Überführung der Stelle "Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...] (BGer 8C_320/2022 vom 30.06.2023)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.24

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____

Rekurrentin 1

[...]

[...]

Rekurrentin 2 – Rekurrentin 183

alle vertreten durch [...],

Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources

Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen

Beschluss des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle

«Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche» im

Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Sachverhalt

A____ sowie 168

weitere Frauen und 14 Männer (Rekurrierende) üben die Stelle «Lehrperson

Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche» aus. Diese wurde

mit Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene

Richtposition (Modellumschreibung) 4001.13 in Lohnklasse 13 überführt. In der

Folge beantragten die Rekurrierenden beim Zentralen Personaldienst (ZPD; heute:

Human Resources Basel-Stadt) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung, welche

mit Datum vom 7. Januar 2016 bzw. 6. April 2016 namens und im Auftrag des

Regierungsrates erlassen worden ist. Die gegen diese Verfügungen erhobene

Einsprache der Rekurrierenden hiess der Regierungsrat teilweise gut überführte

die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 auf die Richtposition 4002.14 in die

Lohnklasse 14. Den weitergehenden Antrag auf Einreihung in die Lohnklasse 15

wies er ab.

Gegen diesen

Beschluss richtet sich der am 30. Januar 2020 angemeldete und am 25. Mai 2020

begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen die

Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des

Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung der Stelle

«Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche»,

Stellenbeschreibung Nr. [...], im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab

1. Februar 2015 in Lohnklasse 15. Eventualiter beantragen sie die

Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den

Regierungsrat. Mit Vernehmlassung vom 30. September 2020 lässt der

Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses

beantragen. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 30. November

2020. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben

sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den

nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Einspracheentscheide

des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss

Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt

Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim

Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von

§ 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss

Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des

Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des

Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG

ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch

das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100),

dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen

gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist

gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes

(GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2

Die

Rekurrierenden üben oder übten die in Frage stehende Stelle seit ihrer

Überführung aus. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle

rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen.

Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht

angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor­instanz

den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch

gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im

Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen

(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu

berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen

Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der

Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen

Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue

Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3

S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem

erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich

eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1

E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE

VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit

den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen

Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht

verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,

VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist

festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle

des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4 Gemäss

§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von

Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu

erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale

Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November

2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1,

VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts

bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt

werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194

vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016

E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung

kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die

neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien

erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher

kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen

des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307).

Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte

Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6,

VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom

21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5 Die

von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im

Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten

auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,

die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale

Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren.

Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.

ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20.

Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2. Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs.

2.1 Sie

machen zunächst eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend und rügen,

dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten gewährt und das

Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1.1 Zur

Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle

mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher

Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons

Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sowie des Diskriminierungsverbots gemäss

Art. 8 Abs. 3 BV bzw. § 9 KV sei nur möglich, wenn einerseits

sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der

Rekurrierenden und andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten

Einreihungsverfahrens der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden,

offengelegt und zur Einsicht zugestellt würden. Die Vor­instanz sei dem entsprechenden

Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.

Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke

nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten

der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So

seien ihnen mit Ausnahme der Stellenbeschreibung auch keine Akten der Stelle

der Primarlehrpersonen zugestellt worden. Die Vor­instanz und die involvierten

Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens,

aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante

Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa

die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht

dokumentiert. Den betroffenen Personen werde dadurch verunmöglicht, die

vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu prüfen.

Für den Nachweis

einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend, dass

die nachvollziehbare Dokumentation sämtlicher Handlungsschritte zugestellt

werden, in welchen entscheidrelevante Wertungen und «Gesamtbetrachtungen»

vorgenommen worden seien. Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens

jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.1.2

2.1.2.1 Das

Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV

verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren

ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen

(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein

grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht

zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der

Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das

Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen

anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde

kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 =

Praxis 2001 Nr. 157, 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung

des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen

Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden

verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE

VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019

E. 2.3.1.1, mit Hinweis auf Waldmann,

in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86

E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85

E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das

Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige

Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die

entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE

VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.1.2.2 Ein

Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss

unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE

VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.221 und

VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018

E. 2.2; Waldmann/Bickel, in:

Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich

2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht

ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221

und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai

2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen

Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise

entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn

dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286

E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250

vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Kiener/Rütsche/Kuhn,

Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die

Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann

absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist.

Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten

Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom

14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich

2013, N 153 und 457; Waldmann/Bickel,

a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von

weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen

Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus

nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere

Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018

E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom

27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel,

a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).

Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die

Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,

VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.1.2.3 Wie

das Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer

Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des

Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6

m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die

Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen

(VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53

vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März

2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung

auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23.

März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellen­beschreibungen

der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die

Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige

Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE

VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 1.5). Damit sind die vom Regierungsrat eingereichten

Stellenbeschreibungen der Stellen «Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse

Volksschule)» (Stellenbeschreibung Nr. [...]) sowie «Lehrperson Primarstufe (3.

bis 8. Klasse Volksschule)» (Stellenschreibung Nr. [...]) einerseits sowie

der weiteren Stellen «Interventionsspezialist Sondereinheit (SE) Basilisk»

(Stellenbeschreibung Nr. [...]), «Berufsfeuerwehr Korporal/-in» (Stellenbeschreibung

Nr. [...]) sowie «lnterdisziplinäre/-r Projektleiter/-in Verkehrssteuerung»

(Stellenbeschreibung Nr. [...]) die zur Feststellung des für die Quervergleiche

mit diesen Stellen und damit des entsprechenden rechtserheblichen Sachverhalts

massgeblichen Beweismittel. Weitere Akten betreffend die Überführung der

Quervergleichsstellen wären nicht geeignet, die aufgrund der

Stellenbeschreibung gebildete Überzeugung des Gerichts zu ändern (VGE

VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6). Der unterbliebene Beizug weiterer

Akten durch den Regierungsrat ist daher nicht zu beanstanden.

2.1.2.4 Dies

gilt auch für die von den Rekurrierenden im vor­instanzlichen Verfahren konkret

verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren

vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen, dort vorgenommene Quervergleiche

und Einschätzungen von Gleichstellungsfachpersonen – wie auch weitere Schritte

– die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die Quervergleiche massgebend

sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen

Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die

Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf

andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere

nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen

(vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27.

März 2019 E. 1.5). Weitere Akten sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht

sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‚vollanalytischen Bewertung‘», «Protokolle der

Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans,

der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der Bewertung der

einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende

Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss dem Regierungsratsbeschluss

Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE

VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die

Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten

(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und

§ 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der

betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde

erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen

formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar

2020 E. 3.5.2 m.H. auf Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 41 N 13; Wiederkehr,

in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern

2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss

Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der

Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör

(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz

auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls

nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas

Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen

individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen

gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung

unmittelbar berühren (Waldmann,

a.a.O., Art. 29 BV N 14). Die Rekurrierenden konkretisieren nicht,

inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in

Materialien verlangen.

Schliesslich

verlangten die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur

Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei

der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung

auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der

Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der

Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren

Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020

E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni

2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus

kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der

Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei

(VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom

27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,

VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018

E. 3.2). Dies gilt – wie ausgeführt – auch für die Beurteilung von

Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6).

2.2 Weiter

rügen die Rekurrierenden, dass ihnen keine Informationen darüber offengelegt

worden seien, welche abteilungsübergreifende Quervergleiche im

Verfügungsverfahren zur Einreihung ihrer Stelle vorgenommen worden seien. Es

sei somit nicht nachgewiesen, ob bereits vor Erlass der Verfügungen

Quervergleiche vorgenommen worden seien, weshalb davon auszugehen sei, dass vor

Erlass der Verfügung keine abteilungsübergreifenden Quervergleiche vorgenommen

worden seien.

Damit verkennen

die Rekurrierenden die Funktion des Einspracheverfahrens. In diesem wurden

abteilungsübergreifende Quervergleiche vorgenommen (vgl. angefochtener

Entscheid E. 2.9 S. 20 ff.). Ob und inwiefern das rechtliche

Gehör der Rekurrierenden im ursprünglichen Verfügungsverfahren verletzt worden

ist, kann vorliegend offenbleiben. Diesem Verfahren schloss sich das Einspracheverfahren

vor der nämlichen Instanz an. Das Einspracheverfahren dient der umfassenden

Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts und damit auch dem rechtlichen

Gehör. Dabei bestehen grundsätzlich keine Kognitionsbeschränkungen. Mit der

Vornahme abteilungsübergreifender Quervergleiche im Einspracheverfahren konnten

allfällige Gehörsverletzung geheilt werden (VGE VD.20218.165 vom 10. Juli 2019

E. 2.2, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 2.2).

2.3 Daraus

folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch

der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete

Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten

vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und

entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3. Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs

rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen

Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für

gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1 Der

Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur –

aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich

entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE

VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8

Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis

gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105

E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit anerkannt

wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der

Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als

gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die

unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer

Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung

von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich

ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten

Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.

Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich

haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV

nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,

Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der

Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene

Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105

E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,

VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom

27. Februar 2017 E. 2).

3.2 Gemäss

§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der

Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter

Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund

abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die

Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,

Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3.

Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;

5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und

Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese

sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem

Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem

Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse

einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,

umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine

Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der

Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),

Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),

Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen

sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und

Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107

vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen

zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3 Für

die Bewertung der Stellen im Rahmen der Systempflege wird grundsätzlich für

jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette mit einer Mo­dell­umschreibung

beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78

vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,

VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt,

Einreihungsplan und Modell­umschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18.

November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einsprache­verfahren/grundlagen.html).

In den drei die Primarstufe betreffenden Funktionsketten bestehen

Modellumschreibungen für je zwei Richtpositionen. So umfasst die Funktionskette

4001 «Lehrperson 1.-2. Klasse VS (Kindergarten)» die Modellumschreibungen 4001.12

und 4001.13, die Funktionskette 4002 «Lehrperson 1.-5. Klasse VS (Kindergarten

- 3. Primar)» die Modellumschreibungen 4002.13 und 4002.14 sowie die Funktionskette

4003 «Lehrperson 3.-8. Klasse VS (1.-6. Primar)» die Modellumschreibungen 4003.14

und 4003.15. Für die Zuordnung zu den nichtumschriebenen Richtpositionen

existiert eine differenzierte Praxis des Verwaltungsgerichts

(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar

2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15.

