Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.171

URTEIL

vom 8. Dezember 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle

Guth

Beteiligte

A____

Rekurrent

[...]

B____

Rekurrentin

[...]

gegen

Grosser Rat des Kantons

Basel-Stadt

vertreten durch das Bau- und

Verkehrsdepartement,

Münsterplatz 11, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

des Grossen Rates

vom 19. Mai 2021

betreffend Lärmempfindlichkeitsstufenplan

Innenstadt

Sachverhalt

Sachverhalt

Die Liegenschaft

C____ steht im Miteigentum von A____ und B____ (Rekurrierende) und wird von

diesen bewohnt. Die Liegenschaft befand sich gemäss Beschluss des Grossen Rats Nr. 03/43/32G

betreffend Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen für die Stadt Basel;

Lärmempfindlichkeitsstufenplan (LESP) vom 22. Oktober 2003 in der

Lärmempfindlichkeitsstufe II.

Vom 20. November

bis 19. Dezember 2017 wurde der Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan Nr.

14.120 des Planungsamts vom 21. Juni 2017 öffentlich aufgelegt. Dieser sah vor,

die bisher der Empfindlichkeitsstufe II zugewiesenen Gebiete der Innenstadt,

d.h. im Gebiet der inneren Stadtmauern Gross- und Kleinbasels, neu der Empfindlichkeitsstufe

(ES) III zuzuteilen. Innert der Auflagefrist gingen zahlreiche Einsprachen ein,

darunter diejenige der Rekurrierenden (Einsprache Nr. [...]). Mit dem Ratschlag

19.0180.01 vom 2./3. April 2019 beantragte der Regierungsrat, die Festsetzung

des Lärmempfindlichkeitsstufenplans (LESP) in der Innenstadt und die Abweisung

von Einsprachen zu genehmigen. Der Grosse Rat überwies den Ratschlag am 8. Mai

2019 der Bau- und Raumplanungskommission (BRK) zur Beratung. Die BRK kam bei

der Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen des LESP im Bericht vom 15. April

2021 zum Schluss, dass es angezeigt sei, das Gebiet beim Münsterhügel und beim

Nadelberg in der ES II zu belassen. Alle übrigen zur Debatte stehenden Gebiete,

d.h. die Kleinbasler Innenstadt im Gebiet der Rheingasse und das Gebiet

Barfüsserplatz, Lohnhof, Heuberg, Spalenberg, Schneidergasse (inkl.

Andreasplatz), Gerbergasse, Rümelinsplatz, Fischmarkt, sowie Spalenberg hinauf

bis zum Restaurant Harmonie könnten dagegen der ES III zugewiesen werden.

Mit Beschluss

vom 19. Mai 2021 folgte der Grosse Rat dem Antrag der BRK und erklärte den

Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan Nr. 14.120 des Planungsamts vom 21.

Juni 2017 (Revision vom 24. Februar 2021) für verbindlich. Im Einklang mit dem

Antrag der BRK wurde damit unter anderem die Kleinbasler Innenstadt zwischen

der Mittleren Brücke resp. der Greifengasse und der Wettsteinbrücke (Gebiet Waisenhaus/Lindenberg/Utengasse/Reverenzgässlein/Oberer

Rheinweg/Wettstein-strasse) sowie das Gebiet zwischen der Mittleren Brücke

resp. der Greifengasse und dem Kasernenareal (Webergasse und Klingental) der ES

III zugewiesen. Die dagegen gerichteten Einsprachen, darunter auch die der

Rekurrierenden, wurden abgewiesen, soweit auf die Einsprachen eingetreten

wurde.

Gegen diesen

Beschluss des Grossen Rats vom 19. Mai 2021 erhoben die Rekurrierenden mit Anmeldung

vom 30. Juli 2021 und Begründung vom 30. September 2021 Rekurs an das

Verwaltungsgericht. Sie beantragen darin, es sei der angefochtene Ratsbeschluss

betreffend Änderung des Lärmempfindlichkeitstufenplans in der Innenstadt

hinsichtlich des Altstadtgevierts Waisenhaus/Lindenberg/Utengasse/

Reverenzgässlein/Oberer Rheinweg/Wettsteinstrasse unter Kosten- und

Entschädigungsfolge aufzuheben und dieses Altstadtgeviert der bisherigen

Lärmempfindlichkeitsstufe II zuzuteilen. Auf entsprechenden Antrag der Rekurrierenden

hin wurde dem Rekurs mit Verfügung vom 22. September 2021 sowie 23. Dezember

2021 die aufschiebende Wirkung für das vom Rekurs erfasste Gebiet zuerkannt.

Der Grosse Rat, vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement beantragte mit

Rekursantwort vom 11. November 2021 die kostenpflichtige Abweisung des

Rekurses, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Rekurrierenden hielten in

ihrer Replik vom 31. Januar 2022 an ihren Anträgen fest. Der Grosse Rat

hielt in seiner Duplik vom 23. Februar 2022 ebenso an seinen Anträgen fest.

Erwägungen

Erwägungen

1.1

Anfechtungsobjekt

ist im vorliegenden Verfahren der Planungsbeschluss des Grossen Rates vom 19.

Mai 2021, mit welchem auch die Einsprache der Rekurrierenden abgewiesen wurde.

Gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den

allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100)

Rekurs erhoben werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen

Beschlüsse des Grossen Rates zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und

Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]. Zuständig für die Behandlung des Rekurses ist

gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100)

das Dreiergericht.

1.2

1.2.1

Gemäss

§ 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den angefochtenen

Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder

Änderung hat. Die Rekurrierenden sind als Eigentümer und Bewohner der

Liegenschaft C____, welche vom Planungsperimeter erfasst ist, vom angefochtenen

Beschluss grundsätzlich betroffen und haben sich am Einspracheverfahren

beteiligt.

1.2.2

Der

Grosse Rat anerkennt in seiner Rekursantwort die Legitimation der

Rekurrierenden nur in Bezug auf ihre Liegenschaft resp. die unmittelbare

Umgebung. Bei den übrigen vom Rekurs erfassten Gebieten etwa bei der

Wettsteinstrasse oder dem Oberen Rheinweg werde von den Rekurrierenden aber

nicht dargetan, inwiefern sich die Änderung der Zuweisung negativ auf sie

auswirken könne. Diesbezüglich sei ihre Legitimation nicht gegeben und auf den

Rekurs könne nicht eingetreten werden.

1.2.3

Die

Rekurslegitimation und damit auch der Umfang, in welchem ein Planungsentscheid

von einer Partei angefochten werden kann, setzt eine spezifische Beziehungsnähe

zur Streitsache voraus und verlangt, dass die rekurrierende Partei einen

praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids

zieht (BGE 141 II 50 E. 2., 119 Ia 362 S. 365, 116 Ia 193; Jomini, in: Aemis­egger/Moor/Ruch/Tschannen

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Art. 34 N 58).

Daran ändert entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden in der Stellungnahme

vom 6. Dezember 2021 nichts, dass der angefochtene Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan

vorliegend ihre Parzelle direkt betrifft und dass daher alle von ihnen vorgebrachten

Einwände gegen den entsprechenden Planungsentscheid zu prüfen seien. Bei der

Beurteilung des Umfangs der Rekurslegitimation ist allerdings zu

berücksichtigen, dass eine Partei dazu berechtigt ist, einen Planungsentscheid auch

in Bezug auf andere als die eigene Parzelle anzufechten, soweit sich dieser

Planungsentscheid (auch) auf den Planungsentscheid bezüglich der ihr gehörenden

Parzelle auswirkt (BGE 119 Ia 362 S. 365).

Im vorliegenden

Fall hat der Planungsträger die einheitliche Zuweisung des gesamten

Innenstadtbereichs Gross- und Kleinbasel im Bereich der inneren Stadtmauern zur

Empfindlichkeitsstufe III geprüft (vgl. Ratschlag des Regierungsrats

Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt vom 2./3. April 2019, S. 3 ff.;

Bericht BRK, S. 3). Der vom Regierungsrat vorgesehene

Lärmempfindlichkeitsstufenplan sah demgemäss die Zuweisung von fünf jeweils

zusammenhängenden Gebieten neu zur Lärmempfindlichkeitsstufe III vor. Die BRK

kam bei ihrer Prüfung der Vorlage indes zum Schluss, dass es angezeigt sei, zwei

von diesen fünf Gebieten aus dem Planungsperimeter in der ES II zu belassen,

nämlich den Münsterhügel und das Gebiet Nadelberg. Alle übrigen zur Debatte

stehenden Gebiete, darunter auch die «Kleinbasler Innenstadt (Rheingasse)» sollen

gemäss dem Antrag der BRK, welchem der Grosse Rat gefolgt ist, in die

Empfindlichkeitsstufe III eingestuft werden. Auch wenn die Zuweisung in die

Empfindlichkeitsstufe damit parzellenscharf erfolgte und damit für jede

betroffene Parzelle einzeln geprüft und mithin auch angefochten werden kann,

hat der Planungsträger mit dem beschriebenen Vorgehen zum Ausdruck gebracht,

dass er die vom Planungsperimeter erfassten Parzellen im Kleinbasel als

zusammengehöriges Gebiet der Empfindlichkeitsstufe III zuordnen möchte. Die

Rekurrierenden weisen zu Recht darauf hin, dass der Grosse Rat wohl kaum

beabsichtigt hätte oder beabsichtigen würde, das Gebiet mit Ausnahme der

Parzellen in unmittelbarer Nähe zur Liegenschaft der Rekurrierenden der ES III

zuzuweisen, wenn die Parzelle der Rekurrierenden und deren Umgebung auf

gerichtlichen Beschluss hin weiterhin der ES II zugeordnet werden sollte. Es

muss daher für die Rekurrierenden möglich sein, mit ihrem Rekurs den

Planungsbeschluss in Bezug auf das zusammenhängende Gebiet «Kleinbasler

Innenstadt (Rheingasse)» resp. das von den Rekurrierenden in den Rechtsbegehren

umfasste Gebiet als Gesamtheit anzufechten. In diesem Sinn ist die

Rekurslegitimation in Bezug auf das im Rechtsbegehren umschriebene Altstadtgeviert

Waisenhaus/Lindenberg/Utengasse/Reverenz­gässlein/Oberer Rheinweg/Wett­stein­strasse

zu bejahen. Die Frage, ob bei einer allfälligen Aufhebung des angefochtenen

Planungsbeschlusses auch weitere Teile des Beschlusses aufgehoben werden müssten,

ist nicht bei den Eintretensvoraussetzungen zu behandeln.

