Zonenänderung, Festsetzung eines Bebauungsplans, Zuweisung der Lärmempfindlichkeitsstufe, Änderung des Wohnanteilplans, Änderung von Bau- und Strassenlinien sowie Abweisung von Einsprachen im Bereich Steinenvorstadt, Steinentorstrasse und Birsig-Parkplatz (Hochhaus Heuwaage)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.133

URTEIL

vom 17. August 2022

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr.

Stephan Wullschleger,

MLaw Manuel Kreis und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Rechtsanwalt

und Notar,

[...]

gegen

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

Rekursgegner

vertreten durch Bau- und

Verkehrsdepartement,

Münsterplatz 11, 4051 Basel

B____

Beigeladene

[...]

vertreten durch C____

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

des Grossen Rates vom 14. April 2021

betreffend Zonenänderung,

Festsetzung eines Bebauungsplans, Zuweisung der Lärmempfindlichkeitsstufe,

Änderung des Wohnanteilplans, Änderung von Bau- und Strassenlinien sowie

Abweisung von Einsprachen im Bereich Steinenvorstadt, Steinentorstrasse und

Birsig-Parkplatz (Hochhaus Heuwaage)

Sachverhalt

Sachverhalt

Die Parzelle […] des Grundbuchs Basel liegt gemäss Zonenplan

der Stadt Basel in der Zone 6. Auf der sich im Eigentum der B____ (nachfolgend:

Beigeladene) befindlichen Parzelle wurde 1955 das «Steinentor» von Arnold

Gfeller mit 13 Vollgeschossen errichtet. Dieses erste Wohn- und

Geschäftshochhaus in der Innenstadt Basel-Stadt war am 7. Oktober 1952 mit

einem Ausnahmeentscheid gemäss § 8 des damals geltenden Hochbautengesetzes vom

11. Mai 1935 und der Verordnung für den Bau von Hochhäusern vom 11. Februar

1930 durch den Regierungsrat rechtskonform bewilligt worden.

2013 führte die C____ im Auftrag der Beigeladenen zusammen

mit dem Planungsamt des Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) eine Machbarkeitsstudie

für einen Neubau durch. Im Jahr 2017 lud die Beigeladene zusammen mit dem

Planungsamt sechs Architekturbüros zu einem Studienauftrag ein. Ziel war es,

einen städtebaulich und architektonisch hochwertigen Projektvorschlag für

diesen Standort am Rande der Innerstadt zu finden, der als Grundlage für den Bebauungsplan

dienen kann. Das Beurteilungsgremium empfahl den Vorschlag von [...] Architekten

zur Weiterbearbeitung.

Vom 2. September 2019 bis 1. Oktober 2019 fand die

öffentliche Planauflage für den Bebauungsplan statt. Der Planungsperimeter

umfasst die Parzelle […] sowie Allmend. Das Areal wird begrenzt von der

Steinentorstrasse im Süden, der Steinenvorstadt im Westen und Norden sowie dem

Birsig-Parkplatz im Osten. Im Osten grenzt das Areal zudem an die

Nachbarparzelle Steinentorstrasse [...]. Innerhalb der Einsprache-Frist gingen

Einsprachen der A____ (nachfolgend: Rekurrentin) und von einem anderen

Einsprecher ein.

Der Regierungsrat beantragte dem Grossen Rat mit dem Ratschlag

[...] vom [...] die Zonenänderung, die Festsetzung eines Bebauungsplans, die

Zuweisung der Lärmempfindlichkeitsstufe, die Änderung des Wohnanteilplans, die

Änderung von Bau- und Strassenlinien sowie die Abweisung der Einsprachen im

Bereich Steinenvorstadt, Steinentorstrasse und Birsig-Parkplatz (Hochhaus

Heuwaage) zu genehmigen. Der Grosse Rat überwies den Ratschlag am 11. März 2020

der Bau- und Raumplanungskommission zur Beratung. Diese beantragte dem Grossen

Rat mit Bericht vom 4. März 2021 die Annahme des im Ratschlag vorgeschlagenen

Grossratsbeschlusses.

Mit Beschluss vom 14. April 2021 genehmigte der Grosse Rat

den Zonenänderungsplan Nr. [...] des Planungsamtes vom 13. August 2019

(Zonenänderung). Er erklärt zudem den Bebauungsplan Nr. [...] des Planungsamtes

vom 13. August 2019 für verbindlich. Der Bebauungsplan beinhaltet in Ziffer 2

die nachfolgenden Vorschriften, wobei das zuständige Departement gemäss Ziffer

3 Abweichungen vom Bebauungsplan zulassen kann, sofern dadurch die

Gesamtkonzeption nicht beeinträchtigt wird:

a.

In den Baubereichen A und B ist ein Gebäude innerhalb der im Plan

dargestellten Mantellinie und einer maximalen Wandhöhe von 337 m ü. M.

zulässig. Die Bruttogeschossfläche und die Anzahl Geschosse sind frei.

Dachgeschosse sind nicht zulässig. Die Architektur hat hohen Anforderungen zu

genügen.

b.

Baubereich B ist ein unterirdisches Gebäudevolumen zulässig. Oberirdisch

ist ein hindernisfreier öffentlicher Fussweg von der Steinentorstrasse zur

Steinenvorstadt sicherzustellen und in Absprache mit den zuständigen Behörden

zu gestalten. Die entsprechende Dienstbarkeit darf ohne Zustimmung der

Bewilligungsbehörde weder geändert noch aufgehoben werden. Dies ist im

Grundbuch anzumerken.

c.

In den im Situationsplan schraffiert dargestellten Bereichen darf das

Gebäude entsprechend dem Schnitt A-A auf Allmend auskragen. Der Inanspruchnahme

von Allmend für diese Auskragung wird zugestimmt. Der Regierungsrat wird

ermächtigt, die zur Erstellung dieser Auskragung notwendigen Flächen mit den

entsprechenden Baurechten zu belasten.

d.

Es ist ein Mindestanteil Wohnflächen von 50% einzuhalten.

e.

Die maximale Wandhöhe darf nicht durch technische Anlagen, die

Baufeldgrenze nicht durch vorragende Bauteile überschritten werden.

f.

In Baubereich A sind der Bestand sowie der Unterhalt und die Erneuerung

des unterirdisch verlaufenden Birsigtunnels inklusive der darin verlaufenden

Versorgungsleitungen zu dulden. Die entsprechende Dienstbarkeit darf ohne

Zustimmung der Bewilligungsbehörde weder geändert noch aufgehoben werden. Dies

ist im Grundbuch anzumerken.

Weiter genehmigte der Grosse Rat mit dem gleichen Beschluss in

Ziffer III den Plan zur Änderung der Lärmempfindlichkeitsstufen Nr. [...] des

Planungsamts vom 13. August 2019, in Ziffer IV den Plan zur Änderung des

Wohnanteils Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019 und in Ziffer V den

Baulinienplan Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019 für die Änderung

der Bau- und Strassenlinien im Bereich Steinentorstrasse, Steinenvorstadt,

Birsig-Parkplatz sowie den Abtausch von Allmend und Privatparzelle gemäss Plan

Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019. Die Einsprachen wurden

abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.

Gegen diesen Beschluss des Grossen Rats vom 14. April 2021

erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 24. Juni 2021 und Begründung vom 27.

Juli 2021 Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin beantragt sie, es sei der Grossratsbeschluss

betreffend Zonenänderung, Festsetzung eines Bebauungsplans, Zuweisung der

Lärmempfindlichkeitsstufe, Änderung des Wohnanteilplans, Änderung von Bau- und

Strassenlinien sowie Abweisung von Einsprachen im Bereich Steinenvorstadt,

Steinentorstrasse und Birsig-Parkplatz (Hochhaus Heuwaage) vom 14. April 2021

aufzuheben und die Planungen seien nicht zu beschliessen. Eventualiter sei die

Planung wie folgt anzupassen:

-

«Der Perimeter des Bebauungsplans sei zurückzunehmen auf die Südseite

des Birsig-Tunnels (Eindolung).

