Neubau Trinkwasser Reservoir, Ausnahmeantrag (RPG)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.236

URTEIL

vom 3. Februar 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle

Guth

Beteiligte

IWB Industrielle Werke Basel

Rekurrentin

Margarethenstrasse 40, 4053 Basel

vertreten durch […], Advokat,

[…]

Bau- und

Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11, 4001 Basel

A____ Beigeladene

[…]

vertreten durch […], Rechtsanwalt,

[…]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

der Baurekurskommission

vom 25. August 2021

betreffend Neubau Trinkwasser

Reservoir […], Ausnahmeantrag

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Baueingabe

vom 25. Juni 2020 ersuchten die Industriellen Werke Basel (IWB) das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat um Erteilung einer Baubewilligung für die Erstellung eines

Reservoirs auf den Parzellen Nr. […], […], in […]. Während der

öffentlichen Auflage des Baugesuchs erhob A____ (nachfolgend Beigeladene),

Eigentümerin der nahe gelegenen Liegenschaft […], am 5. August

2020 Einsprache. Mit Bauentscheid vom 23. November 2020 wurde die

Baubewilligung unter Vorbehalt verschiedener Bedingungen und Auflagen erteilt.

Teil des Bauentscheids bildete eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung von

Bauten ausserhalb des Baugebiets, die am 17. November 2020 durch die Leiterin

des Bau- und Gastgewerbeinspektorats erteilt worden war. Die Einsprache der Beigeladenen

wurde am 23. November 2020 abgewiesen.

Gegen diesen

Entscheid erhob die Beigeladene mit Anmeldung von 30. November 2020 und

Begründung vom 13. Januar 2021 Rekurs an die Baurekurskommission. Am 25. August

2021 fand die Augenscheinverhandlung der Baurekurskommission statt, an der die Beigeladene,

Vertreter der IWB sowie mehrere Behördenvertreter, darunter die Leiterin des

Bau- und Gastgewerbeinspektorats und ein Gemeinderat der Gemeinde Riehen,

teilnahmen. Mit Entscheid vom gleichen Tag, versandt am 12. Oktober 2021,

hiess die Baurekurskommission den Rekurs der Beigeladenen gut und hob den

angefochtenen Einspracheentscheid sowie den dazugehörigen Bauentscheid unter

Entschädigungsfolge zu Lasten der IWB auf.

Gegen diesen

Entscheid erhoben die IWB mit Anmeldung vom 20. Oktober 2021 und Begründung vom

8. November 2021 Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin beantragen sie, der

angefochtene Entscheid der Baurekurskommission vom 25. August 2021 sei aufzuheben

und die Baubewilligung Nummer […] vom 23. November

2020 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu bestätigen. Mit Eingabe vom

14. Dezember 2021 nahm der Gemeinderat der Gemeinde Riehen zum Rekurs Stellung

und beantragte dessen Gutheissung. Die Baurekurskommission beantragte in ihrer

Stellungnahme vom 13. Januar 2022 die Abweisung des Rekurses. Die Beigeladene

beantragte in ihrer Rekursantwort vom 7. Februar 2022 die Abweisung des

Rekurses, soweit darauf eingetreten werde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolge. Die IWB hielten in ihrer Replik vom 21. März 2022 an ihren

Rechtsbegehren fest. Ebenso hielt die Beigeladene in ihrer Duplik vom 25. April

2022 an den in der Rekursantwort gestellten Anträgen fest. Die Duplik der

Beigeladenen wurde der IWB und der Baurekurskommission zur Kenntnisnahme

zugestellt. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte und die weiteren Tatsachen

ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den

nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Vorakten

auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die

Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte

Kommission, deren Entscheide nach § 10 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das

Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. auch § 6 BRKG). Dementsprechend ist das

Verwaltungsgericht für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses sachlich und

funktionell zuständig. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum

Entscheid berufen.

1.2

Die

Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids und als

Bauherrschaft von diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner

Aufhebung bzw. Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs

legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit

einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 Abs. 1 VRPG. Danach ist

zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche Recht korrekt angewendet,

den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt und die massgeblichen

allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.

2.

2.1

Streitgegenstand

bildet die Bewilligung für den Neubau eines Wasserreservoirs auf der Parzelle

Nr. […] in Riehen. Gemäss dem Projektbeschrieb

umfasst das Reservoir ein oberirdisch zugängliches Betriebsgebäude für Technik,

Bedienung und Wartung sowie zwei unterirdische Kammern für das Trinkwasser. Das

Betriebsgebäude soll als monolithischer Baukörper in Beton ausgestaltet werden.

