligungs- und allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in

dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Dabei ordnen die Nutzungspläne

die zulässige Nutzung des Bodens für jede Parzelle und unterscheiden vorab

Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 RPG). Das

Baubewilligungsverfahren schliesslich dient der Abklärung, ob Bauten und

Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellungen

entsprechen. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben hat dabei das jeweils angemessene

Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz zu gelangen (BGE 140 II 262

E. 2.3.1 S. 266, mit Hinweis auf BGE 137 II 254 E. 3.1 S. 257, 131 II 103 E.

3.3 S. 117 f.; BGer 1C_7/2012 vom 11. Juni 2012 E. 2.3, in: ZBl 114/2013 S.

281; je mit Hinweisen; vgl. dagegen noch BGE 119 Ib 254 E. 5c S. 270). Daraus

folgt gemäss Art. 2 RPG die Planungspflicht der zuständigen Gemeinwesen,

also die Aufgabe, die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen zu

erarbeiten und sie aufeinander abzustimmen (Abs. 1). Planung versteht sich

dabei als Technik der vorwegnehmenden Koordination einzelner Handlungsbeiträge

und ihrer Steuerung. Es kommt ihr dabei Steuerungs-, Verstetigungs-,

Legitimierungs- und Implementierungsfunktion zu (Tschannen, in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],

Kommentar RPG, Zürich 2009, Art. 2 Rz. 2). Mit dieser Planungspflicht verbinden

sich einige allgemeine Direktiven, welche teils den Inhalt der Planung, teils

das Verfahren betreffen (eingehend dazu Tschannen,

in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 2

N 57 ff.). Aufgrund des Grundsatzes der umfassenden Planung hat die

Planung den Planungsgegenstand vollständig und lückenlos zu erfassen, wobei die

Aussagedichte variieren kann (Tschannen,

Kommentar RPG 2009, a.a.O., Art. 2 Rz. 39 ff.). Der Grundsatz der umfassenden

Planung verlangt in der Nutzungsplanung eine ganzheitliche Betrachtungsweise

und verbietet inhaltsleere Pläne (Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, a.a.O.,

Art. 2 N 62). Pläne mit (weitgehend) unbestimmtem Inhalt sind zu

vermeiden (VGE VD.2019.102 vom 15. Mai 2020 E. 8.1.3,mit Hinweis auf BGE

120 Ib 207 E. 6 S. 214; Tschannen,

Kommentar RPG 2009, a.a.O., Art. 2 Rz. 43).

5.1.2 Bei

der Zone NöI handelt es sich um eine auf bestimmte Zwecke ausgerichtete

Bauzone. Ob ein Bauprojekt in der Bauzone im Baubewilligungsverfahren beurteilt

werden kann oder ob es hierfür einer vorgängigen Sondernutzungsplanung bedarf,

ist grundsätzlich eine Frage des kantonalen Rechts (Stalder/Tschirky, a.a.O., Rz. 2.118, mit Hinweis auf

BGE 126 II 26 E. 4d S. 36 f.). Entsprechend hat das Bundesgericht die

Planungspflicht in seiner Rechtsprechung zunächst auf Bauvorhaben ausserhalb

der Bauzone bezogen. Es hat erwogen, die Planungspflicht beziehe sich auf nicht

zonenkonforme Vorhaben, welche hinsichtlich ihres Ausmasses und ihrer

Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig seien, dass sie erst nach

einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplans bewilligt werden dürften.

Angesprochen seien damit Anlagen ausserhalb der Bauzone (BGer 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E.

5.2, mit Hinweis auf BGE 126 II 26 E. 4d S. 36 f.; BGE 120 Ib 266 E. 4d

S. 274 f. [bezüglich Landwirtschaftszone]). Ein zonenkonformes Projekt bedürfe

daher von Bundesrechts wegen auch dann nicht der Sondernutzungsplanung, wenn es

von grosser Tragweite sei (BGer 1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.1,

1C_892/2013 vom 1. April 2015 E. 2.1, 1C_221/2016 vom 10. Juli 2017 E. 4). Das

Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang erwogen, wenn das zuständige

Planungsorgan beim Planungsgebiet bereits die Unterscheidung zwischen den

verschiedenen Zonentypen vorgenommen habe, dann habe es bereits eine

Interessenabwägung unter Mitwirkung aller betroffenen Parteien im Rahmen der

Zonenplanung vornehmen können (BGer 1C_892/2013 vom 1. April 2015 E. 2.1).