September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene

Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der

nächsttieferen Modell­umschreibung (die grundsätzlich zwei Richtpositionen

tiefer liegt) übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modell­umschreibung

teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition

müssen die Anforderungen der betreffenden Mo­dell­umschreibung grundsätzlich

vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020

E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom

27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September

2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit

einer Modell­umschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette

(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar

2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3;

vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die

Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann

möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet –

die Anforderungen der nächsttieferen Modell­umschreibung überwiegend

übertroffen und die Anforderungen der nächst­höheren Modell­umschreibung in

wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die

einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der

nächsthöheren Modell­umschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur

nächsthöheren Modell­umschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation

insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der

nächsthöheren Modell­umschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom

27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,

VD.2019.39 vom 21. Januar 2020 E. 2.4, VD.2018.243 vom 8. November

2019 E. 7).

3.4 Bezogen

auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, es seien ohne

vernünftigen Grund für die Einreihung der Stellen der Regellehrpersonen der

Primarstufe drei Funktionsketten gebildet worden, was sachlich nicht haltbar

sei.

3.4.1 Zur

Begründung ihrer Rüge weisen sie darauf hin, dass für die Lehrpersonen im

Bereich der Primarstufe für die ersten acht Klassen der Volksschule «drei

Funktionsketten konstruiert» worden seien. Bei diesen drei Funktionsketten 4001

(Klassen 1 und 2 [Kindergarten]; Lohnklasse 12/13), 4002 (Klassen 1 bis 5;

Lohnklasse 13/14) und 4003 (Klassen 3 bis 8; Lohnklasse 14/15) gebe es bei

den Schuljahren und den Lohnklassen Überschneidungen. Die beiden

Kindergartenjahre gehörten seit Einführung der interkantonalen Schulharmonisierung

HarmoS zur Primarschule (mit acht Schuljahren), weshalb es von der Logik her

naheliegend gewesen wäre, hierfür eine einzige Funktionskette zu erstellen.

Dies hätte die Überprüfung der Einreihungsverfügung vereinfacht. Tatsächlich

fänden sich im Einreihungsplan zahlreiche Funktionsketten (wie etwa die

Funktionskette 4070 oder Funktionskette 4301) mit drei ausformulierten

Modellumschreibungen und einer Bandbreite von fünf Lohnklassen. Die Bildung von

drei Funktionsketten für die Stellen der Regellehrpersonen auf Primarschulstufe

scheine einzig den Zweck zu erfüllen, die Überprüfbarkeit zu erschweren und die

anderweitig nicht begründbaren Unterscheidungen zu veranschaulichen. Nur mit

der Bildung von drei Funktionsketten sei es der Vor­instanz in den ursprünglichen

Einreihungsverfügungen möglich, drei Stellen (Stellenbeschreibungen [...], [...]

und [...]) drei unterschiedlichen Richtpositionen in unterschiedlichen

Lohnklassen zuzuordnen. Immerhin habe die Vor­instanz ihre Stelle mit dem

Einspracheentscheid der Richtposition 4002.14 zuordnet und somit die

Funktionskette 4001 faktisch aufgehoben, ohne dies weiter zu begründen. Sie

bleibe aber eine Erklärung schuldig, weshalb es nach wie vor gerechtfertigt

sein soll, zwei Funktionsketten (4002 und 4003, welche sich um drei Schuljahre

überschneiden) beizubehalten. Diese Unterscheidung und die darauf basierende

Ungleichbehandlung lasse sich nicht vernünftig begründen und sei sachlich nicht

haltbar, weshalb sie das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8. Abs. 1 BV

und § 8 KV verletze.

3.4.2 Im

Rechtsmittelverfahren kann auch die Zuordnung der Stellen auf die einzelnen

Funktionsketten geprüft werden. Die Rekurrierenden machen aber nicht

substantiiert geltend, weshalb die strittige Stelle einer anderen

Funktionskette als der Funktionskette 4002 hätte zugeordnet werden sollen,

respektive weshalb diese für die Bewertung der von ihnen ausgeübten Funktion

nicht geeignet sein soll.

Die strittige

Stelle wurde ursprünglich der Funktionskette 4001 für die beiden Kindergartenjahre

zugeordnet. Im vor­instanzlichen Rekursverfahren wurde sie in die

Funktionskette 4002 umgeteilt, deren Spektrum bis ins fünfte Schuljahr reicht.

Es umfasst also nebst den beiden Kindergartenjahren auch die ersten drei

Primarschuljahre. Insbesondere machen die Rekurrierenden nicht geltend, dass

und warum ihre Stelle einer Funktionskette mit noch weiter entfernten

Schuljahren zugeteilt werden sollte (vierte bis sechste Primarschulklasse;

Funktionskette 4003). Im Übrigen ist nach der Vernehmlassung des Regierungsrats

(Ziff. 29) ein Wechsel der Funktionskette ohne Weiteres möglich, wenn die

entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind.

3.5 Weiter

rügen die Rekurrierenden, dass für die Lehrpersonen auf der Primarstufe drei

verschiedene von keiner stelleninhabenden Person unterschriebene

Stellenbeschreibungen (Stellenbeschreibung [...]: 1-2 Klasse Volksschule

[Kindergarten] alle Themenbereiche 32 Pflichtstunden; Stellenbeschreibung [...]:

1. bis 5. Klasse Volksschule mehrere Fächer 32 Pflichtstunden und Stellenbeschreibung

[...]: 3. bis 8. Klasse Volksschule) erstellt seien, auf deren Grundlage eine

unhaltbare Ungleichbehandlung erfolgt sei.

3.5.1 Vor

diesem Hintergrund machen die Rekurrierenden unter Bezugnahme auf die Anleitung

des damaligen Zentralen Personaldienstes (ZPD) geltend, dass die Unterzeichnung

durch eine Stelleninhaberin obligatorisch sei (Anleitung Stellenbeschreibung

vom 23. September 2016, [act. 5/4]). Ihre Stellenbeschreibung [...] sei daher

nicht formell korrekt erstellt worden. Entgegen der Auffassung der Vor­instanz

sei die Erstellung von verschiedenen Stellenbeschreibungen für die Stelle der

Lehrpersonen des Kindergartens und der Primarschule auch nicht unumgänglich

gewesen. Sowohl das Erziehungsdepartement wie auch die Freiwillige Schulsynode

FSS hätten zuerst nur eine einzige Stellenbeschreibung für alle

Regellehrpersonen der Primarstufe erstellt. Erst auf Aufforderung des ZPD hin

seien neben der Stellen­beschreibung [...] vom 16. Februar 2012 die beiden

Stellenbeschreibungen [...] und [...] vom 23. August 2013 und mithin drei

Stellenbeschreibungen erstellt worden. Aufgrund dieses Dissenses habe auch

niemand die Stellenbeschreibungen unterzeichnet. Sie seien inhaltlich auch

nahezu identisch. Die Stellenbeschreibungen würden sich zwar bezüglich der

Stellenbezeichnung und damit auch des generellen Auftrages unterscheiden.

Abgesehen von der Schulstufe sei dieser aber jeweils identisch umschrieben. Die

Stellenbeschreibung [...] enthalte eine einzige Ergänzung bezüglich

«Bildungsniveau für Übertritt in Sekundarstufe I erreichen». Da dieses Niveau

aber alle Schülerinnen und Schüler erreichen müssten, könne sie nicht

lohnrelevant sein. Auch Kindergartenlehr­personen befänden über den Übertritt

in die Primarschule und könnten nötigenfalls ein 3. Kindergartenjahr empfehlen.

Trotz der grundsätzlich identischen Stellenbeschreibungen reihe die Vor­instanz

ihre Stelle in eine tiefere Lohnklasse als die Stelle der Lehrpersonen der 3.

bis 8. Klasse der Volksschule ein, was sich nicht vernünftig begründen lasse,

sachlich nicht haltbar und deshalb rechtswidrig sei.

3.5.2 Entgegen

der Auffassung der Rekurrierenden kann aus dem Umstand, dass die

Stellenbeschreibungen der Lehrpersonen auf der Primarstufe von keiner

Stelleninhaberin und keinem Stelleninhaber unterzeichnet worden ist, nicht auf

deren Ungültigkeit geschlossen werden. Wie ausgeführt ist bei der Prüfung der

Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche

Basis des Bewertungsentscheides bildet (vgl. hiervor E. 2.1.2.3 f.; VGE

VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom

21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,

VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Gemäss § 3 Abs. 4 und

§ 8a Abs. 2 der Verordnung über die Einreihung von Stellen sowie die

Einstufung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt

(Einreihungsverordnung, EVO; SG 164.150) erfolgen die Erstellung und

Anpassung von Stellenbeschreibungen in «Rücksprache mit mindestens einer

Stelleninhaberin oder einem Stelleninhaber». Das Erstellen einer

Stellenbeschreibung ist daher Aufgabe der vorgesetzten Stelle. Im Konfliktfall

entscheidet bei einer Uneinigkeit über die Umschreibung einer Stelle daher die

Linie über deren Inhalt, nicht die Mitarbeitenden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai

2020 E. 2.5.2 m.H. auf ZPD, Anleitung Stellenbeschreibung, Basel 23.

September 2016, S. 5 und 20 [act. 5/4]). Damit ist die Unterzeichnung der

Stellenbeschreibung durch eine Stelleninhaberin oder einen Stelleninhaber keine

Gültigkeitsvoraussetzung (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.5.2). Auf

diese Stellenbeschreibungen ist in der Folge abzustellen. Im Verfahren der

Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege kann deshalb nicht gerügt

werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai

2020 E. 2.5.1 m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,

VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018

E. 3.2).

3.5.3 Ebenfalls

nichts können die Rekurrierenden aus dem Umstand ableiten, dass für andere Stellen

als die von ihnen selber ausgeübte eine andere Stellenbeschreibung erstellt

worden ist. Die von den Rekurrierenden angesprochenen Stellenbeschreibungen

unterscheiden sich bezüglich der jeweiligen Stufe, auf welcher die Lehrpersonen

Unterricht erteilen, und damit im entsprechenden, von den jeweiligen

Lehrinhalten gemäss dem Lehrplan 21 abhängigen Profil der Lehrtätigkeit. Damit

liegt ein sachlicher Anknüpfungspunkt für die Erstellung verschiedener

Stellenbeschreibungen vor. Für die Bewertung ihrer eigenen Stelle ist primär

ihre eigene Stellenbeschreibung massgebend. In einem zweiten Schritt ist auf

der Grundlage von Quervergleichen zu prüfen, ob diese Einreihung auch mit Blick

auf andere Stellen korrekt erscheint. Auch Stellen mit anderen Stellenbeschreibungen,

welche einer anderen Funktionskette zugeordnet worden sind, sind daher

ungeachtet des Umstands, inwieweit sie sich in ihren Stellenbeschreibungen

voneinander unterscheiden, miteinander zu vergleichen. Je übereinstimmender die

Stellenbeschreibungen verschiedener Stellen sind, desto höhere Anforderungen

sind an die Begründung abweichender Bewertungen zu stellen. Es ist daher nicht

erkennbar, welchen Rechtsnachteil die Rekurrierenden aufgrund der Erstellung

verschiedener Stellenbeschreibungen für verschiedene Stellen im Bereich der

Primarstufe der Volksschule und ihrer Zuordnung auf die beiden Funktionsketten

4002 und 4003 erleiden könnten.

