Überführung der Stelle "Lehrperson Höhere Fachschulen" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.22

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____

Rekurrentin 1

[...]

B____

Rekurrentin 2

[...]

beide vertreten durch [...],

Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources

Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle

«Lehrperson Höhere Fachschulen» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung

Nr. [...]

Sachverhalt

Sachverhalt

A____

(Rekurrentin 1) und B____ (Rekurrentin 2; Rekurrentinnen) üben als Lehrperson

im Bildungsgang [...] resp. als Lehrperson in [...] die Stelle «Lehrperson

Höhere Fachschulen», Stellenbeschreibung Nr. [...] aus. Diese wurde mit

Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene

Richtposition (Modellumschreibung) 4210.17 in die Lohnklasse 17 überführt. In

der Folge beantragten die Rekurrentinnen beim Zentralen Personaldienst (ZPD,

heute: Human Resources Basel-Stadt) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung,

welche mit Datum vom 7. Januar 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates

erlassen worden ist. Die gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrentinnen

wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen

Beschluss richtet sich der am 30. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni

2020 begründete Rekurs der Rekurrentinnen. Mit ihrem Rekurs beantragen die

Rekurrentinnen die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des

Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung der Stelle «Lehrperson

Höhere Fachschulen», Stellenbeschreibung Nr. [...], im Rahmen der

Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 18. Eventualiter

beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des

Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen

die Rekurrentinnen, es seien sämtliche Verfahrensakten des gesamten vor­instanzlichen

Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur

Einsicht zukommen zu lassen. Mit Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der

Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses

beantragen. Hierzu replizierten die Rekurrentinnen mit Eingabe vom 28. Januar

2021. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben

sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den

nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Einspracheentscheide

des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4

der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS)

von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht

angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS

sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die

Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt

(OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich

festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG.

Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG,

SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates

über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist.

Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2

Die

Rekurrentinnen sind Inhaberinnen der überführten, hier in Frage stehende

Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per

1.

Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen. Damit sind sie

vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an

dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht angemeldeten und

begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die

Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch

gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die

Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung

von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das

Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener

Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung

einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems

tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und

Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen

Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den

Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere

Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8,

121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht

befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten

Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und

ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur

Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das

Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen

Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4 Gemäss

§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von

Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen».

Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der

Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2,

VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom

21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG

müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der

Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221

vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember

2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In

späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die

rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen

Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst

später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein

Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen

des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307).

Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte

Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6,

VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom

21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5 Die

von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im

Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten

auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,

die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale

Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren.

Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.

ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20.

Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2. Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrentinnen zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend

und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten

gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1 Zur

Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle

mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher

Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons

Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche Unterlagen

des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrentinnen und

andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens

der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur

Einsicht zugestellt würden. Die Vor­instanz sei dem entsprechenden

Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.

Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke

nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten

der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So

seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 5. Juli 2019 mit Bericht des

Vergütungsmanagements vom 22. Juli 2019 neben der Stellenbeschreibung des

einzigen erwähnten Quervergleichs bloss zwei weitere Dokumente ausgehändigt

worden. Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen

Bewertung» oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei

gewissen angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht

vom 22. Juli 2019 be­stätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die

Akteneinsicht verweigert werde. Die Vor­instanz und die involvierten

Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens,

aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante

Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa

die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht

dokumentiert und würden nicht offengelegt. So werde der Umstand, dass in den

zwei Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 gewisse Kompetenzen identisch

umschrieben seien, man aber trotzdem nicht automatisch von der Erfüllung dieser

Kompetenzen durch die Rekurrentinnen ausgehen könne, als Resultat der

«vollanalytischen» Erhebung der Stelle der Rekurrentinnen bezeichnet, ohne dass

dies dokumentiert worden sei. Es müsse daher weitere bewertungsrelevante

Vorgänge gegeben haben, die entweder rechtswidrig nicht dokumentiert worden

seien oder bezüglich derer die Akteneinsicht rechtswidrig verweigert werde. Den

betroffenen Personen werde dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung

nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu prüfen.

Für den Nachweis

einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend,

dass die nachvollziehbare Dokumentation und Zustellung sämtlicher

Handlungsschritte offengelegt würden, in welchen entscheidrelevante Wertungen

und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen worden seien. Die entsprechende Einsicht

sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1 Das

Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV

verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren

ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen

(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein

grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht

zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/‌Koller/‌Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der

Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das

Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen

anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde

kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 =

Praxis 2001 Nr. 157; 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die

Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten

voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die

Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört

(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019

E. 2.3.1.1, mit Hinweis auf Waldmann,

in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86

E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85

E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das

Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige

Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die

entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt

(VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.2.2 Ein

Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss

unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts

(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und

VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018

E. 2.2; Waldmann/Bickel, in:

Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich

2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht

ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör

(VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1,

VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör

gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des

Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der

Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum

Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;

Kiener/Rütsche/‌Kuhn,

Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die

Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann

absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt

ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten

Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom

14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich

2013, N 153 und 457; Waldmann/‌Bickel,

a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von

weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen

Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus

nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere

Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018

E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom

27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/‌Häner/Bertschi,

a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel,

a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).

Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die

Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,

VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3 Wie das

Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer

Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des

Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020

E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.2). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die

Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020

E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6;

vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die

Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der

Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018

E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die

Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf

andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere

nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der

Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6

m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4 Dies gilt

auch für die von den Rekurrentinnen im vorinstanzlichen Verfahren konkret

verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren

vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche

– wie auch weitere Schritte – die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die

Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf

der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den

Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen

abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der

Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend

die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1.

Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere

Akten sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht

sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‚vollanalytischen

Bewertung‘», «Protokolle der

Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans,

der Funktionskette und der Modell­umschreibungen». Der der Bewertung der

einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende

Einreihungsplan und die Modell­umschreibungen gemäss dem Regierungsratsbeschluss

Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen

(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich

nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der

Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14

N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende

Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der

vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die

einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und

von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. auf

Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,

§ 41 N 13; Wiederkehr,

in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern

2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss

Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der

Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör

(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz

auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls

nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas

Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen

individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen

gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung

unmittelbar berühren (Waldmann,

a.a.O., Art. 29 BV N 14). Die Rekurrentinnen konkretisieren nicht,

inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in

Materialien verlangen.

Schliesslich

verlangen die Rekurrentinnen Einblick in «Unterlagen/Informationen zur

Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei

der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung

auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der

Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der

Rekurrentinnen als Stelleninhaberinnen und deren Vorgesetzten berücksichtigt

werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März

2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23.

März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die

Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass

die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.220/221 vom 17.

November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt – wie

ausgeführt – auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen

(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6). Ist aber die

Stellenbeschreibung beim Einreihungsentscheid im Rahmen der Systempflege nicht

zu überprüfen, bedarf es auch nicht der Herausgabe von Unterlagen bezüglich deren

Ausarbeitung.

2.3 Daraus

folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch

der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete

Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten

vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und

entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3. Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrentinnen zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen

Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für

gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1 Der

Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur –

aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich

entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8 Abs. 1 BV

ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit

ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrentinnen

explizit anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein

grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob

verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen

ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75

vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind

die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die

Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend

sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418,

131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist

nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten

Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.

Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich

haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV

nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,

Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der

Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene

Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1

S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2 Gemäss

§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der

Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter

Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund

abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die

Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,

Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3. Betreuung,

Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;

5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und

Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese

sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem

Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem

Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse

einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,

umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine

Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der

Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),

Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),

Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen

sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen

und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt,

Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015,

S. 3, https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3 Für

die Bewertung der Stellen im Rahmen der Systempflege wird grundsätzlich für

jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette mit einer Mo­dell­umschreibung

beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78

vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt,

Einreihungsplan und Modell­umschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18.

November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einsprache­verfahren/‌grundlagen.‌html).

In der Funktionskette 4210 «Lehrperson Höhere Fachschule (HF)» bestehen

Modellumschreibungen für die Richtpositionen 4210.17 und 4210.18. Für die

Zuordnung zu den nichtumschriebenen Richtpositionen existiert eine

differenzierte Praxis des Verwaltungsgerichts (VGE VD.2019.‌78 vom 27.

Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.‌107

vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3).

Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich

nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modell­umschreibung (die

grundsätzlich zwei Richtpositionen tiefer liegt) übertroffen und die

Anforderungen der zugehörigen Modell­umschreibung teilweise erfüllt werden. Für

die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssen die Anforderungen der

betreffenden Modell­umschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt

sein (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21.

Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl.

VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für

die Zuordnung auf die unterste mit einer Modell­umschreibung umschriebene

Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020

E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107

vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im

Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen

Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modell­umschreibung

überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächst­höheren Modell­umschreibung

in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die

einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der

nächsthöheren Modell­umschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur

nächsthöheren Modell­umschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation

insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der

nächsthöheren Modell­umschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom

27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,

VD.2019.39 vom 21. Januar 2020 E. 2.4, VD.2018.243 vom 8. November

2019 E. 7).

3.4

3.4.1 Bezogen

auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrentinnen im Zusammenhang mit

ihrer geltend gemachten Ungleichbehandlung zunächst, dass für die Lehrpersonen

an Höheren Fachschulen zwei Stellenbeschreibungen existierten. Die

Stellenbeschreibungen Nr. [...] und Nr. [...] seien dabei nahezu

identisch. Die Stellenbeschreibung Nr. [...] sei bei der Umschreibung des

generellen Auftrags mit dem Zusatz «Erteilen von Unterricht in der Höheren

Berufsbildung mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in

praktischer Umsetzung» ergänzt worden. Zudem unterschieden sich die beiden

Stellen­beschreibungen hinsichtlich der verlangten Ausbildung. Während in der

Stellen­beschreibung Nr. [...] ein Abschluss an einer Höheren Fachschule

bis zu einer Fachhochschule verlangt werde, setze die Stellenbeschreibung Nr. [...]

