Denkmalverzeichnis: Eintragung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 in Basel in das Kantonale Denkmalverzeichnis (BGer 1C_181/2022 vom 3.10.2023)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.243

URTEIL

vom 24. November 2021

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr.

Stephan Wullschleger,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____

Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen

Entscheid des Regierungsrats

vom 24. November 2020

betreffend Eintragung der

Liegenschaft Reservoirstrasse 240 in Basel

in das Kantonale Denkmalverzeichnis

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Schreiben vom 25. Juni 2019

beantragte der Denkmalrat dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements (BVD),

das Baudenkmal Reservoirstrasse 240, Basel sowie seine gestaltete Umgebung in

das Kantonale Denkmalverzeichnis einzutragen. Am 24. November 2020

entschied der Regierungsrat, die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 unter

Ziff. 1, Basel, Profanbauten ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen. Der

Schutzumfang umfasst gemäss diesem Beschluss

A. Gesamter Baukörper aussen:

- Lochfassade, Verputz, Gewände,

Dach mit Ziegeldeckung und Kaminen, Dachuntersicht, Dachaufbauten, dekorative

Gestaltungselemente, Terrasse, Terrassentüren, Fenster und Vorfenster aus der Bauzeit,

Fensterläden, Rollläden aus der Bauzeit, Vortreppen

B. Umgebung:

- Garten mit Einfriedung

Der begründete Beschluss wurde

dem Eigentümer der Liegenschaft A____ am 27. November 2020 zugestellt.

Gegen diesen Beschluss erhob A____

(Rekurrent) mit Anmeldung vom 4. Dezember 2020 und Begründung vom 28.

Dezember 2020 Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin

beantragt er, es sei der Beschluss des Regierungsrats vom 24. November 2020

betreffend die Eintragung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel ins

Denkmalverzeichnis aufzuheben und die Liegenschaft nicht ins Denkmalverzeichnis

aufzunehmen. Weiter sei die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 aus dem

Inventar der schützenswerten Kulturobjekte zu streichen. Mit Rekursantwort vom

1. Februar 2021 beantragte das BVD in Vertretung des Regierungsrats

(Rekursgegner), es sei der Rekurs in Bezug auf die Eintragung der Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 Basel ins Denkmalverzeichnis abzuweisen und es sei

auf den Antrag auf Entlassung der Liegenschaft aus dem Inventar der

schützenswerten Bauten nicht einzutreten.

Am

24. November 2021 hat das Verwaltungsgericht bei und in der

Liegenschaft Reservoirstrasse 240 sowie bei der benachbarten

Schanzenanlage (Batterie und Wehrmännerdenkmal) und beim Wasserturm einen

Augenschein genommen. Daran haben der Rekurrent

und sein Rechtsvertreter sowie ein Vertreter des BVD teilgenommen und sich zu

den Verhältnissen vor Ort äussern können. Des Weiteren ist der Leiter der

Kantonalen Denkmalpflege als Auskunftsperson vor Ort und im Gerichtssaal

befragt worden. Für die Ausführungen der Beteiligten anlässlich des

Augenscheins und der Gerichtsverhandlung wird auf das Protokoll verwiesen. Im

Übrigen ergeben sich die Einzelheiten der Parteistandpunkte, soweit sie für das

vorliegende Urteil von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Angefochten

ist vorliegend ein Beschluss des Regierungsrats vom 20. Dezember 2020, mit

welchem die Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel ins Kantonale

Denkmalverzeichnis aufgenommen wurde. Gemäss § 28 des Denkmalschutzgesetzes

(DSchG; SG 497.100) richtet sich die Anrufung des Verwaltungsgerichts nach den

allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG

270.100). Nach § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterliegen Verfügungen

des Regierungsrates der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Damit ist

dessen Zuständigkeit gegeben, wobei der Entscheid in die Spruchkompetenz des

Dreiergerichts fällt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 und § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes

[GOG, SG 154.100]). Als Eigentümer sowie Adressat des angefochtenen Entscheids

ist der Rekurrent vom angefochtenen Entscheid direkt betroffen und hat ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb er nach § 13 Abs. 1 VRPG rechtsmittellegitimiert ist. Auf den form- und fristgerecht

eingereichten Rekurse ist deshalb grundsätzlich einzutreten.

1.2

Der

Rekurrent beantragt mit seinem Rekurs die Aufhebung des angefochtenen

Entscheids und die Nichtaufnahme der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 ins

Denkmalverzeichnis (Rechtsbegehren 1) und die Streichung der Liegenschaft aus

dem Inventar der schützenswerten Kulturobjekte (Rechtsbegehren 2). Inhalt des

angefochtenen Entscheids war ausschliesslich die Eintragung der Liegenschaft in

das Denkmalverzeichnis. Über die Eintragung resp. Belassung der Liegenschaft im

Inventar der schützenswerten Kulturobjekte hat der Regierungsrat im

angefochtenen Entscheid nicht befunden. Ohnehin war die Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 bereits am 5. Dezember 2018 aus dem Inventar der

schützenswerten Bauten entlassen worden, weshalb es entgegen dem Antrag aus

diesem Inventar gar nicht mehr gestrichen werden könnte. Der Rekurrent hat das Rechtsbegehren 2

indessen an der heutigen Hauptverhandlung zurückgezogen (vgl. Plädoyernotizen,

S. 1), so dass es als gegenstandslos abzuschreiben ist.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 DSchG, soweit die

Anwendung von Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach

hat das Verwaltungsgericht nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob das

BVD den Sachverhalt unrichtig festgestellt, das geschriebene oder

ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen

überschritten hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des

angefochtenen Entscheids zu bestimmen. Soweit allerdings die Anwendung und

Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe

zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier

Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um den Beurteilungsspielraum der

Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (vgl.

VGE VD.2014.151 vom 2. Februar 2015, E. 1.2).

2.

2.1

Der Regierungsrat hat im

angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240, ein Wohnhaus mit

Restaurant, im Bereich der Batterie einer der ersten Bauten gewesen sei und

weise eine Lage mit besonderer Aussicht auf. Es weise einen rund umlaufenden,

terrassierten Garten mit Brunnen und reichem Baumbestand auf. Die Terrasse sei

im Südosten von einer leicht erhöhten Stützmauer eingefasst. Das Gebäude und

seine Umgebungsgestaltung würden in räumlichen Zusammenhang mit dem im gleichen

Jahr erstellten Wasser- und Aussichtsturm, dem Wehrmännerdenkmal und der

Batterie (Schanze) von 1815 stehen, die sich in der Grünenzone befinden würden

und im Inventar der schützenswerten Bauten verzeichnet seien. Der Betrieb sei

als alkoholfreie Kaffeehalle in den 1920er Jahren von zwei Basler Schwestern

gegründet und über 25 Jahre geführt worden. Die vorhandene Bausubstanz des

Gebäudes sei in gutem Zustand und im Äusseren weitgehend original erhalten. Die

gestaltete Umgebung (Garten, Terrasse, Stützmauer usw.) sei weitgehend

charakteristisch geblieben. Im Inneren seien 1952 dem Innenausbau zeittypische

Architekturelemente hinzugefügt und kürzlich (zulässige) Abbrüche getätigt

worden, weshalb die Originalsubstanz lückenhaft vorhanden sei.