4. Stellenzuordnung

Mit der Vor­instanz

ist daher die Überführung der Stelle der Rekurrierenden zunächst aufgrund ihrer

Zuweisung zur Funktionskette 4002 unter Berücksichtigung der einzelnen

vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen.

4.1 Lehrtätigkeit im Kindergarten

4.1.1 Die

Rekurrierenden stellen dieser Prüfung zunächst in allgemeiner Form eine

allgemeine Umschreibung ihrer Tätigkeit voran. Sie verweisen auf die von ihnen

erfüllte Bildung junger Menschen im ersten Abschnitt ihrer Schullaufbahn auf

der Grundlage des Lehrplans 21 und der Schullaufbahnverordnung mit Förderung

ihrer Selbst-, Sozial-, Sach-, Lern- und Methodenkompetenz mit dem

übergeordneten Ziel, die allgemein menschlichen, gesellschaftlichen und

beruflichen Anforderungen des Lebens bewerkstelligen zu können. Dem

Kindergarten komme dabei eine Schlüsselrolle zu, zumal beim Eintritt gemäss

Lehrplan 21 ein hohes Mass an Heterogenität der Kinder bestehe und die Kinder

in Mehrjahrgangsklassen mit jährlichem Neuanfang unterrichtet würden. Sie

leisteten wichtige Integrationsarbeit. Zudem bedürften auch die Eltern eines

hohen Masses an Betreuung und systemischer Begleitung. Den Rekurrierenden

obliege die Einschätzung des Entwicklungsstands der Kinder, sie hätten

gegebenenfalls Gefährdungsmeldungen einzuleiten und über den Übertritt in die

Primarschule zu befinden. Daraus folge, dass die hohen Anforderungen und

Belastungen der Stelle mit jenen der Tätigkeit von Lehrpersonen an den

Primarschulen «vergleichbar und mindestens gleichwertig» seien. Wie es sich

damit verhält, ist auf der Grundlage der Beurteilung dieser Anforderungen der

Stelle nach Massgabe der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und

Unterkompetenzen zu beurteilen und in der Folge im Quervergleich zu überprüfen.

4.1.2 Nicht

weiter einzutreten ist auf die Rüge der Rekurrierenden, wonach die Vor­instanz

die Abweichung von den bisherigen Einschätzungen und Zuordnungen nicht

erläutere. Soweit im Einspracheverfahren zugunsten von Einsprechenden von den

bisherigen Beurteilungen abgewichen wird, erleiden sie dadurch zum vornherein

keinen Rechtsnachteil. Schliesslich kann entgegen der offenbar bestehenden

Auffassung der Rekurrierenden vor dem Hintergrund des unbestrittenen

Bewertungsspielraums bei der Bewertung von Stellen (vgl. oben E. 3.1) zum

vornherein auch keine «Unfehlbarkeit» eines Bewertungssystems verlangt werden.

Die Anwendung jedes Bewertungsrahmens ist vielmehr im Einzelnen auf der

Grundlage der Bewertung der einzelnen Kompetenzen einerseits und von

Quervergleichen andererseits zu überprüfen.

4.2 Selbständigkeit

Die

Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den

Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben

(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Es ist

unbestritten, dass die Rekurrierenden diesbezüglich die Anforderungen der

Modellumschreibung 4002.14 erfüllen. Unbestritten ist, dass diese

Unterkompetenz in der Modellumschreibung 4002.14 und der Modellumschreibung

4003.15 identisch umschrieben ist und die entsprechenden Anforderungen

bewerterisch gleich zu gewichten sind.

4.3 Flexibilität

Ebenfalls unstrittig

ist, dass die sich aus der Aufgabenvielfalt, dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben

und der Häufigkeit der Wechsel bei der Erfüllung der Aufgaben ergebenden

Anforderungen der Stelle der Rekurrierenden bezüglich Flexibilität die

Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14 erfüllen. Im Weiteren ist

anerkannt, dass die diesbezüglichen Anforderungen gemäss Modellumschreibung

4003.15 identisch umschrieben werden.

4.4 Kommunikationsfähigkeit

4.4.1 Die

Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über

den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad

bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises

beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9).

Die Modellumschreibung 4002.14 setzt diesbezüglich die Übermittlung von

«mehrheitlich anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an

einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» voraus (act. 7/7). Es ist

unbestritten, dass die Stelle der Rekurrierenden diese Voraussetzungen erfüllt.

Die Rekurrierenden machen aber geltend, dass darüber hinaus auch die höheren

Anforderungen der Mo­dellumschreibung 4003.15 bezüglich des

Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften erfüllt werden. Diese

setzt diesbezüglich die Übermittlung von «anspruchsvollen» Inhalten voraus

(act. 9/35).

4.4.2 Die Vor­instanz

hat dazu erwogen, der Schwierigkeitsgrad der Übermittlung bemesse sich daran,

ob der Inhalt der Botschaften einfach oder schwierig sei. Dies hänge mit dem

Abstraktionsgrad zusammen. Im Kindergartenalltag sei der Inhalt der Botschaften

gegenüber den Kindern eher einfacher bzw. konkreter Natur, weshalb sich die

Botschaften von Kindergartenlehrpersonen vorwiegend durch einen einfachen

Übermittlungsinhalt charakterisierten. Demgegenüber könnten Gespräche mit den

Eltern oder Fachpersonen einen gewissen Abstraktionsgrad aufweisen. Insgesamt

sei daher gemäss Systematik von der Übermittlung von mehrheitlich

anspruchsvollen Inhalten auszugehen.

4.4.3 Dem

halten die Rekurrierenden entgegen, es werde nicht erläutert, weshalb sich die

Übermittlung bei den Lehrpersonen der 3. bis 8. Klasse durchwegs auf

anspruchsvolle Inhalte beziehen solle. Diese Unterscheidung sei sachlich nicht

begründbar. Das Alter der unterrichteten Kinder könne die unterschiedliche

Beurteilung nicht rechtfertigen. Im Unterschied zu den weiteren Schulstufen

handle es sich bei den Lehrpersonen auf der gesamten Primarstufe noch nicht um

Fachlehrer. Auch die in der direkten Kommunikation zu lösenden Alltagsprobleme

der Schülerinnen und Schüler würden sich betreffend ihre Komplexität in der

gesamten Primarstufe nicht wesentlich unterscheiden. Wie die Stelle der

Lehrpersonen der 3.-8. Klasse Volksschule erreiche daher auch die Stelle der Rekurrierenden

in der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit die Anforderungen gemäss

Modellumschreibung 4003.15.

4.4.4 Die

Ausprägung des Übermittlungsinhalts hängt vom Abstraktionsgrad des Inhalts der

jeweiligen Botschaft ab. Bei Lehrpersonen bestimmt sich dieser wesentlich durch

den Inhalt des Unterrichts. Wie die Vor­instanz mit ihrer Vernehmlassung in

überzeugender Weise ausführt, ist für das unterschiedliche Anforderungsniveau

vor allem die Kommunikation im Zusammenhang mit dem Unterricht und auch mit den

Eltern entscheidend.

Dem halten die

Rekurrierenden replicando entgegen, dass die Vor­instanz bei der Beurteilung

des Abstraktionsgrades somit nur die Komponente «zu übermittelnde Materie»

berücksichtige. Dieser Einwand geht an der Sache vorbei. Im Unterschied zum

Schwierigkeitsgrad resp. der Brisanz der Übermittlung bezieht sich das

Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft just

auf den Inhalt der Botschaft und in diesem Sinne auf die «zu übermittelnde

Materie». Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die von Kindergartenlehrpersonen

übermittelten Botschaften sich nicht nur auf mehrheitlich anspruchsvolle

Inhalte, sondern auf anspruchsvolle Inhalte bezieht. Wie die Vor­instanz in

ihrer Vernehmlassung zutreffend ausgeführt hat, nimmt die Abstraktion der

Lehrinhalte von dem wesentlich am spielerischen Lernen orientierten

Kindergartenalltag im Unterricht an der Primarschule bis zum 8. Schuljahr

der Volksschule aufgrund der zu vermittelnden fachlichen und überfachlichen Kompetenzen

stetig zu. Die Kompetenzen zum systematischen Lernen werden kontinuierlich auf-

und ausgebaut und die Entwicklung hin zum abstrakten Denken wird weiter

vorangetrieben. Schliesslich erfolgt am Ende der 8. Klasse der Volksschule der

Übertritt in die Sekundarstufe I mit der hierfür notwendigen fächerorientierten

Einschätzung und Beurteilung der schulischen Leistungsfähigkeit der

Schülerinnen und Schüler (vgl. Handreichung Schullaufbahn, Mappe B –

Primarstufe, act. 9/27). Diese Entwicklung illustriert die Vor­instanz

überzeugend an den Lernzielen im Fach Mathematik, die mit zunehmenden

Schuljahren anspruchsvoller werden; von der einfachen Addition und Subtraktion

in den ersten Schuljahren bis zu anspruchsvolleren Begriffen und Operationen in

der 5. bis 8. Klasse der Volksschule.