2.2

Die

Baurekurskommission prüfte im angefochtenen Entscheid zunächst verschiedene

Rügen der heutigen Beigeladenen in Bezug auf die bundesrechtlichen Vorgaben zum

Bauen ausserhalb des Baugebiets, auf den Naturschutz, auf die

Erdbebensicherheit sowie auf allfällige mit den Bauarbeiten zusammenhängende

Auswirkungen sowie einen geltend gemachten Widerspruch zu den übergeordneten

Richtplanvorgaben. Die Baurekurskommission erachtete diese Rügen der

Beigeladenen für unbegründet. Sie bejahte die Standortgebundenheit des

geplanten Trinkwasserreservoirs im Sinn von Art. 24 des Bundesgesetzes

über die Raumplanung (RPG, SR 700). Die Rekurrentin hätte aufzeigen

können, dass die bestehende Reservoiranlage zwingend ersetzt werden müsse und die

Reservoire für die Aufrechterhaltung einer sicheren Trinkwasserversorgung nötig

seien. Die Rekurrentin habe mit einem ausführlichen Evaluationsbericht weiter

aufzeigen können, dass sich der bestmögliche Standort bei der Parzelle Nr. […] befinden würde. Im Evaluationsbericht seien

insgesamt 22 untersuchte Alternativstandorte aufgeführt, wobei die Parzelle Nr.

[…] als einziger Standort sämtliche Kriterien

erfüllen würde. Die einzelnen Gründe, welche für den gewählten Standort

ausserhalb des Baugebiets ins Feld geführt würden, seien allesamt objektiv und

sachlich nachvollziehbar. Dass im Rahmen der Standortevaluation insbesondere

Standorte in Riehen geprüft worden seien, sei in Anbetracht der Tatsache, dass

das Reservoir der Versorgung dieser Gemeinde dienen soll, nicht zu beanstanden.

Es sei nachvollziehbar aufgezeigt worden, dass innerhalb des Baugebiets keine

geeigneten Alternativstandorte ersichtlich seien, an welchen das umstrittene

Reservat erstellt werden könne. Die heutige Rekurrentin vermöge auch aufzuzeigen,

dass andere Standorte ausserhalb der Bauzone deutlich ungeeigneter seien als

der gewählte Standort (zum Ganzen E. 10–25 des angefochtenen Entscheids). Dem

Bauprojekt würden auch keine überwiegenden Interessen im Sinn von Art. 24 lit.

b RPG entgegenstehen. Die von der Beigeladenen aufgeführten Richtplanvorgaben

seien im Richtplan 2009 bereits enthalten gewesen. Eine akzessorische

Überprüfung des kommunalen Nutzungsplans sei nun nicht mehr möglich. Zudem sei

kein Widerspruch zu den richtplanerischen Vorgaben zur Nutzungsplanung

erkennbar. Die Vorgaben im Richtplan zu siedlungsgliedernden Freiräumen könne

aber im Rahmen der Ermessensausübung sowie der Auslegung unbestimmter

Rechtsbegriffe mitberücksichtigt werden (E. 33 des angefochtenen Entscheids). Entgegen

den Ausführungen der Beigeladenen seien keine Interessen des Naturschutzes

ersichtlich, welche die Interessen an der Realisierung des Bauprojekts

überwiegen könnten (E. 37 des angefochtenen Entscheids). In Bezug auf die

Anforderung gemäss § 42 Abs. 2 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG,

SG 730.100), wonach sich die Baute in der vorliegend interessierenden

Landschaftsschutzzone «gestalterisch gut in die Landschaft einfügen» müsse,

liege entgegen den Ausführungen der Beigeladenen keine Gehörsverletzung vor.

Die von der Ortsbildkommission Riehen vorgenommene Beurteilung sei auch

inhaltlich überzeugend (vgl. dazu E. 38 bis 43 des angefochtenen Entscheids).

In den

Erwägungen 44 ff. setzte sich die Baurekurskommission schliesslich mit dem

Einwand der Beigeladenen auseinander, wonach die Anlage in der

Landschaftsschutzzone gemäss § 42 Abs. 2 BPG nicht zulässig sei, da sie nicht

der Trinkwassergewinnung diene. Gemäss § 42 Abs. 2 BPG seien in der

Landschaftsschutzzone unter bestimmten Voraussetzungen Bauten und Anlagen der

Trinkwassergewinnung ausnahmsweise zulässig. Natur- und Landschaftsschutzzonen

würden ausschliesslich Gebiete ausserhalb der Bauzonen überlagern. Die Natur-

und Landschaftsschutzzone sei im Rahmen der Gesamtrevision des Zonenplans im

Jahr 2014 als Teil der Nutzungsplanung in das BPG aufgenommen worden. Damit sei

unter anderem das Ziel verfolgt worden, das sich aus der Natur- und

Landschaftsschutzgesetzgebung ergebende strenge Bauverbot explizit im BPG zu

verankern. § 42 Abs. 2 BPG halte im Grundsatz fest, dass Bauten und Anlagen

einschliesslich Veränderung des Terrains in den Natur- und

Landschaftsschutzzonen nicht zulässig seien. Ausnahmsweise zugelassen werden

könnten Bauten und Anlagen, die dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau

oder dem Langsamverkehr dienen würden, wenn sie den Schutzzielen nicht

entgegenstehen würden und sich gestalterisch gut in die Landschaft einfügen

würden. Der Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG sei klar. Es werde unzweideutig von

Bauten und Anlagen der Trinkwassergewinnung gesprochen, was gemäss

allgemeinem Sprachgebrauch zweifellos enger gefasst sei als der Begriff der

Trinkwasserversorgung. Zur Versorgung würden auch gemäss dem IWB-Gesetz (SG 772.300)

«Anlagen zur Produktion, Speicherung, Transport und Verteilung» von Trinkwasser

gehören. Trinkwasser könne dagegen nur dort gewonnen werden, wo es vorhanden

sei. Das umstrittene Reservoir diene augenscheinlich und unbestrittenermassen

nicht der Gewinnung von Trinkwasser, weshalb es nicht unter den vom Gesetzgeber

verwendeten Begriff der Trinkwassergewinnung subsumiert werden könne. Entgegen

den Ausführungen der Rekurrentin gehe aus den Gesetzesmaterialien nicht hervor,

dass sich der Gesetzgeber unwillentlich eines zu engen Begriffs bedient hätte.