Nach der Einschätzung des

Regierungsrats handelt es beim vorliegenden Wohnhaus mit Restaurant und seiner

gestalteten Umgebung (Garten, Terrasse usw.) um ein wichtiges

kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er-Jahren aufkommenden

Ausflugstourismus im Allgemeinen für Basel und im Speziellen für das

Bruderholz. Dessen Erstellung habe sich als Motor für die Stadtentwicklung in

diesem Gebiet erwiesen. Daher sei das Wohnhaus mit Restaurant inklusive

angelegter Terrasse und Einfriedung von grossem sozialgeschichtlichen Wert und

sei somit Zeuge der Geschichte des Städtebaus. Durch seine Lage mit bester

Aussicht und im räumlichen Zusammenhang verfüge es zudem über eine starke

ortsbildprägende, d. h. städtebauliche Bedeutung. Es weise somit einen

besonderen sozial- und kulturgeschichtlichen Zeugniswert sowie einen

städtebaulichen Wert im Ensemble Batterie, Wasserturm mit Grünanlage auf. Die

Substanz im Inneren des Gebäudes sei hingegen wenig schützenswert. Aufgrund des

Denkmalcharakters erachtete der Regierungsrat das öffentliche Interesse am

Erhalt der Liegenschaft mit Garten und Einfriedung als gewichtig. Mit dem

erfolglosen Versuch, einen Schutzvertrag abzuschliessen, seien alle milderen

Massnahmen ausgeschöpft worden und es bleibe daher einzig die

Unterschutzstellung auf dem Verfügungsweg. Da die Eigentümerschaft den Abbruch

der Liegenschaft beabsichtige, sei eine Unterschutzstellung zur Erhaltung des

Baudenkmals zwingend erforderlich. Ausserdem würden nur das Äussere des

Gebäudes sowie der Garten mit Einfriedung unter Denkmalschutz gestellt. Somit

bleibe die Liegenschaft im Inneren weiterhin sinnvoll nutzbar und es könne zur

Nutzungsoptimierung umgebaut werden. Das Haus könne auch bei einer

Instandsetzung mit seinen objektspezifischen Qualitäten in einen neuen

Nutzungszyklus von ca. 30 Jahren überführt werden. Eine Instandsetzung und

zukünftige Nutzungsoptimierung im Inneren werde durch eine Unterschutzstellung

nicht verhindert. Damit erweise sich die Unterschutzstellung als

verhältnismässiger Eingriff. Die gegenläufigen privaten Interessen des

Eigentümers an einer wirtschaftlich besseren Ausnützung der Parzelle seien

gegenüber dem öffentlichen Interesse am Erhalt des Denkmals weniger

bedeutsamen, zumal einer maximalen Ausschöpfung der Nutzungsreserve schon heute

das geltende Baumschutzrecht entgegenstehen würde. Der Regierungsrat ist

infolgedessen zum Schluss gekommen, dass das öffentliche Interesse am Erhalt

des Baudenkmals sowie des Gartens und der Einfriedung die gegenläufigen

privaten Interessen der Eigentümerschaft überwiegt.

2.2

Der Rekurrent macht

demgegenüber geltend, dass die Unterschutzstellung gegen die verfassungsmässig

geschützte Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung (BV) verstosse

(Rekursbegründung, Rz 24). Sowohl der Denkmalrat als auch die

Denkmalpflege seien zum Schluss gekommen, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse

240.

kein schützenswertes Einzelobjekt darstelle, sondern dass es um den Schutz eines

Ensembles gehe. Auch der Regierungsrat begründe die Schutzwürdigkeit der

Liegenschaft aus dem sozial- und kulturgeschichtlichen Zeugniswert und dem

städtebaulichen Wert im Ensemble Batterie, Wasserturm und Grünanlage

(Rz 25 lit. a). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats liege

jedoch kein Ensemble im Sinne des Gesetzes vor. Ensembles im Sinn der

Gesetzgebung könnten Gebäudegruppen, Plätze oder Strassenzüge sein. Solchen

Anlagen sei eigen, dass sie entweder eine Gruppe von Objekten darstellten,

welche zu einem einheitlichen Zweck errichtet worden seien oder eine Gruppe von

baulich-kulturell gemeinsam in Erscheinung tretender Objekte wie etwa eine

Gebäudegruppe in einem Strassenzug oder rund um einen Platz darstellten. Beides

sei hier nicht gegeben. Eine bauliche Einheit liege nicht vor. Die Bauten

hätten miteinander im Grundsatz nichts zu tun. Auch ein baulich-kultureller

Zusammenhang bestehe nicht. Jede Baute sei aus anderen Gründen errichtet

worden. Es möge zwar sein, dass das Restaurant, solange es betrieben worden

sei, einzelnen Bewohnern im Quartier zeitweise in der Freizeit als Treffpunkt

gedient habe. Von einer identitätsstiftenden kulturellen Einrichtung zu

sprechen, sei jedoch völlig verfehlt. Die äusserst beschränkte

Treffpunktwirkung und die Attraktivität als Ausflugsziel seien offensichtlich

verloren gegangen, was sich an der schlechten Frequentierung des Restaurants

gezeigt habe. Baulich handle es sich somit um unterschiedliche Bauwerke, welche

heute nahezu von keinem Standort gemeinsam wahrnehmbar seien. Baulich bilde das

Objekt Reservoirstrasse 240 maximal ein wahrnehmbares Ensemble mit dem zweiten,

unmittelbar daneben stehenden Gebäude an der Reservoirstrasse 242 in der

Bauzone 2a. Eine Ausdehnung des Ensemblebegriffs auf alle möglichen Bauten,

welche in beliebiger Distanz zueinander, gegenseitig kaum einsehbar, erstellt

worden seien, sprenge den Rahmen des Ensemblebegriffs. Eine solche Ausdehnung

des Begriffes Ensemble wäre als willkürlich zu erachten (Rz 25

lit. b). Dabei sei auch zu beachten, dass in dem vor kurzer Zeit

durchgeführten Zonenplanverfahren von keiner Seite, weder von der kantonalen

Denkmalpflege noch von den privaten Denkmalschutzorganisationen oder dem

neutralen Quartierverein eine zonenrechtliche Änderung der Plangrundlagen

beantragt werden sei. Die Zuordnung der Parzelle zur Zone 2a sei

widerspruchslos bestätigt worden (Rz 25 lit. c). Die

Unterschutzstellung könne auch nicht mit Verweis auf das ISOS-Inventar

begründet werden. Anders als der Wasserturm, welcher gemäss dem ISOS-Inventar

mit den Erhaltungsziel A aufgeführt sei, würde für die Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 kein Erhaltungsziel definiert. Das entsprechende Gasthaus

werde lediglich beiläufig beschrieben (Rz 25 lit. d).

Es bestehe auch

kein öffentliches Interesse an der Unterschutzstellung. Auch der Denkmalrat sei

in der Sitzung vom 4. September 2018 zum Ergebnis gekommen, dass höchstens ein

planerischer Schutz anzustreben sei, was in der Zonenplanrevision aber von

keiner Partei beantragt worden sei. Der Denkmalrat habe 2018 die

Unterschutzstellung aus sachlichen Gründen abgelehnt (Rz 26). Der 2019

vorgenommene anderslautende Entscheid basiere eher auf politischen als auf

sachlichen, nachvollziehbaren Gründen. Das öffentliche Interesse, welche sich

aus dem Quartier manifestiert habe, ziele auf den Erhalt eines

Restaurationsbetriebes. Das Ziel des Quartiervereins, den Erhalt des

Restaurantbetriebes, lasse sich auf den Weg der Unterschutzstellung aber nicht

verwirklichen. Die Weiterführung des Restaurationsbetriebs würde für den

Eigentümer zufolge des wirtschaftlichen Risikos nicht mehr zur Debatte stehen.

Der angeblich sozial-kulturgeschichtliche Wert des Restaurants gehe verloren,

wenn kein Restaurant mehr betrieben werde. Das Gebäude sei dann nicht mehr als

Restaurant wahrnehmbar. Die Massnahme der Unterschutzstellung sei somit weder

erforderlich noch geeignet, um dieses Ziel zu erreichen (Rz 27

lit. d).