-

Der Gewässerraum der Birsig sei festzusetzen und von Bauten

freizuhalten. Die Festsetzung des Gewässerraums habe in Einklang mit den

Vorschriften betreffend Koordination (Art. 25 a RPG) zu erfolgen.

-

Die Bau- und Strassenlinien seien nach Süden zurückzunehmen (kein

Beschlag der Birsig).

-

Es sei vom Flächenabtausch abzusehen.

-

Die Nutzung sei in der Zone 6 auf 8.9 (9'000 m2) zu

beschränken. Von einer Erhöhung derselben auf 12'500 m2 (12,38) sei

Abstand zu nehmen.

-

Die maximale Höhe des Hochhauses sei auf 40 Meter ab dem höchsten Punkt

des natürlichen Terrains zu beschränken (statt 73,85 Meter)».

Die Anträge wurden unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zu Lasten des Staats gestellt. Der Antrag der Rekurrentin

auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde mit verfahrensleitender

Verfügung vom 29. Juni 2021 vorläufig abgewiesen. Der Grosse Rat, vertreten

durch das Bau- und Verkehrsdepartement beantragt mit Rekursantwort vom 6.

September 2021 die kostenpflichte Abweisung des Rekurses. Seitens der

Beigeladenen ging innert der ihr gesetzten Frist keine Stellungnahme ein. Mit

Eingabe vom 27. September 2021 beantragte die Rekurrentin die Durchführung

einer öffentlichen Parteiverhandlung. Sie reichte zudem am 18. Oktober 2021

eine schriftliche Replik ein, in welcher sie an ihren Rechtsbegehren festhielt.

In Nachachtung der Verfügung des Verfahrensleiters vom 12. Mai 2022 edierte das

Bau- und Verkehrsdepartement mit Eingabe vom 23. Mai 2022 eine Kopie der

Ausnahmebewilligung des Regierungsrats zum Bau des bestehenden Hochhauses an

der Heuwaage vom 7. Oktober 1952 sowie eine (teilweise geschwärzte) Übersicht der

Einsprechenden zum Kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum.

Anlässlich des Augenscheins vor Ort und der Verhandlung vor

dem Verwaltungsgericht am 17. August 2022 wurde der Rechtsvertreter der

Rekurrentin sowie die Vertreter des Bau- und Verkehrsdepartements und der

Beigeladenen zur Sache befragt. Anschliessend gelangten der Rechtsvertreter der

Rekurrentin und der Vertreter des Bau- und Verkehrsdepartements zum Vortrag.

Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für sämtliche Ausführungen wird auf

das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die

Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende

Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Anfechtungsobjekte sind im vorliegenden

Verfahren die Planungsbeschlüsse des Grossen Rates vom 14. April 2021. Gegen

Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den

allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100)

Rekurs erhoben werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen

Beschlüsse des Grossen Rates zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und

Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]. Zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11

des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht.

1.2

Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs

legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Rekurrentin

ist Eigentümerin der Liegenschaft [...] unmittelbar neben der vom

Planungsperimeter erfassten Parzelle und sie hat sich im Einspracheverfahren

beteiligt. Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend rechtzeitig angemeldet und innert Frist begründet. Auf den

Rekurs ist einzutreten.

1.3

Im

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht

prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit

gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage

kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten

konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt

substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid

auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005

S. 277, 305; Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], a.a.O., S. 477, 504; VGE

VD.2021.95 vom 26. Oktober 2021 E. 1.3.2).

1.4

Die Kognition des Verwaltungsgerichts

richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die

Raumplanung (RPG, SR 700) und § 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine

Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der richtigen

Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die Angemessenheit der

angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das Verwaltungsgericht

grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig

ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht selbst

Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen,

als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe,

Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die

Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu

beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll

ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE VD.2019.36 vom

10.

Januar 2020 E. 1.3; 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2, mit Hinweis auf Aemisegger/Haag, in: Aemisegger et al.

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 33

N 56 und BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als

Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle

das Ermessen des Grossen Rates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes

ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3), hat aber immerhin dann

einzugreifen, wenn die getroffene Regelung sich als rechtswidrig oder

unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag,

Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG N

77; VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 1.3; VD.2014.55 vom 10. Februar 2015

E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.2.2, 627/2006 vom 24. August 2007

E. 3.3).

2.

In ihrer Rekursbegründung vom 27. Juli 2021 macht die

Rekurrentin einleitend geltend, die vom Bebauungsplan betroffenen Parzelle

liege in der Zone 6, in welcher das heute bestehende Geschäftshochhaus mit 13

Vollgeschossen nicht zonenkonform sei. Mit dem Planungsbeschluss des Grossen

Rates werde die Nutzungsplanung so angepasst, dass in der sechsgeschossigen

Wohn- und Gewerbezone ein 74 Meter hohes Hochhaus mit 21 Vollgeschossen und

einer Bruttogrundfläche (BGF) von 12ʹ500 m² realisiert werden könne. Die

vom Grossen Rat bewilligte Planung erweise sich als unzulässig und sei deshalb

aufzuheben.

2.1

Richtplan

2.1.1

Die Rekurrentin rügt zunächst, dass die Planung

gegen den Richtplan verstosse. Im Richtplan werde als Planungsgrundsatz

festgehalten, dass der Standort eines Hochhauses in städtebaulicher Hinsicht

geeignet sein müsse (vgl. Objektblatt S1.4 Hochhäuser, Planungsgrundsatz E). Im

kantonalen Hochhauskonzept für Basel würden geeignete Standorte und Lagen

abgebildet und damit aufgezeigt, wo aus welchen Gründen Hochhäuser geeignet

seien. In den übrigen Gebieten der Stadt Basel sei der Hochhausbau unter

Berücksichtigung des Erhalts typischer Quartierstrukturen stark eingeschränkt.

Hochhäuser mit Fernwirkung seien hier nicht erwünscht. Der geplante Standort

des neuen Hochhauses Heuwaage sei im Konzeptplan nicht als Gebiet erfasst,

Dispositiv

welches für Hochhäuser geeignet wäre. Er sei demnach für den Hochhausbau nicht

geeignet, zumal das geplante Projekt mit einer Höhe von 74 Metern Fernwirkung

aufweise und das umliegende Gelände dominiere (vgl. Rekursbegründung Rz.

2.1-2.3).

2.1.2 Das Bau- und Verkehrsdepartement weist in

seiner Rekursantwort zu Recht darauf hin, dass gemäss § 113 Abs. 4 BPG neue

Einwände ausgeschlossen sind, wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten

vorgebracht werden können. Die Rekurrentin macht in ihrer Replik geltend,

aufgrund der Rechtsweggarantie dürften keine strengen Anforderungen an die

Begründungs- und Substantiierungspflicht im Einspracheverfahren gestellt werden.

In der Einsprache vom 1. Oktober 2019 sei vorgebracht worden, dass das geplante

Gebäude zu hoch sei. Damit sei der Einwand, wonach ein Hochhaus am geplanten

Standort nicht zulässig sei, schon im Einspracheverfahren vorgebracht worden. Im

Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht sei der Einwand lediglich um eine

weitere rechtliche Begründung ergänzt worden.

Vorliegend ist unbestritten, dass die Rekurrentin in ihrer

vom Grossen Rat behandelten Einsprache vom 1. Oktober 2019 die Rüge der

mangelnden Übereinstimmung mit dem Richtplan nicht vorgebracht hat. Ob die Rüge

entgegen der Bestimmung in § 113 Abs. 4 BPG im verwaltungsgerichtlichen

Verfahren dennoch zu behandeln ist, kann aber offengelassen werden, da sie, wie

nachfolgend aufgezeigt, inhaltlich nicht begründet ist.