Diese Materialien liessen vielmehr den gegenteiligen Schluss zu, dass der

Gesetzgeber ganz bewusst den engeren Begriff der Trinkwassergewinnung verwendet

habe. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht aus dem Zusammenhang mit anderen

Vorschriften. Es bestehe auch keine Grundlage für eine teleologisch extensive

Auslegung, wie sie von der Rekurrentin geltend gemacht werde. Daran vermöge

auch der Versorgungsauftrag der Rekurrentin nichts zu ändern. Bei der Auslegung

von § 42 Abs. 2 BPG gehe es um eine unlängst erlassene Norm und es spreche

nichts dafür, dass sich der Gesetzgeber den Folgen seiner Regelung nicht

bewusst gewesen sei. Zusammenfassend sei daher das umstrittene Reservoir nicht

unter den klaren Wortlaut der Trinkwassergewinnung gemäss § 42 Abs. 2 BPG

zu subsumieren, weshalb es mangels Übereinstimmung mit den kantonalen

Zonenvorschriften nicht bewilligungsfähig sei. Dies führe zur Gutheissung des

Rekurses und zur Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids sowie des

dazugehörigen Bauentscheids.

2.3

Die

Rekurrentin rügt eine rechtlich fehlerhafte Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG durch

die Baurekurskommission. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen

Unterscheidung zwischen Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung habe

sich diese zu sehr am Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG orientiert und habe damit

den Zweck der Regelung verkannt. Mit der Revision der Bestimmung über

Freiraumnutzungen sei der Zweck verfolgt worden, die Trennung von Bau- und

nicht Baugebiet zu stärken. Es sollte ein besonders strenges Bauverbot im BPG

verankert werden und nur wenige Nutzungszwecke in diesen Natur-und

Landschaftsschutzzonen zugelassen werden. Als solche ausnahmsweise zulässigen

Anlagen seien ausdrücklich die Trinkwassergewinnung (insbesondere in der

Wiese-Ebene) genannt worden. Dem Gesetzgeber sei bewusst gewesen, dass sich in

der Wiese-Ebene in der vorgesehenen Landschaftsschutzzone unter anderem eine

Schnellfilteranlage (für die mechanische Reinigung des zu versickernden

Rheinwassers) und ein Pumpwerk (für die Einspeisung ins städtische Wassernetz)

befinden würden. Mit der Erwähnung dieser Anlagen liege ein wichtiges Indiz

dafür vor, dass der Begriff «Trinkwassergewinnung» bereits im Zeitpunkt der

Gesetzesredaktion die Absicht, in der Landschaftsschutzzone die für die Wasserversorgung

notwendigen Infrastrukturen zuzulassen, nicht richtig wiedergegeben habe. Eine

vom Wortlaut abweichende Auslegung sei daher nicht nur zulässig, sondern

geradezu geboten. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen Auslegung

könnten die genannten wichtigen Infrastrukturen der Trinkwasserversorgung des

Kantons kaum mehr umgebaut und erweitert werden, sondern nur noch im Rahmen der

Bestandesgarantie weiterbetrieben werden. Dasselbe gelte für bestehende

Zufahrtsstrassen zu den Anlagen der Trinkwasserversorgung in der Wiese-Ebene.

Die enge Auslegung lasse zudem ausser Acht, dass das gewonnene Trinkwasser nach

der Gewinnung auch aufbereitet, gespeichert, transportiert und verteilt werden

müsse. Dafür seien immer auch Bauten und Anlagen wie Filteranlagen, Reservoire,

Pumpwerke und Leitungen erforderlich. Dessen sei sich der Gesetzgeber bewusst

gewesen, wenn er im Ratschlag von der Schnellfilteranlage und vom Pumpwerk als

wichtigsten Infrastrukturanlagen geredet habe. Bei der von der Baurekurskommission

vorgenommenen Auslegung könnte Trinkwasser zwar gewonnen, aber mangels

zonenkonform Anschlussanlagen gar nicht genutzt werden. So müssten auch Anlagen

zur Beförderung des Trinkwassers aus den Langen Erlen als nicht zonenkonform

und somit nicht zulässig qualifiziert werden. Eine solche absurde Konsequenz

habe der Gesetzgeber nicht gewollt. Im Bereich der Trinkwassergewinnung und

Trinkwasserversorgung seien die Anlagen der Trinkwasserversorgung als zwingend

nachgelagerte Anlagen zumindest als abgeleitet zulässig anzusehen. Die Anlagen

der Trinkwasserversorgung seien betrieblich derart eng mit den Anlagen der

Trinkwassergewinnung verknüpft, dass die von der Baurekurskommission

vorgenommene Trennung zwischen Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung

schlechterdings unmöglich sei. Im Ratschlag werde auch von der Bewirtschaftung

zur Trinkwassergewinnung gesprochen, was auf den gesamten Prozess der

Trinkwasserversorgung hinweise. Die Verwendung des engen Begriffs der

Trinkwassergewinnung sei irrtümlich und ohne Berücksichtigung der anderen für

die Wasserversorgung notwendigen Standorte namentlichen in Riehen oder in

Bettingen erfolgt. Die Baurekurskommission habe selbst erkannt, dass das

geplante Reservoir zwingend auf den Standort in der Landschaftsschutzzone

angewiesen und damit standortgebunden sei. Die weitere Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG entspreche auch der Praxis zur vergleichbaren Norm in § 7 des Gesetzes

über die Wasserschutzzonen.

2.4

Die

Gemeinde Riehen schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom 14. Dezember 2021 den

Anträgen der Rekurrentin an. Sie macht geltend, dass die von der

Baurekurskommission gestützt auf § 42 Abs. 2 BPG vorgenommene Unterscheidung

zwischen Trinkwassergewinnung und -versorgung kaum im Sinne des Gesetzgebers

gewesen sein dürfte. Davon würden auch die entsprechenden Anlagen in der

Landschaftsschutzzone der Wiese-Ebene zeugen wie die Schnellfilteranlage und

das Pumpwerk, die ebenfalls nicht eigentlich der Trinkwassergewinnung

zugerechnet werden könnten. In diesem Sinne sei auch die Gemeinde Riehen bei

der Festlegung der Schutzzone davon ausgegangen, dass das Bauvorhaben des

Trinkwasserreservoirs mit dieser kompatibel sei. Ansonsten hätte die Gemeinde

nicht beide Vorhaben gestützt. Im Zusammenhang mit dem generellen Baubegehren

hätte der Gemeinderat festgehalten, dass es keiner Umzonung bedürfe, und dass

die Baubewilligung über eine Ausnahmebewilligung erfolgen könne. Ebenso habe

das Planungsamt im Rahmen des generellen Baubegehrens festgehalten, dass die

Anlage im weiteren Sinne der Trinkwassergewinnung zugeordnet werden könne. Der

Entscheid der Baurekurskommission widerspreche somit nicht nur der Beurteilung

der kantonalen Fachstelle, sondern auch dem Planungsverständnis der Gemeinde

Riehen. Die Standortgebundenheit der Anlage sei nachgewiesen und es bestehe ein

hohes übergeordnetes Interesse an der Ermöglichung des Projekts.

2.5

Die

Baurekurskommission macht in ihrer Stellungnahme vom 13. Januar 2022 geltend,

dass entgegen den Ausführungen der Rekurrentin die Kenntnis des Gesetzgebers im

Zeitpunkt der Schaffung der Landschaftsschutzzonen, dass sich auch eine

Schnellfilteranlage und ein Pumpwerk in der Wiesen-Ebene befinden würde, nichts

zugunsten der Zonenkonformität der Reservoiranlagen in einer solchen Schutzzone

ableiten liesse. Die im Ratschlag genannten Einrichtungen würden einen

unmittelbaren funktionalen Bezug zum Wasservorkommen aufweisen, was der von der

Rekurrentin zitierte Passus aus dem Ratschlag verdeutliche. Dasselbe ergebe

sich aus der als Rekursantwort Beilage 4 eingereichten Übersicht über die

Trinkwasserversorgung der IWB sowie aus weiteren schematischen Darstellung der

Rekurrentin. Demgegenüber fehle es einem Reservoir klarerweise an diesem

funktionalen Bezug, weshalb es auch nicht erstaunen würde, dass das umstrittene

Reservoir an einem Standort erstellt werden solle, an welchem überhaupt kein

Wasser vorhanden sei. Selbst wenn die Schnellfilteranlage und das Pumpwerk in

der Wiese-Ebene zu den Anlagen der Trinkwassergewinnung gezählt werden könnten,

was in Anbetracht des besagten funktionalen Bezugs durchaus möglich wäre, durch

die Baurekurskommission aber nicht habe beurteilt werden müssen, wäre eine

solche Zuordnung ohne Bedeutung für die vorliegend interessierende Frage

danach, ob ein Reservoir zu den Trinkwassergewinnungsanlagen zählt.

Dementsprechend seien auch die Ausführungen im Zusammenhang der Beurteilung der

Schnellfilteranlage und des Pumpwerks im Zusammenhang mit der

Grundwasserschutzgesetzgebung nicht relevant. Das gelte auch für die Anlagen am

Schorenweg 150 (Pumpwerk und Rohwasserentnahmestelle), welche bei einem

Grundwasservorkommen erstellt worden sei. Entgegen den Ausführungen der

Rekurrentin könne nicht allein auf das Erfordernis der Standortgebundenheit

abgestellt werden. Mit den spezifischen kumulativen Vorgaben der

Landschaftsschutzzone sei bewusst über die bundesrechtlichen Anforderungen zum

Bauen ausserhalb des Baugebiets gemäss Art. 24 RPG hinausgegangen worden.