Entgegen der

replicando geäusserten Auffassung der Rekurrierenden ist für die Bewertung der

Kommunikationsfähigkeit von den Anforderungen an die Stelleninhaberinnen und

-inhaber auszugehen. Bei Kindern mit einem früheren Entwicklungsstand ist von

den Kommunikationspartnerinnen und -partnern weniger abstrakt und komplex zu

kommunizieren, woraus sich entsprechend verminderte Anforderungen ergeben. Es

ist nicht zu beanstanden, wenn daraus für Lehrpersonen an der Primarschule

höhere Anforderungen an die Kommunikation als für Lehrpersonen im Kindergarten

abgeleitet werden. Mit der Vor­instanz ist daher festzustellen, dass die Stelle

der Rekurrierenden die Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14, nicht aber

jene der Modellumschreibung 4003.15 erfüllt.

4.5 Kooperations- und Teamfähigkeit

4.5.1 Bezüglich

der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden die Unterkriterien

Schwierigkeitsgrad der Aufgaben, Grösse der Gruppe sowie Interessen und

Standpunkte der Partnerinnen und Partner unterschieden (Erläuterungen zur

Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Die Vor­instanz hat diesbezüglich

erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] lasse auf die Bearbeitung von

Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer kleinen Gruppe mit Partnerinnen

und Partnern mit ähnlichen Interessen und Standpunkten schliessen. Der

Schwierigkeitsgrad der Stelle bezüglich der Kooperations- und Teamfähigkeit

entspreche somit den Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14.

4.5.2 Mit der

Rekursbegründung halten die Rekurrierenden demgegenüber dafür, dass ihre Stelle

wie jene der Lehrpersonen der 3. bis 8. Klasse Volksschule auch die

Anforderungen der Modellumschreibung 4003.15 bezüglich der Unterkompetenz

«Kooperations- und Teamfähigkeit» erfülle. Diese verlangt die «Bearbeitung

anspruchsvollerer Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer

mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen

und Standpunkten» (act. 9/35). Damit unterscheiden sich die beiden Modellumschreibungen

sowohl hinsichtlich des Schwierigkeitsgrads der Aufgaben, der Grösse der Gruppe

wie auch der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner.

4.5.3 Die

Rekurrierenden machen geltend, die Stellenbeschreibungen [...], [...] und [...]

seien betreffend Ziffer 5, «Schule», Ziffer 8 sowie Ziffer 9 absolut identisch.

Bildeten also die Stellenbeschreibungen die Basis für die Zuordnungen zu den

Modellumschreibungen, so könnten identische Stellenbeschreibungen nur zur

Zuordnung zu identischen Modellumschreibungen führen.

Bezüglich der

«Zusammenarbeit mit anderen Stellen» sieht die Stellenbeschreibung Nr. [...] der

Rekurrierenden eine regelmässige Zusammenarbeit mit Schulen/Tagesstrukturen,

Eltern-/Schulrat, Erziehungsdepartement (ED) Bildung/Jugend, Familie und Sport

(SPD, AKJS) sowie dem Kinder- und Jugendgesundheitsdienst vor. Hinzu kommt als

Mitarbeit in Gremien jene in Schul-, Fach-/Stufenkonferenz. Schliesslich wird

als Möglichkeit die Leitung im Schulkonferenzvorstand sowie in der Fach-/Stufenkonferenz

genannt. In den Stellenbeschreibungen Nr. [...] (Lehrperson Primarstufe, 3. bis

8. Klasse Volksschule) wie auch Nr. [...] (Lehrperson Primarstufe, 1. bis 5.

Klasse Volksschule, mehrere Fächer) wird die Zusammenarbeit mit anderen Stellen

– wie von den Rekurrierenden geltend gemacht – gleich umschrieben. Die gleiche

Umschreibung der Zusammenarbeit führt aber entgegen der Auffassung der

Rekurrierenden nicht zwingend zur gleichen Beurteilung der entsprechenden

Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit. Zwar ist bei der Prüfung

der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche

Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser

Stellenbeschreibung können aber etwa die Ausführungen der Rekurrierenden als

Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt

werden (vgl. hiervor E. 2.1.2.3. f.; VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019

E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März

2018 E. 3.2). Die Stellenbeschreibung ist daher hinsichtlich der daraus

resultierenden Anforderungen im Einzelfall zu beurteilen. Dies kann auch bei

gleichlautender Umschreibung von Aufgaben zu unterschiedlichen Ergebnissen

führen.

4.5.4 Mit

Bezug auf die gemeinsam zu lösenden Aufgaben hat die Vor­instanz die

Unterschiede zwischen Kindergarten und Primarschule in ihrer Vernehmlassung

zutreffend herausgearbeitet. Der Einbezug von Fachpersonen erfolge zur

Unterstützung von einzelnen Kindern beim Übertritt in die Primarschule. Die Zusammenarbeit

beschränke sich dabei auf die Frage, wie und in welchem Umfang eine

Unterstützung des betroffenen Kindes im Hinblick auf den Unterricht erfolgen

könne. Kein Gegenstand der Kooperation sei hingegen die Therapie eines Problems

eines Kindes durch die Fachperson selber. Dies entspreche insgesamt der

Bearbeitung von Problemstellungen. Demgegenüber gebe der Lehrplan 21 klarere

zeitliche Vorgaben für das Erreichen einzelner, zu überprüfender Lernschritte

vor. In der Primarschule werde die Bandbreite dessen, was vorausgesetzt werde

und was noch tolerierbar sei, (von Schuljahr zu Schuljahr) immer kleiner.

Gleichzeitig werde das unterschiedliche Leistungsvermögen der Schülerinnen und

Schüler zunehmend sichtbar, weshalb im Hinblick auf den Übertritt in einen

Leistungszug der Sekundarschule I eine gezieltere Förderung zu erfolgen habe,

welche mit allen involvierten Lehrpersonen sowie der Schulleitung auch

hinsichtlich des Beizugs von Fachpersonen zu prüfen sei. Für Kinder mit mehr

Förderbedarf stünden in jeder Schule Förderangebote zur Verfügung

(Heilpädagogik, Logopädie, Psychomotorik, Deutsch als Zweitsprache und

Begabtenförderung), womit eine enge Zusammenarbeit aller involvierten Personen

verbunden sei. Dabei sei gemeinsam festzulegen, wie die Vorgaben des Lehrplans

erfüllt werden können und wie der Unterricht entsprechend gemeinsam

auszugestalten sei. Daher lägen bei der Stelle Lehrperson Primarstufe (3. bis

8. Klasse Volksschule) «anspruchsvollere» Problemstellungen vor, die gemeinsam

zu lösen seien.

Gegen diese

überzeugende, differenzierende Beurteilung des Rahmens und der dadurch

begründeten Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit vermögen die

Rekurrierenden replicando keine überzeugenden Argumente vorzutragen. Die von

ihnen genannten Anforderungen an die Einführung der Kinder in den Kindergarten

betreffen nicht die Zusammenarbeit mit Kooperationspartnerinnen und ‑partnern.

Nicht erkennbar ist auch, welchen Einfluss diesbezüglich das Alter der

unterrichteten Kinder hat, wie dies die Rekurrierenden replicando geltend

machen.

4.5.5 Auch bei

der Gruppengrösse im Rahmen der gemeinsamen Leistungserbringung sind

Unterschiede zwischen Kindergarten und Primarschule erkennbar. Diese

resultieren bereits aus dem Umstand, dass in einem Klassenverband der

Primarschule aufgrund des fächerspezifischeren Unterrichts notorischerweise

mehr Lehrpersonen als im Kindergarten involviert sind. Vor diesem Hintergrund

ist nicht zu beanstanden, wenn die Vor­instanz die Grösse der Gruppe, mit der

zu kooperieren ist, bei den Lehrpersonen in der Primarschule anders als bei den

Rekurrierenden beurteilt hat. Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, weshalb

bei ihrer Stelle nicht mehr von einer «kleinen» Gruppe mit kleinen

Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung im Sinne der Systematik

(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11) ausgegangen werden

kann.

4.5.6 Schliesslich

substantiieren die Rekurrierenden auch nicht, weshalb bei der Kooperation bei

ihrer Stelle mit Bezug auf die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und

Partner nicht mehr von ähnlichen Interessen und Standpunkten im Sinne der

Modellumschreibung 4002.14 ausgegangen werden kann und stattdessen von

teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten ausgegangen werden

muss. Wie die Vor­instanz in ihrer Vernehmlassung ausgeführt hat, ist aber

nachvollziehbar, dass bei der Kooperation mit mehreren Lehrpersonen in einem

Klassenverband der Primarschule eher Differenzen bei den Standpunkten bezüglich

der Förderung oder Anleitung einzelner Kinder entstehen können.

4.5.7 Insgesamt

ist daher die unterschiedliche Bewertung der Anforderungen an die Kooperations-

und Teamfähigkeit bei der Stelle der Rekurrierenden und jener der

Primarschullehrpersonen wie auch die Beurteilung der entsprechenden

Anforderungen aufgrund der Stellenbeschreibung Nr. [...] nicht zu beanstanden.

4.6 Führung

4.6.1 Bezüglich

der Unterkompetenz Führung setzt die Modellumschreibung 4002.14 die Erteilung

von Unterricht in mehreren Fächern an eine grössere bis grosse Anzahl von

Lernenden im Rahmen des Lehrplans voraus. Demgegenüber verlangt die

Modellumschreibung 4003.15 die Erteilung von Unterricht in mehreren Fächern an

eine grosse Anzahl von Lernenden im Rahmen des Lehrplans. Die beiden

Modellumschreibungen unterscheiden sich damit hinsichtlich der Grösse der zu

führenden Klasse respektive bei der vorausgesetzten Führungsspanne.