Zudem würde eine

Unterschutzstellung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3

und Art. 9 BV verstossen. Im vorliegenden Fall habe der Denkmalrat das Objekt

2018.

aus dem Inventar der schützenswerten Kulturdenkmäler gestrichen. Dies sei

dem Rekurrenten mit dem einzigen Vorbehalt, einen Neubau mittels eines

qualitätssichernden Verfahrens zu planen, eröffnet worden. Sowohl die

Grundeigentümerschaft als auch die von ihr beigezogene Investorin hätten auf

diesen Entscheid vertraut und in Zusammenarbeit mit den BVD ein

Wettbewerbsverfahren für die Überbauung des geplanten Projekts in die Wege

geleitet. Es sei ein erheblicher Schaden angerichtet worden

(Rz 28 f.). Bei einer Unterschutzstellung würden sich alle Ausgaben

betreffend die Planung eines Neubaus und betreffenden Rückbau des Objektes als

nutzlos erweisen. Zudem würden erhebliche Kosten aus der Rückabwicklung des

Kaufrechtsvertrags mit der Investorin entstehen und der Grundstückswert

reduziere sich um 5 Millionen. Dazu kämen die umfangreichen Kosten zur Instandstellung

des Gebäudes. Dabei sei insbesondere auf das Eindringen von Wasser in die

Kellerräume hinzuweisen, für welche ein Schutz gegen aussen gefunden werden

müsse. Die Instanstellungskosten würde von Architektenseite her auf zwischen 2

bis 3 Millionen Schweizerfranken geschätzt. Insgesamt entstehe somit für den

Eigentümer ein Schaden in der Höhe von CHF 8 bis 9 Millionen (Rz 27

lit. c).

2.3

Der

Regierungsrat lässt mit seiner Rekursantwort geltend machen, dass es sich bei

der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 um ein hochrangiges Denkmal handelt,

dessen Unterschutzstellung von einer breiten Teil der Bevölkerung mitgetragen

werde. Zur Abklärung der Schutzwürdigkeit der Liegenschaft habe die kantonalen

Denkmalpflege eine Beurteilung vorgenommen. Demzufolge umfasse die Liegenschaft

an der Reservoirstrasse 240 ein nach Plänen der bedeutenden Basler Architekten

Rudolf Suter und Otto Burckhardt 1925/26 erbautes Wohnhaus mit Restaurant

respektive ehemaliger Kaffeehalle. Der Bau sei ein Spätwerk des genannten

Architekturbüros und verkörpere einen zeittypisch versachlichten,

barockisierenden Historismus französischer Provenienz. In ihrem äusseren

Erscheinungsbild und ihrer Substanz sei die Liegenschaft trotz einiger

Eingriffe während eines Umbaus von 1952 weitgehend bauzeitlich erhalten. Das

Wohnhaus mit Restaurant sei im Bereich der Batterie eine der ersten Bauten

gewesen und hätte auf die Stadtentwicklung in diesem Gebiet als Motor gewirkt.

Gemäss der denkmalpflegerischen Beurteilung handle es sich bei der Liegenschaft

um ein wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er Jahren

aufkommenden Ausflugstourismus für Basel im Allgemeinen und für das Bruderholz

im Speziellen. Die Liegenschaft verkörpere den eigentlichen Ursprung dieser

Entwicklung und sei somit Zeuge der Geschichte des basel-städtischen

Städtebaus. Durch seine Lage mit bester Aussicht und im räumlichen Zusammenhang

zu den Ausflugszielen Wasserturm und Batterieanlage verfüge die Liegenschaft

zudem über eine starke ortsbildprägende, d.h. städtebauliche Bedeutung. Das

Wohnhaus mit ehemaliger Café-Halle bilde zusammen mit dem im gleichen Jahr

erstellten Wasser- und Aussichtssturm, dem Wehrmännerdenkmal und der Batterie

(Schanze) von 1815 eine gut erhaltene Baugruppe von grossem kulturgeschichtlichem

und ortsbildprägendem Wert. Diese Gruppe verfüge seit jeher über eine starke

identitätsstiftende Wirkung für das Bruderholz und verleihe dem Ausflugsort bis

heute seine Anziehungskraft. Das grosse Interesse der Öffentlichkeit zeige die

Bedeutung der Liegenschaft für die Bevölkerung auf. Somit sei augenfällig, dass

die vorliegende Unterschutzstellung nicht nur einer Fachmeinung zum Durchbruch

verhelfen, sondern von einem grösseren Teil der Bevölkerung getragen werde und

daher Allgemeingültigkeit für sich beanspruchen könne (Rekursantwort,

Ziff. 13 2. Einzug). Auch der Denkmalrat habe festgestellt, dass die

Liegenschaft an der Reservoirstrasse 204 Bestandteil des stark

identitätsstiftenden Ensembles Aussichts- und Wasserturm, Batterie und Wehrmännerdenkmal

sei, womit für ihn auch die Qualität dieser Sachgesamtheit festgestanden habe.

Fälschlicherweise sei der Denkmalrat ursprünglich aber davon ausgegangen, dass

die Unterschutzstellung kein geeignetes Schutzinstrument zur Sicherung dieser

qualitativen Sachgesamtheit sei. Deshalb habe er die Kantonale Denkmalpflege

beauftragt, stattdessen die planerischen Möglichkeiten des Gebäudes an diesem

identitätsstiftenden Ort abzuklären. Nachdem sich indessen herausgestellt habe,

dass ein planungsrechtlicher Schutz des Ensembles nicht möglich und der Eintrag

ins Denkmalverzeichnis die einzige Lösung zur Festsetzung der festgestellten

Schutzwürdigkeit sei, sei im Denkmalrat einstimmig der Beschluss gefallen, die

Liegenschaft durch Eintragung ins Denkmalverzeichnis unter Schutz zu stellen

(Ziff. 13 3. und 4. Einzug).

Der

Regierungsrat hält die Eintragung der Liegenschaft ins Denkmalverzeichnis angesichts

des hohen Interesses an ihrem Erhalt auch für verhältnismässig. Dabei sei auch

zu berücksichtigen, dass sich der Schutz auf das Äussere des Gebäudes sowie den

Garten mit Einfriedung beschränke. Die Liegenschaft könne im Inneren weiterhin

so genutzt werden wie zuvor und könne zudem zur Nutzungsoptimierung im Inneren

umgebaut werden (Ziff. 15). Der Regierungsrat widerspricht auch dem

Vorwurf, die Kantonale Denkmalpflege habe gegen Treu und Glauben gehandelt.

Auch wenn die Liegenschaft zwischenzeitlich aus dem Inventar der

schützenswerten Bauten entlassen worden sei, habe der Rekurrent sich nicht auf eine Vertrauensgrundlage berufen können,

die bewirken könnte, dass seine Liegenschaft nicht schutzwürdig sei. Die

Schutzwürdigkeit sei von verschiedenen Fachinstanzen bejaht worden. Alleine die

Austragung aus dem Inventar der schützenswerten Bauten sei nicht geeignet

gewesen, dies zu entkräften, umso mehr, als der Eintrag ins Inventar keine

Voraussetzung für die Unterschutzstellung sei (Ziff. 16).

3.

Nach der gesetzlichen Definition

von § 5 Abs. 1 DSchG sind Denkmäler Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die

wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen

Wertes erhaltenswürdig sind. Darunter fallen auch private Bauwerke wie Wohn-

und Geschäftshäuser sowie Gaststätten (§ 5 Abs. 2 Ziff. 1

DSchG). Der Denkmalschutz erstreckt sich heute auch auf Objekte neuerer Zeit

und auf Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit charakteristisch sind (BGer

1C_128/2019/1C_134/2019 vom 25. August 2020 E. 5.1.). Grundsätzlich sind

Denkmäler zu erhalten (§ 6 Abs. 1 DSchG). Für besonders erhaltenswerte

Denkmäler wird ein Denkmalverzeichnis angelegt. Für die Eintragung eines

Gebäudes in das Denkmalverzeichnis ist nach der massgebenden Bestimmung

erforderlich, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses dies

verlangen (§ 16 DSchG). Der Grundsatz der Erhaltung von Denkmälern kommt

aufgrund des damit verbundenen Grundrechtseingriffs nur für hochrangige

Baudenkmäler in Frage (vgl. dazu VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren

Hinweisen). Hochrangig sind dabei allerdings nicht allein Spitzenwerke einer

Stilrichtung oder Epoche, sondern auch Bauwerke, die in Einzelheiten gewisse

Mängel oder Fehler aufweisen, aber in ihrer Gesamtheit als schützenswert

erscheinen – sei dies als Einzelbauwerk oder als Teil eines Ensembles.