Immerhin konnte bereits in einem älteren Entscheid aus einem Hinweis auf Art.

23 RPG entnommen werden, dass sich die Planungspflicht nach dieser

Rechtsprechung auch auf nicht zonenkonforme Bauten innerhalb der Bauzone

beziehen kann (BGer 1C_57/2011 vom 17. Oktober 2011 E. 2.1).

In seiner

neueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht den Ausschluss einer

Planungspflicht für zonenkonforme Anlagen relativiert (BGer 1C_321/2019 vom

27. Oktober 2020 E. 2.5, mit Hinweis auf BGE 120 Ib 266 E. 4d S. 274 f.).

Es erwog, es sei denkbar, dass eine Baute oder Anlage trotz Zonenkonformität

derartige räumliche Auswirkungen entfalte, die nur in einem Planungsverfahren

angemessen erfasst werden könnten. Dies gelte insbesondere für Nichtbauzonen.

Die beurteilten Fälle bezogen sich dabei auf gemäss Art. 16a RPG zonenkonforme

Bauten in der Landwirtschaftszone. Die für nicht zonenkonforme Bauvorhaben

entwickelten Kriterien könnten aber nicht unbesehen auf zonenkonforme Bauvorhaben

übertragen werden und dürften bei zonenkonformen Bauvorhaben jedenfalls nicht

strenger sein (BGer 1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.1, 1C_321/2019 vom 27.

Oktober 2020 E. 2.5, mit Hinweis auf BGer 1C_892/2013 vom 1. April 2015 E.

2.1, 1C_221/2016 vom 10. Juli 2017 E. 4; je mit Hinweisen). Eine

Planungspflicht kann bestehen, wenn die projektierte Anlage einer

Umweltverträglichkeitsprüfung unterstellt ist, sie eine grosse Fläche beansprucht,

wie Steinbrüche, Abfallanlagen, Sportzentren oder künstliche

Beschneiungsanlagen, oder erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt hat (BGer

1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.1, 1C_892/2013 vom 1. April 2015 E. 2.1, 1C_221/2016

vom 10. Juli 2017 E. 4, 1C_321/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 2.6; 1C_892/2013

vom 1. April 2015 E. 2.1). Das Bundesgericht bejahte die Planungspflicht etwa

für UVP-pflichtige Biogasanlagen, die sich über eine Länge von 100 bzw. 90

Metern erstreckten und eine Höhe von 12 Metern aufwiesen, und im einen Fall mit

Geruchs- und Lärmimmissionen verbunden war, damit eine Gesamtbetrachtung des

Projekts mit der benachbarten Geothermieanlage beziehungseise mit der Lage

neben Schutzzonen erfolgen könne (BGer 1C_321/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 2.6;

1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.2). Demgegenüber verneinte es eine

Planungspflicht, wenn das konkrete Projekt bezüglich seiner Grösse im Rahmen

der jeweiligen Zone bleibt (BGer 1C_221/2016 vom 10. Juli 2017

E. 4: «[…] se situe dans les limites de la taille que peut atteindre un

bâtiment agricole»).

5.1.3 Die

Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse dient der Festlegung sachgerechter

Standorte für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und

Anlagen (Feldges/Barthe, a.a.O.,

S. 777). Sie ist eine der Nutzungszonen, in denen nach anderen Regeln als in

den sogenannten Nummernzonen gebaut werden muss. Wie die Vorinstanz zutreffend

erwogen hat, wurden diese Regeln in den Materialien als «relativ verschieden»

bezeichnet, da sie entweder «einfach oder aber so verschiedenartig [seien],

dass sie sich einer allgemeinen Regelung» entzögen. Es werde daher

ausgeschlossen, was schwer oder überhaupt nicht normierbar sei (angefochtener

Entscheid E. 32; Ratschlag BPG, a.a.O., S. 63). Diese fehlende generelle

Bestimmbarkeit zulässiger Bebauung und deren Abhängigkeit von der konkreten

Zweckbestimmung im Einzelfall liegen dabei in der Natur der Zone für Nutzungen

im öffentlichen Interesse (Gsponer,

Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 1999, S. 129).