4.6.2 Mit

ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, dass die Vor­instanz nicht dargelegt

habe, wie aufgrund der Systematik die Beschreibung einer kleinen, grösseren

oder grossen Anzahl von Schülerinnen und Schülern zu konkretisieren sei.

Bereits der Begriff der grösseren Gruppe werde nur noch von einer grossen oder

sehr grossen Gruppe übertroffen, während auf der anderen Seite sechs

Abstufungen von einer «sehr kleinen» bis «mittleren bis grösseren» Gruppe

bestünden. Es sei nicht erkennbar, wie bei Klassen diese Abstufung auf

Schülerzahlen umgelegt werden bzw. weshalb eine solche Feinabstimmung für die

Einreihung in die Lohnklasse relevant sein soll.

4.6.3 Darin

kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Wie im angefochtenen Entscheid

zutreffend ausgeführt wird, ist die Klassengrösse offensichtlich wesentlich für

die Anforderungen an die Führung von Schülerinnen und Schüler. Sie ist daher

auch notorischerweise immer wieder Gegenstand von bildungspolitischen

Auseinandersetzungen. Sie ist daher bei der Unterkompetenz Führung mit Grund

als bewertungsrelevantes Kriterium vorgesehen worden. Wie alle Kriterien zur

Umschreibung der einzelnen Kompetenzen und Unterkompetenzen ist die Zahl der zu

führenden Personen nach Massgabe der jeweiligen Führungsaufgabe im Rahmen von

einer sehr kleinen bis zu einer sehr grossen Gruppe gemäss der Systematik (vgl.

Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 12) im Rahmen der Bewertung

zu konkretisieren. Dabei darf auch auf den gesetzlichen Rahmen der Klassengrössen

gemäss § 67b Abs. 1 des Schulgesetzes (SG 410.100) abgestellt werden.

Danach gilt für den A-Zug der Sekundarschule eine Höchstzahl von 16

Schülerinnen und Schülern, im Kindergarten von 20 Schülerinnen und Schülern, im

E-Zug der Sekundarschule von 23 Schülerinnen und Schülern und in der

Primarschule, im P-Zug der Sekundarschule sowie in den Mittelschulen und

Wirtschaftsmittelschulen von 25 Schülerinnen und Schülern. Daraus folgt, dass

die Klassengrösse im Kindergarten im Vergleich zu anderen Schulen reduziert ist.

Sie ist – wie von der Vor­instanz erwogen worden ist – insbesondere im

Vergleich zur Primarschule um rund 20 % kleiner. Diese gesetzliche

Regelung findet, wie im angefochtenen Entscheid substantiiert worden ist, auch

in den realen Klassengrössen auf den beiden Stufen der Primarstufe ihren

Ausdruck. Dies erschiene selbst unter Berücksichtigung des von den

Rekurrierenden geltend gemachten höheren Betreuungsaufwands auf ihrer Stufe

relevant. Es kann daher offenbleiben, ob Betreuung mit Führung gleichgesetzt

werden kann, was von der Vor­instanz mit dem Hinweis, Führung bedeute fachliche

Instruktion und nicht Betreuung, bestritten wird. Es ist daher nicht zu

beanstanden, wenn bei den Kindergartenlehrpersonen von einer grösseren bis

grossen Anzahl von Lernenden, bei der Primarschule aber von einer grossen

Anzahl von Schülerinnen und Schülern ausgegangen wird.

Dem halten die

Rekurrierenden entgegen, dass es in der Primarschule Zeiten gebe, in denen die

Klasse etwa beim Parallelunterricht halbiert oder reduziert werde oder mehr als

nur eine Lehrperson im Teamteaching anwesend sei. Dies wird von der Vorinstanz

in ihrer Vernehmlassung nicht bestritten. Es ist aber notorisch, dass auch im

Kindergarten die Klassen etwa an den nicht unterrichtsfreien Nachmittagen halbiert

werden. Hinzu kommt gemäss dem Hinweis der Vor­instanz die halbstündige

Einlaufzeit im Kindergarten. Die diesbezüglichen Unterschiede zwischen

Kindergarten und Primarschule vermögen die unterschiedliche Führungsspanne

daher nicht aufzuheben.

Schliesslich

vermag auch der Umstand, dass im Kindergarten Mehrjahrgangsklassen unterrichtet

werden, den durch die Schülerzahlen begründeten Unterschied in der

Führungsspanne nicht aufzuwiegen. Abgesehen vom Umstand, dass auch in der Primarschule

aufgrund des unterschiedlichen Förderbedarfs der einzelnen Kinder eine

Binnendifferenzierung in der Klasse erfolgen muss, erleichtert die durch die

Ergänzung der fortbestehenden Klassenhälfte mit den Kindern des neuen

Jahrganges bewirkte Kontinuität im Kindergarten auch die Führungsaufgabe,

während in der Primarschule jeweils wieder gänzlich neue Klassen zu formen oder

zu übernehmen sind.

4.6.4 Die

Zuordnung der Führungsaufgabe der Rekurrierenden zur Modellumschreibung 4002.14

ist daher nicht zu beanstanden.

Unbestritten

ist, dass bei der Stelle der Rekurrierenden keine führungsunterstützenden

Aufgaben vorgesehen und zu bewerten sind.

4.7 Wissen

Wissen

beschreibt das erforderliche Wissen und die erforderlichen Fähigkeiten, welche

zur Ausübung einer Stelle systematisch erworben werden müssen. In den

Umschreibungen der Ausbildung wird der direkteste, idealtypische Ausbildungsweg

hinterlegt. Das für die Ausübung der Stelle erforderliche Wissen setzt gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule

Bachelor voraus. Dies entspricht den Anforderungen der Modellumschreibung

4001.13 sowie denjenigen der Modellumschreibung 4002.14. Es ist dabei

unbestritten, dass auch die Stellenbeschreibungen [...] sowie [...] für die

Lehrpersonen der Primarschule die gleichen Ausbildungsanforderungen stellen und

der Ausbildung der Rekurrierenden daher der gleiche «Wissenswert» zukommt wie

jener der Primarlehrerinnen und -lehrer. Daraus können die Rekurrierenden aber

nicht ableiten, dass die Einreihung in eine höhere Lohnklasse oder die

Unzulässigkeit der Zuordnung zur Modellumschreibung 4002.14 folgen könnte. Es

ist notorisch, dass die verschiedenen Modellumschreibungen auf

unterschiedlicher Stufe identische Ausbildungsvoraussetzungen verlangen. Wie

die Vor­instanz in ihrer Vernehmlassung diesbezüglich ausführt, kennt der

Kanton kein Ausbildungsprimat. Die Anforderungen an eine Ausbildung ist

vielmehr bloss ein Kriterium unter anderen und ist im Rahmen einer

Gesamtbetrachtung bei der Bewertung von Stellen zu gewichten.

4.8 Kenntnisse und Fertigkeiten

4.8.1 Betreffend

die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien

Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten

unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Die

Modellumschreibung 4002.14 verlangt grundlegende Praxis- und

Umsetzungskenntnisse vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche und gewisse

Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle.

Demgegenüber werden nach der ansonsten identischen Modellumschreibung 4003.15

grundlegende bis erhöhte Praxis- und Umsetzungskenntnisse verlangt. Die beiden

Modellumschreibungen unterscheiden sich damit hinsichtlich des Niveaus der

vorausgesetzten Praxiskenntnisse, welche zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung

erworben werden müssen.

4.8.2 Die

Rekurrierenden rügen zwar die Feststellung der Vor­instanz, dass für die Stelle

der Kindergartenlehrpersonen grundlegende Praxis- und Umsetzungskenntnisse

vorausgesetzt werden. Sie konkretisieren aber nicht, inwiefern bei ihrer

Aufgabenerfüllung weitergehende bis erhöhte Praxis- und Umsetzungskenntnisse

verlangt werden. Sie machen allein geltend, dass diesbezüglich kein Unterschied

zu den Lehrpersonen in der Primarschule bestehe, was von der Vor­instanz

anerkannt worden sei. Wie die Vor­instanz in ihrer Vernehmlassung

nachvollziehbar erläutert, beziehen sich die erforderlichen Praxiskenntnisse

auf der Stufe Primarschule auf verschiedene Methoden zur Übermittlung des zu

lehrenden Schulstoffes, welche mit zunehmendem Abstraktionsgrad des

Schulstoffes stärker individualisiert angewandt werden müssten. Die

Anforderungen an die Kenntnisse und Fertigkeiten erhöhten sich daher mit dem

Schwierigkeitsgrad des zu vermittelnden Stoffes und den dadurch erhöhten

Anforderungen. Soweit die Rekurrierenden dem replicando den Hinweis auf den

unterschiedlichen Entwicklungsstand der Schülerinnen und Schüler in

Kindergarten und Primarschule entgegenhalten, blenden sie aus, dass die

Methoden der Schulstoffvermittlung wesentlich vom jeweiligen Gegenstand

abhängig sind. Sie führen nicht aus, dass der tiefere Entwicklungsstand der

Kinder im Kindergarten höhere Anforderungen an Praxiskenntnisse stellen würde.

Die Bewertung der Vor­instanz ist daher nicht zu beanstanden.

4.9 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Mit Bezug auf

die Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen im Sinne der verschiedenen

Beanspruchungen und speziellen Arbeitsbedingungen, welche mit der Ausübung

einer Stelle verbunden sind, sind die Modellumschreibungen 4002.14 und 4003.15

hinsichtlich der psychischen Beanspruchungen sowie der Beanspruchung eines

Sinnesorgans identisch und verlangen diesbezüglich jeweils gelegentliche

Beanspruchungen mit gewisser Intensität. Die Modellumschreibung 4002.14

umschreibt darüber hinaus die gelegentliche physische Beanspruchung einer Art

(Hand, Arm oder Körper) mit geringer Intensität und eine kleine Anzahl von

vereinzelt vorkommenden Umgebungseinflüssen mit geringer Intensität.

Daraus folgern

die Rekurrierenden, dass ihre Stelle insgesamt die entsprechende Umschreibung

in Modellumschreibung 4003.15 erfülle und sogar übertreffe. Daraus allein

können die Rekurrierenden aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vielmehr ist

im Rahmen einer Gesamtbetrachtung im Quervergleich zu prüfen, ob diese

besonderen, über die umschriebenen Beanspruchungen auf der Stufe Primarschule

hinausgehenden Belastungen bewerterisch von Bedeutung sind.