Insbesondere braucht die Hochrangigkeit nicht in jedem Fall im

architektonischen Bereich zu liegen, sondern sie kann sich auch aus der

kulturellen, historischen, künstlerischen oder städtebaulichen Bedeutung des

Bauwerks ergeben (BJM 1995 S. 43; VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020,

E. 3). Erfasst werden somit nicht nur Altertümer und Bauten von überragender

Schönheit, kunsthistorischem Wert und geschichtlicher Bedeutung, sondern auch

Objekte aus neuerer Zeit und Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit

charakteristisch sind wie Industriegebäude, Fabrik- und andere technische

Anlagen (BGE 121 II 8 E. 3b S. 15 f.; BGer 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E.

3.1

mit weiteren Hinweisen). Bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz

verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte

Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen,

künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks

mitberücksichtigt. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer historischen,

gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Situation erhalten bleiben

(BGer 1C_128/2019/1C_134/2019 vom 25. August 2020 E. 5.1; BGE 135 I 76 E. 6.2

S. 182 und 120 Ia 270 E. 4a S. 275). Denkmalschutzmassnahmen können mit

schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sein, namentlich, wenn mit einer

integralen Unterschutzstellung wesentliche Nutzungsänderungen verunmöglicht

oder erheblich erschwert werden (BGer 1C_368/2019 vom 9. Juni 2020 E. 9.3). Sie

dürfen deshalb nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von

Fachleuten angeordnet werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und

grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der

Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit

erheben zu können (BGE 135 I 176 E. 6.2 S. 182 mit weiteren Hinweisen [= Praxis

2009.

Nr. 117]; BGer 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1). Die zuständige

Behörde hat bei ihrem Entscheid einen Ausgleich zwischen kunsthistorischer

Erkenntnis und publikumsgängiger Meinung zu finden (VGE VD.2019.172/174 vom 30.

September 2020 E. 3 und 684/2005 vom 29. August 2007 E. 2.1 a.E.).

Das Verwaltungsgericht überprüft

die fachliche Einschätzung der Denkmalqualität von Werken hinsichtlich der

objektiven und grundsätzlichen Kriterien nur zurückhaltend, jedenfalls dann,

wenn die einbezogenen Fachleute sich einheitlich geäussert haben (dazu VD.2019.172/174

vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren Hinweisen). Ähnlich wie bei

Fachgutachten und in Anlehnung an die Kriterien für die Beurteilung medizinischer

Gutachten kann sich die Überprüfung dieser Fachäusserungen darauf beschränken,

ob der Bericht der Fachbehörden bezüglich der streitigen Belange umfassend ist,

auf allseitigen Untersuchungen beruht und hinsichtlich der Beurteilung der

fachlichen Zusammenhänge und der daraus gezogenen Schlussfolgerungen

einleuchtend und schlüssig erscheint. Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht

frei bei der Einschätzung, ob ein grösserer Teil der Bevölkerung der fachlichen

Beurteilung folgen würde. Denn die Beurteilung durch die Fachwelt umfasst eine

solche durch die Laiensphäre gerade nicht. Zudem erachtet sich das Gericht in

der Beurteilung ästhetischer Fragen als gleichermassen befähigt wie die

Verwaltung oder die Regierung.

4.

4.1

Umstritten ist vorliegend

die Unterschutzstellung des vom Architekturbüro Suter & Burckhardt 1925/26

an der Reservoirstrasse 240 errichteten Wohnhauses mit Restaurant. Der

Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen auf die

denkmalpflegerische Beurteilung von August 2018 und die Beurteilung durch

den Denkmalrat abgestützt. Die denkmalpflegerische Beurteilung (act. 8/11)

stellt das Denkmalobjekt zunächst in Zusammenhang mit der städtebaulichen

Entwicklung auf dem sich südlich der Stadt Basel erhebenden Bruderholz. Zu Beginn

des 20. Jahrhunderts sei die Idee aufgekommen, den Hügel im Rahmen einer

geplanten Stadterweiterung zu erschliessen. Um 1910 herum habe eine erste,

lockere Bebauung am Hügelfuss zum angrenzenden Gundeldingerquartier eingesetzt.

Von 1912 datiere ein Stadterweiterungsplan, der sich an der zeittypischen, mit

der englischen Reformbewegung verbundenen Gartenstadtidee orientiert habe. Die

Gartenstadt sollte eine Alternative zu den dicht bebauten, schmutzigen Städten

bieten, die seit der Industrialisierung aus allen Nähten zu platzen drohten.

Auf dem bis dahin kaum erschlossenen Bruderholz sollte dank dieses schweizweit

pionierhaften Stadterweiterungsplans ein Villenquartier mit offener Bebauung

und Raum für grosszügige Gärten sowie mit geschwungenen Strassen entlang der

natürlichen Höhenlinien und zahlreichen öffentlichen Anlagen und Plätzen entstehen.

In diesem Zusammenhang entstand die Reservoirstrassse, um die Batterie und den

1925.

erstellten Wasser- und Aussichtsturm zu erschliessen. Das Bruderholz sollte

auch mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen werden. Im Sommer 1915 sei

die Tramlinie 15 (auch "Bergbahn" bzw. "Basler Rigi"

genannt) eröffnet worden, was zahlreiche Städter in das neu erschlossene

Naherholungsgebiet im Süden der Stadt gelockt habe. Wie sich das Gebiet, nicht

zuletzt wegen der Aussicht, zu einem beliebten Ausflugziel entwickelt habe, zeige

auch die im gleichen Jahr erfolgte Eröffnung der Sommerwirtschaft

"Bruderholz" an der Bruderholzallee 42 (1924 abgetragen und

durch das Restaurant "Bruderholz" ersetzt). Nach dem

1.

Weltkrieg habe die Bautätigkeit auf dem Bruderholz einen regelrechten

Boom erlebt, so dass der Grosse Rat 1925 beschlossen habe, das höher gelegene,

neue Stadtquartier mit einer eigenen Trinkversorgung zu bedienen. Im gleichen

Jahr sei, östlich der historischen Schanze (Batterie), ein 40 Meter hoher

Wasser- und Aussichtsturm errichtet worden. Das Hochreservoir habe somit nicht

nur zur Wasserversorgung des Bruderholzes gedient, sondern habe das ohnehin

bereits beliebte Ausflugsziel als eben solches gefestigt. Ebenfalls 1925 sei

zudem ein Wehrmännerdenkmal bei der Batterie eingeweiht worden. 1926 sei an der

Reservoirstrasse 240 das alkoholfreie Café Batterie eröffnet worden, das

in der Folge während 25 Jahren von Schwestern August und Helene Keuerleber

geführt worden sei. Nachdem die Keuerlebers den Betrieb aufgegeben hätten, habe

die "Grand Café zur Batterie AG" weitergewirtet. Mit dem

Wirtewechsel sei das Gebäude 1952 umgebaut worden. Dabei seien dem Innenausbau der

1920er Jahre zeittypische Architekturelemente der 1950er Jahre

hinzugefügt sowie Fenster und Eingangstüren im Erdgeschoss ersetzt worden. Ende

der 1960er Jahre seien der westliche Teil (ehemaliger Nutzgarten) des

Grundstücks abparzelliert und 1972 ein Mehrfamilienhaus

(Reservoirstrasse 242) auf der neuen Parzelle erstellt worden. 1978 sei

eine weitere Sanierung der Liegenschaft Reservoirstrasse 242 erfolgt. Im

äusseren Erscheinungsbild sei das Wohnhaus mit Kaffeehalle weitgehend in seiner

bauzeitlichen Substanz erhalten geblieben. Der barockisierende Historismus

französischer Provenienz in der versachlichten Form der 1920er Jahre sei

trotz einiger Eingriffe während des Umbaus von 1952 bis heute ablesbar.