Gleichzeitig wurde aber mit der neuen Regelung der Zone im kantonalen Bau- und

Planungsgesetz neu vorgeschrieben, «dass Art und Mass der Nutzung entweder bei

der Festsetzung der Zone oder später in einem gesetzmässigen Planungsverfahren

festgelegt werden» müssten. Dem Gesetz könne dabei nicht entnommen werden, wie

und was in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen gebaut werden dürfe.

Obwohl wegen der Verschiedenartigkeit der öffentlichen Interessen und der

Verhältnisse allgemeine Regeln nicht möglich seien, rechtfertige dies nicht,

den Entscheid über die Art und das Mass der baulichen Nutzung in dieser Zone

der Bauherrschaft zu überlassen. «Da es sich um eine Planungsaufgabe [handle,

seien] die Planungsbehörden verpflichtet, die Rahmennutzungspläne durch

Sondernutzungspläne und Vorschriften zu ergänzen, die dem konkreten Fall Rechnung»

trügen (angefochtener Entscheid E. 32; Ratschlag BPG, a.a.O., S. 65 f.). Wie

die Vorinstanz weiter zutreffend referiert hat, erwog der Gesetzgeber, «wie in

der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse am zweckmässigsten gebaut

werden [solle], hängt von den zu erfüllenden Aufgaben ab. […] Generelle

Vorschriften [seien] daher wenig zweckmässig. Das aber [habe] zur Folge, dass

die Grundstücksnutzung im Einzelfall im Verfahren der Zonenplanrevision oder

einem vergleichbaren Planungsverfahren festgelegt werden [müsse]. Welches

Verfahren den Anforderungen des Rechts und der Zweckmässigkeit am ehesten

[entspreche, hänge] von der Art der beabsichtigten Nutzung ab. Der Entwurf

[zähle] deshalb nur die in Frage kommenden Varianten auf» (angefochtener

Entscheid E. 32; Ratschlag BPG, a.a.O., S. 118 Fn. 75). Werde die

Grundstücknutzung im Verfahren der Zonenplanung festgelegt, so sei zu beachten,

dass der konkrete Verwendungszweck des Grundstücks im

Zonenfestsetzungsbeschluss zwingend bezeichnet werden müsse. Dabei müsse auch

hervorgehen, mit welchen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen sei (angefochtener

Entscheid E. 33; Feldges/Barthe, a.a.O.,

S. 778). Das mit der Zuweisung zur Zone NöI verfolgte öffentliche Interesse

muss genügend konkretisiert werden (BGE 1P.542/1992 vom 10. März 1995, E.

3a, in: ZBl 1996 S. 115, 116; Feldges/Barthe,

a.a.O., S. 778; Gsponer,

a.a.O., S. 124 f.).

5.2

5.2.1 Bezogen

auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt folgt daraus, dass die Pflicht

zur konkretisierenden Planung im Rahmen einer Sondernutzungsplanung nicht schon

aus der bundesrechtlichen Planungspflicht abgeleitet werden kann. Die

projektierte Tennishalle sprengt aufgrund ihrer Ausdehnung sowie ihrer

Auswirkungen auf die Umwelt den Rahmen der baulichen Nutzung in einer Zone für

Nutzungen im öffentlichen Interesse offensichtlich nicht. Soweit sich das

Verwaltungsgericht kürzlich auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG bezog und

unter diesem Gesichtspunkt die Bestimmtheit eines Bebauungsplans prüfte (VGE

VD.2019.102 vom 15. Mai 2020 E. 8.1.3), erfolgte diese Prüfung im Ergebnis

bezogen auf die Frage, ob sich das Baubegehren auf eine nicht zonenkonforme

Baute innerhalb der Bauzone richtete.

5.2.2 Auch

eine grundsätzliche Verpflichtung, für jede öffentliche Baute oder Anlage

jeweils einen Sondernutzungsplan zu schaffen, wird in der Literatur als

unverhältnismässiger Planungs- und Zeitaufwand abgelehnt (Gsponer, a.a.O., S. 136).