2.1.3 In den von der Rekurrentin zitierten

Bestimmungen im Richtplan zur Planung von Hochhäusern in Basel wird ausgeführt,

dass Hochhäuser wichtige städtebauliche, ästhetische und symbolische Funktionen

ausüben. In Bezug auf das von der Rekurrentin erwähnte Hochhauskonzept des Bau-

und Verkehrsdepartements aus dem Jahr 2010 («Hochhäuser in Basel, 2010», vgl. https://www.planungsamt.bs.ch­/planungsgrundlagen-konzepte/konzepte/hochhauskonzept.html,

nachfolgend: Hoch­hauskonzept 2010) wird im Richtplan ausgeführt, dass dieses

zur Unterstützung der städtebaulichen Entwicklungsziele und der übergeordneten

kantonalen Interessen diene. Neben den gesetzlichen und planerischen

Rahmenbedingungen gelte das Konzept als Grundlage für die Beurteilung von

entsprechenden Projekten und Planungsvorhaben und der darin enthaltener

Konzeptplan sei eine orientierende Grundlage für die Planung von Hochhäusern.

Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin legt das Hochhauskonzept 2010 weder

verbindlich fest, an welchen Orten Hochhäuser zugelassen werden können und an

welchen nicht. Es beschreibt vielmehr generell für den Hochhausbau geeignete

oder potentiell geeignete Gebiete und weist umgekehrt auch auf für den

Hochhausbau ungeeignete Gebiete hin. Ungeeignet sind einerseits die gemäss

Zonenplan ausgeschiedenen Schutz- und Schonzonen und ihr Umfeld, anderseits

Quartierstrukturen, die generell weniger dicht und eher offen gebaut sind. Als

Kriterien für geeignete Standorte werden unter anderem «Verkehrsdrehscheiben,

gut erschlossene und stark frequentierte Gebiete (Zentren)» genannt (vgl. Hochhauskonzept

2010, S. 15). In Bezug auf die Planung von Hochhäusern wird ausgeführt, dass aufgrund

der prägenden städtebaulichen Wirkung von Hochhäusern im Vergleich zur

Regelbauweise erhöhte Anforderungen gestellt werden, die frühzeitig im Planungs-

und Bauprozess zu berücksichtigen sind (Hochhauskonzept 2010, S. 13). Als

Planungsgrundsatz gilt daher, dass Hochhäuser einen durch den Grossen Rat zu

genehmigenden Bebauungsplan brauchen und dass zur Sicherstellung nachhaltiger

und qualitativ hochwertiger Lösungen komplexere Planungsprozesse erforderlich sind,

bei denen Testplanungen, Wettbewerbsverfahren und mehrphasige Bebauungspläne

zur Anwendung gelangen.

Die formellen und materiellen Anforderungen an die Planung

für das von der Beigeladenen geplante Hochhaus sind zweifellos erfüllt. Bereits

heute steht an diesem Standort ein Hochhaus und es wurden sowohl eine Sanierung

als auch ein Neubau geprüft. 2013 führte die C____ im Auftrag der Beigeladenen

zusammen mit dem Planungsamt des Bau- und Verkehrsdepartements eine Testplanung

durch, mit welcher das städtebauliche Potenzial ausgelotet wurde. Im Jahr 2017 lud

die Beigeladene zusammen mit dem Planungsamt sechs Architekturbüros zu einem Studienauftrag

ein. Ziel war es, einen städtebaulich und architektonisch hochwertigen Projektvorschlag

für diesen Standort am Rand der Innerstadt zu finden, der als Grundlage für den

Bebauungsplan dienen kann. Das Beurteilungsgremium empfahl den Vorschlag von [...]

zur Weiterbearbeitung. Gestützt auf diese Vorbereitung wurde der Bebauungsplan

erarbeitet. Der Standort für das Hochhaus entspricht den Vorgaben der

Richtplanung. Er schliesst den stark frequentierten Innenstadtbereich der

Steinenvorstadt und der Steinentorstrasse beim Standort des ehemaligen

Stadttors «Steinentor» gegenüber der Heuwaage mit dem Heuwaage-Viadukt ab. Es

liegt verkehrsmässig gut erschlossen bei einem Verkehrsknotenpunkt sowohl für Tramverkehr

als auch den Individualverkehr und in unmittelbarer Nähe von zwei öffentlichen Parkhäusern

(Steinenparking und Parkhaus Elisabethen) und zum Bahnhof. Der Regierungsrat

schreibt dazu in seinem Ratschlag: «Mitte der

fünfziger Jahre wurde mit dem Hochhaus von Arnold Gfeller an der Heuwaage das

erste Geschäftshochhaus an zentraler Lage erbaut. Es war als Hochpunkt am

Eingang der Stadt geplant, das mit seiner Hauptfassade über den Platz Richtung

Heuwaage und Birsigtal blickte. Mit dem Bau des Heuwaage-Viaduktes in den

Jahren 1966 bis 1970 wurde dieser städtebaulich gewollte Hochpunkt verstellt

und ist seitdem nur noch beschränkt wahrnehmbar. Die ehemalige Platzsituation

wird zwar durch einzelne Bauten weiterhin begrenzt, der Ort erscheint aber vor

allem als unattraktiver Verkehrsknoten am Ausgang der Innerstadt. Der geplante

Neubau soll sich mit seiner Höhe in das Ensemble der Hochhäuser von Markthalle,

BIZ, Baloise Park rund um den Bahnhof, entlang der ehemaligen Stadtbefestigung,

einreihen. Das Gebäude soll als hohes Haus zwischen der Innerstadt und den

umgebenden Quartieren vermitteln. Indem das neue Gebäude freigestellt wird,

werden auch die angrenzenden Bauten gestärkt, insbesondere das ehemalige Hotel

Europäischer Hof. Ausserdem wird der Eingang zum Birsig-Parkplatz von einer

Rückseite zu einer Schauseite umgewandelt, wovon das gesamte Umfeld profitiert.

Ein kleiner Platz fügt sich auf der Westseite in die Situation ein und wird zu

einem neuen Aufenthaltsort am Ausgang der Innerstadt zur Heuwaage.». Wie

die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rats in ihrem Bericht vom 4.

März 2021 zum Ratschlag «Hochhaus Heuwaage» weiter ausführt, sollte das bestehende

Hochhaus Heuwaage ursprünglich einen klaren Auftakt in die Innenstadt darstellen.

Diese Funktion habe das Gebäude seit dem Bau des Heuwaageviadukts nicht mehr erfüllen

können, wodurch der öffentliche Raum massgeblich gestört worden sei. Nach

Ansicht der Bau- und Raumplanungskommission könne dieser Zustand durch den Neubau

wieder behoben werden. Der gesamte Raum werde eine Aufwertung erfahren und das

neue Hochhaus werde künftig einen würdigen Abschluss der Steinenvorstadt,

respektive Eingangsbereich in die Stadt darstellen (vgl. Bericht der Bau- und

Raumplanungskommission vom 4. März 2021 S. 3 f.). Damit wird vom

Planungsträger nachvollziehbar und überzeugend aufgezeigt, dass das geplante

Hochhaus mit den in im Richtplan für Hochhäuser festgesetzten Zielsetzungen

übereinstimmt. Ergänzend kann auf die Erwägungen auf Seiten 9 bis 10 des Ratschlags

des Regierungsrats verwiesen werden, denen sich das Gericht anschliesst.