1.3

Der

vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend

rechtzeitig angemeldet und innert Frist begründet. Auf den Rekurs ist damit einzutreten.

1.4

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des

Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) und § 113 Abs. 3 BPG. Danach

ist über die allgemeine Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung

der richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die

Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das

Verwaltungsgericht grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und

zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht selbst

Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen,

als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe,

Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die

Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu

beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll

ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE VD.2019.36 vom

10.

Januar 2020 E. 1.3; 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2; Aemisegger/Haag, in: Aemis­egger/Moor/Ruch/Tschannen

(Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich 2020, Art. 33 N 58 und BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht

als Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden

Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Grossen Rates als Planungsbehörde

nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3),

hat aber immerhin dann einzugreifen, wenn die getroffene Regelung sich als

rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag,

a.a.O., Art. 33 RPG N 93; VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 1.3; VD.2014.55

vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.2.2, 627/2006

vom 24. August 2007 E. 3.3).

1.5

Mit

Verfügung vom 18. November 2021 wurde den Rekurrierenden Frist gesetzt zur

Einreichung einer schriftlichen Replik oder zur Antragstellung auf

Durchführungen einer öffentlichen Parteiverhandlung. Innert Frist ging

daraufhin kein Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung

ein, so dass auf eine solche verzichtet werden kann.

2.

2.1

Angefochten

ist vorliegend ein Teil des Beschlusses des Grossen Rats vom 19. Mai 2021,

mit welchem unter anderem der Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan Nr. 14.120

des Planungsamtes vom 21. Juni 2017 (Revision vom 24. Februar 2021)

verbindlich erklärt wurde. Mit diesem Beschluss wurde der im Oktober 2003 vom

Grossen Rat beschlossene Lärmempfindlichkeitsstufenplan für die Stadt Basel teilweise

abgeändert. Der Planungsperimeter umfasste dabei das Gebiet Innenstadt Gross-

und Kleinbasel im Bereich der inneren Stadtmauer. Das vom Planungsperimeter

umfasste Gebiet wurde im Jahr 2003 zu rund zwei Dritteln der ES III und zu

einem Drittel der ES II zugewiesen. Mit dem Beschluss des Grossen Rats vom

19.

Mai 2021 wurden weitere Gebiete, darunter das hier streitbezogene Gebiet,

neu der ES III zugewiesen.

Nach Art. 43

Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) gilt die

Empfindlichkeitsstufe II in Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen

sind, namentlich in Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen,

während die ES III für Zonen vorgesehen ist, in denen mässig störende Betriebe

zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen) sowie

Landwirtschaftszonen. Gemäss Art. 44 LSV sorgen die Kantone dafür, dass die

Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder

Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Die von Art. 43 und 44 LSV

verlangte Einteilung des Siedlungsgebietes in die verschiedenen

Empfindlichkeitsstufen erfolgt durch den Erlass eines Lärmempfindlichkeitsstufenplans.

Mit der Änderung des vorliegend strittigen Lärmempfindlichkeitsstufenplans setzt

der Grosse Rat diese Vorgaben um. Mit den Lärmempfindlichkeitsstufen wird

festgelegt, welche Grenzwerte für Anlagen in einer bestimmten Zone gelten und

welches Mass an Lärm im Einzelfall zulässig ist. Das Instrument der

Empfindlichkeitsstufen verknüpft den Lärmschutz mit der Raumplanung (VGE VD.2019.73

vom 30. Juni 2020, E. 4.2.1; Entscheid des Verwaltungsgerichts Bern vom 17.

Juni 2006, BVR 2010 S. 113, 126 mit weiteren Hinweisen). Die

Lärmempfindlichkeit ist somit neben Nutzungsart und Nutzungsmass Gegenstand der

Raumplanung, auch wenn sie den Kantonen durch das Umweltschutzrecht vorgeschrieben

wird. Die Festlegung von Lärmempfindlichkeitsstufen nach Art. 44 LSV bedarf

daher auch der kantonalen Genehmigung gemäss Art. 26 RPG und wird erst damit

verbindlich (Hänni, Planungs-,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl., Bern 2022, S. 239; Ruch,

Kommentar RPG, Art. 26 N 5). Der Lärmempfindlichkeitsstufenplan ist somit gemäss

den formellen Anforderungen von Art. 44 Abs. 1 und 2 LSV ein Nutzungsplan, welcher

der Umsetzung von Art. 43 LSV in einem bestimmten Perimeter dient (BGE 120 Ib

287.

E 3 c/cc). In formeller Hinsicht ist der Lärmempfindlichkeitsstufenplan

Bestandteil des Nutzungsplans (Moor,

Kommentar RPG, Art. 14 N 68). Es gelten daher die Bestimmungen des RPG über das

planungsrechtliche Verfahren und die Mitwirkung der Bevölkerung (Wagner Pfeifer, Umweltrecht – Allgemeine

Grundlagen, Handbuch zu Immissionsschutz, UVP, Umwelt-Informationsansprüchen,

marktwirtschaftlichen Instrumenten u.a., Zürich/St. Gallen 2017, S. 141; Jeannerat/Moor, in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich 2016, Art. 14 N 67).

2.2

Im

zuletzt genehmigten LESP aus dem Jahr 2003 legte der Grosse Rat die Lärmempfindlichkeitsstufen

nicht in Form einer schematischen Zuordnung der einzelnen

Empfindlichkeitsstufen zu den im Bau- und Planungsgesetz aufgeführten Bauzonen fest

(vgl. Ratschlag Nr. 9127 betreffend Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen

für die Stadt Basel; Lärmempfindlichkeitsstufenplan [LESP] vom 4. Dezember 2001

[im Folgenden Ratschlag 2001], S. 5 sowie den entsprechenden Bericht der Bau-

und Raumplanungskommission des Grossen Rates zum Ratschlag, S. 10).

Genehmigt wurde vielmehr ein LESP, in welchem in der Innenstadt eine

gebietsweise Zuordnung vorgenommen worden ist. Von der Zuordnung zur ES III und

ES II wurden gemäss diesem Beschluss sowohl Gebiete in der Stadt- und

Dorfbild-Schutz- und Schonzone (§ 37 und 38 BPG) als auch in den «Nummernzonen»

4, 5, 5a und 6 (§ 7 ff. BPG) umfasst. Diese gebietsweise Zuweisung steht im

Einklang mit dem nutzungsplanerischen Konzept des Bau- und Planungsgesetzes des

Kantons Basel-Stadt, mit welchem die Nutzungsart im Siedlungsgebiet,

insbesondere der vorgeschriebene Wohnanteil, nur teilweise durch die

Nutzungszonenkategorien des BPG vorgegeben ist. Das gilt insbesondere für die

«Nummernzonen» resp. die Stadt- und Dorfbild-Schutz- und Schonzone. Anders als

andere Kantone unterscheidet das Bau- und Planungsgesetz bei den Bauzonen (mit

Ausnahme der Industrie- und Gewerbezone; vgl. § 34 Abs. 3 BPG) nicht zwischen

Wohnzonen einerseits und Wohn- und Gewerbezonen andererseits. Die Frage, ob es

sich bei einer Bauzone gemäss BPG um eine Wohnzone im Sinn von Art. 43 Abs. 1

lit. b LSV resp. um eine Mischzone im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV

handelt, lässt sich damit nicht aus der Zuweisung eines Gebiets zu einer

Nummernzone oder der Stadt- und Dorfbild-Schutz- und Schonzone selbst

beantworten. Bei der im Jahr 2003 erfolgten Zuweisung wurde daher neben dem

Zonenplan insbesondere auf den Bestand an Wohn- und Arbeitsnutzungen und den

Wohnanteilplan abgestellt (Ratschlag 2001, S. 19). Dabei wurde die Stadt

Basel in vier Gebietstypen unterteilt. Die Industrie-und Gewerbezone (Zone 7)

und die grossen Bahnareale wurden der Empfindlichkeitsstufe IV zugeordnet. Die

der überörtlichen Versorgung dienenden City-Bereiche vom Hauptbahnhof bis zum

Badischen Bahnhof wurden der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Die äusseren

Stadtgebiete mit ihrer Dominanz der Wohnfunktion wurden der

Empfindlichkeitsstufe II zugeordnet. Die Gebiete innerhalb des mittleren Rings

(Quartiere Matthäus, Wettstein und am Ring, St. Johann-Bezirke Kannenfeld,

Pestalozzi und Landskron), das Gundeldinger Quartier, die Rheinuferbereiche und

Teile der Altstadt wurden sodann nach differenzierten Kriterien und vermehrt

kleinräumig den Empfindlichkeitsstufe II und III zugeordnet (Ratschlag 2001,

S. 19). Gemäss den «Regeln und Grundlagen der

Empfindlichkeitsstufe-Zuordnung» erfolgte die Zuordnung der

Empfindlichkeitsstufe nach dem Grundsatz, dass die im «Strassengeviert

dominierende Nutzungsart, d.h. entweder das Wohnen respektive das Arbeiten,

möglichst nicht von der anderen Nutzungsart durch Lärm gestört bzw. in der

beruflichen Tätigkeit eingeschränkt werden soll.» (Anhang 2 zum Ratschlag 2001,

S. 61). Unter Berücksichtigung der im allgemeinen weiträumigen und diffusen

Ausbreitung von Schall sollte die Ausscheidung allzu kleiner Gebiete derselben

Empfindlichkeitsstufe vermieden werden (Anhang 2 zum Ratschlag 2001, S. 61). In

Bezug auf die Innenstadt wurde dazu ausgeführt, dass diese vom Detailhandel und

dem Gastgewerbe intensiv genutzt werde und dass die vorhandenen Wohnanteile in

aller Regel gering sei. Daher seien diese der Empfindlichkeitsstufe III

zuzuordnen. In den Bezirken Leonhard und Peter (Heu-, Spalen- und Nadelberg),

im Burgviertel und in den innenstädtischen Rheinuferbereichen seien die

Wohnanteile mit rund 50 – 90 % markant höher als in den der

Empfindlichkeitsstufe III zugewiesenen Citybereichen. Die Rheinuferbereiche und

auch das Burgviertel seien für den generellen Wunsch nach Innenentwicklung von

besonderer Bedeutung. Der Erhalt einer stabilen Wohnbevölkerung setze hier

einen genügenden Schutz vor Lärm zwingend voraus. Wohnnutzungen seien in der

Empfindlichkeitsstufe II richtig eingestuft (Anhang 2 zum Ratschlag 2001, S. 64

f.).