einen Master einer Universität oder der ETH voraus. Diese Unterschiede seien

aber für die Bewertung nicht massgebend. Es fehlten daher für eine lohnmässige

Ungleichbehandlung vernünftigen Gründe, weshalb diese sachlich nicht haltbar

und deshalb rechtswidrig sei. Mittlerweile sei diese rechtswidrige

Ungleichbehandlung behoben, indem alle Lehrpersonen an den Höheren Fachschulen per

1. Januar 2020 einheitlich in die Lohnklasse 18 eingereiht worden seien.

Es gebe keinen Grund, die Gleichbehandlung nicht bereits per 1. Februar 2015

umzusetzen.

3.4.2 Gegenstand

des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates ist die per 1. Februar 2015

erfolgte Überführung der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule»,

Stellenbeschreibung Nr. [...], welche damit die Basis des

Bewertungsentscheids gebildet hat (vgl. oben E. 2.2.3). Nicht zu prüfen

ist in diesem Verfahren, ob die Rekurrentinnen aufgrund der von ihnen

ausgeübten Aufgabe richtigerweise einer anderen Stelle zugewiesen werden

sollten, wie dies per 1. Januar 2020 erfolgt ist. Wie der Regierungsrat in

seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, ist dies eine Frage des

Stellengebrauchs, der in den Verantwortungsbereich des jeweiligen Departements

fällt. Ob bei den Rekurrentinnen eventuell schon vor dem 1. Januar 2020 die

Voraussetzungen für die Zuweisung ihrer Aufgabe zur Stelle «Lehrperson Höhere

Fachschule mit erhöhtem Anspruch», Stellenbeschreibung Nr. [...],

vorgelegen haben (z.B. das Erteilen von Unterricht, welcher eine Ausbildung auf

Niveau Master UNI/ETH voraussetzt), gehört daher nicht zum Streitgegenstand des

vorliegenden Verfahren und ist nicht in diesem zu beurteilen. Daran ändert auch

der replicando geltend gemachte Umstand nichts, dass mit Wirkung ab dem

1. Januar 2020 alle HF-Lehrpersonen der Stellenbeschreibung Nr. [...]

zugewiesen worden sind und heute keine Lehrperson mehr der Stellenbeschreibung Nr. [...]

zugewiesen ist. Massgeblich ist die Zuweisung von Stellen gemäss

Stellenbeschreibung zu den Modellumschreibungen. Spätere Entwicklungen, die zur

Zuweisung zu anderen Stellenbeschreibungen geführt haben, sind nicht Gegenstand

des Überführungsverfahrens auf der Grundlage der im Zeitpunkt der Überführung

massgebenden Stellenzuweisungen.

4. Stellenzuordnung

Es ist daher die

Überführung der Stelle der Rekurrentinnen zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur

Funktionskette 4210 unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten

Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen. Die im Vergleich zur Bewertung der

Stelle Nr. [...] erhobenen Rügen werden im Zusammenhang mit dem

Quervergleich mit dieser Stelle zu prüfen sein.

4.1 Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18

Die Rekurrentinnen

machen zunächst geltend, dass die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und

4210.18 in vielen Unterkompetenzen identisch seien. Sie rügen, die Vor­instanz

sei in unhaltbarer Weise davon ausgegangen, dass die Stelle der Rekurrentinnen

immer nur die Modellumschreibung 4210.17 erfülle, selbst wenn diese mit der Modellumschreibung

4210.18 identisch sei.

Diese Rüge

trifft nicht zu. An dem von den Rekurrentinnen genannten Ort (Ziff. 2.5

des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrats) wird lediglich ausgeführt,

dass die Stelle der Rekurrentinnen «trotz identischer Formulierung einzelner

Kompetenzmerkmale» in den beiden Modellumschreibungen insgesamt nur die

Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 erfülle. Beide Richtpositionen

sind mit einer Mo­dell­umschreibung beschrieben. Soweit die beiden Modell­umschreibungen

identische Anforderungen stellen, erscheint die Erfüllung dieser Anforderungen

mit Bezug auf den Einreihungsentscheid in die beiden Lohnklassen für irrelevant

(vgl. implizit VGE VD.2019.220 vom 17. November 2020 E. 3.5.2/4,

3.11, VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.1.1). Der Entscheid

fokussiert sich damit auf die Kompetenzen und Unterkompetenzen, bei denen

unterschiedliche Anforderungen gestellt werden.