2.2 Abweichung von der Grundordnung

2.2.1 Weiter macht die Rekurrentin geltend, es liege

eine unzulässige Abweichung von der Grundordnung vor. Die Zone 6 würde sechs

Vollgeschosse und eine Ausnützung von 6ʹ000 m² Bruttogeschossfläche

zulassen. Davon werde massiv abgewichen. Es sei zwar unbestritten, dass mit

einer Sondernutzungsplanung wie dem Bebauungsplan von der baurechtlichen

Grundordnung abgewichen werden dürfe. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung

dürften die Abweichungen allerdings nicht dazu führen, dass die planerisch und

demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehaltes entleert werde. Es

dürfe nur beschränkt von der regelmässig direkt-demokratisch abgestützten

Grundnutzungsordnung (Zonenplan) abgewichen und die bau- und zonenrechtlichen

Vorschriften dürften nicht ausgehöhlt werden. Im Widerspruch zu diesen

Grundsätzen führe die vorgesehene Erhöhung der Geschosszahl und der Ausnützung

im vorliegenden Fall zur völligen Ausserkraftsetzung des geltenden Zonenplanes.

Angesichts der Grösse der geplanten Baute sowie der weiteren Auswirkungen auf

die Nachbarschaft wäre es angezeigt gewesen, die allenfalls notwendigen

Anpassungen der Nutzungsordnung in einem grösseren Kontext, im Rahmen einer

Anpassung der Zonenplanung, durchzuführen. Dies insbesondere auch deshalb, weil

gemäss dem angenommenen Gegenvorschlag zur Volksinitiative betreffend «Öffnung

des Birsig – eine Rivietta für Basel» der Birsig-Parkplatz aufzuwerten und in

diesem Zusammenhang eine umfassende Umgestaltung geplant sei. Mit dem Erlass

eines Bebauungsplanes werde der planerische Stufenbau verletzt (vgl.

Rekursbegründung Rz. 3.1-3.5).

2.2.2 Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin in

der Replik sind Bebauungspläne nicht dem Zonenplan, welcher die Grundordnung

festlegt, «untergeordnet». Gemäss § 101 BPG ist der Bebauungsplan ein

Sondernutzungsplan, der für ein bestimmtes Gebiet eine bessere Bebauung als die

baurechtliche Grundordnung oder die Koordination der Nutzungsplanung

gewährleisten soll und den allgemeinen Regelungen vorgeht (VD.2020.173/174 vom

17. August 2021 E. 6.2). Der Bebauungsplan ist ein «umfassender

Nutzungsplan», der alles festlegen kann, was Gegenstand der Nutzungsplanung ist

(Feldges/Barthe, Raumplanungs- und

Baurecht, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts

des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 767, 785; VD.2017.252 vom 25. September

2018). Der Bebauungsplan im Sinne von § 105 BPG wird im Gegensatz zu

gewissen Sondernutzungsplänen anderer Kantone nicht durch den Gemeinderat bzw.

durch die zuständige kantonale Direktion oder gar durch Private aufgestellt,

sondern er wird für die Stadt Basel demokratisch legitimiert durch den Grossen

Rat des Kantons erlassen und untersteht dem fakultativen Referendum (§ 105 Abs. 1 BPG). Er steht somit im gesetzgeberischen Stufenplan auf der gleichen Stufe

wie der Zonenplan. Gegenstand der bebauungsplanerischen Festlegung kann gemäss

§ 101 Abs. 2 lit. b BPG unter anderem das Mass der baulichen Nutzung und nach § 101 Abs. 2 lit. c BPG die Lage, Grösse, Form und Gestaltung von Bauten sein

(vgl. VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 2.5.1). Damit kann auch über die

gesetzliche Grundordnung hinausgehende bauliche Nutzung festgelegt oder bei

Bedarf von der baurechtlichen Grundordnung abgewichen werden. Die entsprechenden

Bestimmungen im Bebauungsplan gehen gemäss § 101 PGB ausdrücklich den allgemeineren

Regelungen der Grundzonenordnung vor. Die gleichzeitige Festlegung der

zonenmässigen Zuordnung (hier der Zone 6) mit den detaillierten Vorschriften

über die im Planungsperimeter zulässige (über die Grundordnung hinausgehende)

Bebaubarkeit entspricht dem vom Gesetzgeber im Bau- und Planungsgesetz

vorgeschriebenen Vorgehen und den Vorgaben aus dem Richtplan beziehungsweise dem

Bundesrecht. Vorliegend kann auch nicht von einem «einzigartigen oder

ausserordentlichen» Nutzungsmass gesprochen werden (vgl. etwa den Ratschlag vom

16. August 2011 zur Änderung des Bebauungsplanes, Zonenänderung sowie Abweisung

der Einsprachen für die Liegenschaften Rosentalstrasse 9-13 [Areal Messeturm], Rosentalstrasse,

Mattenstrasse; Ratschlag «Areal Claraturm» vom 28. November 2012 zur Zonenänderung

sowie Festsetzung eines Bebauungsplanes im Bereich Clarastrasse, Riehenring und

Drahtzugstrasse [Areal Claraturm]; Ratschlag «Areal Aeschengraben» [Baloise

Turm] vom 28. August 2013 zur Zonenänderung, Festsetzung eines Bebauungsplans sowie

Abweisungen von Einsprachen im Bereich Aeschengraben, Nauenstrasse, Parkweg).

Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin ist auch kein

Konflikt des vorliegenden Bebauungsplans mit der Planung der Umgestaltung des

Birsig-Parkplatzes ersichtlich. Die kantonale Volksinitiative «Öffnung des Birsig

– eine Rivietta für Basel» (nachfolgend: Birsig-Initiative) verfolgte eine

Öffnung des Birsigs im Bereich des Birsig-Parkplatzes (Parzelle […]), eine

Aufwertung des gesamten Birsig-Parkplatzes (Parzellen […] und […]) als

Fussgänger-, Einkaufs- und Flanierzone sowie die Schaffung einer direkten und

sicheren Einfahrt für Velos vom Auberg in die Steinentorstrasse (Bericht des

Regierungsrats zur Volksinitiative betreffend Birsig-Initiative und

Ausgabenbericht über einen Gegenvorschlag für einen Projektierungskredit zur

«Neugestaltung Birsigparkplatz» vom 17. August 2010 [nachfolgend: Bericht

Rivietta], S. 3). Der Regierungsrat sprach sich mit Hinweis auf die technischen

Schwierigkeiten und hohen Kosten einer Freilegung des Birsigs im Bereich Birsig-Parkplatz

gegen die Initiative aus und schlug im Sinne eines Gegenvorschlags die

Durchführung eines Projekts Birsig-Parkplatz vor, gemäss welchem der Birsig-Parkplatz

zu einem attraktiven Aufenthaltsort umgestaltet werden solle, wobei das

Gestaltungselement Wasser als zentrales Element in die Vorgabe für eine

Wettbewerbsauslobung aufgenommen werde (Bericht Rivietta, S. 10). Dieser

Gegenvorschlag wurde vom Volk angenommen und es wurde am 11. Dezember 2019 ein

Wettbewerb zur Umwidmung des Birsig-Parkplatzes lanciert. Die Rekurrentin

vermag in keiner Weise aufzuzeigen, inwiefern die Umsetzung des vom Volk

angenommenen Gegenvorschlags beziehungsweise die geplante Umgestaltung des

Birsig-Parkplatzes durch die gemäss dem angefochtenen Planfestsetzungsbeschluss

zulässige Bebauung erschwert oder gar verunmöglicht werden soll. Im Gegenteil

werden durch den Wegfall des Sockelgebäudes die Möglichkeiten für eine

Aufwertung des Birsig-Parkplatzes noch erweitert (vgl. dazu auch

Verhandlungsprotokoll S. 2 f.).