5.2.3 Demgegenüber

folgt eine Pflicht zur konkretisierenden Planung der projektierten Tennishalle

vorliegend aus dem kantonalen Recht. Im bisherigen Zonenplan wurde die

Zweckbestimmung der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interessen auf dem

Sportplatz Schützenmatte im Geviert zwischen der Brennerstrasse, der

Neubadstrasse, dem St. Galler-Ring und der General Guisan-Strasse nicht weiter

bestimmt. Sie ergab sich – wie von der Vorinstanz zutreffend erwogen worden ist

– allein aus der bisherigen Nutzung selbst.

Mit

Regierungsratsbeschluss vom 30. Mai 2017 wurde über den Sportplatz

Schützenmatte eine Planungszone gemäss Art. 27 RPG und § 116 f. BPG gelegt.

Diesem Beschluss lag der Bericht zur öffentlichen Planauflage vom 18. Mai 2017

im Rahmen der «Zonenplanrevision Basel, Zweiter Ratschlag, Massnahmen zur

Stärkung der Innenentwicklung» zugrunde. Entsprechend der bereits mit diesem

Bericht umschriebenen Zweckbestimmung wurde das Areal Sportplatz Schützenmatte

mit dem Beschluss des Grossen Rates vom 24. Juni 2020 der Zone für Nutzungen im

öffentlichen Interesse zugewiesen und gemäss Ziffer 34 des

«Grossratsbeschlusses betreffend Zweckbestimmungen für Zonen für Nutzungen im

öffentlichen Interesse (ausserhalb von Bebauungsplanperimetern)» wurde

festgestellt, zulässig seien auf diesem Areal «Nutzungen im öffentlichen

Interesse, die vorwiegend dem Bereich Sport sowie dem Bereich Sicherheit sowie

dem Bereich Bildung, Betreuung und Kultur sowie dem Bereich Infrastruktur,

Versorgung und öffentliche Verwaltung dienen. Weitere Nutzungen im öffentlichen

Interesse sowie Mantelnutzungen, welche der Hauptnutzung dienlich sind, können

zugelassen werden, sofern sie die Hauptnutzung nicht beeinträchtigen».

In diesem

Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Sportplatz Schützenmatte bereits

heute der Ausübung vielfältiger sportlicher Aktivitäten dient. Diese schliessen

sich am Ort ihrer jeweiligen Ausübung gegenseitig aus, stehen also, wie die

Vorinstanz richtig ausgeführt hat, in einem gewissen Konkurrenzverhältnis

zueinander. Weiter ist festzustellen, dass die projektierte Tennishalle in

einem Bereich der Zone situiert wird, welcher bisher nicht für die Ausübung des

Tennissports, sondern für andere breitensportliche Betätigungen genutzt worden

ist. Daraus folgt nicht nur, dass die Zweckbestimmung der Zone NöI auf dem

Sportplatz Schützenmatte sehr weit gefasst wird und auch über den Bereich Sport

hinaus Nutzungen umfasst, welche am Ort der streitgegenständlichen Tennishalle

nicht vorgesehen wären. Mit den Erwägungen der Vorinstanz ist festzustellen,

dass sich daraus zudem keine auch bloss impliziten Festsetzungen des jeweiligen

Nutzungsmasses ergeben und somit hinsichtlich des zulässigen Nutzungsmasses ein

entsprechender Planungsentscheid fehlt. Der Sportplatz Schützenmatte diente

bisher gerade auch im Bereich der projektierten Tennishalle auch sportlicher

Betätigung, für welche auf eine Bebauung mit Hochbauten weitgehend verzichtet

werden konnte. Aus der neben weiteren möglichen Nutzungszwecken genannten Zweckbestimmung

der Nutzungen im «Bereich Sport» kann daher im Fall des vorliegend

streitgegenständlichen Areals in der Zone NöI anders als bei einer konkretisierteren