4.2 Selbständigkeit

Die

Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den

Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen

zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die beiden

Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 umschreiben die Anforderungen

bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit identisch. Verlangt wird die «Wahrnehmung

von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit

grösserem Entscheidungsfreiraum». Die entsprechenden Anforderungen der beiden

Modellumschreibungen sind daher bewerterisch gleich zu gewichten.

4.3 Flexibilität

Die Anforderungen

bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt (Bearbeitung von

Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten), den

Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem

Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen

bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die

Modellumschreibung 4210.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise

unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen

zeitlichen Wechseln verlangt, stellt die Modellumschreibung 4210.18 an die

Aufgabenvielfalt erhöhte Anforderungen, indem die Bearbeitung von Aufgaben mit

mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten verlangt wird. Demgegenüber sind die

Anforderungen bezüglich des Bekanntheitsgrades und der Häufigkeit von Wechseln

identisch. Strittig ist denn auch nur die Bewertung bezüglich des Kriteriums

der Aufgabenvielfalt.

4.3.1 Die Vor­instanz

erwog diesbezüglich, die Rekurrentinnen hätten gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...]

Studierende auf der Stufe der Höheren Berufsbildung zu unterrichten und auf den

entsprechenden Abschluss vorzubereiten. Zur Erfüllung dieses Auftrages

übernähmen sie Unterrichtsaufgaben sowie Aufgaben im unterrichtsnahen Bereich

und Schulbereich. Dies entspreche gemäss Systematik der Bearbeitung von

Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten.

4.3.2 Dem

halten die Rekurrentinnen mit ihrem Rekurs entgegen, dass die Vor­instanz in

einem anderen Verfahren ausgeführt habe, von der «Bearbeitung von Aufgaben mit

teilweise unterschiedlichen Inhalten» sei bei der Erteilung von Unterricht in

einem Fach auszugehen. Sie würde aber mehrere Fächer unterrichten. Die

Rekurrentin 2 unterrichte in den Fachbereichen Strahlenphysik, Apparatekunde,

Nuklearmedizin bzw. Strahlentherapie, diagnostische Radiologie,

Computertomographie, Ul­traschall, aber auch Wissens- und Kompetenzmanagement.

Die Rekurrentin 1 unterrichte in allen drei Stufen der Ausbildung und in drei

von vier Arbeitsfeldern (SeM Pflege und Betreuung somatisch erkrankter

Menschen; PeM Pflege und Betreuung psychisch erkrankter Menschen; MLZ Pflege

und Betreuung von Menschen mit Langzeiterkrankungen) und in verschiedenen

Pflegemodulen sowie in allen Fachbereichen der Basismodule (Pflegeprozess,

Interaktionsprozess, Ethik und Recht, Berufsentwicklung, Beraten und Anleiten,

Wissensmanagement, Pflegewissenschaft, Pflegemanagement, Gesundheitsförderung).

Die Aufgabenvielfalt zeichne sich zudem nicht nur im Zusammenhang mit den

verschiedenen Fachbereichen bzw. Fächern des eigentlichen Unterrichts ab,

sondern auch im Zusammenhang mit den weiteren Aufgaben als Lehrperson.

Diesbezüglich sei aufgrund der identischen Stellenbeschreibungen kein

Unterschied zur Stelle der anderen HF-Lehrpersonen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]

erkennbar. Die Stelle der Rekurrentinnen beinhalte somit ebenfalls die

Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten gemäss Modellumschreibung

4210.18.

4.3.3 Die Vor­instanz

macht demgegenüber geltend, dass mit Bezug auf die Aufgabenvielfalt die Anzahl

der zu unterrichtenden Fächer lediglich eines von mehreren Kriterien zur

Beurteilung darstelle. Zu berücksichtigen sei auch, dass bei Fächern, für deren

Unterricht spezifischeres Fachwissen erforderlich sei, sich dies auf die Vielfalt

der Lernmethoden auswirke, damit der noch anspruchsvollere Schulstoff den

Lernenden angemessen vermittelt werden könne. Die Aufgabenvielfalt könne als

tendenziell höher gelten, wenn anspruchsvollere und umfassendere Inhalte zu

vermitteln seien, wie dies bei der Stellenbeschreibung Nr. [...] der Fall

sei. Schliesslich handle es sich bei der Ausbildung an der Höheren Fachschule

(HF) um eine tertiäre Ausbildung. Die Lernenden seien älter als diejenigen in

der Sekundarstufe II und benötigten weniger Betreuung bzw. Beratung durch die

Klassenlehrpersonen, insbesondere in persönlichen Fragestellungen oder

Krisensituationen. Die Aufgabenvielfalt werde dadurch entsprechend vermindert.