In einer

Gesamtwürdigung kommt die denkmalpflegerische Beurteilung zum Schluss, dass das

Ausflugsrestaurant zusammen mit dem im gleichen Jahr erstellten Wasser- und

Aussichtsturm, dem Wehrmännerdenkmal und der Schanze von 1815 eine gut

erhaltene Baugruppe von grossem kulturgeschichtlichem Wert bilde. Diese

Baugrupe aus unterschiedlichen Bautypen habe seit jeher über eine starke

identitätsstiftende Wirkung für das Bruderholz verfügt und verleihe dem

Ausflugsort bis heute seine Anziehungskraft. In diesem räumlichen Zusammenhang

verfüge das Wohnhaus mit Restaurant auch über eine wichtige ortsbildprägende

Wirkung. Das an aussichtsreicher Lage gelegene Gebäude sei lange Zeit das

einzige zwischen Batterie und Wasserturm und zudem das höchstgelegene

Restaurant des Bruderholzquartiers gewesen. Die denkmalpflegerische Beurteilung

hebt auch die sozialgeschichtliche Bedeutung der Gaststätte hervor. In den

1890er Jahren habe sich aus der Zusammenarbeit zwischen den gemeinnützigen

Frauenorganisationen und der Abstinenzbewegung gegen den Alkoholismus das

Konzept der alkoholfreien Gaststätten entwickelt. Dieses schweizerische

Gastronomiekonzept habe Ende der 1930er Jahre seinen Höhepunkt erlebt und

sei einzigartig in Europa gewesen. Das in den 1920er Jahre gegründete und

über 25 Jahre von zwei Frauen geführte alkoholfreie Café Batterie sei

daher ein wichtiges sozialgeschichtliches Zeugnis dieser schweizweiten

Bewegung. Die denkmalpflegerische Beurteilung betont abschliessend auch die

Bedeutung des ehemaligen Kaffeehauses als wichtiges kulturgeschichtliches

Zeugnis des in den 1910er Jahren aufkommenden Ausflugstourismus im

Allgemeinen für Basel und im Speziellen für das Bruderholz.

Auch für den

Denkmalrat ist das ehemalige Café Batterie, wie aus seinem Antrag auf Eintragung ins Kantonale

Denkmalverzeichnis vom 25. Juni 2019 (act. 8/25) hervorgeht, ein

wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er Jahren

aufkommenden Ausflugstourismus. Nach seiner Beurteilung verfügt es infolge der

aussichtsreichen Lage zwischen Batterie und Wasserturm über eine starke

ortsbildprägende Wirkung. Schliesslich sei die ehemalige alkoholfreie

Kaffeehalle von grossem sozialgeschichtlichem Wert und ein wichtiger Zeuge der

Quartierentwicklung.

4.2

Das

Verwaltungsgericht kann sich der Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege als

fachkundige Behörde vollumfänglich anschliessen.

4.2.1

Der

Liegenschaft Reservoirstrasse 240 kommt unbestrittenermassen keine überragende

architektonische Qualität zu, auch wenn das Wohnhaus mit Restaurant seinerzeit

von einem renommierten Basler Architekturbüro (Suter & Burckhardt) im Stile

des barockisierenden Historismus französischer Provenienz in der versachlichten

Form der 1920er Jahre errichtet wurde. Die Unterschutzstellung der

Liegenschaft erfolgt vielmehr aufgrund ihres besonderen sozial- und

kulturgeschichtlichen Zeugniswerts sowie ihres ortsbildprägenden Werts im

Ensemble der Grünanlage mit Batterie und Wasserturm. Wie in der

denkmalpflegerischen Beurteilung vom August 2018 in

allgemeinverständlicher Weise dargelegt wird, handelt es sich bei dieser

Liegenschaft um ein wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis für die bauliche Entwicklung

der Stadt Basel im Allgemeinen und für die Bebauungsgeschichte des Bruderholzes

im Speziellen. Das Wohnhaus mit Restaurant und seiner gestalteten Umgebung

steht für den zu Beginn des vergangenen Jahrhunderts aufkommenden

Ausflugstourismus. An höchster und damit aussichtsreicher Lage auf dem Rücken

des Bruderholzhügels erstellt, in Nachbarschaft zum zur gleichen Zeit

errichteten Wasserturm mit Aussichtsplattform sowie zur bestehenden Schanze von

1815.

mit dem ebenfalls 1925 angelegten Wehrmännerdenkmal sollte eine Anlage entstehen,

welche die Ausflügler anziehen und Erholung bieten sollte. Das von den

Schwestern Keuerleber während 25 Jahren geführte alkoholfreie Café Batterie

stand ganz im Zeichen der sich seit Ende des 19. Jahrhunderts entwickelnden

Abstinenzbewegung gegen den Alkoholismus. Das Konzept alkoholfreier Gaststätten

war besonders in der Schweiz verbreitet und erreichte ihren Höhepunkt

hierzulande Ende der 1930er Jahre. Das Café Batterie als

Ausflugsrestaurant bot den Ausflüglerinnen und Ausflüglern, die die Nähe zur

Natur suchten, einen Ort an der freien Luft, wo man sich von der Enge der Stadt

erholen konnte. Die unter Schutz gestellte Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 ist demzufolge von grossem kultur- und

sozialgeschichtlichem Wert für Basel im Allgemeinen und das Bruderholz im

Besonderen. Es ist allerdings nicht von der Hand zu weisen, dass das

Denkmalobjekt seinen diesbezüglichen Zeugniswert wie auch seinen

identitätsstiftenden Charakter als Quartierrestaurant mit der Aufgabe des Restaurationsbetriebs

etwas eingebüsst hat. Dies ändert nichts daran, dass der Gesamtcharakter der

Anlage wie auch die ortsbildprägende Wirkung des Gebäudes erhalten geblieben

sind.

4.2.2

Die

vorliegend zu schützende Liegenschaft Reservoirstrasse 240 wurde seinerzeit

auf dem höchstgelegenen Teil des Bruderholzes errichtet. Zusammen mit dem im

gleichen Jahr (1925) erstellten Wasser- und Aussichtsturm sowie dem

Wehrmännerdenkmal und der Schanze von 1815 bildet sie eine gut erhaltene

Baugruppe zwischen der Reservoirstrasse im Süden, dem Oberen Batterieweg im

Westen und der Peter Ochs-Strasse im Osten. Das betroffene Gebäude ist

(abgesehen von der benachbarten Liegenschaft Reservoirstrasse 242)

vollständig von der Grünzone umgeben. Auch wenn das Ausflugsrestaurant seine

solitäre Lage durch den benachbarten Wohnblock eingebüsst hat, ist es entgegen

den Ausführungen des Rekurrenten den

Besuchern und den Besucherinnen des Geländes aufgrund seiner exponierten Lage

auf dem Hügelrücken unverändert als identitätsstiftendes und ortsbildprägendes

Element der ganzen Anlage wahrnehmbar, wie der Augenschein heute namentlich von

der nordöstlichen Ecke der Schanze bzw. des Wehrmännerdenkmals bestätigt hat.

Das Haus mit seinem rundumlaufenden Garten bildet einen gut erkennbaren und

wirksamen Teil der Gesamtanlage. Der Regierungsrat hat mit sachlichen und

überzeugender Begründung dargelegt, dass der Gesamtanlage für die

städtebauliche Entwicklung des Gebiets auf dem Bruderholz ein wichtiger und

ortsbildprägender Zeugnischarakter zukommt.

Die Bedeutung

dieser Anlage geht auch aus den Einträgen in dem aufgrund von Art. 5

Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG,

SR 451) erstellten Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz (ISOS) hervor, welches auch bei der Erfüllung von kantonalen (und

kommunalen) Aufgaben, insbesondere auch bei der Nutzungsplanung, von Bedeutung

ist (dazu BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212 f.), auch

wenn die konkrete Umsetzung des ISOS in der Form einer

allgemein verbindlichen Regelung des Ortsbild- und Denkmalschutzes dem

kantonalen Recht überlassen bleibt (BGer 1C_700/2013 vom

11.