Zweckbestimmung «Schule» oder etwa «Fussballstadion» bzw. «Sport- oder

Mehrzweckhalle» nicht auf eine konkrete Bebauung an spezifischem Ort

geschlossen werden, aus welcher wiederum implizite Schlüsse über das jeweilige

Nutzungsmass auf dem Areal gezogen werden könnten. Daraus folgt auch, dass aus

der benachbarten Bebauung für sich allein keine zureichende Vorgabe für das

zulässige Bebauungsmass abgeleitet werden kann. Für das strittige Projekt mit

seinen konkreten Dimensionen ist daher mit der Festlegung des Nutzungszwecks im

Zonenfestsetzungsbeschluss mit Bezug auf das Nutzungsmass noch kein genügt

konkretisierter Planungsentscheid erfolgt. Daran ändern auch die mit der

Regelung des Lichteinfallswinkels in § 39 Abs. 2 BPG erfolgte Begrenzung des

Nutzungsmasses nichts. Im Unterschied zu den übrigen, jeweils nach Massgabe der

gesetzlichen Regelung des Masses der baulichen Nutzung gemäss §§ 5 ff. BPG

bebaubaren Bauzonen, kommt in der Zone NöI Sportanlage Schützenmatte eine

flächige Bebauung, wie sie vom Zonenplan nicht ausgeschlossen würde, aufgrund

des mutmasslichen Willens der Planungsbehörde zum vornherein nicht in Frage beziehungsweise

entspricht eine solche offensichtlich nicht der mit dem

Zonenfestsetzungsbeschluss erfolgten Planungsentscheidung. Der Lichteinfallswinkel

bestimmt daher das Nutzungsmass nur sehr beschränkt. Darin unterscheidet sich

auch der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt von anderen Zonen NöI, was die

vom Rekurrenten 1 befürchtete präjudizielle Bedeutung dieses allein die

streitgegenständliche Bebauung in der vorliegend betroffenen Zone NöI

betreffenden Entscheides relativiert. Ob bereits mit dem Zonenplanbeschluss

eine genügende Bestimmung des Nutzungsmasses erfolgt ist, ist mit Bezug auf

jede Zone NöI bezüglich jedes konkreten Bauprojekts im Einzelfall konkret zu

beurteilen.

Nicht anderes

kann aus dem vom Rekurrenten 1 referierten Entscheid BGer 1C_55/2015 vom 9.

September 2015 E. 3 abgeleitet werden. Das Bundesgericht hielt dort zwar fest,

mit der Zuweisung in die Zone für öffentliche Bauten sei die dort

streitgegenständliche Parzelle bereits dieser Zone und den dort geltenden

Prinzipien unterstellt worden. Das damit zur Anwendung gelangende

Baurecht sah aber explizit vor, dass die Nutzung und Volumetrie durch einen

Gestaltungsplan definiert werden mussten.

Insgesamt muss

daher mit der Vorinstanz der Schluss gezogen werden, dass die bisher implizite

und mit dem Grossratsbeschluss vom 24. Juni 2020 nachgeholte Zweckbestimmung

bezüglich der Zone NöI Sportplatz Schützenmatte für einen planerischen

Beschluss im Sinne von § 39 Abs. 1 lit. a BPG, mit dem die Zweckbestimmung

bereits mit dem Zonenfestsetzungsbeschluss vorgenommen wird, nicht genügt. Es

bedarf daher, den Erwägungen der Vorinstanz folgend, für die projektierte

Tennishalle eines weiteren planerischen Entscheides im Sinne von § 39 Abs. 1

lit. b oder c BPG.

5.2.4 Nicht

gefolgt werden kann dem Rekurrenten 1, wenn er behauptet, mit diesem Ergebnis

und den Erwägungen zur Frage der Erforderlichkeit einer weiteren

Planungsentscheidung und der Prüfung, ob ein Festsetzungsbeschluss im Sinne von

§ 39 BPG eine ausreichende nutzungsplanerische Grundlage für ein

Baubewilligungsbegehren sei, werde eine akzessorische Überprüfung der

Zonenplanung und ihrer Vorschriften vorgenommen. § 39 Abs. 1 BPG sieht vor,

dass die Nutzung von Grundstücken in der Zone für Nutzungen im öffentlichen

Interesse durch den Zonenplanbeschluss selber (lit. a), durch Bebauungspläne

(lit. b) oder durch einen nachgelagerten Planungsbeschluss (lit. c)

festgesetzt wird. Daraus folgt, dass mit dem Zonenplanbeschluss die Nutzung

gerade nicht in jedem Fall in einem Umfang festgelegt wird, auf dessen

Grundlage ein Bauvorhaben ohne weitere Planungsentscheidung realisiert werden

kann.