4.3.4 Massgebend

für die Beurteilung der Aufgabenvielfalt ist nach dem Gesagten die bewertete

und überführte Stellenbeschreibung und nicht die konkret von den Rekurrentinnen

ausgeübte Lehrtätigkeit. Der zu erteilende «Unterricht in der Höheren

Berufsbildung» wird in der Stellenbeschreibung Nr. [...] nicht näher

konkretisiert. Er ergibt sich erst aus dem Umkehrschluss aus der

Stellenbeschreibung Nr. [...], welche den generellen Auftrag des «Erteilens

von Unterricht in der Höheren Berufsbildung mit erhöhtem Anspruch an

Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung» voraussetzt. Daraus

folgt, dass es sich bei dem zu erteilenden Unterricht der Stelle «Lehrpersonen

an Höheren Fachschulen» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] um Unterricht

ohne erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer

Umsetzung handeln muss. Die Beurteilung der Anforderungen bezüglich

Flexibilität durch die Vorinstanz ist daher nicht zu beanstanden.

4.4 Kommunikationsfähigkeit

Die

Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über

den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad

bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises

beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9). Die

beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 unterscheiden sich

diesbezüglich bloss hinsichtlich der Anforderungen an den Schwierigkeitsgrad

der zu übermittelnden Botschaft und die Brisanz der Übermittlung. Während die Modellumschreibung

4210.17 die «Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit zum Teil sensitivem

Charakter» verlangt, setzt die Modellumschreibung 4210.18 die «Übermittlung von

mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter» voraus.

Weiter verlangen beide Modellumschreibungen einen Empfängerkreis mit mittlerer

Heterogenität.

4.4.1 Mit dem

angefochtenen Entscheid erwog der Regierungsrat, gemäss der Stellenbeschreibung

Nr. [...] hätten die Rekurrentinnen die Studierenden in angepasster Form

auf den Abschluss innerhalb des Bildungsgangs auf Niveau Höhere Fachschule hinzuführen.

Dies erfordere die Vermittlung von Inhalten mit einem gewissen Abstraktionsgrad

sowie regelmässig auch die Übermittlung schwieriger Botschaften. Insgesamt

seien somit gemäss Systematik teilweise komplexe Inhalte zu übermitteln.

Des Weiteren sei

bei der Übermittlung ein gewisses Mass an Diplomatie erforderlich. Die im

Rahmen der Lehrtätigkeit als korrigierende und von den Studierenden als Kritik

und demotivierend empfundene Kommunikation sei so vorzunehmen, dass die

Studierenden sie als sachliche Hinweise bzw. konstruktive Kritik annehmen

könnten, ohne dass die allgemeine Motivation, das Interesse für das Fach und

die Beziehung zur Lehrperson Schaden nehme. Eine gewisse Sensitivität ergebe

sich auch durch das unterschiedliche Alter und die verschiedenen Lebens- und

Ausbildungsvoraussetzungen, welche die Studierende mit sich brächten. Insgesamt

entspreche dies der Übermittlung von Inhalten mit teilweise sensitivem

Charakter.

4.4.2 Die

Rekurrentinnen machen geltend, es gebe bezüglich des Schwierigkeitsgrads und

der Brisanz der zu übermittelnden Botschaft keinen Unterschied zur Stelle der

anderen Lehrpersonen an den Höheren Fachschulen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...].

Der Unterschied sei in Verletzung ihres rechtlichen Gehörs nicht erläutert worden.

Weiter sei bei allen Lehrpersonen an den Berufsfachschulen, welche in die

Funktionsketten 4202 und 4203 überführt worden seien, betreffend die Brisanz

der zu übermittelnden Inhalte von «mehrheitlich sensitivem Charakter» der

Inhalte die Rede. Das bedeute somit implizit, dass alle Lehrpersonen der

Berufsbildung (in den Berufsfachschulen, aber auch den Höheren Fachschulen)

Inhalte mit «mehrheitlich sensitivem Charakter» übermitteln sollen, mit

Ausnahme ihrer Tätigkeit, welche mit ihrer Stelle in Modellumschreibung 4210.17

eingereiht worden sei. Für diese Unterscheidung zum Nachteil der Stelle der

Rekurrentinnen gebe es keinen vernünftigen Grund.

4.4.3 Nachvollzogen

werden kann, dass der Schwierigkeitsgrad der Übermittlung abhängig vom

Abstraktionsgrad der Unterrichtsinhalte zunimmt und dieser daher bei gesteigerten

Ausbildungsanforderungen gerade auch aufgrund des zunehmenden Gefälles zwischen

dem Ausbildungsstand der Unterrichtenden und der Lernenden höher ist. Da die

Lehrtätigkeit als Lehrperson an Höheren Fachschulen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]

im Unterschied zu jener als Lehrperson Berufsfachschule Tertiär B II mit

erhöhtem Anspruch Niveau ETH, UNI gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] keinen

universitären Abschluss verlangt, ist die unterschiedliche Bewertung des

Schwierigkeitsgrades als «teilweise komplexe Inhalte» respektive als «mehrheitlich

komplexe Inhalte» nicht zu beanstanden.