Dabei sei zu beachten, dass die Landschaftsschutzzone von Gesetzes wegen stets

Gebiete ausserhalb der Bauzone überlagern würde, womit an diesem Ort ohnehin

immer die Standortgebundenheit im Sinne der bundesrechtlichen Vorgaben

erforderlich sei. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin bestehe keine

Grundlage für eine über den Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG hinausgehende

Auslegung dieser Bestimmung.

2.6

Die

Beigeladene schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom 7. Februar 2022 den

Ausführungen der Baurekurskommission zur Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG

inhaltlich an. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Unterscheidung zwischen

Trinkwassergewinnung und Wasserversorgung werde auch von der Rekurrentin selbst

vorgenommen. Reservoire würden nicht der Wassergewinnung dienen, sondern der

Wasserversorgung. Reservoire würden eine gewisse Standortunabhängigkeit

aufweisen und müssten nicht unmittelbar bei der Wasserquelle oder dem

Grundwasserstrom bzw. am Gewässerrand erstellt werden. Der Hinweis der

Rekurrentin auf bestehende Anlagen in der Wieseebene ändere daran nichts, da

diese Anlagen vorbestehend zur Beschlussfassung zu § 42 Abs. 2 BPG gewesen

seien. Die Beigeladene hält auf S. 7–29 der Vernehmlassung zudem an den übrigen

von der Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid als unbegründet

qualifizierten Rügen betreffend Prüfung der Standortevaluation, Vereinbarkeit

mit dem Schutzzweck der Landschaftsschutzzone, das Gebot der guten Einordnung,

die Vorgaben aus der Richtplanung und der Immissionen im Zusammenhang mit der

Baustelle fest.

3.

3.1

Die

vom Baugesuch betroffene Parzelle befindet sich in der Landwirtschaftszone (§ 41 BGP in Verbindung mit Art. 16 und 16a RPG), welche von einer

Landschaftsschutzzone (§ 42 BPG in Verbindung mit § 8 des Gesetzes über den

Natur- und Landschaftsschutz vom 25. Januar 1995, SG 789.100) überlagert wird. Landwirtschaftszonen

dienen gemäss Art. 16 RPG der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des

Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen

Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen

weitgehend freigehalten werden. Die hier relevanten Bestimmungen des Bau- und

Planungsgesetzes wurden anlässlich der Revision des BPG mit Beschluss des

Grossen Rats vom 15. Januar 2014 (wirksam seit 2. März 2014; Geschäftsnr.

12.0740) erlassen. Anlässlich dieser Gesetzesrevision wurde der Begriff der Zonen

für Freiraumnutzungen ins BPG aufgenommen, zu welchen unter anderem die

Grünzonen und Grünanlagenzonen sowie die Landwirtschaftszonen zählen. Natur-

und Landschaftsschutzzonen überlagern gemäss § 42 PBG ausschliesslich Gebiete

ausserhalb der Bauzonen, insbesondere Zonen für Freiraumnutzungen oder

gegebenenfalls Allmend. Zu den Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen

führte der Regierungsrat im Basisratschlag – Zonenplanrevision vom 15. Mai

2012.

(Basisratschlag) aus, dass zur Sicherstellung von Landschaften und

Naturobjekten gemäss § 8 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und

Landschaftsschutz entsprechende Schutz- oder Schonzonen auszuweisen und in

Zonenplänen zu bezeichnen seien. Dies solle in Form einer Überlagerung von

Zonen für Freiraumnutzungen oder von Allmend erreicht werden. Im Gegensatz zu

den Naturschonzonen würden Natur- und Landschaftsschutzzonen gemäss §12 der

Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz generell ein besonders strenges

Bauverbot enthalten, weshalb dieser Aspekt explizit auch im Bau- und

Planungsgesetz ausgeführt werde (Basisratschlag S. 18 f.). Bei der Festlegung

von Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen sei gemäss § 11 der

Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz – neben dem im Zonenplan

bezeichneten Umfang – im Beschluss der Legislative zugleich der Zweck des

Schutzes im Grundsatz festzulegen (Basisratschlag S. 19). Der Regierungsrat

führte im Ratschlag zu der 2014 verabschiedeten Revision des PBG weiter aus,

dass Natur- und Landschaftsschutzzonen diejenigen Gebiete bezeichnen würden,

die von Bauten und Anlagen generell frei bleiben sollen (Basisratschlag S. 19

f.). Als Bauten und Anlagen würden dabei unter anderem auch fundierte Zäune und

massive Einfriedungen mit Pflanzen zählen, die das Landschaftsbild massgeblich

beeinflussen könnten (a.a.O.). In ganz untergeordnetem Masse könnten Bauten und

Anlagen in Natur- und Landschaftsschutzzonen als Ausnahme zugelassen werden.