6. Zonenkonformität

Bei dieser

Sachlage könnte mit den Erwägungen der Vorinstanz letztlich offenbleiben, ob

die projektierte Tennishalle in der Zone für Nutzungen im öffentlichen

Interesse zonenkonform erscheint. Angesichts der präjudiziellen Bedeutung des

Entscheids werden im Folgenden im Sinne eines obiter dictum für einen allfällig

weiteren Planungsprozess dennoch einige ergänzenden Ausführungen gemacht.

6.1 Nutzungen

im öffentlichen Interesse erfolgen, wenn damit Aufgaben des modernen Leistungs-

und Sozialstaats wahrgenommen werden. Dazu gehören auch Sportanlagen wie

Tennisanlagen. Ob der Staat oder ein Privater Eigentümer ist, spielt keine

Rolle (BGer 1C_310/2011 vom 10. November 2011 E. 2.4, mit Hinweis; Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, a.a.O., S.

37, mit Hinweis). Voraussetzung ist dabei aber, dass die Anlage grundsätzlich

der Öffentlichkeit zugänglich ist. Allerdings ist es durchaus möglich, dass der

öffentliche Zugang rechtlich oder faktisch (infolge Platzknappheit)

eingeschränkt werden kann. Das Kriterium der Allgemeinzugänglichkeit bedeutet

mithin nicht, dass eine Anlage, um im öffentlichen Interesse zu stehen,

schlechthin jedermann zur Verfügung zu stehen hat. Es mag vielmehr zu genügen,

dass der Beitritt als nutzungsberechtigtes Mitglied zu dem die Anlage

betreibenden Club verhältnismässig günstig erscheint und die Anlage in

beschränktem Umfang auch von Nichtmitgliedern benützt werden kann (BGer

1C_310/2011 vom 10. November 2011 E. 2.4, mit Hinweis auf BGer 1P.498/2000 vom

29. März 2001 und 1A.96/2002 vom 12. Februar 2003).

Ob diese

Voraussetzung vorliegend bereits klar erfüllt wird, kann hier offenbleiben,

gibt es doch selbst zwischen den Rekurrenten 1 und 2 unterschiedliche

Auffassungen über die Gästeregelung (vgl. oben E. 4.2.1 und E. 4.2.2). Diesbezüglich

ist aber zu berücksichtigen, dass die Tennisanlagen des Rekurrent 2 in der

vorliegenden Zone NöI bereits bisher einer primär auf die Vereinsmitglieder bezogenen

Nutzung gedient haben. Implizit ist damit diese Nutzung im Rahmen des

Zonenfestsetzungsentscheides vom 24. Juni 2020 als zonenkonform beurteilt

worden. Ob dies allerdings für eine Erweiterung des auf diese Weise genutzten

Perimeters der Sportanlage auch gelten muss, wäre zu prüfen. Dabei stellt sich

aber die Frage, in welcher anderen Zone Tennisanlagen, welche neben den

Indoorplätzen jeweils auch Outdoorplätze aufweisen sollten, nach Massgabe einer

haushälterischen Bodennutzung verwirklicht werden können. Jedenfalls kann mit

einem Bebauungsplan eine entsprechende Regelung zur Sicherstellung einer

genügenden Allgemeinzugänglichkeit getroffen werden. Hierfür mag aufgrund der

prognostizierten Auslastung, wie sie von der Rekursgegnerin und den Rekursgegnern

2 geltend gemacht wird (vgl. Vernehmlassung vom 15. Dezember 2020 E. 19), Raum

bestehen.