März 2014 E. 2.3). Der Rekurrent weist zwar zu Recht darauf

hin, dass das Gasthaus Reservoirstrasse 240 im ISOS Inventar lediglich mit

einem Hinweis ohne eigenständiges Erhaltungsziel aufgeführt wird

(Rekursbegründung, Rz 25.d). Lediglich für den Wasserturm selbst als auch

die 1815 angelegte Batterieplattform mit Denkmal für die Grenzbesetzungen wird

das Erhaltungsziel A aufgeführt. Die gesamte Anlage mit dem unbebauten Wiesland

auf der Anhöhe und in der Geländemulde unterhalb des Wasserturms wird aber als

für die räumliche Gliederung des Quartiers und als Naherholungsraum und

Aussichtspunkt wichtiges Gebiet qualifiziert. Dazu wird ausgeführt, dass der

Hügelrücken des Bruderholz eine einzigartige Grünanlage von herausragenden

landschaftlichem Reiz sei. Am höchsten Punkt des auf beiden Seiten abfallenden

Wieslandes stehe der öffentlich zugängliche, 30 m hohe Wasserturm von 1926, ein

Werk in auffällig konservativem Baustil. Die Batterieanlage, eine von Bäumen

begleitete Promenade verlaufe höhengleich auf dem Hügelrücken. Sie verbinde den

Wasserturm mit dem Ausflugsrestaurant und der Batterieschanze. Das

Ausflugsrestaurant wird somit als Teil dieser Anlage beschrieben, währenddem

der benachbarte grosse Wohnblock der 1970er Jahre als an dieser landschaftlich

empfindlichen Lage auf dem Hügelrücken störend bezeichnet wird (ISOS,

Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Basel-Stadt, hrsg. vom

Eidgenössischen Departement des Innern, Bundesamt für Kultur,

Frühjahr 2012, S. 146 und 158). Daraus lässt sich ableiten, dass

die streitbezogene Liegenschaft durchaus als Teil der Gesamtanlage qualifiziert

wird. Unerheblich ist dabei entgegen den rekurrentischen Vorbringen, dass die

einzelnen Teile zu unterschiedlichen Zeitpunkten erstellt wurden und

unterschiedliche Bautypen repräsentieren. Gemeinsam ist ihnen, dass sie im

Rahmen der Planung eines ganzen Ausflugsziels errichtet (Wasser- und

Aussichtsturm, Ausflugslokal, Wehrmännerdenkmal) bzw. miteinbezogen (Schanze)

wurden. In diesem Sinne kommt ihnen jedem einzelnen als auch ihnen gemeinsam

ortsbildprägender wie auch identitätsstiftender Charakter zu. Damit ist der

Liegenschaft Reservoirstrasse 240 ohne Weiteres auch städtebaulicher Wert

beizumessen.

4.2.3

Zusammenfassend

ist festzustellen, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 mit dem

(ehemaligen) Ausflugsrestaurant ein wichtiges kultur- und sozialgeschichtliches

Zeugnis für die bauliche Entwicklung des Bruderholzquartiers wie auch für den

zu Beginn des 20. Jahrhunderts aufkommenden Ausflugstourismus ablegt und

im Zusammenspiel mit dem nahegelegenen Wasserturm und der nahen Schanze eine

starke ortsbildprägende Ausstrahlung aufweist. Ihre Schutzwürdigkeit fällt

nicht nur Fachleuten ins Auge, sondern ist auch für den Laien ohne Weiteres

nachvollziehbar, wie sich aus der im Sommer 2019 eingereichten Petition

"Rettet das La Torre auf dem Bruderholz" ergibt, welche von mehr als

4'000 Personen unterzeichnet wurde (Rekursbegründungsbeilage 12). Die

Petenten fordern darin die Unterschutzstellung nicht nur der Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 ("La Torre") mit der dazugehörigen

Gartenanlage, sondern auch des Wasserturms sowie die "Werterhaltung der

Batterieanlage und der jetzigen Grünzone rund um den Wasserturm". Ihre

Forderung begründen sie mit dem "unschätzbaren Wert", den dieses

Gebiet und das La Torre hätten. Im Einzelnen wird im Petitionstext dabei auf

das Haus als Zeitzeuge der Besiedlung von Basel Süd/Bruderholz verwiesen, auf

die Bedeutung als Naherholungsgebiet und Ausflugsziel der dichtbesiedelten

Stadt Basel, auf die kulturhistorische und sozialgeschichtliche Relevanz wie

auch den ortsbildprägenden Wert der Liegenschaft im Zusammenhang mit der ganzen

Anlage (Wasserturm, Wehrmännerdenkmal und Schanze von 1815). Der grosse Zuspruch,

den die Petition erhalten hat, macht deutlich, dass die Unterschutzstellung der

Liegenschaft Reservoirstrasse 240 nicht nur von einem begrenzten Kreis von

Fachleuten gefordert wird, sondern einem echten Anliegen der Bevölkerung

entspricht. Die genannte Liegenschaft erfüllt damit die Merkmale eines

erhaltenswürdigen Denkmals im Sinne von § 5 DschG.

5.

5.1

Aufgrund

der mit der Eintragung in das Denkmalverzeichnis verbundenen

Eigentumsbeschränkungen (§§ 14 ff. DSchG) kommt eine

Unterschutzstellung nur für hochrangige Baudenkmäler in Frage (BJM 1995

S. 43; VGE VD.2016.2016-218 vom 25. September 2017

E. 3.4.1). Hochrangig ist ein Denkmal dann, wenn an dessen Schutz ein

erhebliches öffentliches Interesse besteht, das sich in der Interessenabwägung

durchzusetzen vermag. Dem öffentlichen Schutzinteresse können dabei neben

privaten auch andere öffentliche Interessen entgegenstehen, wie sich aus

§ 22 Abs. 1 DSchG ergibt, wonach ein Denkmal wieder aus dem

Verzeichnis gestrichen werden kann, wenn es das öffentliche Interesse gebietet

(VGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 6). Gemäss

Art. 5 Abs. 2 BV muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein.

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass eine Verwaltungsmassnahme

zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

notwendig (erforderlich) ist. Mit Bezug auf die entgegenstehenden privaten

Interessen ist im Sinne dieses Grundsatzes zu fragen, ob die mit der

Denkmalschutzmassnahme einhergehende Nutzungsbeschränkung das dem Eigentümer

zumutbare Mass überschreitet, was einzelfallweise aufgrund der gesamten

Umstände zu beurteilen ist (BGE 126 I 219 E. 2c S. 222;

Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020,

Rz 514). Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen umso geringer zu gewichten,

je schutzwürdiger eine Baute ist. Rein finanzielle Interessen können bei

ausgewiesener Schutzwürdigkeit für sich alleine genommen nicht ausschlaggebend

sein (BGE 147 II 125 E. 10.4 S. 133 mit weiteren

Hinweisen; ferner BGer 1C_514/2020 vom 5. Mai 2021 E. 9.1 mit Hinweisen).

5.2

Das

öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung der Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 ist gewichtig (oben E. 4). Bei einem Abriss des

Gebäudes und einem Neubau auf der Parzelle inklusive Bebauung des Gartens würde

nicht nur ein kulturhistorisch bedeutsames Bauwerk zerstört. Es würde vielmehr

ein gravierender Eingriff in die Gesamtanlage (mit Wasserturm,

Wehrmännerdenkmal und Schanze) und damit in das Ortsbild drohen. Zu Recht wird

im angefochtenen Entscheid darauf hingewiesen, dass der Schutzumfang auf das

Äussere des Gebäudes sowie den Garten mit Einfriedung beschränkt ist

(angefochtener Entscheid, S. 4). Die Liegenschaft bleibt im Innern somit

so nutzbar wie zuvor und kann zur Nutzungsoptimierung im Innern umgebaut werden.

Der Rekurrent bestreitet zu Recht nicht, dass die Liegenschaft umgebaut und zu

Wohnzwecken genutzt werden könnte.