Sie müssten dabei entweder dem durch die Legislative zu beschliessenden

Schutzzweck entsprechen oder den drei genannten übergeordneten Zwecken Trinkwassergewinnung

(insbesondere in der Wiese-Ebene), Wasserbau (entlang allen Gewässern) oder

Langsamverkehr (zum Zweck der Durchquerung und der Erholung) dienen. Dabei sei

immer die Einfügung in die Landschaft explizit als Grundbedingung zu erfüllen,

nebst den übrigen Anforderungen von Art. 24 ff. RPG bzw. § 80 f. BPG. Die Bau-

und Raumplanungskommission (BRK) des Grossen Rats führte dazu in ihrem Bericht

vom 12. Dezember 2013 auf Seite 47 aus, dass das sich aus der Natur- und

Landschaftsschutzgesetzgebung ergebende strenge Bauverbot für die Natur- und

Landschaftsschutzzonen (im Gegensatz zu den Natur- und Landschaftsschonzonen)

explizit im BPG verankert soll.

Der Gesetzgeber

hat damit eine erkennbare Unterscheidung gemacht zwischen den «ordentlichen»

Zonen für Freiraumnutzungen einerseits wie etwa der Landwirtschaftszone, bei

welchen nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen ausnahmsweise dann möglich sind,

wenn deren Zweck gemäss Art. 24 RPG einen Standort ausserhalb der Bauzonen

erfordert (vgl. dazu den Verweis auf Art. 24 RPG im Basisratschlag Teil 4, S.

23) und den Landschaftsschutzzonen andererseits. Bei den überlagernden

Landschaftsschutzzonen sind zum Schutz von Landschaften mit ihrem typischen Landschaftsbild,

traditionellen Kulturlandschaften oder Landschaftselementen von sehr hohem Wert

Bauten und Anlagen generell unzulässig. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie

dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau oder dem

Langsamverkehr dienen (Basisratschlag Teil 4, S. 33). Der Regierungsrat hat im

Basisratschlag hervorgehoben, dass andere Bewilligungsgründe damit explizit

ausgeschlossen seien. Für andere, auch standortgebundene Anlagen (wie

beispielsweise eine Mobilfunkantenne) müsste daher zuerst ein

Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden, bei dem die Landschaftsschutzzone aufzuheben

wäre (Basisratschlag Teil 4, S. 23). Die Baurekurskommission hat vor diesem

Hintergrund zu Recht geprüft, ob ein Wasserreservoir, das unbestrittenermassen

der Versorgung des Siedlungsgebiets mit Trinkwasser dient, als Anlage

qualifiziert werden kann, welche im Sinn von § 42 BPG der Trinkwassergewinnung

dient.

3.2

Die

Baurekurskommission hat diesbezüglich eine sorgfältige und umfassende Prüfung

der Auslegung dieser Bestimmung vorgenommen, welcher sich das

Verwaltungsgericht anschliessen kann. So weist die Baurekurskommission im

angefochtenen Entscheid zutreffend darauf hin, dass nach allgemeinem

Sprachgebrauch zwischen dem engeren Begriff der Trinkwassergewinnung einerseits

und der Trinkwasserversorgung andererseits unterschieden werden muss und dass

ein Wasserreservoir nach allgemeinem Wortverständnis nicht der

Trinkwassergewinnung dient (E. 50 des angefochtenen Entscheids). Entgegen den

Ausführungen der Rekurrentin kann aus der Erwähnung der Infrastrukturanlagen

Schnellfilteranlage und Pumpwerk unmittelbar neben der Grundwasserfassung im

Basisratschlag Zonenplanrevision des Regierungsrats nicht abgeleitet werden,

dass auch Infrastrukturanlagen zur Versorgung des Siedlungsgebiets mit

Trinkwasser wie etwa entsprechende Reservoire gemäss dem Willen des

Gesetzgebers als Anlagen der Trinkwassergewinnung qualifiziert werden können.