2.3

2.3.1

Die

vorliegend angefochtene Änderung des Zonenplans in der Innenstadt geht auf die Motion

Stephan Mumenthaler betreffend «einheitliche Lärmempfindlichkeitsstufen für die

verkehrsberuhigte Innenstadt» zurück. In dieser wird ausgeführt, dass der LESP

für die Stadt Basel im Jahr 2003 erlassen und seither nicht mehr massgeblich verändert

worden sei. Nach über zwölf Jahren bilde der LESP insbesondere in der

Innenstadt nicht die tatsächliche Nutzung ab, sondern vielmehr die politischen

Zielsetzungen von vor über zehn Jahren. Angesichts der Verkehrsberuhigung und

der damit einhergehenden Aufwertung der Innenstadt zur Begegnungszone für die

ganze Stadt, sei es an der Zeit, den LESP den veränderten Verhältnissen und

damit zugleich auch den Vorgaben des Bundesrechts anzupassen, wonach

Mischzonen, wie sie im kantonalen Zonenplan in der Innenstadt vorgesehen seien,

grundsätzlich nicht der LES II, sondern der LES III zuzuordnen seien. Durch

eine flächendeckende Einführung der LSE III in der Innenstadt werde nicht nur

bundesrechtskonform der tatsächlichen Mischnutzung in der Innenstadt Rechnung

getragen, sondern es würde auch die Möglichkeit geschaffen, die durch die

Verkehrsberuhigung geschaffenen Potentiale für den Aufenthalt im öffentlichen Raum

und für eine entsprechende Boulevardgastronomie zu nutzen und damit auch eine

soziale Kontrolle in der Stadt aufrecht zu erhalten. Schliesslich werde dadurch

auch die teilweise willkürlich anmutenden Ungleichbehandlungen von Betrieben

beseitigt (vgl. Motion Stephan Mumen­thaler und Konsorten betreffend

einheitliche Lärmempfindlichkeitsstufen für die verkehrsberuhigte Innenstadt;

Grossratsgeschäft Nr. 16.5365).

2.3.2

Der

Regierungsrat hat in seiner Stellungnahme vom 18. Januar 2017 zur Motion deren

Überweisung als Anzug beantragt. Der Grosse Rat hat die Motion aber am 16. März

2017.

in dieser (verbindlichen; vgl. § 43 Abs. 5 des Gesetzes über die

Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 29. Juni 2006 [GO], SG 152.100) Form dem

Regierungsrat überwiesen. Dementsprechend hat der Regierungsrat dem Grossen Rat

am 2./3. April 2019 eine flächendeckende Zuweisung der Innenstadt zur ES III

zur Genehmigung vorgelegt. Im entsprechenden Ratschlag «Lärmempfindlichkeitsstufenplan

Innenstadt» vom 2./3. April 2019 (im Folgenden Ratschlag 2019) wird dazu

ausgeführt, dass für eine einheitliche Zuweisung der Innenstadt in die

Empfindlichkeitsstufe III die bisher der ES II zugewiesenen Flächen im Gebiet

der inneren Stadtmauern Gross- und Kleinbasels neu der ES III zugeteilt würden

(Ratschlag 2019, S. 4). Weitere Nutzungspläne wie der Zonenplan oder der Wohnanteilplan

mit der Festsetzung «Innere Stadt - Bestehendes Mischungsverhältnis erhalten» würden

unverändert bestehen bleiben. In Bezug auf die gemäss Motion angestrebte

Verbesserung der Verhältnisse für Boulevardbetriebe wird ausgeführt, dass das

bei Bewilligungen für Lärmfragen zuständige Amt für Umwelt und Energie sich bei

der Beurteilung der zulässigen Öffnungszeiten von Aussenrestaurants auf den

Boulevardplan Innenstadt stütze, welcher seit Dezember 2006 als interne

behördliche Richtschnur für eine transparente Beurteilung von Aussenrestaurants

in der Innenstadt diene. Bei der vorgesehenen Ausdehnung der ES III könnten die

Öffnungszeiten der Aussenrestaurants, welche vorher der ES II zugewiesen waren,

sowohl unter der Woche von 22 auf 23 Uhr als auch am Wochenende von 23 auf 24

Uhr um eine Stunde verlängert werden (Ratschlag 2019, S. 6). Damit würden die

Voraussetzungen für eine grosszügigere Einzelfallbeurteilung von

Gastronomielärm geschaffen (Ratschlag 2019, S. 12), wobei im Rahmen der

bundesrechtlich durchzuführenden Einzelfallprüfung auch bei einer einheitlichen

ES III weiterhin immer überprüft werden müsse, ob «besondere Verhältnisse»

vorliegen, die andere Öffnungszeiten als gemäss Boulevardplan Innenstadt

erfordern würden (Ratschlag 2019, S. 6). Das Ziel der Zuweisung der Fläche im

Bereich innerhalb der inneren Stadtmauer zur ES III liege darin, in der

gesamten Kernstadt eine intensivere Nutzung insbesondere der öffentlichen

Bereiche zu fördern. Die damit erzielte Vereinheitlichung entspreche dem

grossrätlichen Planungsziel, die Belebung der gesamten Innenstadt zu fördern (Ratschlag

2019, S. 21).

2.3.3

Die

BRK des Grossen Rats ist mit Bericht vom 21. April 2021 diesen Ausführungen des

Regierungsrats im Grundsatz gefolgt. Die Erhöhung der Lärmempfindlichkeit auf

die ES III führe zu einer Erhöhung der Belastungsgrenzwerte für Verkehrs- und

Gewerbelärm. Die Basler Innenstadt sei aber weitgehend verkehrsberuhigt, sodass

keine Mehrbelastung durch Verkehrslärm erwartet werden könne. Zudem seien in

den betroffenen Zonen der Innenstadt sehr wenige Betriebe angesiedelt, welche

Gewerbelärm verursachen. Eine Erhöhung dieses Lärmwertes sei ebenfalls kaum zu

erwarten, zumal sich neue Gewerbebetriebe wohl nicht in der Innenstadt

niederlassen würden. Die Änderung werde aber indirekt eine gewisse

Intensivierung für Boulevardnutzungen und andere Nutzungen im öffentlichen Raum

ermöglichen, da die ES im Rahmen der erforderlichen Einzelfallprüfung eines von

mehreren Kriterien der Beurteilung der Lärmempfindlichkeit des betroffenen

Gebietes darstelle. Eine Prüfung der einzelnen Innenstadtgebiete auf

Wohnanteil, Gewerbeanteil und insbesondere Boulevardrestaurants habe aber

ergeben, dass es angezeigt sei, den Münsterhügel und das Gebiet Nadelberg in

der LES II zu belassen. Beim Münsterhügel (Rittergasse, Münsterplatz,

Rheinsprung) handle es sich um einen historischen Ort mit dem wichtigsten

Sakralbau der Stadt. Rund um den Münsterhügel sei der Wohnanteil besonders

hoch. Gewerbe sei hingegen kaum angesiedelt und die Gastronomie sei auf zwei

Lokale beschränkt. Es lasse sich somit plausibel begründen, den Münsterhügel,

wie bis anhin, in der ES II zu belassen. Beim Gebiet Nadelberg handle es sich

ebenfalls um eine Gegend mit sehr hohem Wohnanteil. Die wenigen Gewerbebetriebe

(z.B. Schneiderateliers oder Galerien) seien kaum als lärmintensiv zu

bezeichnen. Es seien dort auch wenige Restaurantbetriebe angesiedelt, die nicht

primär auf eine erhöhte Lärmtoleranz angewiesen seien. Alle übrigen zur Debatte

stehenden Gebiete, darunter auch das Gebiet um die Kleinbasler Innenstadt

(Rheingasse), könne wie vorgeschlagen in die ES III eingestuft werden (zum

Ganzen: Bericht der Bau- und Raumplanungskommission zum Ratschlag «Lärmempfindlichkeitsstufenplan

Innenstadt», S. 6).

3.