Gegen die

Unterschutzstellung bringt der Rekurrent

im Wesentlichen vor, dass ihm durch das Vorgehen der mit dem Denkmalschutz

befassten Behörden ein erheblicher Schaden entstanden sei. Nachdem der

Denkmalrat die Schutzwürdigkeit des Objektes verneint und stattdessen ein

qualitätssicherndes Planungsverfahren vorgeschlagen habe, hätten die

Bauherrschaft und die Investorin in guten Treuen gestützt hierauf mit

Planungsarbeiten begonnen. Mit Blick auf das geplante Bauvorhaben habe er, der Rekurrent, darauf verzichtet, das Objekt

weiterzuvermieten. Alle Ausgaben betreffend die Planung eines Neubaus und den

bereits begonnenen Rückbau wären bei Unterschutzstellung unnötig ausgegeben.

Auch würden erhebliche Kosten aus der Rückabwicklung des Kaufrechtsvertrags mit

der Investorin entstehen. Der Grundstückwert würde sich nun um 5

Mio. Franken reduzieren und es wäre mit Instandstellungskosten von geschätzt

2.

bis 3 Mio. Franken zu rechnen (Rekursbegründung, Rz 27). Soweit der Rekurrent unnütz gewordene Planungs- und

Vertragskosten, welche durch den Meinungswechsel der Denkmalbehörden entstanden

seien, geltend macht, kann dies nicht gegen die Unterschutzstellung des

Gebäudes in die Waagschale geworfen werden, sondern wäre die Verantwortlichkeit

hierfür in einem allfälligen separaten Haftungsprozess zu klären. Gegen die

Unterschutzstellung spricht auch nicht, dass das Gebäude nach den geltenden

Bauvorschriften für die weitere Nutzung instandgestellt werden muss. Abgesehen

davon, dass es sich, wie der heutige Augenschein gezeigt hat, hierbei auch um

aufgestauten Unterhalt handelt, vermag der Rekurrent

in keiner Weise aufzuzeigen, dass die Instandstellungskosten beim bestehenden

Gebäude unverhältnismässig hoch sein sollen. Die Feststellung des Regierungsrats,

wonach die Liegenschaft die Bausubstanz in gutem Zustand sei (angefochtener

Entscheid, S. 1), wird nicht substantiiert in Frage gestellt.

Mit Blick auf die

künftige Nutzung des Gebäudes ist nicht zu verkennen, dass mit der

Unterschutzstellung der Liegenschaft das Nutzungspotenzial der Parzelle

reduziert wird. In der Stellungnahme der Abteilung Arealentwicklung und

Nutzungsplanung des Planungsamts (BVD) vom 19. Mai 2020 wird

ausgeführt, dass die bestehende Liegenschaft eine Bruttogeschossfläche von

627.

m2 aufweise. Bei einem Neubau im Bestand könne eine

Bruttogeschossfläche von 1'160 m2 und bei einem Abriss und

Neubau eine Bruttogeschossfläche von 1'304 m2 realisiert werden

(act. 8/51). Allerdings würde einer maximalen Ausschöpfung der

Nutzungsreserve das geltende Baumschutzrecht entgegenstehen. Auf dem Grundstück

selber bzw. unmittelbar benachbart auf öffentlichem Grund stehen verschiedene

Bäume, die bei einer Neubebauung wohl nicht gefällt werden dürften (vgl.

Schreiben der Stadtgärtnerei "Denkmalpflegerische Würdigung und

Einschätzung Baumbestand" vom 13. Juli 2020 [act. 8/56]).

Abgesehen davon ist darauf hinzuweisen, dass mit der Unterschutzstellung einer

Liegenschaft regelmässig eine Reduktion der Nutzungsmöglichkeiten der Parzelle

verbunden ist. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf daher bei der

Beurteilung der Verhältnismässigkeit des Eintrags im Denkmalverzeichnis nicht

von den Nutzungsmöglichkeiten ausgegangen werden, die der Eigentümer ohne die

Eigentumsbeschränkung besässe. Es kommt deshalb nicht entscheidend auf die

Rendite an, die er bei einer Neuüberbauung erzielen könnte. Wie vorstehend

ausgeführt (oben E. 5.1), vermag das rein finanzielle Interesse an einer

möglichst gewinnbringenden Ausnutzung der Parzelle das öffentliche Interesse an

der Denkmalschutzmassnahme nicht zu überwiegen. Ansonsten wäre es nie möglich,

eine Baute, deren Schutzwürdigkeit wie vorliegend ausgewiesen ist, ins Denkmalverzeichnis

aufzunehmen (BGE 118 Ia 384 E. 5e S. 393; VGE VD.2019.172/174

vom 30. September 2020 E. 5.4). In diesem Zusammenhand darf auch an

die Möglichkeit der Ausrichtung staatlicher Beiträge an die Kosten der

Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern erinnert werden, welche die

finanziellen Konsequenzen der Unterschutzstellung für die Eigentümer auffangen

helfen (§ 11 DschG). Dass die Aufnahme der Liegenschaft

Reservoirstrasse 240 ins Denkmalverzeichnis unzumutbare finanzielle

Konsequenzen nach sich zöge, wenn er die Liegenschaft erhalten und nur zu

Wohnzwecken umbauen könnte, macht der Rekurrent

wie gesagt nicht geltend und ist auch nicht ohne Weiteres erkennbar. Die

Liegenschaft befindet sich auf dem höchsten Punkt des Bruderholzes in einer

äusserst attraktiven, da unverbaubaren Wohnlage. Zudem wird die Denkmalpflege

bei der Beurteilung der Zulässigkeit von baulichen Änderungen im Zusammenhang

mit einer möglichen Nutzungsoptimierung für Wohnzwecke berücksichtigen müssen,

dass das Gebäude gemäss den obigen Ausführungen nicht in erster Linie wegen der

architektonischen Detailgestaltung, sondern wegen seiner Wirkung und Bedeutung

als Teil der Gesamtanlage unter Schutz gestellt wurde. Diesem Gedanken und dem

Verhältnismässigkeitsgrundsatz wird bei der Beurteilung der

Bewilligungsfähigkeit etwa von Massnahmen zur besseren Belichtung des

Dachgeschosses zur erweiterten Ermöglichung einer Wohnnutzung Rechnung zu

tragen sein. Verändert werden darf gemäss den Ausführungen der Denkmalpflege

auch die Aussenbaranlage, welche erst in einer späteren Bauphase angebaut

worden ist und die Gartengestaltung, soweit diese nicht mehr dem originären

Zustand entspricht. Es ist deshalb auch bei der Unterschutzstellung der

Liegenschaft weiterhin von einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzungsmöglichkeit

derselben auszugehen.

Eine mildere

Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels eines Schutzes des Äusseren der

Liegenschaft Reservoirstrasse 240 und des Gartens ist nicht erkennbar.

Insbesondere fehlt es an nutzungsplanerischen Möglichkeiten, wie sie der

Denkmalrat ursprünglich ins Auge gefasst hatte (vgl. Protokoll der

Plenarsitzung vom 4. September 2018 [act. 8/12]). Wie spätere

Abklärungen gezeigt haben, hätte die Zuweisung der Liegenschaft in eine isolierte

Schutz- oder Schonzone nicht dem Konzept der parzellenübergreifenden

Nutzungsplanung entsprochen. Ebenso wenig wäre ein Einbezug in die

Zoneneinteilung der übrigen Teile der Batterieanlage (Wasserturm, Schanze,

Wehrmännerdenkmal) in Frage gekommen, welche sich in der Grünzone befindet. Die

hier strittige Parzelle befindet sich (zusammen mit der benachbarten Parzelle

Reservoirstrasse 242) in einer isolierten Mini-Zone 2a. Eine

Zuordnung dieser beiden Parzellen zur umliegend geltenden Grünzone wäre mit dem

Charakter der bestehenden und bewilligten Bebauung kaum vereinbar. Schliesslich

erweist sich der Eintrag der strittigen Liegenschaft ins Denkmalverzeichnis

mittels Verfügung als notwendig, nachdem die Eintragung mittels Vertrags

mangels Einigung mit dem Rekurrenten nicht

zustande gekommen ist (§ 16 Abs. 1 DSchG).