Der Regierungsrat weist im genannten Ratschlag im Hinblick auf die bestehenden

Anlagen in der Wiese-Ebene nachvollziehbar auf die Zielkonflikte zwischen dem

Landschaftsschutz einerseits und der Trinkwassergewinnung insbesondere im

Wiesengebiet andererseits hin. Im Basisratschlag Zonenplanrevision des

Regierungsrats wird im Teil 4 auf Seite 7 auf die Vorgaben aus dem

Landschaftsrichtplan Landschaftspark Wiese und die Grundwasserschutzzonen

hingewiesen. Ziel des Landschaftsrichtplans sei es, die verschiedenen Ansprüche

hinsichtlich Schutz und Nutzung des Landschafts- und Erholungsraumes

gegenseitig abgestimmt zu vereinen: einerseits die Gewährleistung der

Trinkwassergewinnung, des Grundwasserschutzes, der Wald- und der Landwirtschaft

mit ökologischen Anforderungen (Sicherung von Flora und Fauna, Revitalisierung

der Gewässer) und andererseits die Ansprüche der Erholungssuchenden. Das

Trinkwasser werde in Basel in Form von durch Versickerung angereichertem

Grundwasser gefördert, und zwar an den Standorten Lange Erlen und Hard

(Muttenz). Zentrum der Grundwasserförderung seien jeweils die Brunnen, die

durch Fassungs- und Anreicherungsbereiche geschützt seien. Als wichtigste

Infrastrukturen befänden sich die Schnellfilteranlage (für die mechanische

Reinigung des zu versickernden Rheinwassers) und das Pumpwerk (für die

Einspeisung ins städtische Wassernetz) unmittelbar neben den

Grundwasserfassungen (Basisratschlag Zonenplanrevision, Teil 4 S. 7). Die

Baurekurskommission leitet daraus zu Recht ab, dass es angesichts dieser

Ausführungen im Ratschlag durchaus möglich ist, die Infrastrukturanlagen bei

den Anreicherungsgebieten als solche zu qualifizieren, die der

Trinkwassergewinnung dienen. Es spricht tatsächlich vieles dafür, dass der

Gesetzgeber beim Begriff der Trinkwassergewinnung auch die sich im Fassungs-

und Anreicherungsbereich befindlichen Anlagen zur Aufbereitung des Wassers zur

Erreichung der Trinkwasserqualität und der Anlagen zur Einspeisung in das städtische

Wassernetz mit einbeziehen wollte. Die Baurekurskommission weist zu Recht

darauf hin, dass diese Anlagen standortgebunden bei der Quelle der

Trinkwassergewinnung, d.h. den entsprechenden Versickerungsgebieten respektive

den entsprechenden Grundwasserbrunnen, liegen müssen. Da diese Anlagen

teilweise im Richtplangebiet Landschaftsparkwiese resp. in der dort

festgesetzten Landschaftsschutzzone liegen, erscheint es als richtig, dass der

Gesetzgeber davon ausging, dass diese Anlagen unter den Ausnahmetatbestand der

Trinkwassergewinnung subsumiert werden können. Entgegen den Ausführungen der

Rekurrentin kann daraus aber nicht abgeleitet werden, dass dies auch für

Wasserreservoire gelten soll. Diese mögen zwar je nach Situation ebenfalls im

Sinn von Art. 24 RPG standortgebunden sein, wie das die

Baurekurskommission ja auch für die hier strittige Baute angenommen hat. Anders

als die Anlagen der Trinkwassergewinnung sind sie aber nicht an die

entsprechenden Gewinnungsstandorte (Wasserentnahmestellen resp. Anreicherungsstellen)

gebunden. Es ist daher durchaus nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber beim

Ausnahmetatbestand vom strengen Bauverbot in der Landschaftsschutzzone

lediglich Anlagen der Trinkwassergewinnung als zulässig erachtet hat und nicht

andere Anlagen der Trinkwasserversorgung. Entgegen den Ausführungen der

Rekurrentin ist eine Unterscheidung zwischen dem engeren Begriff der

Trinkwassergewinnung einerseits und dem weiteren Begriff der

Trinkwasserversorgung nicht nur möglich, sondern auch aus raumplanerischen

Überlegungen sachlich nachvollziehbar. Die Rekurrentin unterscheidet in ihrer

eigenen Publikation zu «Betrieb und Sanierung von Reservoiren» (https://www.iwb.ch/dam/jcr:0a3d8e66-0d65-46f1-8d6c-20b01523d584/aqua-gas-betrieb-sanierung-r.pdf,

zuletzt besucht am 3. Februar 2023) auf Seite 19 zwischen den «Trinkwasserproduktionsanlagen

in den Langen Erlen (IWB) und der Hard (Hardwasser AG)» einerseits und den zehn

der Wasserversorgung dienenden Reservoiren andererseits. Dass das allenfalls in

einer Landschaftsschutzzone gewonnene resp. produzierte Trinkwasser von dort

zum Trinkwassernetz und den der Versorgung dienenden Reservoiren weiter transportiert

werden muss und dass somit die entsprechenden Transportanlagen als zwingend

nachgelagerte Anlagen auch in dieser Zone möglich sein müssen, bedeutet nicht,

dass die für die Sicherstellung des erforderlichen Druckes im

Wasserversorgungssystem erforderlichen Reservoiranlagen ebenfalls in Gebieten

der Landschaftsschutzzone zulässig sein müssen. In der genannten Publikation

wird auf Seite 23 darauf hingewiesen, dass sich Reservoiranlagen auch im

bebauten Gebiet befinden können. Auch wenn bei der Positionierung von solchen

Reservoiranlagen selbstverständlich auch Rahmenbedingungen eingehalten werden

müssen, welche eine Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG zu begründen

vermögen, sind sie eben nicht an die Standorte der Wassergewinnung selbst gebunden

und können daher auch nicht als zwingend nachgelagerte Anlagen der

Trinkwassergewinnung qualifiziert werden.

3.3

Das

Verwaltungsgericht kann sich der sorgfältigen und umfassenden Prüfung der

Auslegung von § 142 BPG durch die Baurekurskommission damit vollumfänglich

anschliessen. Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das

heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden

Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt

werden (BGE 146 V 224 E. 4.5.1). Die Baurekurskommission ist mit überzeugender

Begründung zum Ergebnis gekommen, dass das hier strittige Wasserreservoir nicht

der Wassergewinnung im Sinn von § 42 Abs. 2 BPG dient. Entgegen den

Ausführungen der Rekurrentin liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die

Beachtung des Wortlauts dieser 2014 in das Bau- und Planungsgesetz

aufgenommenen Bestimmung dem vom Gesetzgeber gewollten Zwecke nicht entsprechen

würde.