2.3 Gewässerschutz und Koordinationspflicht

2.3.1 Die Rekurrentin bringt sodann vor, der gemäss

Planungsbeschluss zulässige Neubau widerspreche den Vorschriften zum Gewässerschutz

und der Koordinationspflicht. Der eingedolte Birsig durchfliesse den

Planungsperimeter. Der Bebauungsplan sehe die Errichtung von Bauten im

Gewässerraum gemäss den Übergangsbestimmungen der Gewässerschutzverordnung

(GSchV, SR 814.201) vom 4. Mai 2011 vor (Rekursbegründung, Rz. 41 und 4.2). Im

Gewässerraum dürften dabei nur standortgebundene Bauten zugelassen werden, was

hier nicht vorliege. Zwar könnten gemäss Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV im

Gewässerraum zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten erstellt

werden, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Der Regierungsrat

habe aber die erforderliche Interessenabwägung dazu nicht beziehungsweise

ungenügend vorgenommen. Es bestünden überwiegende öffentliche Interessen gegen

eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV (Rekursbegründung

Rz. 4.1-4.3).

Mit dem geplanten Bau werde eine Revitalisierung des Birsigs

in diesem Bereich verunmöglicht. Der Bebauungsplanperimeter befinde sich in

unmittelbarer Nähe zum offenen Birsigkanal westlich des Heuwaage-Viadukts. Es bestehe

demnach ein Interesse, dass eine Ersatzbaute nicht im Gewässerraum und

insbesondere nicht direkt über dem Birsig-Tunnel erstellt und die Möglichkeit

einer künftigen Revitalisierung nicht für immer verbaut werde (Perpetuierung). Es

sei eine Sanierung der Birsig-Überdeckung sowie eine umfassende Umgestaltung

des Birsig-Parkplatzes geplant. Auch die Ausdolung des Birsigs, obgleich mit

hohem Aufwand verbunden, könne dabei nicht ausgeschlossen werden. Aus diesem

Grund sei es zwingend notwendig, dass der Gewässerraum freigehalten werde. Es

bestünden demnach entgegenstehende überwiegende Interessen, weshalb keine

Bewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV erteilt werden dürfe

(Rekursbegründung Rz. 4.4 und 4.5).

Ungeachtet der am 31. Dezember 2018 abgelaufenen Frist

sei die vom Regierungsrat erwähnte Zonenplanänderung betreffend Festsetzung des

Gewässerraumes noch nicht abgeschlossen. Wie dereinst der Gewässerraum

festgelegt und beansprucht werde, lasse sich derzeit nicht prognostizieren. Daran

ändere auch die Zusammenarbeit mit der Abteilung Raumentwicklung, der

Fachstelle Oberflächengewässer und dem Tiefbauamt nichts (Rekursbegründung Rz. 4.7).

Die Raumplanung verlange, dass koordiniert werde (Art. 25 a RPG). Diese

Grundsätze seien auch im Nutzungsplanungsverfahren anwendbar (Art. 25 a Abs. 4

RPG). Bei der Änderung von Nutzungsplänen dürfe keine Festlegung getroffen

werden, die den Gewässerraumvorschriften widerspreche. Vorliegend fehle eine

Koordination mit der Planung zur Ausscheidung des Gewässerraums, da diese durch

den angefochtenen Beschluss vorweggenommen werde. Aufgrund der ausgebliebenen

Koordination müsse der angefochtene Beschluss aufgehoben werden

(Rekursbegründung Rz. 4.8, 5.1 und 5.2). Eventualiter seien zur Vermeidung

einer unzulässigen Beeinträchtigung des Gewässerraums der Perimeter des

Bebauungsplans sowie die Bau- und Strassenlinien auf die Südseite des

Birsig-Tunnels zurückzunehmen (Rekursbegründung Rz. 4.9).

2.3.2 Diesen Ausführungen der Rekurrentin kann nicht

gefolgt werden. Es ist in der Tat unbestritten, dass der eingedolte Birsig

durch den Planungsperimeter verläuft und dass der Gewässerraum noch nicht in

einem rechtskräftigen Nutzungsplan festgelegt ist. Entsprechend sind die

Übergangsbestimmungen zur GschV vom 4. Mai 2011 anwendbar. Vorliegend geht es jedoch

(noch) nicht um die Erteilung der Baubewilligung für eine Liegenschaft im

Gewässerraum, sondern um die Nutzungsplanung. Der von der Rekurrentin in ihrer

Rekursbegründung erwähnte Bundesgerichtsentscheid 1C_67/2018 vom 4. März 2019,

der die Erteilung einer Baubewilligung betrifft, ist daher nicht einschlägig (vgl.

Rekursbegründung Rz. 5.1). In Berücksichtigung dieser rechtlichen Ausgangslage

weist das Bau- und Verkehrsdepartement in seiner Rekursantwort zu Recht darauf

hin, dass die noch ausstehende Verabschiedung des Nutzungsplans für den

Gewässerraum nicht zur Folge hat, dass die übrige Nutzungsplanung bis dahin

einfach blockiert ist. Vielmehr ist im Rahmen der (übrigen) Nutzungsplanung darauf

zu achten, dass mögliche Konflikte mit dem Gewässerraum beachtet und vermieden

werden (Rekursantwort Rz. 22).

Zuzustimmen ist der Rekurrentin jedoch insofern, dass bei der

Nutzungsplanung keine Festlegungen getroffen werden dürfen, welche den Gewässerraumvorschriften

widersprechen (vgl. Rekursbegründung Rz. 5.1, mit Hinweis auf BGer 1C_289/2017

vom 16. November 2018 E. 4.4 f. [Gelterkinden BL]; URP 2019 S. 51 ff., 55). Die

Kantone haben dafür zu sorgen, dass der Gewässerraum bei der Richt- und

Nutzungsplanung berücksichtigt wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 des Bundesgesetzes

über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GSchG, SG 814.20];

Art. 46 Abs. 1bis GSchV URP 2020 S. 1, 11). Es soll eine

dem Gewässerraum angemessene Nutzung planerisch gesichert werden (Bähr, Neun Jahre Gewässerraum – ein

Rechtsprechungsbericht, URP 2020 S. 1 ff., 10 f.). Das Bundesgericht hielt dazu

im Entscheid 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 [Hotel Suvretta House] fest, dass

der Gewässerraum in diesem Sinne auch bei einer projektbezogenen

Nutzungsplanung, wie etwa einem Gestaltungs- oder Überbauungsplan, zu

berücksichtigen ist. Auch wenn die Einhaltung der bundesrechtlichen

Gewässerraumgesetzgebung noch im Baubewilligungsverfahren geprüft werden könne,

sei dem Nutzungsplan mindestens folgender Hinweis hinzuzufügen: «Die

eidgenössischen Bestimmungen zum Gewässerraum bleiben vorbehalten. Ihre

Einhaltung ist im Baubewilligungsverfahren sicherzustellen» (vgl. BGer

1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 E. 7.2 und 7.3). Wenn sich keine Lösung finden

lässt, die sowohl den bundesrechtlichen Vorschriften betreffend den

Gewässerraum als auch dem kantonalen bzw. kommunalen Recht – insbesondere im

Bereich der Nutzungsplanung – entspricht, kommt dem Bundesrecht der Vorrang zu (Schaub, Gewässerraum – Verhältnis zur

Nutzungsplanung, Relevanz bestehender Bauten, Interessenabwägung, PBG 2020/3 S.

5 ff., 8).

Im vorliegenden Fall hat der Planungsträger allerdings die

Vereinbarkeit der Bebauung gemäss dem Bebauungsplan mit den bundesrechtlichen

Vorgaben umfassend geprüft und mit überzeugender Begründung bejaht. Gemäss Art.