3.1

3.1.1

Die

Rekurrierenden machen geltend, dass das Altstadtgeviert Waisenhaus/ Lindenberg/Utengasse/Reverenzgässlein/Oberer

Rheinweg/Wettsteinstrasse, in dem sich ihre Liegenschaft befindet, ebenfalls in

der Empfindlichkeitsstufe II belassen werden müsse. Zunächst seien die

Voraussetzungen für eine Anpassung der LES nicht erfüllt. Gemäss Art. 43 Abs. 2

LSV könnten Teile von Nutzungszonen der Empfindlichkeitsstufe I oder II der nächst

höheren Stufe zugeordnet werden, wenn sie mit Lärm vorbelastet sind. Beim

streitbezogenen Altstadtgeviert handle es sich nicht um ein lärmvorbelastetes

Gebiet in diesem Sinn. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei vor

der Einstufung in eine höhere Empfindlichkeitsstufe zu prüfen, ob die Anlagen,

von welchen der Lärm ausgehe, saniert werden könnten. Vorliegend sei überhaupt

nicht geprüft worden, ob zur Einhaltung der Grenzwerte der LES II

Sanierungsmassnahmen erforderlich seien. Für eine Änderung der Zuordnung der

Lärmempfindlichkeitsstufen ohne gleichzeitige Ausscheidung oder Änderung der

Nutzungszonen oder Änderung der Baureglemente bestehe sodann keine Grund­lage.

3.1.2

Wie

der Grosse Rat in seiner Rekursantwort zu Recht darauf hinweist, liegt hier

keine Aufstufung eines mit Lärm vorbelasteten Gebiets im Sinn von Art. 43

Abs. 2 LSV vor. Es geht nicht darum, für bestehende Anlagen oder Betriebe

mit der Einweisung des Gebiets in die LES III Sanierungsmassnahmen zu vermeiden

und es geht auch nicht um die nur ausnahmsweise (vgl. dazu etwa BGE 121 II 235

E. 5b; Verwaltungsgericht Zürich, VB.2020.00677 vom 04. März 2021 E. 3.4.2)

zulässige Höherstufung eines Gebiets, in welchem sich aus der Nutzungsplanung

ergibt, dass dort auch mässig störende Betriebe nicht zulässig sind. Es handelt

sich vielmehr um einen vom Planungsträger aus der Prüfung und Abwägung von

raumplanerischen und umweltrechtlichen Interessen folgenden Planungsentscheid

der Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen auf die bestehende Mischzone,

welche auf dem für die Änderung von Nutzungsplänen vorgeschriebenen Weg erfolgt

ist. Mit dieser Planung soll keine zonenwidrige Lärmentfaltung ermöglicht,

sondern eine mit der Richtplanung und Zonenplanung abgestimmte Zuweisung des

Innenstadtbereichs zu einer LES vorgenommen werden.

Entgegen den

Ausführungen der Rekurrierenden ergibt sich sodann aus Art. 44 Abs. 2 LSV

nicht, dass der LESP bei Änderung der Verhältnisse resp. Planungsvorgaben nicht

selbständig angepasst werden darf, zumal eine Festsetzung von

Lärmempfindlichkeitsstufen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sowohl

einzelfallweise als auch in Ergänzung der Nutzungsplanung erfolgen kann (BGE 121 II 235 E. 1 E. 1). Der Grosse Rat weist in der Rekursantwort zu Recht

darauf hin, dass der Lärmempfindlichkeitsstufenplan (LESP) in Basel als Teilplan

der kommunalen Nutzungsplanung und entsprechend Art. 43 LSV in Verbindung mit

dem Zonenplan, dem BPG und dem Wohnanteilplan zu lesen und zu verstehen ist. Im

gleichen Sinn hat der Regierungsrat im Basisratschlag – Zonenplanrevision vom

15.

Mai 2012 zutreffend ausgeführt, dass die Nutzungsplanung in Basel neben dem

Zonenplan auch Bebauungspläne, den Lärmempfindlichkeitsstufenplan, die

Grundwasserschutzzonen und den Wohnanteilplan umfassen würden (Basisratschlag –

Zonenplanrevision vom 15. Mai 2012, S. 9). In Basel wird der

Lärmempfindlichkeitsstufenplan für die Stadt Basel vom Regierungsrat erlassen

und vom Grossen Rat genehmigt (§ 11 des Umweltschutzgesetzes Basel-Stadt vom

13.

März 1991 [USG BS, SG 780.100]). § 11 Abs. 5 USG BS schreibt zwar nur

für die im Zusammenhang mit der Nutzungsplanung erfolgende Zuweisung von

Lärmempfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen die Anwendung des für die

Nutzungsplanung massgeblichen Verfahrens vor. Da die genannte Zuweisung von

Lärmempfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen aber gemäss den vorstehenden

Ausführungen ohnehin in formeller Hinsicht Bestandteil des Nutzungsplans ist

und die Bestimmungen des RPG über das planungsrechtliche Verfahren und die

Mitwirkung der Bevölkerung zur Anwendung gelangen, erfolgte bereits der Erlass

des Lärmempfindlichkeitsstufenplans 2003 und damit auch dessen Abänderung zu

Recht auf dem Verfahrensweg der Nutzungsplanung (§ 11 Abs. 5 USG BS in

Verbindung mit §§ 103 ff. BPG).

3.2

3.2.1

Die

Rekurrierenden machen geltend, eine Nutzungsplanänderung setze eine erhebliche

Veränderung der Verhältnisse voraus. Im Altstadtgeviert würden keine erheblich

geänderten Verhältnisse vorliegen, die jedoch für die Anpassung des LESP und

damit die Aufstufung des Altstadtgevierts Voraussetzung wären.

3.2.2

Wie

der Grosse Rat in seiner Rekursantwort zu Recht geltend macht, gelangt für den

LESP als Teil der Nutzungsplanung der Grundsatz der Planbeständigkeit zur

Anwendung. Er weist aber ebenso zu Recht darauf hin, dass der fünfzehnjährige

Planungshorizont des LESP 2003 abgelaufen ist, so dass eine Anpassung an die

geänderten Verhältnisse, zu denen auch geänderte raumplanerische Ziele und

Interessensbeurteilungen zählen können, nicht gegen den Grundsatz der

Planbeständigkeit verstösst. Solche Änderungen der Verhältnisse können auch

neue oder geänderte richtplanerische Vorgaben und entsprechende Wertungen der

Nutzungsplanung resp. Zonenplanung sowie Änderungen im Verhalten und der

Interessenslage der von der Planung erfassten Bevölkerung darstellen.

3.2.3

Nach

der Praxis des Bundesgerichts steht den nach kantonalem Recht zuständigen

Instanzen bei der Festlegung der Empfindlichkeitsstufen ein Ermessensspielraum

zu, auch wenn sie grundsätzlich Art. 43 Abs. 1 LSV zu beachten haben (BGE 118

Ib 66 E 2b, S. 75 mit weiteren Hinweisen). Bei der Zuordnung der

Empfindlichkeitsstufen zu den verschiedenen Nutzungszonen geht es nicht um eine

rein deskriptive Bestandsaufnahme. Die ES legen vielmehr normativ fest, wie

hoch die Lärmbelastung in einem bestimmten Gebiet maximal sein darf (Wagner Pfeiffer,

a.a.O., S. 141, 189). Massgeblich für die lärmschutzrechtliche Einstufung sind

nicht die aktuellen Nutzungen und die von ihnen bereits ausgehenden

Lärmimmissionen. Der Planungsträger hat vielmehr normativ zu bestimmen, wie

hoch die Lärmbelastungen im betroffenen Gebiet maximal sein sollen. Damit lässt

sich auch eine zukünftige Entwicklung steuern (vgl. etwa Ratschlag Nr. 9127

betreffend Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen für die Stadt Basel;

Lärmempfindlichkeitsstufenplan [LESP], S. 11). Die Zuordnung der ES zu den

einzelnen Nutzungszonen stellt in diesem Sinne einen Planungsakt dar, bei dem

raumplanerische und umweltrechtliche Aspekte gemeinsam zu prüfen und

widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen sind (BGE 132 II 209 E. 2.2.3 S. 217; BGE 123 II 88 E. 2a S. 93 f.; Wagner Pfeiffer,

a.a.O., S. 189). Dabei ist aber zu beachten, dass die Zuordnung der

Empfindlichkeitsstufen gemäss Art. 44 LSV im Einklang mit dem Zonenplan und der

Gesamtverkehrsplanung liegen muss. Raumplanerische Eingriffe sollen nicht mit

dem LESP, sondern vielmehr durch eine Überarbeitung dieser Grundlagen

herbeigeführt werden.

3.2.4

Der

Regierungsrat weist im Ratschlag zum Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt

darauf hin, dass die Innenstadt in den letzten Jahren belebter geworden sei und

insbesondere die Boulevardgastronomie einen Aufschwung erfahren habe. Das Leben

finde vermehrt im Aussenraum statt. Derartige kulturelle und gastronomische Angebote

fänden grossen Anklang und würden einem gesellschaftlichen Bedürfnis

entsprechen (Ratschlag 2019, S. 18). Der Grosse Rat legt in seiner

Rekursantwort dar, dass mit der hier angefochtenen Änderung des LESP einer

gesellschaftlichen Entwicklung seit dem Jahr 2003, die sich in veränderten

Ansprüchen an die Innenstadt und insbesondere an deren Aussenräume

manifestiert, pro futuro Raum gegeben werden soll. Es sollen die

Voraussetzungen für eine lebendige Innenstadt, in der Menschen leben, arbeiten

und ausgehen, geschaffen und eine intensivere Nutzung des Innenstadtbereichs

ermöglicht werden (Rekursantwort S. 13). Damit wird in nachvollziehbarer Weise

eine Verhaltensänderung aufgezeigt, welche der Zuweisung zu den LES zugrunde

lag (vgl. zur Zulässigkeit der Anpassung an Verhaltensänderungen: Tanquerel, in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich 2016, Art. 21 N 36 f.). Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden.

3.3

3.3.1

Die

Rekurrierenden rügen die Verletzung von bundesrechtlichen Vorschriften. Gemäss

Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01)

seien Emissionen im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch

und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei. Da in der Schweiz die

Siedlungsentwicklung mit verdichtetem Bauen vermehrt nach Innen gelenkt werde,

die Bevölkerung zunehme und der Verkehr wachse, würden Massnahmen an der Quelle

immer wichtiger, um einen akustisch angenehmen Wohn- und Lebensraum zu sichern.