6.

6.1

Der

Rekurrent rügt schliesslich auch einen

Verstoss gegen das verfassungsrechtliche Gebot staatlichen Handelns nach Treu

und Glauben. Im vorliegenden Fall habe der Denkmalrat das Objekt aus dem Inventar

der schützenswerten Kulturdenkmäler gestrichen. Dies sei ihm mit dem einzigen

Vorbehalt eröffnet worden, einen Neubau mittels eines qualitätssichernden

Verfahren zu planen. Sowohl er als auch die Investorin hätte auf diesen

Entscheid vertraut und das Handeln danach ausgerichtet. Es sei ein erheblicher

Schaden angerichtet worden. Vertrauensstörend sei das widersprüchliche

Mitwirken in der verlangten qualitätssichernden Planung und gleichzeitig das

Bestellen eines Signals aus der Bevölkerung für einen, wie der Denkmalrat dies

selbst definiert habe, "extremen Denkmalschutz". Dies noch dazu im

Bewusstsein, dass das Signal aus der Bevölkerung auf eine nicht zu schützende

Restaurantnutzung abgezielt habe. Das Vorgehen sei somit auch im Lichte von Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 BV nicht zu schützen (Rekursbegründung,

Rz 28 f.).

6.2

Der

in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person

Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen

oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Dies

kann zur Folge haben, dass eine gesetzliche Regelung im Einzelfall nicht

angewandt und eine im Widerspruch zur gesetzlichen Ordnung stehende Anordnung

getroffen wird. Dieser Schutz setzt voraus, dass eine Behörde dem Betroffenen

eine konkrete Auskunft oder Zusicherung erteilt hat, dass sie dafür zuständig

war, dass der Adressat die Unrichtigkeit der Angabe nicht erkennen konnte und

dass er im Vertrauen auf die erhaltene Auskunft nicht wieder rückgängig zu

machende Dispositionen getroffen hat. Schliesslich scheitert die Berufung auf

Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen

gegenüberstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020,

Rz 620 ff.; BGer 2C_345/2020 vom 14. April 2021 E. 6.4.1;

BGE 137 I 69 E. 2.5.1 und 131 II 627 E. 6.1; BVerG

A-1496/2019 vom 16. Juli 2021 E. 14.2; VGE VD.2021.61 vom

11.

November 2021 E. 3.3.2 mit weiteren Hinweisen).

6.3

Bereits im September 2015 wurde

dem Rekurrenten mitgeteilt, dass die Kantonale Denkmalpflege eine mögliche

Erhaltenswürdigkeit der streitbezogenen Liegenschaft festgestellt habe, weshalb

die Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten Bauten aufgenommen werde

(act. 8/1). Am 10. Dezember 2015 bestätigte der Vorsteher des BVD auf

entsprechende Interventionen des Rekurrenten hin, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 zusammen

mit dem Wasserturm und Schanze eine Bedeutung als beliebtes Ausflugsziel

erlangt habe und somit architektonisch, quartier- und kulturgeschichtlich von

Rang sei. Der Befund, dass es sich beim Objekt um ein erhaltenswürdiges Denkmal

handle, habe rein deklaratorischen Charakter. Dem Inventar komme keine

Rechtswirkung zu, es diene lediglich der Information. Es lägen keine Gründe vor

für eine Entlassung des Gebäudes aus dem Inventar der schützenswerten Bauten

(act. 8/5). Dies wurde mit Schreiben vom 16. Februar 2016 bestätigt

(act. 8/7). Der Rekurrent und die von ihm beigezogene Investorin waren

sich in der Folge bei der Planung zur Realisierung eines Bauprojektes des

Risikos einer Unterschutzstellung der Liegenschaft durchaus bewusst, wie aus einer

entsprechenden Bestimmung im Kaufrechtsvertrag vom 2. Februar 2018

(Ziff. 1 a.E.) hervorgeht (Rekursbegründungsbeilage 3).

Es ist zwar richtig, dass der

Leiter der Kantonalen Denkmalpflege nach der Sitzung des Denkmalrats vom

4.

September 2018 dem Rekurrenten mit Schreiben vom 11. Dezember

2018.

mitgeteilt hat, dass das Gebäude aus Sicht des Denkmalrats nicht in das

Denkmalverzeichnis aufgenommen werden soll und dass es infolgedessen aus dem

Inventar der schützenswerten Bauten entlassen worden sei (vgl. act. 8/15).

Es ist nicht zu verkennen, dass der Rekurrent aufgrund dieses Schreibens in

guten Treuen davon ausgehen durfte, dass eine Unterschutzstellung der

Liegenschaft eher unwahrscheinlich sei, zumal der Denkmalrat gemäss § 3 Abs. 1

Ziff. 2 DschG für die Antragstellung an das zuständige Department auf

Eintragung von Denkmälern bzw. auf Abänderung oder Aufhebung einer Eintragung

im Verzeichnis durch Verfügung des Regierungsrats zuständig ist. Dennoch ist zu

beachten, dass die Entscheidkompetenz über die Eintragung alleine beim Regierungsrat

liegt (§ 16 Abs. 1 DschG). Es lag somit kein Entscheid der

zuständigen Behörde bzw. eine Auskunft von der entscheidbefugten Behörde vor.

Die Mitteilung der Denkmalpflege, wonach sich der Denkmalrat gegen eine

Eintragung in das Denkmalverzeichnis ausgesprochen habe, vermag daher auch

unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben nichts an der

Berechtigung einer späteren anderslautenden Beurteilung durch den Denkmalrat

und an der Entscheidungsfreiheit des Regierungsrats zu ändern. Zu beachten ist

dazu, dass der Rekurrent bereits am 5. Juni 2019 über das Wiedererwägungsgesuch

des Heimatsschutzes Basel und die Absicht des Denkmalrats, dieses an der

Sitzung vom 18. Juni 2019 zu behandeln, informiert worden ist (act. 8/17).

Der Zeitraum, in welchen der Rekurrent aufgrund des Schreibens vom 11. Dezember

2018.

darauf vertrauen durfte, dass der Denkmalrat keinen Antrag auf eine

Unterschutzstellung stellen werde, war somit von sehr kurzer Dauer (knapp sechs

Monate). Das vom Rekurrenten eingeleitete Wettbewerbsverfahren wurde

dementsprechend bereits im Juni 2019 wieder sistiert. Das so eingeleitete, aber

nicht abgeschlossene Wettbewerbsverfahren kann nicht als nicht wieder

rückgängig zu machende Dispositionen im Sinne des Vertrauensgrundsatzes

qualifiziert werden, auch wenn sich die entsprechenden Ausgaben aufgrund der

Unterschutzstellung nunmehr als nutzlos erwiesen haben. Keine nicht wieder

rückgängig zu machende Disposition stellt im Übrigen der Rückbau von Küche und Restaurant

dar. Es kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass der Rekurrent nach Aufgabe des Restaurationsbetriebs

auch bei Nichtentlassung aus dem Inventar der schützenswerten Bauten bzw. bei

einer früheren Unterschutzstellung nicht auf diesen Innenrückbau verzichtet

hätte. Aus den oben genannten Gründen besteht zudem ein gewichtiges

öffentliches Interesse an der Eintragung der streitbezogenen Liegenschaft in

das Denkmalverzeichnis und dem entsprechenden Schutz der Anlage, welche das

gegenläufige Interesse des Rekurrenten überwiegt.

7.

Zusammenfassend

sind die Unterschutzstellung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel

und ihre Aufnahme in das Denkmalverzeichnis nicht zu beanstanden, womit der

Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang trägt der Rekurrent die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Urteilsgebühr

von CHF 2'000.– (§ 30 Abs. 1 Satz 1 VRPG).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird in Bezug auf das

Rechtsbegehren 1 abgewiesen. Das Rechtsbegehren 2 wird zufolge

Rückzugs als gegenstandslos abgeschrieben.

Der Rekurrent

trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'000.–.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid

kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)

innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.