41a Abs. 5 lit. b der GSchV kann bei eingedolten Gewässern auf die Festlegung

des Gewässerraums verzichtet werden, sofern keine überwiegenden Interessen

(z.B. Hochwasserschutz) dagegenstehen. Der Verzicht auf die Festlegung des

Gewässerraums muss immer im Einzelfall erfolgen und verlangt eine umfassende

Interessenabwägung. Überwiegende Interessen, die einem Verzicht auf die

Festlegung des Gewässerraums bei eingedolten Gewässern entgegenstehen, sind

insbesondere Interessen des Hochwasserschutzes sowie der Schutz vor Überbauung

und die Gewährleistung des Zugangs für Unterhaltsarbeiten. Ist beispielsweise

auf der Grundlage einer Zonenplanänderung oder eines Gestaltungsplans die

Überbauung des entsprechenden Raumes vorgesehen, stellt das Interesse an der

Freihaltung zugunsten einer künftigen Ausdolung ein überwiegendes Interesse

dar, das die Festlegung eines Gewässerraums für das eingedolte Gewässer

erfordert. Vorliegend wurde vom Planungsträger die erforderliche Prüfung der

Interessenslage vorgenommen und dieser gelangte mit überzeugender und

nachvollziehbarer Begründung zum Ergebnis, dass im Planungsperimeter kein

Potential für eine Ausdolung des Birsigs besteht. Der vom Zoologischen Garten

in Richtung Innenstadt fliessende Birsig verläuft ab dem Ende des

Heuwaageplatzes bis zum Einfluss in den Rhein unterirdisch. Der Anfang des

unterirdischen Verlaufs ist auf die umfangreiche Strassenkreuzung

zurückzuführen, hinter welcher das bestehende Hochhaus steht beziehungsweise

dessen Ersatzgebäude zu stehen kommen soll. Der Planungsperimeter befand sich

bereits vor dem hier angefochtenen Planfestsetzungsbeschluss in der Bauzone

gemäss Art. 15 RPB und der Birsig verläuft bereits heute im Bereich des

bestehenden Hochhauses beziehungsweise dem entsprechenden Sockelbau

unterirdisch (vgl. dazu auch Verhandlungsprotokoll, S. 4). Der Regierungsrat

weist daher im Ratschlag zu Recht darauf hin, dass bei dem hier betroffenen

Abschnitt des Birsigs kein überwiegendes Interesse an einer künftigen Ausdolung

ersichtlich sei und damit kein Revitalisierungspotenzial bestehe, zumal der

Hochwasserschutz gewährleistet und eine Ausdolung auch künftig aus

wirtschaftlichen und räumlichen Gründen nicht realisierbar sei. Auch im Bericht

der Bau- und Raumplanungskommission wird darauf hingewiesen, dass eine

Ausdolung des Birsig zwar technisch machbar, der Aufwand aber unverhältnismässig

hoch wäre, da sie dem Hochwasserschutz, der Erschliessung des Perimeters, dem öffentlichen

Raum und den bestehenden Versorgungsleitungen entgegenstünde (Bericht Bau- und

Raumplanungskommission vom 4. März 2021, S. 4). Weiter wird ausgeführt,

dass der Birsig in diesem Bereich – neben dem Rhein – die grösste akute

Naturgefahr Basels darstelle und dass bei einer Öffnung des Deckels

Entlastungsstollen erschlossen werden müssten, was mit grossem finanziellem

Aufwand verbunden wäre. Im Bereich des Hochhauses würde eine Ausdolung zudem

die Funktionalität des Gebäudes einschränken und dessen Realisierung

verunmöglichen. Der Hochwasserschutz in diesem dicht bebauten Gebiet bestehe

gerade darin, dass der Birsig auch in Zukunft nicht ausgedolt werde (Bericht

Bau- und Raumplanungskommission vom 4. März 2021, S. 4 f.). Daher würde auch

eine Gutheissung des vorliegenden Rekurses beziehungsweise die Aufhebung des

angefochtenen Zonenfestsetzungsbeschlusses nicht zu einer Ausdolung des Birsigs

im Bereich des Hochhauses führen, da das bestehende Hochhaus bei unveränderter

Einweisung nicht abgerissen würde (Rekursantwort Rz. 16). Im Übrigen weise eine

Ausdolung kein Vernetzungspotenzial des Gewässerraums auf, da es bereits

Unterbrüche der oberirdischen Gewässerführung im Vorfeld zum Birsig-Parkplatz gebe

(Bericht der Bau- und Raumplanungskommission vom 4. März 2021 S. 4).

Mit den vom Regierungsrat und der zuständigen Kommission des

Grossen Rats vorgenommenen Abklärungen hat der Planungsträger die relevanten

Interessen eruiert und sorgfältig abgewogen. Er hat den bundesrechtlichen

Vorgaben Rechnung getragen und eine dem Gewässerraum angemessene Nutzung

planerisch sichergestellt. Er hat damit auch die in diesem Bereich bestehende

Koordinationspflicht erfüllt, indem die Nutzungsplanung für die Bebauung mit

der Festlegung des Gewässerraums materiell koordiniert wurde. Es besteht keine

Verpflichtung zur formellen Koordination im Sinne einer Verabschiedung des

Planfestsetzungsbeschlusses zum Gewässerraum und der übrigen Nutzungsplanung in

einem Beschluss. Die Koordinationspflicht verlangt vielmehr, dass auch bei der

(übrigen) Nutzungsplanung im Sinne einer materiellen Koordination die

Einhaltung der Vorgaben aus dem Gewässerschutzrecht sichergestellt wird. Dies

ist hier der Fall. Die Abklärungen des Planungsamts, des Tiefbauamts (beide

Ämter des Bau- und Verkehrsdepartements) sowie des Amts für Umwelt und Energie

(Amt des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt) haben zum Ergebnis

geführt, dass der Birsig im Bereich des Birsig-Parkplatzes kein

Ausdolungspotential hat und daher gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV eingedolt

bleiben soll (vgl. Vernehmlassung Rz. 18). Gemäss dem zwischen 19. April

bis zum 25. Mai 2021 aufgelegten Plan zur Gewässerraumfestlegung wird der

Birsig in dem vom Planungsperimeter erfassten Bereich nicht als Gewässerraum in

den kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum aufgenommen. Gegen die

Gewässerraumfestlegung in diesem Gebiet ist gemäss den Ausführungen des Bau-

und Verkehrsdepartements keine Einsprache ergangen (vgl. Verhandlungsprotokoll

S. 7; Liste der Einsprachen gegen den Kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum, act.

14). Nach Abschluss des Einspracheverfahrens untersteht der Nutzungsplan

Gewässerraum im Sinne von § 106 Abs. 1 lit. g BPG dem Beschluss des

Regierungsrats (Verhandlungsprotokoll S. 8). Mit seinen Äusserungen im

Ratschlag «Hochhaus Heuwaage» von 19. Februar 2020 hat der Regierungsrat unter Berücksichtigung

der obigen Güterabwägung und der Planung im Bereich der Gewässerfestlegung

entschieden, dass er im Bereich des Birsig-Parkplatzes gemäss Art. 41a Abs. 5

lit. b GSchV auf die Festlegung eines Gewässerraum verzichtet (vgl. S. 24).

Darauf konnte der Grosse Rat bei seinem Beschluss über die übrige

Nutzungsplanung in diesem Gebiet abstellen, womit eine genügende Koordination

dieser beiden Planungsfestsetzungsbeschlüsse vorgenommen wurde.

2.4 Schattenwurf

2.4.1 Die Rekurrentin moniert ferner einen

unzulässigen Schattenwurf. Die Abbildungen im Ratschlag seien hinsichtlich der

Überprüfung der zulässigen Beschattung ungenügend. Bereits aus den vorhandenen

Abbildungen sei aber ersichtlich, dass die Beschattung der Liegenschaft der

Rekurrentin die zulässige Dauer überschreite und der Bebauungsplan deshalb

unzulässig sei. Bei korrekter Ermittlung des Schattenwurfes werde mutmasslich

die Beschattung sogar noch verstärkt (Rekursbegründung Rz. 62 und 6.3). Überdies

hätte nicht ein Vergleich mit dem bestehenden Hochhaus mit einer Höhe von 23,50

Metern, sondern vielmehr mit einem zonenkonform erstellten Gebäude vorgenommen

werden müssen (Rekursbegründung Rz. 6.4).