Die Bevölkerung benötige erreichbare, ruhige Gebiete mit hohem Wohnwert,

namentlich innerhalb der Siedlungsgebiete. Ziel der Gesetzgebung und der Rechtsprechung

sei es also nicht, die Lärmbelastung zu erhöhen, sondern ganz im Gegenteil

diese in den Wohngebieten – wenn immer möglich – zu verringern. Zudem seien

gemäss Raumplanungsgesetz Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen

Einwirkungen wie Lärm möglichst zu verschonen. Die Zuordnung des Gebiets zur

LES III widerspreche den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes der zweckmässigen

Zuordnung von Wohn- und Arbeitsgebieten.

3.3.2

Entgegen

den Ausführungen der Rekurrierenden lässt sich aus dem in Art. 11 USG

festgehaltenen Vorsorgeprinzips nicht ableiten, dass mit der Zuordnung von LES

alleine dem Ziel der Reduktion der Lärmbelastung Rechnung getragen werden soll.

Die Lärmschutz-Verordnung geht in Art. 43 Abs. 1 lit. c vielmehr davon aus,

dass Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen), in denen mässig störende Betriebe zu­gelassen

sind, der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet werden sollen. Die Zuweisung der

bestehenden Mischzone, und namentlich von Zentrumszonen resp. Kernzonen zur LES

III, steht damit im Einklang mit Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV (Zaugg/ Ludwig, in: Baugesetz des Kantons

Bern vom 9. Juni 1985 - Kommentar Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 72-74

N 25; Bereuter, Kommentar zum Planungs-

und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020 Art. 15 N 8; Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 N

72, Verwaltungsgericht Graubünden, R 19 6 vom 22.12.2020 E. 6.5;

Verwaltungsgericht Zürich, VB.2004.00254 vom 08. Februar 2006 E. 4.2;

Verwaltungsgericht Zug, Entscheid V 2020 34 vom 14.06.2021 E. 4.1). Der Grosse

Rat weist in seiner Rekursantwort daher zu Recht darauf hin, dass das Vorsorgeprinzip

des USG nicht verlangt, dass in allen Gebieten, in denen (auch) gewohnt wird,

die ES II gelten müsste. Vielmehr ist auch aus umweltrechtlicher Perspektive

zulässig, raumplanerisch Gebiete festzulegen, in welchen trotz (teilweiser)

Wohnnutzung auch mässig störende Betriebe zulässig sind und damit eine höhere

Belastung zu tolerieren ist, als dies in der Empfindlichkeitsstufe II der Fall

ist. Wie bereits ausgeführt, sind bei der Zuweisung der LES raumplanerische und

umweltrechtliche Aspekte gemeinsam zu prüfen und widerstreitende Interessen

umfassend gegeneinander abzuwägen (BGE 132 II 209 E. 2.2.3 S. 217, 123 II 88 E.

2a S. 93 f.; Wagner Pfeiffer, a.a.O., S. 189). Dabei

ist einerseits dem Vorsorgegrundsatz aber auch den Planungsgrundsätzen des RPG

zur optimalen räumlichen Zuordnung der verschiedenen Nutzungen Rechnung zu

tragen. So gehört es unter anderem zu den durch Raumplanung zu unterstützenden

Zielen, dass eine geeignete Durchmischung von Wohn- und Arbeitsquartieren

erreicht wird, die innere Erneuerung von Siedlungen vorangetrieben sowie eine

Siedlungsstruktur aufgebaut wird, die sich durch kurze und wirtschaftliche

Verkehrswege auszeichnen (Tschannen,

in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich 2019 Art. 1 N 34).

Entgegen der

Ansicht der Rekurrierenden ergibt sich aus den bundesrechtlichen Vorgaben des

RPG resp. des USG auch nicht, dass die Anteile der Gebiete des Siedlungsraums,

in welchen neben der Wohnnutzung auch mässig störende Gewerbebetriebe zulässig

sind (Mischgebiete gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. d LSV) möglichst klein gehalten

werden soll. Die Festlegung des räumlichen Anwendungsbereichs der sich aus dem

Umweltschutzgesetz ergebenden Belastungsgrenzwerte (Art. 11 ff. und Art. 23 ff.

USG; Art. 40 ff. LSV sowie Anhänge 3 bis 7 zur LSV) obliegt den Kantonen und

Gemeinden in Erfüllung der ihnen zustehenden Kompetenzen für den Vollzug der

Raumplanung und den Erlass und den Vollzug des öffentlichen Baurechts (Kölz, Bundesgericht Urteil 1P.200/1991/b

vom 25. März 1992, URP 1992 S. 617 ff., 621). Es ist in diesem Sinne

Aufgabe der kantonalen Nutzungsplanung, für eine zweckmässige Aufteilung dieser

Gebiete zu sorgen, welche den planungsrechtlichen Grundsätzen und namentlich auch

der Richtplanung entspricht.

3.3.3

Es

ist daher im Folgenden unter Berücksichtigung der Vorgaben aus der Richtplanung

und Nutzungsplanung zu prüfen, ob die Zuweisung eines Gebiets zu einer höheren

Lärmempfindlichkeitsstufe gerechtfertigt ist.

3.4

3.4.1

Die Rekurrierenden rügen, die höhere Einstufung würde den kantonalen Planungsgrundsätzen

widersprechen. Der vom Regierungsrat nach einem Mitwirkungsverfahren erlassene

Entwicklungsplan Innenstadt aus dem Jahr 2015 habe Nutzschwerpunkte für

bewilligungspflichtige Nutzungen im öffentlichen Raum, insbesondere

Boulevardrestaurants, definiert, wobei das damals im LES II liegende

Altstadtviertel im Kleinbasel nicht umfasst worden sei. Im kantonalen Richtplan

sei zudem festgehalten, dass die Lärmbelastung der Bevölkerung durch Massnahmen

an der Quelle zu vermindern sei. Lärmintensives Gewerbe soll in geeigneten

Gebieten einen Standort finden. Kulturelle Interessen sollen in Abwägung mit

dem Schutz der Bevölkerung vor Lärm an zentrumsnahen Lagen Platz finden. Diese

Planungsgrundsätze seien mit der generellen Aufstufung der LES im Altstadtgeviert

nicht beachtet worden. Dies widerspreche auch § 11 Abs. 2 USG BS, wonach das

mit Lärm vorbelastete Gebiet möglichst klein gehalten werden soll. Gemäss § 12 Abs. 1 USG BS hätten die Behörden bei der Planung von Lärmschutzmassnahmen in

den Wohnzonen anzustreben, dass die gesetzlichen Immissionsgrenzwerte auch

ausserhalb von Gebäuden nicht überschritten würden. Mit der Einweisung in die

LES III würden die vorgenannten kantonalen Planungsgrundsätze verletzt.

3.4.2

Aus

den Planungsgrundsätzen unter «S1.7 Lärmschutz» des geltenden kantonalen

Richtplans geht hervor, dass zur Verminderung der Lärmbelastung der Bevölkerung

primär Massnahmen an der Quelle zu treffen sind und dass durch planerische und

ökonomische Instrumente eine Reduktion des motorisierten Individualverkehrs

anzustreben ist. Lärmintensives Gewerbe soll in geeigneten Gebieten einen

Standort finden und kulturelle Interessen sollen in Abwägung mit dem Schutz der

Bevölkerung vor Lärm auch in zentrumsnahen Lagen Platz finden. Der Richtplan gibt

somit nicht vor, dass Gebiete insbesondere in der Innenstadt, in denen (auch)

Wohnnutzung stattfindet, vor jeglichen Immissionen zu schützen sind. Der

Richtplan verlangt vielmehr im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben

insbesondere bei den zentrumsnahen Lagen eine Abwägung zwischen dem Interesse

des Lärmschutzes und anderen öffentlichen Interessen. Die Rekurrierenden weisen

zu Recht darauf hin, dass der Regierungsrat in Bezug auf die Innenstadt mit dem

Entwicklungsplan Innenstadt 13. Januar 2015 (ERPI) weitergehende

richtplanerische Vorgaben erlassen hat. Der Entwicklungsrichtplan Innenstadt als

kommunaler Teilrichtplan ist das behördenverbindliche Planungsinstrument zur

Koordination der Themen Nutzung, Gestaltung und Verkehr. Der Regierungsrat weist

in der Einleitung des Entwicklungsplans Innenstadt darauf hin, dass in keinem

Gebiet innerhalb des Kantons Basel-Stadt auf engstem Raum so viele

gesellschaftliche und wirtschaftliche Funktionen und Bedürfnisse

aufeinandertreffen wie in der Basler Innenstadt. Gemäss dem ERPI bildet die

Innenstadt den Kern städtischen Lebens, dient als sozialer Treffpunkt und als

Erlebnis- und Freizeitraum, bietet hochwertigen Wohnraum, beheimatet zahlreiche

Arbeitsplätze, ist Anziehungs- und Orientierungspunkt für Touristen und trägt

nicht zuletzt zentrale Versorgungsfunktionen (ERPI S. 4). Der Perimeter des

ERPI umfasst im Wesentlichen die Kernstadt (Gebiete innerhalb der inneren

Stadtmauern) und die Vorstadt (Gebiete innerhalb der äusseren Stadtmauern, vgl.