4.10 Zusammenfassung

Zusammenfassend

ist die Bewertung der Vor­instanz, dass die Stelle der Rekurrierenden den

Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14 entspricht, nicht zu beanstanden.

5. Quervergleiche

5.1 Mit

ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten

Quervergleiche vorgenommen» worden seien.

5.1.1 Sie

machen dabei geltend, dass ein Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson 3. bis

8. Klasse Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] zeige, dass ihre

Stelle in die Lohnklasse 15 eingereiht werden müsse. Weiter rügen sie, dass in

Verletzung von § 5 LG erklärtermassen kein ED-interner

abteilungsübergreifender Quervergleich vorgenommen worden sei. Soweit die Vor­instanz

behaupte, es sei mit zwei Quervergleichen innerhalb der Abteilung Volksschule

eine «stimmige Systematik» sichergestellt worden, werde dies weder begründet

noch nachvollziehbar belegt.

5.1.2 Soweit

die Rekurrierenden wiederum geltend machen, es sei nicht irrelevant, wann diese

Quervergleiche vorgenommen worden seien, kann ihnen nicht gefolgt werden. Im

Rahmen des Einspracheverfahrens war die ursprüngliche Verfügung mit voller

Kognition von der gleichen Instanz vollumfänglich zu überprüfen (vgl. oben

E. 2.2). Dies gilt umso mehr, als mit dem Einspracheentscheid die

ursprüngliche Verfügung aufgehoben und eine neue Einreihung der Stelle der

Rekurrierenden vorgenommen worden ist. Den Rekurrierenden wäre daher selbst

dann kein Nachteil entstanden, wenn die Quervergleiche erst im

Einspracheverfahren vorgenommen worden wären, weshalb auf die entsprechende

Rüge nicht weiter einzutreten ist.

5.1.3 Der Rüge

der fehlenden Vornahme abteilungsübergreifender Quervergleiche hält die Vor­instanz

entgegen, dass im angefochtenen Entscheid von einem zu eng gefassten

Abteilungsbegriff ausgegangen worden sei. Abteilungen seien nicht bloss die

Volksschule, Mittelschule und die Berufsbildung. Vielmehr seien auch der

Kindergarten, die Primarschule und die Tagesbetreuung Abteilungen.

Abteilungsübergreifende

Quervergleiche bilden (nebst der Zuordnung der einzureihenden Stelle auf die

Richtposition und der Berücksichtigung der Organisationsstruktur) einen

Bestandteil der gesetzlichen Einreihungsmethodik nach den Grundsätzen der

Arbeitsbewertung gemäss § 5 LG (vgl. E. 3.2). Wie die Vor­instanz zutreffend

erwogen hat, dienen die Quervergleiche der Einhaltung des Grundsatzes «gleicher

Lohn für gleichwertige Arbeit». Es sind daher primär Funktionen zu vergleichen,

die sich bez.lich der zu erfüllenden Aufgabe ähnlich sind. Es ist daher nicht

zu beanstanden, dass zunächst ein Vergleich mit anderen Stellen mit Bildungsauftrag

vorgenommen worden ist.

5.2 Weiter

beziehen sich die Rekurrierenden auf den Vergleich ihrer Stelle mit jenen der

Lehrpersonen an der Primarschule.

Zum Vergleich

der Stellen «Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle

Themenbereiche» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] und «Lehrperson 3. bis 8.

Klasse Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung [...] hat die Vor­instanz auf

das unterschiedliche Alter der zu unterrichtenden Kinder und die

unterschiedlichen Schuljahre verwiesen, welche Einfluss auf die gestellten

Anforderungen und geforderten Kompetenzen hätten. Demgegenüber wehren sich die

Rekurrierenden gegen die «gefestigte Grundhaltung» der Vor­instanz, dass die

Arbeit mit jüngeren Kindern weniger anspruchsvoll sei als jene mit älteren

Kindern. Diese Grundhaltung lasse sich jedoch weder objektiv begründen noch sei

sie sachlich haltbar, seien die Anforderungen doch gleichwertig.

Wie den vorstehenden

Erwägungen entnommen werden kann, hat der Vergleich der Bewertung der Stelle

«Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche» gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...] und der Stelle «Lehrperson 3. bis 8. Klasse

Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung [...] neben Übereinstimmungen auch

Unterschiede bezüglich der Anforderungen belegt. Während die Anforderungen

bezüglich der Unterkompetenzen Selbständigkeit, Flexibilität und Wissen gleich

sind (vgl. dazu die E. 4.2, 4.3, 4.7) bestehen bei den anderen

Unterkompetenzen Differenzen. Die Rekurrierenden erfüllen bei der Rubrik

Beanspruchungen weitergehende Voraussetzungen (vgl. E. 4.9). Bei anderen

Unterkompetenzen bleibt die strittige Stelle jedoch hinter den Anforderungen

der Modell­umschreibung 4003.15 zurück. So geht die Modellumschreibung 4003.15

in mehreren Unterkompetenzen über die Anforderungen der strittigen Stelle

hinaus, namentlich bezüglich der Unterkompetenzen Kommunikationsfähigkeit

(Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Lerninhalte, vgl. E. 4.4),

Kooperations- und Teamfähigkeit (Schwierigkeit der Problemstellungen,

Gruppengrösse, Interessenlage der Partner, vgl. E. 4.5), Führungskompetenz

(Zahl der Lernenden, vgl. E. 4.6), Kenntnisse und Fertigkeiten (Methoden der

Schulstoffvermittlung, vgl. E. 4.8) sowie bezüglich der psychischen

Beanspruchungen (stärkere Gewichtung der Verantwortung für Promotionsentscheide

betreffend den Übertritt in die Sekundarstufe, vgl. E. 4.9).

Insbesondere ist

auch darauf hinzuweisen, dass die Modellumschreibung 4003.15 nur erfüllt wird,

wenn auch Schülerinnen und Schüler der 4. bis 6. Klasse der Primarschule (6.

bis 8. Schuljahr) unterrichtet werden, während die Lehrpersonen Primarstufe (1.

bis 5. Klasse Volksschule) gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] in den beiden

Schuljahren im Kindergarten sowie den ersten drei Schuljahren in der

Primarschule eingesetzt werden. Lehrkräfte, die in den ersten drei Schuljahren

der Primarschule unterrichten, werden – gleich wie die im Kindergarten tätigen

Rekurrierenden – in der Lohnklasse 14 entlöhnt. Es ist daher mit Bezug auf die

unterschiedlich beurteilten Anforderungen gerade der Vergleich zwischen der

Arbeit mit Kindergarten- und Primarschulkindern der 4. bis 6. Klassen

anzustellen.

Daraus folgt,

dass die vor­instanzliche Überführung der Lehrpersonen an der Primarschule

nicht unreflektiert auf einem «Grundverständnis» basiert, das allein auf dem

Alter der zu unterrichtenden Kinder aufbaut. Vielmehr lassen sich entsprechende

Differenzen bezüglich einzelner Unterkompetenzen rationalisieren. Es ist daher

nicht zu beanstanden, dass im Quervergleich die Stelle «Lehrperson 3. bis 8.

Klasse Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung [...] aufgrund der Erfüllung der

qualifizierteren Anforderungen gemäss der Modellumschreibung 4003.15 in eine

höhere Lohnklasse eingereiht worden ist.

5.3 Im

Quervergleich gleich wie die Stelle der Rekurrierenden eingereiht worden ist

die Stelle «Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse Volksschule)» gemäss

Stellenbeschreibung Nr. [...]. Eine Ungleichbehandlung scheidet daher insofern

zum vornherein aus. Nachdem die Stelle der Rekurrierenden im vor­instanzlichen

Verfahren von der Lohnklasse 13 in die Lohnklasse 14 angehoben wurde, befinden

sich beide Stellen in der gleichen Lohnklasse, womit die Lohngleichheit

offensichtlich gewahrt wird.

5.4 Weiter

rügen die Rekurrierenden die weiteren vorgenommenen Quervergleiche. Sie rügen

dabei aber primär, keinen Zugang zu den Unterlagen der Einreihung dieser

Quervergleichsstellen erhalten zu haben. Darauf besteht nach dem Gesagten aber

kein Anspruch (vgl. oben E. 2). In materieller Hinsicht unterlassen es die

Rekurrierenden, die von der Vor­instanz substantiiert vorgenommenen

Quervergleiche konkret zu prüfen. Deshalb kann darauf nicht weiter eingetreten

werden.

6. Geschlechterdiskriminierung

Schliesslich

halten die Rekurrierenden an ihrer Rüge einer Verletzung des Grundsatzes

«gleicher Lohn für Mann und Frau für gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8

Abs. 3 BV und § 9 KV fest und machen eine Verletzung des Verbots der

Diskriminierung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres

Geschlechts gemäss Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die

Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz [GlG; SR 151.1])

geltend.

6.1 Die

Vor­instanz hat dazu zutreffend erwogen, eine besoldungsmässige

Geschlechterdiskriminierung liege nach Lehre und Rechtsprechung vor, wenn zum

Nachteil einer geschlechtsspezifisch identifizierten Arbeit sachlich

unbegründete Lohnunterschiede bestünden. Sachlich begründet seien dagegen

Lohnunterschiede im Einzelvergleich oder bei der Einstufung von Frauenberufen,

wenn sie sich auf sogenannte objektive Kriterien stützten oder nicht

geschlechtsspezifisch motiviert seien (BGE 136 II 393 E. 11.3). Zu

den objektiven Kriterien gehören dabei Gründe wie Alter, Dienstalter,

Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung,

Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten.

Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, kann nicht

wissenschaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden, sondern hängt von

Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411

E. 6.1.1, VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15.

September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2),

weshalb diesbezüglich ein erheblicher Gestaltungsspielraum besteht

(BGer 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7).