Nicht nachvollzogen

werden kann aber, welchen Einfluss diese Komplexität auf die Brisanz der

Übermittlung haben soll. Das Mass der geforderten Diplomatie bei korrigierender

Kritik erscheint nicht von dieser etwas höheren Komplexität des Inhalts der

Botschaften abhängig. Die Vor­instanz macht diesbezüglich geltend, dass es bei

der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule mit erhöhtem Anspruch» grössere

intellektuelle Unterschiede zwischen den beiden Kommunikationspartnern, also

zwischen der Lehrperson und den Lernenden gebe, werde doch in der

Stellenbeschreibung Nr. [...] beim Unterrichten der Lernenden ein erhöhter

Anspruch an die Wissensvertiefung und den Transfer gefordert. Aufgrund des

grösseren Gefälles zwischen Sender und Empfänger werde die Brisanz der

Übermittlung der Botschaften bei dieser Stelle höher gewichtet als bei derjenigen

der Rekurrentinnen. Dies vermag nicht zu überzeugen. Zutreffend erscheint, dass

sich aus diesem Gefälle höhere Anforderungen aufgrund des Schwierigkeitsgrades

der Botschaft ergeben. Zutreffend erscheint auch, dass gemäss der Systematik

diesem Gefälle bei der Bewertung der Brisanz Rechnung zu tragen ist

(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 9 f.). Wieso die in der

Verfügung genannten Anforderungen an die Diplomatie der Beurteilung der Lernerfolge

aufgrund der unterschiedlichen Unterrichtsgegenstände aber bei der Stelle Nr. [...]

im untersten Bereich und bei der Stelle Nr. [...] bereits im mittleren

Bereich liegen soll, kann nicht nachvollzogen werden.

4.4.4 Daraus

folgt, dass die Stelle Nr. [...] hinsichtlich des Schwierigkeitsgrads der

zu übermittelnden Botschaft allein die Anforderungen der Modellumschreibung

4210.17 und bei der Brisanz der Übermittlung jene der Modellumschreibung

4210.18 erreicht, während sich die Anforderungen an die Heterogenität des

Empfängerkreises bei den beiden Modellumschreibungen nicht unterscheiden.

4.5 Kooperations- und Teamfähigkeit

Wiederum

identisch werden in den Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 die

Anforderungen an die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit umschrieben,

sodass die Stelle der Rekurrentinnen die Anforderungen beider

Modellumschreibungen erfüllt und die Unterkompetenz somit für die Zuweisung zu

einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint. Etwas Anderes behauptet

auch die Vor­instanz entgegen der Rüge der Rekurrentinnen nicht.

4.6 Führung

4.6.1 Die

Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Funktionskette 4210 Lehrperson

Höhere Fachschule auf die Erteilung von Unterricht. Während sie in der

Modellumschreibung 4210.17 auf «Unterricht an eine grosse Anzahl von

Auszubildenden im Rahmen des Lehrplans» bezieht, verlangt die Modellumschreibung

4210.18 die «Erteilung von Unterricht mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung

und Transfer in praktischer Umsetzung an eine grosse Anzahl von Auszubildenden

im Rahmen des Lehrplans».

4.6.2 Mit

ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen zunächst eine Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs, weil die Vor­instanz bloss Ausführungen zur Erfüllung der

Vor-aussetzungen der Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 mache, sich

aber nicht zu den bewertungsrelevanten Unterschieden zur Tätigkeit gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] äussere.

Zum Anspruch auf

rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV gehört auch die

Begründungspflicht. Damit einer betroffenen Person die sachgerechte Anfechtung

eines Entscheids möglich ist, muss eine entscheidende Behörde in jedem Fall die

Überlegungen anführen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sie

ihre Verfügung stützt. Dabei darf sie sich jedoch auf die wesentlichen

Gesichtspunkte beschränken (BGE 139 IV 179 E. 2.2 S. 183). In

der Begründung des angefochtenen Entscheids wird in verschiedenem Zusammenhang

ausgeführt, dass erhöhte Anforderungen an die Wissensvertiefung bestünden. Auch

wenn dies im Zusammenhang mit der Unterkompetenz Führung nicht explizit zum

Ausdruck gebracht worden ist, ist erkennbar, dass die erhöhten Anforderungen an

die Wissensvertiefung auch für diese Unterkompetenz relevant sind. Den

Rekurrentinnen war daher eine Anfechtung des Entscheides auch in diesem Punkt

ohne Weiteres möglich.