ERPI S. 15). Im Einklang mit der Wohnraumentwicklungsstrategie geht der ERPI

vom Ziel einer Stabilisierung der Anzahl Wohnungen im Perimeter der Innenstadt aus

(ERPI S. 21). In Bezug auf die Nutzung des öffentlichen Raums wird im ERPI

festgehalten, dass der Nutzungsdruck an gewissen zentralen Orten der Innenstadt

sehr hoch ist, da sich dort eine Vielzahl von Nutzungen konzentriert. Um die

damit verbundene Belastung zu reduzieren, wird eine bessere Verteilung der

Nutzungen auf dem Stadtgebiet und innerhalb der Innenstadt angestrebt. Es soll genügend

Raum sowohl für die Belegung durch bewilligungspflichtige Nutzungen als auch

die alltägliche Nutzung zur Verfügung stehen und ein Ausgleich geschaffen

werden (ERPI S. 27). Im ERPI werden folgende Funktionen unterschieden, die

ein öffentlicher Raum übernehmen kann. So etwa Orte des Handels, der

Verpflegung oder der Unterhaltung und der Begegnung einerseits und Orte der

Ruhe andererseits (ERPI S. 39). Dabei werden für die Rheingasse die

Schwerpunkte Ort der Verpflegung und Ort der Begegnung und für den Oberen

Rheinweg die Schwerpunkte Orte der Verpflegung, der Begegnung, der

Unterhaltung, der Bewegung und des Flanierens festgelegt (ERPI S. 40). Als Schwerpunkte

der bewilligungspflichtigen Nutzung sieht der ERPI für den Oberen Rheinweg

Sportveranstaltungen, Kulturveranstaltungen, Feste und Boulevardgastronomie und

für die Rheingasse Feste und Boulevardgastronomie vor (ERPI, S. 43 f.) Für die

von den Rekurrierenden beantragte Unterteilung des betroffenen Gebiets mit dem

Reverenzgässlein als Trennlinie findet sich im ERPI weder in der Zuordnung zu

den aufgeführten Strassen (ERPI S. 40 resp. 44) noch im entsprechenden Plan

(ERPI S. 41 resp. 45) eine Grundlage. Die markierte Zone beim Oberen Rheinweg

wird vielmehr bis zur Wettsteinbrücke weitergezogen und bei der Rheingasse bis

kurz vor der Einmündung in den Lindenberg. Für das Gebiet der Rheingasse und

des Oberen Rheinwegs im Gebiet zwischen Reverenzgässlein und der

Wettsteinbrücke sieht der ERPI explizit einen Ausbau der Nutzung im

öffentlichen Raum vor (ERPI S. 47). Das ganze Gebiet gehört zur

verkehrsberuhigten Fussgängerzone, wobei der Obere Rheinweg und die Rheingasse

zudem als Begegnungszonen ausgewiesen sind (ERPI S. 60). Für die Rheingasse

wird als Entwicklung die Förderung von Verkaufs- und Gastronomienutzungen

angestrebt (ERPI S. 112). Diese Zuweisungen werden vorgenommen, obwohl das

Gebiet in der Innenstadt im Kleinbasel ebenso wie grosse Gebiete der Innenstadt

auf der Grossbasler Seite zur historischen Altstadt gezählt werden (ERPI

S. 65). Dem ERPI ist somit zu entnehmen, dass bei einem gewichtigen Teil

des vom Rekurs umfassten Gebiets gemäss diesem Teilrichtplan die Nutzung des

öffentlichen Raums und insbesondere der Boulevardgastronomie gefördert werden

soll.

3.4.3

Entgegen

den Ausführungen der Rekurrierenden liegt somit mit der geänderten

Teilrichtplanung (auch) für das vom Rekurs betroffene Gebiet eine wesentliche

Änderung der Umstände vor, welche eine Anpassung des 2003 zuletzt vom Grossen

Rat genehmigten LESP rechtfertigen. Die vorgenommene Änderung steht auch im

Einklang mit dem Boulevardplan Innenstadt, der die Öffnungszeiten von

Aussenrestaurants, bewirteten Aussenterrassen sowie Buvetten im innenstädtischen

Bereich regelt (vgl. dazu etwa VGE VD.2018.133/135 vom 14. Juni 2019 E. 5.2). In

diesem behördenverbindlichen Plan wird das gesamte Innenstadtgebiet im Kleinbasel

einheitlich dem Gebiet mit möglichen Öffnungszeiten von 7:00 Uhr morgens bis 23:00 Uhr

resp. am Freitag/Samstag bis 24:00 Uhr zugewiesen. Die Zuweisung des strittigen

Gebiets zur LES III steht auch im Einklang mit diesem Planungsentscheid.

3.4.4

Etwas

anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umweltschutzgesetz des Kantons

Basel-Stadt. Es ist zwar richtig, dass gemäss § 11 Abs. 2 USG BS bei der

Zuordnung von Lärmempfindlichkeitsstufen den bestehenden Nutzungszonen das mit

Lärm vorbelastete Gebiet möglichst klein gehalten werden soll und dass gemäss

§ 12 Abs. 1 USG BS der Kanton und die Landgemeinden bei der Planung ihrer

Lärmschutzmassnahmen in Wohnzonen anstreben, dass die gesetzlichen

Immissionsgrenzwerte auch ausserhalb von Gebäuden nicht überschritten werden.

Daraus lässt sich aber keine verbindliche Vorgabe ableiten, bei der Zuweisung

von Gebieten zu LES resp. der Nutzungsplanung alleine dem Ziel der Vermeidung

von Lärmimmissionen Rechnung zu tragen ist. Es ist aber richtig, dass dem

Interesse am wirksamen Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner vor

Lärmeinwirkungen eine wesentliche Bedeutung zukommt (Tschannen, a.a.O., Art. 1 N 34). Das Bundesgericht hat allerdings

im Entscheid BGE 121 II 235 E. 5c darauf hingewiesen, dass auch eine

Höhereinstufung von Wohngebieten die Behörden nicht daran hindern, Massnahmen

zur Verminderung der Umweltbelastung umzusetzen. Solche Massnahmen insbesondere

zur Vermeidung von Verkehrslärm wurden im vorliegenden Fall mit weitgehenden

Verkehrsberuhigungsmassnahmen umgesetzt. Von den Rekurrierenden wird denn auch

nicht geltend gemacht, dass im betroffenen Gebiet die gesetzlichen

Immissionsgrenzwerte überschritten seien.

3.4.5

Die

Rekurrierenden machen sodann geltend, die Zuweisung des vom Rekurs betroffenen

Gebiets widerspreche dem Wohnanteilplan. Sie führen zu Recht aus, dass der

Wohnanteilplan für die gesamte Innenstadt vorschreibt, dass das bestehende Mischverhältnis

zu erhalten ist und dass gemäss § 1 der Verordnung betreffenden

Wohnflächenanteil vom 20. Juni 1995 in den zum Wohnen geeigneten Gebieten der

Stadt Basel das bestehende Verhältnis zwischen Wohn- und Arbeitsfläche nicht zu

Ungunsten der Wohnflächen verschlechtert werden darf. Mit der Zuweisung eines

Gebiets zur LES II oder zur LES III wird aber das vom Wohnanteilplan fixierte

Flächenverhältnis zwischen Gewerbe und Wohnen nicht verändert. Der überwiegende

Teil des gemäss Wohnanteilplans zur Innenstadt zählenden Gebiets mit der

Vorgabe «bestehendes Mischverhältnis erhalten» ist bereits heute der LES III

zugeordnet. Der Grosse Rat weist in seiner Rekursantwort zu Recht darauf hin,

dass auch das vom vorliegenden Rekurs betroffene Gebiet keine reine Wohnzone

darstellt, die im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV eine Zuweisung zur ES II

verlangen würde. Vielmehr zeichnet es sich mit einer Mischnutzung aus. Der

tatsächliche Gewerbeanteil präsentiert sich zwar nicht überall gleich; dennoch

ist auch in dem vom Rekurs betroffenen Geviert ein beachtlicher Teil der

Flächen dem Gewerbe vorbehalten. Mit der Zuweisung zur LES II oder III wird

weder direkt noch indirekt in das Verhältnis zwischen Wohnnutzung und

gewerbliche Nutzung eingegriffen. Die Vorgabe aus dem Wohnanteilplan verhindert

im Gegenteil, dass in den betroffenen Gebieten die eine oder andere Nutzungsart

verdrängt wird.

3.4.6

Weiter

geben die Rekurrierenden zu bedenken, dass ihre Liegenschaft im

Denkmalverzeichnis eingetragen sei, welches eine Sicherung der kulturellen,

geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Werte verlange. Die mit der

Aufstufung beabsichtigte Begünstigung der Boulevard-Gastronomie und

Veranstaltungen seien Kinder einer aktuellen Spassgesellschaft und würden den

vorgenannten Werten des Denkmalschutzes widersprechen. Das Gebiet sei auch im

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit besonderer

Qualität aufgenommen. Das Denkmalschutzgesetz und das ISOS seien zu Unrecht

nicht beachtet worden.

Entgegen den

Ausführungen der Rekurrierenden lässt sich weder aus der Zugehörigkeit eines

Gebiets in die Stadt- und Dorfbild-Schutzzone noch aufgrund der Eintragung von

Gebäuden in einem Gebiet in das Denkmalverzeichnis eine Schlussfolgerung für

die richtige Zuordnung dieses Gebiets zu einer Lärmempfindlichkeitsstufe

ableiten. Es befinden sich unbestrittenermassen diverse Gebiete der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone

in der LES II und ebenso in der LES III. Das gilt ebenso für im

Denkmalverzeichnis eingetragene Gebäude. Ebenso wenig lässt sich aus der

Qualifizierung eines Gebäudes oder einer Anlage als schutzwürdig im ISOS die

Pflicht zur Zuweisung zu einer bestimmten LES ableiten, da weder der

Denkmalschutz noch der Schutzzweck des ISOS dem Schutz vor Lärmemissionen

dienen.

3.5

3.5.1

Die

Rekurrierenden rügen schliesslich, dass die für die Planänderung erforderliche

umfassende Interessenabklärung und Gewichtung nicht erfolgt sei. Das vom Rekurs

umfasste Altstadtgeviert stelle eine exquisite und qualitativ hochwertige

Wohnlage in Basel dar. Das Preissegment in dieser Gegend sei relativ hoch,

nicht zuletzt aufgrund des Altstadtcharakters und der derzeit ruhigen Wohnlage.