Weiter hat der

Regierungsrat erwogen, eine geschlechterdiskriminierende Entlöhnung könne

gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann vorliegen, wenn ein

typisch weiblicher Beruf gegenüber einem typisch männlichen oder einem

geschlechtsmässig neutral identifizierten Beruf ungerechtfertigt benachteiligt

werde. Demgegenüber könne ein Lohnunterschied zwischen zwei typisch weiblich

identifizierten Berufen keine geschlechtsbezogene Diskriminierung darstellen

(BGE 124 II 409 E. 8a m.w.H. auf die einschlägige Literatur und

Rechtsprechung). Der Beurteilung, ob eine bestimmte Tätigkeit geschlechtstypisch

ist, werde dabei in erster Linie eine quantitative, statistische Prüfung

zugrunde gelegt, wonach ein typischer Frauenberuf vorliege, wenn der

Frauenanteil höher als 70 % liege (BGer 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010

E. 7; BGE 141 II 411 E. 6.2; BGE 125 II 530 E. 2b).

Bezogen auf die

Stelle der Rekurrierenden hat der Regierungsrat erwogen, dass beim Kanton

Basel-Stadt mehr als 90 % der Kindergartenlehrpersonen Frauen seien (vgl.

dazu Beilage 6 der Eingabe des ZPD an die kantonale Schlichtungsstelle vom 6.

Juli 2016), weshalb es sich bei der Stelle der Rekurrierenden um einen

frauentypischen Beruf handle. Wie das Bundesgericht festgestellt habe, handle

es sich aber auch beim Primarlehrberuf um eine frauenspezifische Tätigkeit

(BGE 141 IV 411 E. 9.2). Tatsächlich seien im Kanton Basel-Stadt per

31. Dezember 2015 von den 851 Primarlehrpersonen, die der Funktionskette 4003

zugewiesen waren, 677 Frauen, was 79 % der Mitarbeitenden entspreche. Bei

den 97 Primarlehrpersonen, die der Funktionskette 4002 zugewiesen waren, habe

der Frauenanteil 89 % der Mitarbeitenden betragen (vgl. dazu Beilage 6 der

Eingabe des ZPD an die kantonale Schlichtungsstelle vom 6. Juli 2016). Soweit

die Rekurrierenden daher ihre Stelle mit jener der Primarschullehrpersonen

verglichen, nähmen sie einen Vergleich zwischen zwei typisch weiblich

identifizierten Berufen vor, weshalb ein Lohnunterschied keine

geschlechtsspezifische Diskriminierung darstellen könne.

6.2 Soweit

die Rekurrierenden darauf hinweisen, dass jedes System und Bewertungsverfahren

nicht per se diskriminierungsfrei sein könne und es jeweils von seiner

konkreten Anwendung abhänge, weshalb sie zu dessen Beurteilung weiterer

Unterlagen bedürften, ist auf die Abweisung der entsprechenden Begehren zu

verweisen (vgl. oben E. 2). Nicht das Bewertungsverfahren ist zu

überprüfen, sondern das Bewertungsergebnis. Nicht im Bewertungsverfahren kann

eine Geschlechterdiskriminierung begründet liegen, sondern allein im Ergebnis

dieses Bewertungsverfahrens. Im Übrigen kann zum Bewertungsverfahren

vollumfänglich auf die Erwägungen der Vor­instanz verwiesen werden

(angefochtener Entscheid E. 2.4 S. 6 f.). Dies gilt umso mehr,

als den Behörden gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der

Ausgestaltung des Besoldungssystems im öffentlichen Dienst verschiedene

Bewertungsverfahren zur Verfügung stehen und ihnen daher ein erheblicher

Gestaltungsspielraum zukommt, weshalb für die Rechtfertigung von

Lohnunterschieden keine wissenschaftlichen Nachweise, sondern bloss sachlich

haltbare Motive vorausgesetzt werden (BGer 8C_420/2019 vom 20. Februar

2020 E. 3.2 m.H. auf BGE 126 II 217 E. 6c S. 221).

6.3 In

materieller Hinsicht beschränken sich die Rekurrierenden darauf, geltend zu

machen, eine geschlechterdiskriminierende Entlöhnung ergebe sich bereits aus

dem Vergleich mit der Einreihung der Stelle «Lehrpersonen 3. bis 8. Klasse

Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]. Wie die vorstehenden

Erwägungen zeigen, gibt es für die unterschiedliche Einreihung dieser Stelle im

Vergleich zur Stelle der Rekurrierenden aber sachliche Gründe. Deshalb ist dem

Argument der Rekurrierenden zum vornherein die Grundlage entzogen.

6.4 Unbehelflich

erscheint auch die Kritik der Rekurrierenden an den Erwägungen der Vor­instanz

zum Anwendungsbereich des Anspruchs auf Lohngleichheit zwischen Frau und Mann.

Unter Berufung auf das Urteil des Bundesgerichts 8C_366/2014 vom 1. Dezember

2015 (= BGE 141 II 411) machen die Rekurrierenden geltend, dass bei der

Heranziehung einer Funktion als Referenzberuf auch die geschichtliche Dimension

bzw. die historische Prägung berücksichtigt werden könne (vgl. BGE 141 II 411 E. 6.2. S. 420). Das Bundesgericht halte somit fest, dass die Qualifikation

als Frauen­beruf unterschiedlich ausfallen könne, je nachdem ob die zu

qualifizierende Funktion dem Schutz des Gleichstellungsgesetzes unterstellt

oder ob diese Funktion als Referenzberuf beigezogen werden solle. Darin kann

den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Massgebend für die Identifizierung

eines Berufs als geschlechtsspezifisch ist nach beständiger Praxis des

Bundesgerichts der Anteil des Geschlechtes bei den Personen, die ihn ausüben

(BGE 141 II 411 E. 6.2 S. 420, 124 II 529 E. 5e

S. 534). Wie die Vor­instanz zutreffend erwogen hat, gilt dabei eine

Funktion in der Regel als typisch weiblich, wenn der Frauenanteil eindeutig

höher als 70 % liegt (BGE 141 II 411 E. 6.2 S. 420 m.H. auf

125 II 385 E. 3b S. 387, 125 II 530 E. 2b S. 532 sowie

BGer 2A.205/2004 vom 8. April 2005 E. 4.2 und 1A.34/1999 vom 5.

Oktober 1999). Das Bundesgericht hat zwar, wie von den Rekurrierenden

ausgeführt wird, darauf hingewiesen, dass namentlich beim vergleichsweisen

Beizug einer Funktion als Referenzberuf in Lohngleichheitsverfahren auch die

geschichtliche Dimension bzw. deren historische Prägung berücksichtigt werden

könne (BGE 141 II 411 E. 6.2 S. 420, 125 II 530 E. 2b

S. 532; BGer 8C_78/2009 vom 31. August 2010 E. 5.2, nicht publ.

in: BGE 136 II 393, und 2A.205/2004 vom 8. April 2005 E. 4.2).

Gleichzeitig hat das Bundesgericht in diesem Zusammenhang aber auch erwogen,

dass sich eine berufliche Tätigkeit hinsichtlich ihrer geschlechtsspezifischen

Identifikation im Laufe der Zeit verändern könne. Es ist notorisch, dass die Lehrpersonen

in der Primarschule seit Jahrzehnten zum weit überwiegenden Teil weiblich sind.

So hat das Bundesgericht bereits im Jahr 1999 und mithin vor über 20 Jahren

festgestellt, dass der Frauenanteil unter den Primarlehrpersonen in der Stadt

Zürich rund 72 % und gesamtschweizerisch rund 70 % betragen habe

(BGE 125 II 530 E. 2b S. 532). Damals hat das Bundesgericht zwar

erwogen, dass der Primarlehrerberuf bisher gemeinhin als geschlechtsmässig

neutral betrachtet worden sei, weshalb es noch von einer historischen Prägung

ausgegangen ist (BGE 125 II 530 E. 2b S. 532 m.H. auf 124 II 409

E. 8b S. 426 und 124 II 436 E. 6b S. 440). Da sich diese

Entwicklung aber in zwei weiteren Jahrzehnten weiter vertieft hat, kann davon

nicht mehr ausgegangen werden. Die von den Rekurrierenden postulierte Optik

kann dabei auch aus gleichstellungspolitischen Gründen nicht übernommen werden,

wäre sie doch geeignet, überkommene geschlechtsspezifische

Berufsbildstereotypen zu zementieren, ohne geänderten Berufsrealitäten Rechnung

zu tragen. So hat das Bundesgericht den Beruf des Psychologen oder der

Psychologin kürzlich als unbestrittenen Frauenberuf konnotiert

(BGer 8C_420/2019 vom 20. Februar 2020 E. 4), obwohl dieser Beruf

historisch notorischerweise eher männlich identifiziert worden ist. Auch wenn

sich das Mass des Frauenanteils bei den Lehrpersonen in Kindergarten und

Primarschule unterscheidet, liegt dieser bei beiden Berufen deutlich über dem

vom Bundesgericht angenommenen Schwellenwert.

6.5 Schliesslich

verweisen die Rekurrierenden erneut auf den Vergleich mit den Kantonen

Basel-Landschaft und Aargau, welche in Anwendung des Grundsatzes «gleicher Lohn

für gleichwertige Arbeit» und des Diskriminierungsverbots aufgrund

vergleichbarer Verhältnisse zum Schluss gekommen seien, dass die

Kindergartenlehrpersonen in dieselbe Lohnklasse wie die Primarlehrpersonen

einzureihen seien. Dies sei ein starkes Indiz dafür, dass die Tätigkeiten der

Kindergartenlehrpersonen und der der Primarlehrpersonen effektiv gleichwertig

seien.

Wie die Rekurrierenden

dabei zu Recht anerkennen, besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit

Mitarbeitenden anderer Kantone. Zudem wird auch mit Bezug auf den Grundsatz der

Geschlechterlohngleichbehandlung anerkannt, dass die Bewertung verschiedener

Tätigkeiten als gleichwertig nicht wissenschaftlich objektiv und wertfrei

vorgenommen werden kann, sondern von Beurteilungen abhängt, die unterschiedlich

ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1, 125 II 530 E. 5a

S. 537 f.; BGer 8C_179/2020 vom 12. November 2020 E. 3.2, 8C_420/2019

vom 20. Februar 2020 E. 3.2, 5.2; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018

E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 2), weshalb diesbezüglich ein erheblicher

Gestaltungsspielraum besteht (BGer 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010 E.