In der Sache

rügen die Rekurrentinnen diesbezüglich, dass der Zusatz in der Modell­umschreibung

4210.18 «absolut systemfremd» sei. Bei der Unterkompetenz Führung gebe es

keinen Raum für die Qualifikation des erteilten Unterrichts. Sie seien in

zahlreichen Fächern tätig, weshalb auch bei ihrer Stelle ein erhöhter Anspruch

an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung verlangt werde. Bei

der Überführung der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] ist aber

nicht der konkreten Unterrichtstätigkeit der Rekurrentinnen, welche

mittlerweile der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden ist,

Rechnung zu tragen. Massgebend sind vielmehr die beiden den

Stellenbeschreibungen zugrundeliegenden Stellenprofile, die hinsichtlich des

generellen Auftrags (Stellenbeschreibung Ziff. 4) unterschiedlich formuliert

sind. Hier ist nicht zu beanstanden, dass der generelle Unterrichtsauftrag der

Stellenbeschreibung Nr. [...] als anforderungsreicher bewertet worden ist.

Die bewerterische Einschätzung, dass die Vermittlung komplexerer Inhalte im

Unterricht höhere Anforderungen an die Führung der Klasse und der einzelnen

Schülerinnen und Schüler stellt, ist nachvollziehbar.

4.7 Wissen

4.7.1 In der

Rubrik Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf

Ausbildung und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die

Wissensaktualisierung umschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 14).

Während die Modellumschreibung 4210.17 eine Ausbildung auf Niveau

Fachhochschule Bachelor sowie eine Weiterbildung auf Niveau Master of Advanced

Studies verlangt, setzt die Modellumschreibung 4210.18 neben der genannten

Weiterbildung eine Ausbildung auf dem Niveau Universität/ETH Master voraus.

4.7.2 Die

Rekurrentinnen machen mit ihrem Rekurs geltend, der Regierungsrat berufe sich

immer wieder darauf, dass das baselstädtische Lohneinreihungssystem keinen

Ausbildungslohn, sondern einzig den Funktionslohn kenne. Es sei somit nicht

massgebend bzw. bewertungsrelevant, welche Ausbildung notwendig ist, wenn im

Ergebnis die Anforderungen an die Stelle gleichwertig sind. Bei der Stelle der

Rekurrentinnen stehe neben dem fundierten Fachwissen insbesondere auch der

Bezug zur Praxis im Vordergrund.

4.7.3 Darin

kann den Rekurrentinnen nicht gefolgt werden. Zutreffend ist, dass bei der

Einreihung einer Stelle nicht die Ausbildung massgebend ist, welche ein

Stelleninhaber oder eine Stelleninhaberin ausweist. Massgebend ist vielmehr die

Ausbildung, welche für die Ausübung der Stelle gemäss der jeweiligen

Stellenbeschreibung mindestens vorausgesetzt wird. Höhere

Ausbildungsvoraussetzungen sind dabei offensichtlich bewerterisch relevant. Der

von den Rekurrentinnen geltend gemachte Praxisbezug ist zudem nicht bei der

Rubrik Wissen, sondern bei jener der Kenntnisse und Fertigkeiten zu bewerten.

4.8 Kenntnisse und Fertigkeiten

Betreffend die

Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien

Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten

unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5), die

zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung

umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Die beiden

Modellumschreibungen unterscheiden sich dabei nicht. Sie verlangen jeweils «erhebliche

Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb

mehrerer Sachbereiche resp. innerhalb eines Fachbereichs», «gewisse Kenntnisse

der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» und «gewisse

Körpergewandtheit, Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit». Die Stelle der Rekurrentinnen

erfüllt daher die Anforderungen beider Modellumschreibungen, weshalb diese Unterkompetenz

für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint.

4.9 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Ebenfalls

identisch sind die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 mit Bezug

auf die Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Beide

Modellumschreibungen setzen «vereinzelte psychische Beanspruchungen mit

gewisser Intensität» sowie «gelegentliche Beanspruchungen eines Sinnesorgans mit

gewisser Intensität» voraus. Die Stelle der Rekurrentinnen erfüllt daher die

Anforderungen beider Modellumschreibungen, weshalb sich auch diese Unterkompetenz

bei der Zuweisung zu einer Lohnklasse neutral auswirkt.

4.10 Zusammenfassung

Zusammenfassend erweisen

sich für die Zuweisung der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] die

Bewertung der Anforderungen an die Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit,

Führung und Wissen als relevant. Nach dem Gesagten erfüllt die Stelle gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] die Anforderungen der Modellumschreibung

4210.18 diesbezüglich nur beim Unterkriterium der Brisanz der Übermittlung,

nicht aber beim Unterkriterium Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden

Botschaft, womit die Anforderungen an die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit

der höheren Modellumschreibung nur teilweise erfüllt werden. Auch bei den

Unterkompetenzen Flexibilität, Führung und Wissen erfüllt die Stelle bloss die

Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17, nicht aber jene der Modellumschreibung

4210.18. Damit erweist sich die vorinstanzliche Stellenzuordnung als korrekt.

5. Quervergleiche

5.1 Mit

ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen, dass «keine formell korrekten

Quervergleiche vorgenommen» worden seien.