Dies sei durch die Anpassung des LESP gefährdet. Die bestehenden Nutzungen

bedürften keiner Aufstufung und würden eine solche auch nicht rechtfertigen. Es

würden sowohl gewichtige öffentliche Interessen als auch massgebende Interessen

der Anwohner- und Eigentümerschaft gegen die Aufstufung sprechen. Das

Ruhebedürfnis und damit der Lärmschutz der Wohn- und Arbeitsbevölkerung würde dem

Interesse nach einer intensiveren Nutzung des öffentlichen Raums im betroffenen

Gebiet vorgehen, zumal ein solches Interesse gar nicht existiere. Die Mass­nahme

sei auch unverhältnismässig, da sie für die Förderung von Veranstaltungen im

öffentlichen Raum untauglich sei. Das gemäss dem Ratschlag des Regierungsrats

und des Berichts der BRK verfolgte Ziel der Erhöhung der Nutzung des

öffentlichen Raums könne mit der Zuweisung der Gebiete in die LES III gar nicht

erreicht werden, da der LESP einzig den Verkehrs- und Gewerbelärm direkt

steuere. Demgegenüber würden (Boulevard-)Restaurants und andere Veranstaltungen

im öffentlichen Raum jeweils einer Einzelfallprüfung nach Art. 15 USG

unterliegen.

3.5.2

Entgegen

den Ausführung der Rekurrierenden geht aus den Planungsberichten des Regierungsrats

und der Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rats hervor, dass dem

angefochtenen Planungsbeschluss eine vertiefte Interessenabklärung und Abwägung

vorausgegangen ist. Sowohl im Ratschlag des Regierungsrats als auch im Bericht

der BRK wird auf die Interessenskonflikte hingewiesen, welche insbesondere aus

den unterschiedlichen Nutzerinteressen vor allem im innenstädtischen Bereich

bestehen. Darauf wurde auch bei der Ausarbeitung des ERPI und dem Boulevardplan

Innenstadt hingewiesen. Es handelt sich bei dem Gebiet zwischen der Mittleren

Brücke und der Wettsteinbrücke um ein vielfältig und intensiv genutztes

Quartier. Insbesondere in der Nähe der Greifengasse (d.h. der Verlängerung der

Mittleren Brücke) kann das Gebiet als klassisches Ausgangsquartier bezeichnet

werden mit diversen Restaurants und Bars etc. sowie Läden und

Dienstleistungsbetrieben wie Coiffeursalons etc. In diesem Teil ist denn auch

der Wohnanteil eher gering. Als Ort der Begegnung und des Ausgangs ist zudem

ein wesentlicher Teil der Rheingasse und der gesamte Obere Rheinweg zwischen

Mittlerer Brücke und Wettsteinbrücke zu bezeichnen, auch wenn es sich aufgrund

der historisch wertvollen Bausubstanz und der Gebäudereihe mit Rheinsicht

natürlich auch um eine sehr attraktive Wohngegend handelt. Ebenfalls von

Restaurants mit Aussenbetrieb dominiert ist die Riehentorstrasse, welche den

Lindenberg kreuzt. Die entsprechende Boulevardnutzung findet auch beim

Lindenberg selbst statt. Eine davon abweichende primäre Wohnnutzung ohne Restaurationsnutzung

findet sich ausschliesslich in dem von den Rekurrierenden selbst bewohnten Teil

der C____ und dem Block zwischen dem Lindenberg und der Riehentorstrasse. Bei

dem von den Rekurrierenden aufgeführten Waisenhauskomplex zwischen

Riehentorstrasse und Wettsteinstrasse handelt es sich um ein vielfältig

genutztes Areal mit Wohngruppen, Kinderkrippen und Tagesstrukturen sowie einer

Musikschule. Auf dem Platz vor dem Waisenhausgebäude findet sich eine

Skateranlage und ein Kinderspielplatz, an welchen wiederum eine Primarschule

und weitere Räumlichkeiten einer Musikschule angrenzen. Es handelt sich somit

bei dem ganzen Gebiet um eine klassische Kernzone mit sehr unterschiedlichen

Nutzungen und damit auch Nutzerinteressen. Entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden

kann aber in diesem Teil der Innenstadt nicht von einer ausschliesslichen

Wohnnutzung ausgegangen werden, welche die übrigen Nutzungen in den Hintergrund

drängen lässt. Es ist im Einklang mit den Ausführungen im ERPI von einem

Kernbereich des städtischen Lebens auszugehen, welcher einerseits einen sozialen

Treffpunkt darstellt und als Erlebnis- und Freizeitraum fungiert, und

gleichzeitig qualitativ hochstehenden Wohnraum anbietet. Solche Mischzonen

werden gemäss den Vorgaben von Art. 43 LSV im Regelfall der LES III zugewiesen,

in welcher auch mässig störende Betriebe zugelassen sind (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 72–74 N 25; Bereuter, a.a.O., Art. 15 N 8; Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 N 72;

Verwaltungsgericht Graubünden, R 19 6 vom 22. Dezember 2020 E. 6.5;

Verwaltungsgericht Zürich, VB.2004.00254 vom 8. Februar 2006 E. 4.2). Im

Innenstadtgebiet wird gemäss den richtplanerischen und nutzungsplanerischen

Vorgaben eine gute Nutzungsdurchmischung angestrebt. Ihre entsprechende Funktion

kann das Gebiet nur wahrnehmen, wenn dort auch Betriebe des Unterhaltungs- und

des Gastgewerbes bestehen können (vgl. etwa zur Zentrumszone in Zürich Verwaltungsgericht

Zürich Entscheid VB.2004.00254 vom 8. Februar 2006 in URP 2006 S. 403; BGer

1C_499/2014 vom 25. März 2015 E. 3.1 und 4.3 zur Kernzone der Stadt Meienfeld).

Es handelt sich vorliegend somit nutzungsplanerisch um eine klassische

Mischzone, bei welcher gemäss den Vorschriften von Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die

Zuweisung zur LES III richtig ist (vgl. BGer 1C_264/2021 vom 24. März 2022 E.

2.1; Verwaltungsgericht Zug V 2019 118 vom 2. Dezember 2020 E. 3.2 zur

Altstadtzone Zug). Inmitten der Kleinbasler Innenstadt mit der gesamthaften

Zuweisung zur ES III eine LES II-Zone rund um das Gebäude der Rekurrierenden einzurichten

wäre unbestrittenermassen nicht sinnvoll. Es kann diesbezüglich auf die

zutreffenden Ausführungen des Regierungsrats zur Vermeidung der Ausscheidung

allzu kleiner Gebiete derselben Empfindlichkeitsstufe verwiesen werden (Anhang

2.

zum Ratschlag 2001, S. 61), denen sich das Gericht anschliesst.

Der

Regierungsrat hat in seinem Ratschlag zum LESP zu Recht ausgeführt, dass es den

Gemeinden offenstehe, auch in solchen Mischzonen über die bundesrechtlichen

Lärmschutzvorgaben hinausgehend eine Zuweisung zu einer Zone mit strengeren

Grenzwerten vorzunehmen. Eine entsprechende Pflicht lässt sich aber gemäss den

vorstehenden Ausführungen weder dem Bundesrecht noch dem kantonalen Recht

entnehmen. Es ist diesbezüglich vielmehr von einem Ermessen des Planungsträger

bei der Vornahme der erforderlichen Interessenabwägung (vgl. dazu etwa VGE VD.2016.5

vom 23. Mai 2018 E 3.6.2; BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1)

auszugehen. Vorliegend wurde entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden eine

solche Interessenabwägung vorgenommen und der Planungsentscheid nachvollziehbar

und sachlich begründet. Es wird vom Planungsträger anerkannt, dass in der

Innenstadt der Stadt Basel teilweise ein hoher Wohnanteil vorliegt und dass die

Wohnbevölkerung vor Lärmbelastung zu schützen ist. Allerdings weisen der

Regierungsrat und auch der Grosse Rat zu Recht darauf hin, dass gerade in der

hier betroffenen Altstadt Kleinbasel die Lärmbelastung in Folge der umfassenden

Massnahmen zur Verkehrsberuhigung deutlich abgenommen hat und dass auch bei

einer einheitlichen Einstufung dieses Gebiets zur LES III keine Erhöhung der

entsprechenden Belastung zu erwarten ist. Die Rekurrierenden vermögen in keiner

Weise aufzuzeigen, dass diese Einschätzung nicht zutreffend sein sollte. Die

Rekurrierenden vermögen auch nicht aufzuzeigen, dass bei der Zuweisung des

Gebiets zur LES III mit einer zunehmenden Belastung durch Lärm von

Gewerbebetrieben (ausserhalb des Gastgewerbes) zu rechnen ist, zumal in der

Innenstadt eher von einer Abnahme von Betrieben mit störenden Lärmemissionen

wie etwa Garagen oder Produktionsbetrieben etc. auszugehen ist. Es ist daher

richtig, dass die Zuordnung des Gebiets zur LES III sich primär bei den

zulässigen Emissionen von Gastgewerbebetrieben resp. der Nutzung des öffentlichen

Raums für eine entsprechende Nutzung auswirken wird.