Der

Regierungsrat hat im Ratschlag auf den restriktiven Charakter der Ausnahmen vom

Bauverbot in Landschaftsschutzzonen hingewiesen und ausgeführt, dass bei – allenfalls

ebenfalls standortgebundenen – Anlagen, welche aber keinem dem im

Ausnahmekatalog aufgeführten Zweck dienen würden, zuerst ein

Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden müsse, bei dem die

Landschaftsschutzzone am betroffenen Ort aufzuheben wäre (Basisratschlag Teil

4, S. 23). Dies muss demzufolge auch für eine Wasserreservoiranlage gelten,

wenn diese, wie das vorliegend geltend gemacht wurde, zwingend in einem bisher

der Landschaftsschutzzone zugewiesenen Gebiet eingerichtet werden muss. Daran

ändert entgegen den Ausführungen der Gemeinde Riehen nichts, dass der

Gemeinderat der Gemeinde Riehen bei der Zonenplanung offenbar davon ausgegangen

ist, dass auch für Wasserreservoiranlagen in der Landschaftsschutzzone eine

Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Weder die Ansicht des Gemeinderats der

Gemeinde Riehen noch die im Rahmen eines generellen Baubegehrens geäusserte Einschätzung

des Planungsamts sind für die Auslegung und Anwendung von § 42 BPG im

vorliegenden Fall verbindlich. Die Baurekurskommission führte zutreffend aus,

dass die hier geplante Reservoiranlage nicht als der Trinkwassergewinnung im

Sinn von § 42 BPG dienend qualifiziert werden kann und dass deshalb die

Erteilung einer Ausnahmebewilligung vorliegend nicht möglich ist.

3.4

Aus

den vorgenannten Gründen ist der Rekurs der Rekurrentin abzuweisen und der

angefochtene Entscheid zu bestätigen. Bei diesem Ausgang erübrigt sich eine

Prüfung der von der Beigeladenen in ihrer Rekursantwort erhobenen Rügen gegen

die anderen Erwägungen im angefochtenen Entscheid.

4.

Aus dem

Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des

Verfahrens hätte die Rekurrentin grundsätzlich die Verfahrenskosten zu tragen

(§ 30 Abs. 1 VRPG). Da die IWB aber im Bereich der Trinkwasserversorgung einen

gesetzlich umschriebenen Auftrag erfüllt (vgl. § 1 IWB-Gesetz) und damit keine

vermögensrechtlichen Interessen verfolgt, sind ihr keine Kosten aufzuerlegen

(§ 21 Abs. 1 in Verbindung Art. 63 Abs. 2 VwVG; vgl auch VGE VD.2019.73 vom

31.

März 2022 E. 2 mit Verweis auf Art. 66 Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetz [BGG,

SR 173.110).

Gemäss § 30 Abs. 1 VRPG kann die unterliegende Partei zur Zahlung einer Parteientschädigung verpflichtet

werden. Die Beigeladene macht für die Ausarbeitung der Vernehmlassung zum

Rekurs und der Duplik einen Aufwand von 23.8 Stunden geltend, was sicherlich an

der oberen Grenze dessen liegt, was in einem solchen Verfahren noch als zu

entschädigenden angemessenen Aufwand qualifiziert werden kann. Da es aber nicht

zu beanstanden ist, dass sich die Beigeladenen in ihrer Rekursantwort auch mit

den Punkten im angefochtenen Entscheid auseinandergesetzt hat, welche aufgrund

der obigen Ausführungen vom Verwaltungsgericht nicht haben behandelt werden

müssen, ist die Parteientschädigung vorliegend aufgrund des geltend gemachten

Aufwands festzulegen, wobei der übliche Überwälzungstarif von CHF 250.– zur

Anwendung gelangt (vgl. statt vieler VD.2021.204/205 vom 8. September 2022 E

5). Dies ergibt eine Parteientschädigung von CHF 5'950.–. Hinzu kommen Auslagen

von CHF 178.50 (§ 23 Abs. 1 Honorarreglement) sowie die Mehrwertsteuer von CHF

471.90

Nicht zu

behandeln ist dagegen der Antrag der Beigeladenen auf Zusprechung einer höheren

Parteientschädigung im vorinstanzlichen Verfahren, da sie selbst den Entscheid

nicht angefochten hat und dieser gemäss § 19 Abs. 1 VRGP nicht zum Nachteil der

Rekurrentin abgeändert werden darf (VGE VD.2013.109 vom 11. Februar 2014 E 3.3).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der

Rekurs wird abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine

Gerichtskosten erhoben.

Die Rekurrentin hat der Beigeladenen für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 6’128.50

zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 471.90, zu bezahlen.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Beigeladene

-

Bau- und Gastgewerbeinspektorat

-

Baurekurskommission

-

Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.