2.4.2 Diese Einwände sind unbegründet. Wie das

Bundesgericht in BGE 129 III 161 E. 2.6 und BGE 132 III 49 E. 2.2

festgestellt hat, bestimmt zunehmend das öffentliche Baurecht, was nach Lage

und Ortsgebrauch an Einwirkungen auf das Nachbargrundstück zulässig ist. Gemäss

dieser Rechtsprechung sind Einwirkungen sachlich gerechtfertigt und hinzunehmen,

wenn sie sich aus detaillierten Zonenordnungen und Baureglementen ergeben, die

den übergeordneten Zielsetzungen der Raumplanung und insbesondere dem Grundsatz

der rationalen, das ganze Siedlungsgebiet umfassenden Planung genügen. Im

Kanton Basel-Stadt wird der Schutz vor übermässiger Beschattung benachbarter

Liegenschaften gesetzlich durch die vorgeschriebenen Lichteinfallswinkel in den

§§ 23 und 63 f. BPG geregelt. Dass der geplanten Baukörper den in der Zone 6

geltenden Lichteinfallswinkel von 60° gegenüber der Liegenschaft der

Rekurrentin einhält, wird von der Rekurrentin zu Recht nicht bestritten. Einen

gesetzlichen Lichteinfallswinkel für höhere Bauten oder andere Bestimmungen zum

Schutz vor Schattenwurf von benachbarten Gebäuden kennt das baselstädtische

Recht nicht. Im Ratschlag des Regierungsrats wird aber zu Recht darauf

hingewiesen, dass gemäss der bundesgerichtlichen und der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auch bei Einhaltung des Lichteinfallswinkels

die Frage einer übermässigen Beschattung benachbarter Liegenschaften geprüft

werden muss (vgl. dazu VGE VD.2010.86 vom 16. August 2011 E. 3.1.3, mit

weiteren Hinweisen). Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung darf

die zulässige Dauer des Schattenwurfs auf eine Nachbarliegenschaft in der Regel

höchstens zwei Stunden bei Tag- und Nachtgleiche betragen (VD.2010.86 vom 16.

August 2011 E. 3.3.3.2). Das Bundesgericht hat mit seinem Entscheid BGE

1C_539/2011 dargelegt, dass die Anwendung der Tag- und Nachtgleiche zur

Berechnung des Schattenwurfs in Basel-Stadt unter Berücksichtigung der

allgemeinen städtebaulichen Ziele und des öffentlichen Interesses an einer

besseren Bebauung sachgerecht ist. Die Grössenordnung von zwei Stunden kann

aber gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts keinen

absoluten Charakter haben und für sich allein entscheidend sein. Vielmehr

müssen die Umstände des Einzelfalls und insbesondere die öffentlichen

Interessen, wie etwa an der haushälterischen Bodennutzung berücksichtigt

werden, die eine Erhöhung der Beschattung rechtfertigen können. Zudem ist bei

der vorzunehmenden Interessensabwägung auch zu berücksichtigen, ob eine

Nachbarliegenschaft oder die darauf errichtete Wohnbaute nur partiell betroffen

wird (VD.2010.86 vom 16. August 2011 E. 3.3.3.2; BGer 1C_240/2016 vom 5. Januar

2017 E. 5; 1C_539/2011 vom 3. September 2012 E. 4.4 und E. 4.9BGE 100 Ia 334 E.

9d S. 341; vgl. auch Urteil 1C_539/2011 vom 3. September 2012 E. 4.3).

Im Ratschlag des Regierungsrats wurde vorliegend der vom

gemäss Bebauungsplan ausgehende Schattenwurf mit demjenigen des bestehenden

Hochhauses und mit demjenigen einer (ohne Bebauungsplan) in der Zone 6

zulässigen Bebauung verglichen (vgl. Ratschlag S. 12). Wie anlässlich des

Augenscheins vom Vertreter des Planungsamtes ausgeführt wurde, bedeutet eine

zonenkonforme Bebauung in der Zone 6 sechs Vollgeschosse auf der gesamten

heute bebauten Fläche – auch beim Sockelbau – bis an die Parzellengrenze (vgl.

Verhandlungsprotokoll, S. 5). Im Ratschlag wurde darauf hingewiesen, dass zwar

ein Teil der Liegenschaften [...], [...] und [...] (Liegenschaft der

Rekurrentin) vom Zwei-Stunden-Schatten betroffen seien. Der

Zwei-Stunden-Schatten des neuen Hochhauses vergrössere sich gegenüber dem

Schatten einer zonenkonformen Bebauung jedoch nur im Bereich des Viadukts sowie

auf die Gebäude entlang der Steinentorstrasse. Das Viadukt sei unsensibel und

die Gebäude entlang der Steinentorstrasse seien nur auf dem Dach beziehungsweise

der nach Norden ausgerichteten Fassade im Schattenbereich. Auf diese Fassade falle

aufgrund der Ausrichtung der Sonne ohnehin kein direktes Sonnenlicht. Der

Schattenwurf der gemäss Bebauungsplan zulässigen Baute sei aber bei den

relevanten Liegenschaften im Vergleich zu dem einer heute schon zulässigen

Bebauung in der Zone 6 geringer oder etwa gleich gross. Das neue Hochhaus führe

daher nicht zu einer grösseren Verschattung und sei damit bezüglich

Zwei-Stunden-Schatten unproblematisch (vgl. Ratschlag S. 12-14).

Die im Ratschlag des Regierungsrats vorgenommene Prüfung des

Zwei-Stunden-Schattens ist nicht zu beanstanden. Zu prüfen war alleine der

Einfluss des angefochtenen Planfestsetzungsbeschlusses auf die mögliche

Beschattungssituation im Verhältnis zu der ohne diesen Beschluss bestehenden

Sach- beziehungsweise Rechtslage. Den Planunterlagen ist klar zu entnehmen,

dass die gemäss Bebauungsplan zulässigen Abweichungen gegenüber beiden

Vergleichsobjekten nicht zu einer Verschlechterung der Beschattungssituation

bei der Liegenschaft der Rekurrentin führen. Daran ändert entgegen den

Ausführungen der Rekurrentin in der Replik nichts, dass ihre Liegenschaft im

nordöstlichen Bereich durch den Schatten des geplanten Hochhauses stärker

belastet ist, als durch den Schatten einer zonenkonformen Bebauung (vgl. Replik

Rz. 26), da die Gesamtbeschattung deutlich geringer ist. Der Planungsträger ist

mit zutreffender und nachvollziehbarer Begründung zum Ergebnis gelangt, dass

sich die Beschattungssituation aufgrund des angefochtenen

Planfestsetzungsbeschluss des Grossen Rats nicht verschlechtert. Die

Beschattung der Liegenschaft der Rekurrentin durch die geplante Hochhausbaute

erweist sich somit als rechtmässig.

2.5 Interessenabwägung

2.5.1 Schliesslich rügt die Rekurrentin, ihre

Interessen seien nicht ermittelt und die Auswirkungen auf ihre Liegenschaft nicht

genügend berücksichtigt worden. Auch wenn sich der Schattenwurf innerhalb des

gesetzlichen Rahmens bewegen würde, was bestritten werde, sei gleichwohl festzustellen,

dass ihr Grundstück durch Beschattung und Lichtentzug beeinträchtigt werde.