Dabei ist aber

zu berücksichtigen, dass auch in der LES III die Lärmgrenzen auch mit Rücksicht

auf die Wohnnutzung so festzulegen sind, dass die Wohnbevölkerung in ihrem

Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (Verwaltungsgericht St. Gallen,

B 2009/93 vom 15. April 2010 E. 2.2.1). Lärmemissionen einer neuen

ortsfesten Anlage müssen nach Art. 7 Abs. 1 LSV so weit begrenzt werden, als

dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist

(lit. a). Die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen dürfen die

Planungswerte nicht überschreiten (lit. b). Soweit keine Belastungsgrenzwerte direkt

oder analog angewendet werden können, muss die Vollzugsbehörde die

Lärmimmissionen gemäss Art. 15 USG nach dem Stand der Wissenschaft oder der

Erfahrung beurteilen (Art. 40 Abs. 3 LSV). Immissionsgrenzwerte für Lärm sind

dabei nach Art. 15 USG so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft

oder der Erfahrung die zugelassenen Immissionen die Bevölkerung in ihrem

Wohlbefinden nicht erheblich stören. Dabei ist nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung eine Einzelfallbeurteilung vorzunehmen, wobei der Charakter des

Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit

bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen sind (VGE VD.2020.263 vom 3. September

2021, E. 2.1; BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 296 f.). Gemäss bundesgerichtlicher

Rechtsprechung können fachlich abgestützte private Richtlinien, wie namentlich

die von der Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute (Cercle Bruit)

herausgegebene Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung

im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Lokale als Entscheidungshilfe für

eine derartige, objektivierte Betrachtung berücksichtigt werden (BGer

1C_293/2017 vom 9. März 2018 E. 3.1.2 [in: URP 2018 S. 323]). In der Stadt

Basel kommt bei der Beurteilung der zulässigen Öffnungszeiten von

Aussenrestaurants auch der 2006 als interne behördliche Richtschnur erlassene Boulevardplan

Innenstadt zur Anwendung. Bei der Festlegung der Innenöffnungszeiten von

Restaurationsbetrieben wird das Beurteilungsinstrument für Sekundärlärm von

Gastronomiebetrieben (GASBI) verwendet. Der jeweils zulässige Störgrad wird

aufgrund des Charakters eines Gebietes (Zonen- und

Lärmempfindlichkeitsstufenplan), der bereits bestehenden Belastung, dem

Wohnanteil und weiteren Faktoren empirisch ermittelt. Der Regierungsrat weist

im Ratschlag zum Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt auf Seite 6 zutreffend

darauf hin, dass bei einer Zuweisung eines Gebiets zur ES III tendenziell

höhere Störungen zulässig sind als in der ES II und somit entsprechend längere

Öffnungszeiten sowohl für Aussenrestaurants als auch für Innenrestaurants und

dass auch bei Veranstaltungen im öffentlichen Raum die Anzahl, die Dauer aber

auch die Intensität von möglichen Veranstaltungen zunehmen kann. Die vom

Bundesumweltschutzrecht für diese Lärmart vorgeschriebene Einzelfallprüfung mit

Abwägung der lokalen Gegebenheiten ist aber auch innerhalb einer einheitlichen

ES III zwingend vorgeschrieben, so dass diese nicht automatisch in

einheitliche Öffnungszeiten übersetzt werden kann. Der Regierungsrat weist aber

zu Recht darauf hin, dass die erhöhte Lärmempfindlichkeitsstufe als ein

Kriterium, welches tendenziell für längere Öffnungszeiten spricht, in die

Einzelfallabwägung einfliesst (Ratschlag Lärmempfindlichkeitsstufenplan

Innenstadt, S. 10). Entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden kann damit das

vom Planungsträger verfolgte Ziel der intensiveren Nutzung des öffentlichen

Raums im betroffenen Gebiet mit der Zuweisung des Gebiets zur LES III erreicht

werden. Der Regierungsrat führt dazu im Ratschlag auf Seite 18 aus, dass die

Innenstadt in den letzten Jahren belebter geworden sei und insbesondere die

Boulevardgastronomie einen Aufschwung erfahren habe. Das Leben finde vermehrt im

Aussenraum statt. Derartige kulturelle und gastronomische Angebote fänden grossen

Anklang und würden einem gesellschaftlichen Bedürfnis entsprechen. Der Grosse

Rat als Planungsbehörde wolle diese Entwicklung mit der grossflächigen

Zuweisung praktisch der gesamten Innenstadt zur ES III unterstützen. Der

Regierungsrat weist somit zu Recht darauf hin, dass die Zuweisung des Gebiets zur

ES III somit ein zwar nur indirektes, aber dennoch wirksames Mittel darstellt,

um – wie beabsichtigt – Erleichterungen für die Boulevardgastronomie zu

begünstigen. Diese Gewichtung des genannten öffentlichen Interesses durch den

Grossen Rat ist bei der Beurteilung der Zulässigkeit der angefochtenen

Massnahme zu respektieren, auch wenn sie nach Ansicht der Rekurrierenden

lediglich Ausfluss einer aktuellen Spassgesellschaft ist. Der Einschätzung des

Regierungsrats, wonach die Zuweisung des Gebiets zur ES III in den übrigen Bereichen,

namentlich beim Verkehrslärm, nicht zu einer spürbaren Erhöhung der

Lärmbelastung führen wird, da dort bereits umfassende

Verkehrsberuhigungsmassnahmen wirksam sind und auch keine Ansiedlung von

Gewerbebetrieben mit störenden Lärmemissionen in diesem Altstadtquartier zu

erwarten sind, kann sich das Gericht anschliessen. Eine andere Entwicklung ist

denn auch nicht in den Innenstadtgebieten zu beobachten, welche bereits heute

der ES III zugewiesen sind. Etwas anderes wird denn auch von den Rekurrierenden

nicht substantiiert vorgebracht. Es ist somit festzustellen, dass der Grosse

Rat den ihm bei der Planung zustehenden Ermessenspielraum bei der Festlegung

der LES im vorliegenden Fall nicht überschritten hat.

3.5.3

Gemäss

den obigen Ausführungen hat der Grosse Rat zur Verfolgung von legitimen

öffentlichen Interessen einen sachlich begründeten Planungsentscheid gefällt.

Die Liegenschaft der Rekurrierenden befindet sich in einer Mischzone, deren

Zuweisung zur LES III im Einklang mit Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV steht (vgl.

dazu oben E. 3.1.2). Dieser Zuweisungsentscheid steht im Einklang mit den

Vorgaben aus der Eigentumsgarantie, zumal die Nutzungsmöglichkeiten des

Eigentums der Rekurrierenden durch den Planungsentscheid nicht eingeschränkt

werden. Die allenfalls aufgrund des Entscheids zu erwartenden zusätzlichen

Emissionen sind gemäss den obigen Ausführungen nicht als bedeutend zu

qualifizieren und sind in einer solchen Mischzone zumutbar.

3.6

Entgegen

den Ausführungen der Rekurrierenden wird mit dem angefochtenen Entscheid auch nicht

gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstossen. Dabei ist zu

berücksichtigen, dass dem Rechtsgleichheitsgebot im Planungsrecht nur eine

abgeschwächte Bedeutung zukommt. Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen

gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und Grundstücke ähnlicher Lage

und ähnlicher Art bau- und zonenrechtlich verschieden behandelt werden können.

Verfassungsrechtlich genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass

die Plananordnung sachlich vertretbar, mithin nicht willkürlich ist. In diesem

Sinn wird der Grundsatz der Rechtsgleichheit nur in besonderen Situationen

effektiv verletzt: etwa dann, wenn Grundstücke, die funktional zum gleichen

Planungsgebiet gehören, verschieden behandelt werden, ohne dass sie

objektspezifische oder raumplanerische Unterschiede aufweisen (Zum Ganzen: Ruch, Kommentar RPG, Zürich 2009,

Einleitung, Rz. 26; Jeannerat/Moor,

a.a.O., Art. 14 N 47; BGE 122 I 279 E. 5a S. 288; 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; VGE

VD.2016.5 vom 23. Mai 2018 E. 3.6.1 mit weiteren Hinweisen). Der Grosse

Rat weist in seiner Rekursantwort zutreffend darauf hin, dass überzeugende

sachliche Gründe vorliegen für eine unterschiedliche Zuweisung des Gebiets beim

Münsterhügel und beim Nadelberg einerseits und dem Rest der Innenstadt unter

Einschluss des Gebiets in der Altstadt des Kleinbasels anderseits. Es ist unter

Berücksichtigung der vorgenannten Grundsätze der Planung nicht zu beanstanden,

dass der Förderung der intensiveren Nutzung des öffentlichen Raums im

betroffenen Gebiet vom Planungsträger ein höheres Interesse zugeordnet wird,

als dies beim Gebiet um den Münsterplatz selbst oder beim Nadelberg der Fall

ist, zumal bereits heute Teile des hier betroffenen Altstadtgebiets im

Kleinbasel eine grössere Rolle als Ausgangs- und Begegnungsraum spielen. Dies

wird denn auch durch eine entsprechende Qualifizierung des Gebiets im

Entwicklungsplan Innenstadt (vgl. dazu oben E. 3.3.2) zum Ausdruck gebracht, in

welchem die Gebiete Rittergasse, Augustinergasse/Rheinsprung beim Münsterplatz

und beim Nadelberg unter keinem Aspekt als Funktions- und Nutzungsschwerpunkte

bezeichnet werden. Dieser bezeichnet das Gebiet Rheingasse und den südlichen

Teil des Oberen Rheinwegs zwischen Reverenzgässlein und Wettsteinbrücke als

Gebiet, in dem nach der geplanten baulichen Umgestaltung ein Ausbau der Nutzung

im öffentlichen Raum stattfinden soll. Der südliche Teil des Oberen Rheinwegs

bis zur Wettsteinbrücke und die Rheingasse können dadurch der Entlastung für

die sehr dichten Nutzungsansprüche im Bereich des nördlichen Oberen Rheinwegs

dienen (ERPI, S. 120 f.) Das Altstadtgeviert gehört in diesem Sinn zur

attraktiven Flanier- und Ausgehmeile entlang des Rheins auf der Kleinbasler

Seite, womit dessen Zuweisung zur LES III sachlich begründet ist und damit auch

im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgebot steht.

4.

Aus dem

Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs in allen Punkten abzuweisen ist. Bei

diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrierenden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG

dessen Kosten zu tragen.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des

Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung mit einer Gebühr von CHF 2’500.–,

einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

-

Rekurrierende

-

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.