7). Eine Arbeitsplatzbewertung oder ein Lohnsystem verstösst nicht schon dann

gegen das Diskriminierungsverbot, wenn eine andere Bewertung ebenfalls mit

guten Gründen vertretbar wäre oder gar aus der Sicht bestimmter arbeitswissenschaftlicher

Theorien besser begründet erschiene, sondern nur dann, wenn sie diskriminierend

ist (BGer 8C_420/2019 vom 20. Februar 2020 E. 3.2 sowie 8C_179/2020

vom 12. November 2020 E. 3.2 jeweils m.H. auf BGE 125 I 71

E. 2c/aa S. 79 ff.; 125 II 385 E. 5b S. 390 f.,

530 E. 5b S. 537, 541 E. 5c S. 548 f.; 124 II 409

E. 9b S. 427, 436 E. 7a S. 440 f.). Deshalb können die

Rekurrierenden vor dem Hintergrund der im vorliegenden Verfahren relevierten

Unterscheidungsmerkmale aus der Beurteilung der Frage in den Kantonen

Basel-Landschaft und Aargau nichts zu ihren Gunsten ableiten.

6.6 Mit

den Erwägungen der Vor­instanz kann daher festgestellt werden, dass eine

geschlechterdiskriminierende Einreihung der Stelle der Rekurrierenden nicht

vorliegt.

7. Begutachtung

Schliesslich

rügen die Rekurrierenden die Abweisung ihres Antrages auf Einholung eines

Gutachtens durch die Vor­instanz.

7.1 Die

Vor­instanz hat erwogen, im Falle der Rüge einer Lohndiskriminierung könne ein

Anspruch auf Einholung eines Gutachtens bestehen, wenn die Prüfung, ob eine

Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche

Sachverhaltspunkte voraussetze. Es sei aber nicht Sache eines

arbeitswissenschaftlichen Gutachtens, die «richtige» Lohneinstufung festzulegen

(BGE 125 II 385 E. 5c, BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010

E. 7.2). Habe sich eine Behörde aufgrund der bereits erhobenen Beweise

bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits gebildet und nehme sie

aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch weitere Beweiserhebungen

nicht geändert werde, so könne sie von beantragten Beweisabnahmen absehen (vgl.

VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2). Massgebend für die Überprüfung der

Einreihung der Stelle «Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle

Themenbereiche» seien insbesondere die Stellenbeschreibung, der durch den

Regierungsrat auf Verordnungsstufe verabschiedete Einreihungsplan und die

dazugehörige Modellumschreibung sowie Quervergleiche. Es lägen daher in

tatsächlicher Hinsicht sämtliche Grundlagen für einen materiellen Entscheid

vor. Die Einholung eines Gutachtens sei daher nicht angezeigt.

7.2 Dies

wird von den Rekurrierenden bestritten. Es werde auf zahlreiche Umstände und

Wertungen zurückgegriffen, welche sich nicht auf die Formulierungen in der Stellenbeschreibung

stützen liessen. Dazu lägen keinerlei Unterlagen vor. Diese ungeklärten

Sachverhaltspunkte hätten daher durch ein Gutachten geklärt werden müssen. Die

Rekurrierenden halten daher auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren am

Antrag auf Einholung eines Gutachtens fest.

7.3

7.3.1 Eine

besondere richterliche Prüfungspflicht resultiert aus der spezifischen Natur

des Lohngleichheitsanspruchs gemäss Art. 8 Abs. 3 BV

(BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7.2; BGE 118 Ia 35

E. 2d S. 38 f.), aus der sich ein Anspruch auf Einholung eines

Gutachtens ergibt, soweit die Prüfung des Vorliegens einer Diskriminierung

spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte

voraussetzen würde (BGer 8C_696/2016 vom 19. September 2017 E. 3.4,

8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7.2; BGE 125 II 385 E. 5c

S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Eine solche Frage

könne etwa sein, ob eine bestimmte Tätigkeit wesentlich häufiger von

Angehörigen des einen Geschlechts ausgeübt wird, ob ein bestimmtes Wertungsmerkmal

leichter oder wesentlich häufiger von Angehörigen des einen Geschlechts erfüllt

werden kann bzw. ob eine bestimmte Bewertungsmethode auf eine

geschlechtsneutrale Weise gehandhabt worden ist (BGer 8C_32/2009 vom 4.

Januar 2010 E. 7.2; BGE 125 II 385 E. 6a/b S. 392 f.,

541 E. 5c-e S. 548 ff.).

Vorliegend sind

die Geschlechteranteile bei den Kindergarten- und den Primarschullehrpersonen

erhoben und nicht strittig. Aufgrund dieser Anteile steht fest, dass dieser

Vergleich keine Geschlechterdiskriminierung begründen kann (vgl. oben

E. 6). Die Rekurrierenden machen auch nicht geltend, dass bestimmte, in

den Modellumschreibungen für die Lehrpersonen in Kindergarten und Primarschule

verlangte Anforderungen wesentlich häufiger von Angehörigen eines Geschlechts

erfüllt werden können. Schliesslich substantiieren die Rekurrierenden auch

nicht, welche Elemente der angewandten Bewertungsmethode nicht auf

geschlechtsneutrale Weise angewandt worden wären.

Daraus folgt,

dass sich aus Art. 8 Abs. 3 BV im vorliegenden Verfahren kein

spezifischer Anspruch auf Begutachtung ergibt.

7.3.2 Darüber

hinaus hat die Vor­instanz in korrekter Anwendung der allgemeinen Regeln über

die antizipierte Beweiswürdigung auf die Einholung eines Gutachtens verzichtet.

Danach darf eine Behörde, wie von der Vor­instanz erwogen, von weiteren

Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw.

aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus nachvollziehbaren

Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert

würde (VGE VD.2019.87 vom 27. Mai 2020 E. 2.9.3, VD.2017.49 vom 20. Juni

2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27.

Februar 2018 E. 2.2; Kölz/Häner/Bertschi,

a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel,

a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).

Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die

Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2019.87 vom

27. Mai 2020 E. 2.9.3, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150

vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;

vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O.,

N 537). Entsprechend dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz greift die Behörde

erst dann auf einschneidendere oder aufwändigere Beweismittel zurück, wenn sich

Tatsachen nicht mit anderen Beweismitteln beweisen lassen (VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Krauskopf/Emmenegger/Babey, in:

Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016,

Art. 12 N 79).

Zutreffend ist

zwar, dass für die Bewertung der Stelle der Rekurrierenden auf Umstände und

Wertungen hat zurückgegriffen werden müssen, welche sich nicht auf die

Formulierungen in der Stellenbeschreibung stützen liessen. Soweit sich diese

Umstände wie die massgebenden Klassengrössen oder das Alter der unterrichteten

Kinder nicht schon aus dem Gesetz selber ergeben, kann dazu auf die

umfangreichen, von der Vor­instanz edierten Akten des vor­instanzlichen

Verfahrens zurückgriffen werden (vgl. act. 7 und 9). Zu beachten ist dabei

unter Berücksichtigung des weiten behördlichen Ermessensbereichs bei den

Stellenumschreibungen und -einreihungen (vgl. oben E. 1.3 m.H. auf

BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a

S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 1.2) wiederum, dass auch eine Ungleichbehandlung im Sinne von

Art. 8 Abs. 1 BV nicht schon dann besteht, wenn eine andere Bewertung

ebenfalls mit guten Gründen vertretbar wäre oder gar aus der Sicht bestimmter

arbeitswissenschaftlicher Theorien besser begründet erschiene (vgl. zu

Art. 8 Abs. 3 BV oben E. 6.5 m.H. auf BGer 8C_420/2019 vom

20. Februar 2020 E. 3.2 sowie 8C_179/2020 vom 12. November 2020

E. 3.2 jeweils m.H. auf BGE 125 I 71 E. 2c/aa

S. 79 ff.; 125 II 385 E. 5b S. 390 f., 530 E. 5b

S. 537, 541 E. 5c S. 548 f.; 124 II 409 E. 9b

S. 427, 436 E. 7a S. 440 f.). Wie die vorstehenden

Erwägungen in der Sache (vgl. E. 4) ergeben haben, bedarf es daher keiner

weiteren Begutachtung für die Beurteilung des Rekurses der Rekurrierenden.

7.4 Der

Antrag auf Einholung eines Gutachtens ist daher auch in diesem Verfahren

abzuweisen.

8. Entscheid und Kosten

Daraus folgt,

dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist.

Verwaltungsgerichtliche

Rekurse gegen die Überführung von Stellen im Rahmen der Systempflege sind

grundsätzlich kostenpflichtig, wobei die Kosten nach dem Verfahrensausgang

verlegt werden (§ 30 Abs. 1 VRPG). Im vorliegenden Fall ist bei der Beurteilung

der Kostenfolgen zu berücksichtigen, dass der Rechtsschutz in Verfahren nach

dem Gleichstellungsgesetz gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG kostenlos ist.

Soweit der vorliegende Rekurs die Frage der Geschlechtergleichstellung

betrifft, sind keine Kosten zu erheben.

Vorliegend ist

aber zu beachten, dass die Rekurrierenden dem Verwaltungsgericht auch

Beanstandungen betreffend das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot und die

Stellenzuordnung unterbreitet haben, die in anderen Verfahren praxisgemäss

kostenpflichtig behandelt werden. Insoweit rechtfertigt es sich, den

Rekurrierenden dem Ausgang des Verfahrens entsprechend und unter

Berücksichtigung des diesbezüglichen Umfangs der Rechtsschriften und der

Bedeutung der Streitsache für die Vielzahl der Rekurrierenden in solidiarischer

Verbindung eine reduzierte Gebühr von CHF 5’000.– aufzuerlegen.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung mit einer

reduzierten Gebühr von CHF 5’000.–, einschliesslich

Auslagen.

Mitteilung an:

- Rekurrierende

- Regierungsrat Basel-Stadt

- Human Resources Basel-Stadt

- Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel

in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht

gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen.

Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch

Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen

Rechtsschrift einzureichen.