6.2 Käme

man zum Schluss, dass von einem Nutzungskonzept der Tennishalle ausgegangen

werden muss, welches die Allgemeinzugänglichkeit nur ungenügend wahrt, so wäre

zu prüfen, ob diesbezüglich mit einem Bebauungsplan von den Anforderungen der

zonenrechtlichen Grundordnung abgewichen werden kann. Ein Bebauungsplan bildet eine

gesetzliche Grundlage zur Erteilung von Baubewilligungen von Gebäuden und

entspricht deshalb gerade nicht der baurechtlichen Grundordnung und damit den

allgemeinen Vorschriften des Bau- und Planungsgesetzes. Gemäss § 101 BPG ist

der Bebauungsplan ein Sondernutzungsplan, der für ein bestimmtes Gebiet eine

bessere Bebauung als die baurechtliche Grundordnung oder die Koordination der

Nutzungsplanung gewährleisten soll und den allgemeinen Regelungen vorgeht. Er

gestattet nach Bedarf von der baurechtlichen Grundordnung abzuweichen

(Ratschlag BPG, a.a.O., S. 79). Mit abweichenden Gestaltungsplaninhalten darf

aber die planerisch und demokratische abgestützte Grundordnung nicht ihres

Sinngehalts entleert werden (Pletscher,

Der Gestaltungsplan i.e.S., Diss. Basel 2021, Rz. 461, mit Hinweis auf BGE 135 II 209 E. 5.2 S. 219 sowie BGer 1C_22/2020 vom 4. November 2020 E. 5.3;

1C_348/2019 vom 27. April 2020 E. 3.4, 1C_200/2018 vom 20. März 2019 E.

4.3.). Die Zulässigkeit von Abweichungen ergibt sich dabei aber primär aus dem

kantonalen Recht (BGer 1C_22/2020 vom 4. November 2020 E. 5.3, mit Hinweis auf

BGer 1C_222/2019 vom 4. September 2020 E. 5.1 sowie BGE 135 II 209 E. 5.6 i.f.

S. 222). Vorliegend soll nicht von der auf den «Bereich Sport» gerichteten

Zweckbestimmung gemäss dem Zonenplanbeschluss des Grossen Rates vom 24. Juni

2020 abgewichen werden. Mit der Begrenzung der Allgemeinzugänglichkeit wird

vielmehr der begrenzten Kapazität der Halle entsprochen. Selbst wenn daher von

einer Abweichung von der Grundordnung ausgegangen werden sollte, wäre diese

mittels eines demokratisch legitimierten Bebauungsplans zulässig.

7. Sachentscheid

und Kostenentscheid

7.1 Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Rekurse abzuweisen sind.

7.2 Diesem

Ausgang des Verfahrens entsprechend trägt der Rekurrent 2 die Gerichtskosten des

Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich

Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Dem Rekurrenten 1 werden keine Verfahrenskosten

auferlegt. Der bzw. den anwaltlich vertretenen Rekursgegnerin und -gegnern 2

ist aufgrund ihres Obsiegens eine Parteientschädigung zu entrichten. Da ihr

Rechtsvertreter, C____, darauf verzichtet hat, dem Gericht eine Honorarnote

einzureichen, ist die angemessene Parteientschädigung gerichtlich zu schätzen.

Dabei erscheint aufgrund des Umfangs der Eingaben sowie unter Berücksichtigung

des umfangreichen Aktenmaterials eine Parteientschädigung von pauschal CHF 5'000.–,

einschliesslich Auslagen und zuzüglich Mehrwertsteuer, angemessen. Davon haben

aufgrund der Anzahl ihrer Eingaben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und

des dadurch verursachten Replikaufwandes der Rekursgegnerschaft 2 der Rekurrent

1 CHF 2'000.– und der Rekurrent 2 CHF 3'000.– zu bezahlen.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

://: Die Rekurse der vereinigten Verfahren

VD.2020.173 und VD.2020.174 werden abgewiesen.

Dem Rekurrenten 1 werden keine Verfahrenskosten

auferlegt.

Der Rekurrent 2 trägt die Gerichtskosten des

Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich

Auslagen.

Der Rekurrent 1 hat der Rekursgegnerin und den Rekursgegnern

2 eine Parteientschädigung von CHF 2’000.–, einschliesslich Auslagen und

zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 154.–, zu bezahlen.

Der Rekurrent 2 hat der Rekursgegnerin und den

Rekursgegnern 2 eine Parteientschädigung von CHF 3’000.–, einschliesslich Auslagen

und zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 231.–, zu bezahlen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent 1

-

Rekurrent 2

-

Rekursgegnerinnen und -gegner 1

-

Rekursgegnerin und -gegner 2

-

Baurekurskommission

-

Bau- und Gastgewerbeinspektorat

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.