Auch die Dachterrasse ihrer Liegenschaft verliere neben dem geplanten Hochhaus

ihren Reiz. Die Bauphase werde für sie zu einer erheblichen Belastung führen

und das Verkaufsgeschäft unter der Baustelle leiden (Rekursbegründung Rz. 7.4).

Zudem sei auch das öffentliche Interesse am Schutz des Ortsbildes zu wenig

berücksichtigt worden. Es möge zutreffen, dass bereits heute an besagter Stelle

ein Hochhaus (rechtswidrig) stehe. Dieses sei aber nur halb so hoch. Es bestehe

keine städtebauliche Notwendigkeit für eine derart grosse Baute. Diese würde im

Gegenteil für einen erheblichen und störenden Gegensatz zwischen dem Hochhaus

und den übrigen Bauten sorgen. Schliesslich sei auch dem Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung zu wenig

Beachtung geschenkt worden (Rekursbegründung Rz. 7.6).

2.5.2 Die Rüge der ungenügenden Interessenabwägung

kann als Rüge einer Verletzung der Planungsgrundsätze verstanden und unter

diesem Aspekt geprüft werden. Eine entsprechende Interessenabwägung normiert § 101 Abs. 1 BPG, der für den Erlass eines Bebauungsplanes die Gewährleistung

einer besseren Bebauung als bei solcher gemäss baurechtlicher Grundordnung verlangt.

Bei der Beurteilung des Kriteriums einer besseren Bebauung ist aber wiederum

dem Gestaltungsspielraum der demokratisch legitimierten

Sondernutzungsplanungsbehörde – welche im Übrigen mit den für die Zonenplanung

zuständigen Staatsorganen identisch ist – Rechnung zu tragen (VGE VD.2010.92

vom 16. August 2011, E. 3.2.1 f.).

Im vorliegenden Fall hat der Planungsträger die zu

berücksichtigenden Interessen der Nachbarn an ausreichender Besonnung beziehungsweise

das öffentliche Interesse an gesundem Wohnen (vgl. Art. 3 Abs. 3 RPG) und dem

in Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 1 Abs. 1 RPG

umschriebenen öffentlichen Interesse an der haushälterischen Bodennutzung sehr

sorgfältig eruiert und gegeneinander abgewogen. Der Regierungsrat hat im

Ratschlag zum Bebauungsplan die öffentlichen Interessen, welche für den

angefochtenen Planungsentscheid sprechen nachvollziehbar dargelegt. Er hat auf

die städtebauliche Qualität der geplanten Bebauung und die positiven

Auswirkungen auf die Umgebung und das Interesse der Schaffung von zusätzlichem

Wohnraum hingewiesen. Das Gebäude nehme im Grundriss die verschiedenen den Ort

prägenden historischen Achsen Steinenvorstadt und Steinentorstrasse auf und

vermittle so an einem neuralgischen Punkt zwischen den Stadträumen. In der

Vertikalen reagiere das Gebäude mit dem eingezogenen Erdgeschoss auf die

belebte Lage am Eingang zur Innerstadt, schaffe in den unteren Obergeschossen

ein angemessenes Gegenüber zum Viadukt und zu den Gebäuden beidseits der

Steinentorstrasse. Ab dem siebten Obergeschoss und damit über den Dächern der Stadt

schliesse das Gebäude mit einem «Dach» ab, das gleichzeitig die Einzigartigkeit

des Standorts im Stadtgefüge als «Stadttor» markiere und die Wohnnutzung im

Inneren nach aussen sichtbar mache. Schliesslich ergänze das Projekt den

Wohnraumbedarf in der Stadt durch ein vielfältiges Angebot unterschiedlichster

Wohnungen an bestens erschlossener Lage (Ratschlag «Hochhaus Heuwaage», S. 15).

Damit wurde zutreffend berücksichtigt, dass sich aus dem Gebot der

haushälterischen Bodennutzung ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer verdichteten

Bauweise ergibt (vgl. z.B. BGer 1C_539/2011 vom 3. September 2012, E. 4.9; VGE VD.2016.45

vom 13. Juni 2018, E. 3.4; Verwaltungsgericht St. Gallen, Entscheid B 2014/194

vom 28. Juni 2016 E. 4.1). Dies entspricht auch der im Richtplan

festgelegten Strategie (Strategie ST4 «Mehr Wohnraum für eine wachsende

Bevölkerung schaffen»). Weiter hat der Regierungsrat zu Recht darauf

hingewiesen, dass mit dem neuen Gebäude nicht nur qualitativ hochwertiger

Wohnraum geschaffen werden kann, sondern dass die Freistellung des Gebäudes

eine positive Wirkung auf das Mikroklima hat, indem es die Durchlüftung des

Birsig-Parkplatzes verbessert (Ratschlag «Hochhaus Heuwaage, S. 10). Auch die

Interessen der Rekurrentin wurden vom Planungsträger angemessen gewürdigt. Im

Ratschlag des Regierungsrats wird auf den Seiten 20-25 auf die Vorbringen der damaligen

Einsprechenden eingegangen. Es wurde unter anderem aufgezeigt, dass mit der

gemäss dem angefochtenen Bebauungsplan geplanten Bebauung die baulichen

Möglichkeiten auf der Liegenschaft der Rekurrentin unverändert bleiben beziehungsweise

im Gegenteil sogar verbessert werden. Der geplante Neubau führt nicht nur beim

Schattenwurf, sondern auch beim Lichteinfallswinkel zu einer deutlichen

Verbesserung, da in Zukunft auch gegen Südwesten wieder zur Belichtung

anrechenbare Fenster angeordnet werden können, was heute nicht möglich ist

(Ratschlag «Hochhaus Heuwaage», S. 23). Dass die für den Abriss des bestehenden

Hochhauses und die Errichtung des Neubaus erforderlichen Bauarbeiten zu Emissionen

führen können, spricht dabei nicht gegen die Rechtmässigkeit des angefochtenen

Planfestsetzungsbeschlusses. Die Rekurrentin vermag somit nicht aufzuzeigen,

dass der Planungsträger die erforderliche Interessenabwägung ungenügend

vorgenommen hat.

Auch das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz von nationaler Bedeutung (nachfolgend: ISOS) wurde angemessen

berücksichtigt. Im Ratschlag des Regierungsrats wird zu Recht darauf

hingewiesen, dass das bestehende Hochhaus Heuwaage im ISOS nicht erwähnt ist.

Das vom Planungsperimeter betroffene Gebiet liegt gemäss dem ISOS-Bericht im

Gebiet Steinentorstrasse. Diese wird zwar im Begleittext zum Plan als «elegant

geschwungene Häuserzeile an der Steinentorstrasse um 1950-1970» beschrieben, «welche

den Verlauf des überdeckten Birsig wider[spiegle]» (vgl. ISOS Band Basel-Stadt,

S. 72). Dies ist aber im ISOS ausdrücklich nur als Hinweis aufgeführt. Es wird

dazu weder eine räumliche Qualität noch eine Bedeutung angemerkt und demgemäss

enthält das ISOS für das Gebiet auch keinerlei Erhaltungsziel (vgl. Art. 9 Abs.

4 der Verordnung über das ISOS [VISOS, SR 451.12]; vgl. Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung, ISOS Bericht

2017, Anhang, S. 12). Auch für den Birsig-Parkplatz findet sich lediglich der

Hinweis, dass dort der nach 1920 überdeckten Birsig verlaufe (vgl. ISOS Band

Basel-Stadt, S. 73). Es ist somit keinerlei Konflikt mit dem ISOS erkennbar,

welche mit dem geplanten Neubau noch verstärkt würde.

3.

Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen

ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin die Gerichtskosten

des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'500.-,

einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die

Gerichtsgebühren [SG 154.810]).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die

Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr

von CHF 2'500.-, einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

- Rekurrentin

- Rekursgegner

- Beigeladene

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.