5.1.1 Sie

machen dabei geltend, dass ein Quervergleich mit der Stelle gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] zeige, dass ihre Stelle in die Lohnklasse 18

eingereiht werden müsse. Weiter rügen sie, dass in Verletzung von § 5 LG

nicht erläutert werde, gestützt auf welche Handlungsschritte, Wertungen und

Überlegungen und aufgrund welcher Unterlagen und wann eine «stimmige Systematik»

erschaffen worden sei.

5.1.2 Was die

Rüge der fehlenden Dokumentation der Herstellung einer «stimmigen Systematik»

betrifft, kann auf die Erwägungen in E. 2.2 oben verwiesen werden. Die Rekurrentinnen

substantiieren nicht ansatzweise, mit welchen vergleichbaren Stellen weitere

Quervergleiche hätten angestellt werden sollen.

5.2 Im

Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson Berufsfachschulen Tertiär B II mit

erhöhten Anspruch Niv[eau] ETH, Uni» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] unterscheidet

sich die Stelle der Rekurrentinnen in der Bewertung der Unterkompetenzen

«Flexibilität», «Kommunikationsfähigkeit», «Führung» und «Wissen». Hinsichtlich

der Flexibilität wird sie durch die Quervergleichsstelle übertroffen, da diese

ein spezifischeres Fachwissen und eine grössere Aufgabenvielfalt voraussetzt.

Sodann erweist sich bezüglich der Kommunikationsfähigkeit der Schulstoff der

Quervergleichsstelle als um einiges komplexer, weshalb dort – bei

vergleichbarer Brisanz der Übermittlung – Inhalte mit einem höheren

Abstraktionsgrad vermittelt werden müssen und grössere intellektuelle

Unterschiede zwischen Lernenden und Lehrenden bestehen. Bezüglich der

Unterkompetenz Führung besteht die Differenz darin, dass der Unterricht der

Quervergleichsstelle auf einen erhöhten Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer

in praktischer Umsetzung ausgerichtet ist. Auch bezüglich des Wissens gehen die

Anforderungen der Quervergleichsstelle weiter. Zwar ist für beide Stellen eine

pädagogische Ausbildung notwendig. Bei der Quervergleichsstelle wird dazu aber eine

Ausbildung auf Niveau Universität/ETH Master verlangt, wogegen bei der Stelle der

Rekurrentinnen eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor genügt (vgl.

Vernehmlassung Ziff. 85). Aufgrund der bestehenden Differenzen in der

Bewertung ist erstellt, dass die Stelle «Lehrperson Berufsfachschulen Tertiär B

II mit erhöhten Anspruch Niv. ETH, Uni» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]

bezüglich der Unterkompetenzen Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Führung

und Wissen im Unterscheid zur Stelle «Lehrpersonen an Höheren Fachschulen»

gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] erfüllt. Deren Einreihung in eine

höhere Lohnklasse ist daher im Quervergleich nicht zu beanstanden.

Irrelevant

erscheint dabei, dass die Stelle der Rekurrentinnen mit Wirkung ab dem 1. Januar

2020 ebenfalls der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden ist.

Insofern als die Rekurrentinnen mit ihrem Rekurs eine Gleichbehandlung mit den

übrigen Stelleninhabenden dieser Stellenbeschreibung geltend machen wollen, ist

dies aufgrund des Gegenstands dieses Verfahrens nicht hier zu beurteilen (vgl.

oben E. 3.4.2).

5.3 Welche

konkreten weiteren Quervergleiche etwa mit anderen Stellen von Lehrpersonen im

tertiären Bereich eine andere Einreihung nahelegen könnten, vermögen die

Rekurrentinnen nicht zu benennen oder gar konkret glaubhaft zu machen.

6. Begutachtung

Aus diesen

Erwägungen folgt, dass auch auf die von den Rekurrentinnen beantragte Einholung

eines Gutachtens verzichtet werden kann. Wie sich aus dem von ihnen zur

Begründung eines entsprechenden Anspruchs referierten Entscheid des

Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt,

welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein

Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine

Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche

Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391;

117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Solche werden von den Rekurrentinnen

nicht substantiiert und liegen nicht vor. Hat sich eine Behörde aufgrund der

bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits

gebildet und nimmt sie aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch

weitere Beweiserhebungen nicht geändert werde, so kann sie von beantragten

Beweisabnahmen absehen (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2).

7. Entscheid und Kosten

Daraus folgt,

dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist.

Bei diesem

Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrentinnen dessen Kosten mit einer Gebühr

von CHF 1'700.– (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG), welche mit dem geleisteten

Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentinnen tragen die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’700.–,

einschliesslich Auslagen. Die Kosten werden mit dem

geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1’700.– verrechnet.

Mitteilung an:

-

Rekurrentinnen

-

Regierungsrat Basel-Stadt

-

Human Resources Basel-Stadt

-

Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt

sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.