Informationszugang

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.27

URTEIL

vom 7. Oktober 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey, Dr. Andreas Traub

und

Gerichtsschreiberin MLaw Anja Fankhauser

Beteiligte

A____

Rekurrent

c/o [...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Präsidialdepartement

Basel-Stadt

Staatskanzlei, Marktplatz 9, 4001

Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine

Verfügung der Staatskanzlei

vom 11. Februar 2021

betreffend Informationszugang

Sachverhalt

Sachverhalt

A____

(Rekurrent) ist Redaktor des Online-Magazins [...]. Er gelangte mit E-Mail vom

19. Januar 2021 an die Staatskanzlei des Präsidialdepartements Basel-Stadt (nachfolgend

Staatskanzlei) und ersuchte um Einsicht in diejenigen Sitzungsprotokolle, die

im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 erstellt worden seien.

Mit E-Mail vom 27. Januar 2021 teilte die Staatskanzlei dem Rekurrenten mit,

dass sich der Entscheid des Regierungsrates zur Absage dieser Veranstaltung im

Wesentlichen auf einen Bericht des Gesundheitsdepartements Basel-Stadt gestützt

habe. Zu diesem Bericht bestehe kein Recht auf Zugang. Zudem sei die Absage des

Anlasses im Rahmen einer Beratung des Kantonalen Krisenstabs (KKS) erörtert

worden. Beim entsprechenden Sitzungsprotokoll handle es sich um ein Dokument

der rollenden Planung der Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus, welches

als nicht fertig gestellt zu behandeln sei. Zudem bilde es eine Grundlage der

laufenden Meinungs- und Willensbildungsprozesse des Regierungsrates. Der

Informationszugang könne daher nicht gewährt werden. Der Rekurrent ersuchte mit

E-Mail vom 28. Januar 2021 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Die

Staatskanzlei kam diesem Begehren mit Verfügung vom 11. Februar 2021 nach.

Darin wurde ihm mitgeteilt, dass das Gesuch um Zugang zu Sitzungsprotokollen im

Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 ohne Kostenfolge aus den

genannten Gründen abgelehnt werde.

Gegen diese

Verfügung der Staatskanzlei richtet sich der am 22. Februar 2021 angemeldete

und am 15. März 2021 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin begehrt

der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen

Verfügung und die vollumfängliche Herausgabe von Protokollen derjenigen

Sitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 im

Zeitraum von Januar bis Anfang März 2020 stattgefunden hätten. Eventualiter

seien diese Protokolle eingeschränkt herauszugeben. In verfahrensrechtlicher

Hinsicht beantragt er, die Staatskanzlei sei zu verpflichten, dem angerufenen

Gericht die bezeichneten Protokolle einzureichen. Die Staatskanzlei begehrt mit

Vernehm-lassung vom 19. Mai 2021 die vollumfängliche Abweisung des Rekurses.

Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,

soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus der angefochtenen

Verfügung und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging unter

Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses

ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie aus §

10.

Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).

Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht

oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,

wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten

oder missbraucht hat. Die Angemessenheit und Zweckmässigkeit des angefochtenen

Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen

Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2019.138 vom 12. Februar

2020.

E. 1.2, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember

2016.

E. 1.3).

1.3

Der

Rekurrent ist als Gesuchsteller und als Adressat der angefochtenen Verfügung

von dieser unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung,

weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf

den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

2.

2.1

In

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Rekurrent zunächst, die

Staatskanzlei habe dem Gericht all diejenigen Protokolle von Sitzungen

einzureichen, die im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 im

Zeitraum von Januar 2020 bis Anfang März 2020 stattgefunden hätten.

Diesbezüglich ist festzustellen, dass die Staatskanzlei dem Gericht bereits sowohl

den Bericht des Gesundheitsdepartements vom 28. Februar 2020 (nachfolgend

Bericht des Gesundheitsdepartements) als auch das Protokoll des «2. Orientierungsrapports

KKS-Teilstab COVID-19» vom 28. Februar 2020 (nachfolgend Protokoll KKS)

eingereicht hat. Insoweit ist der Verfahrensantrag des Rekurrenten

gegenstandslos. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen (vgl. unten E. 3.2, E.

3.3) ergibt, ist darüber hinaus der Zugang zu Protokollen von

Regierungsratssitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht

2020.

stattgefunden haben, unabhängig vom konkreten Inhalt in jedem Fall

ausgeschlossen. Diese Regierungsratsprotokolle sind für die Beurteilung des

vorliegenden Falls entgegen der Ansicht des Rekurrenten nicht erforderlich.

Insoweit ist der Verfahrensantrag des Rekurrenten abzuweisen (vgl. dazu auch VGE

VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 1.3).

2.2

Der

Rekurrent macht geltend, er habe das Zugangsgesuch in seiner Eigenschaft als

Journalist gestellt. Diese Tätigkeit sei insbesondere durch die Informations-

und Medienfreiheit nach Art. 16 und 17 der Bundesverfassung (BV, SR 101)

geschützt (Rekursbegründung ZIff. 10). Dazu ist festzustellen, dass der Beruf

eines um Informationszugang Ersuchenden nach der Konzeption des IDG keine

besondere Bedeutung zukommt. Massgebend ist vielmehr das allgemeine Interesse

der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung (VGE VD.2019.130 vom 25.

April 2020 E. 3.2 mit Hinweis). Die diesbezüglichen Ausführungen des

Rekurrenten sind daher unbeachtlich.

2.3

2.3.1

Der

Rekurrent rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er

habe Einsicht in die Protokolle derjenigen Sitzungen verlangt, die im

Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht im Jahr 2020 stattgefunden

hätten. Dieses Gesuch habe sich auch auf Protokolle der betreffenden

Regierungsratssitzungen bezogen. Die angefochtene Verfügung äussere sich aber lediglich

zum Bericht des Gesundheitsdepartements und zum Protokoll KKS, jedoch nicht zur

Edition weiterer Berichte oder Protokolle. Es fehle zudem an einer Auseinandersetzung

mit der zumindest teilweisen Edition der verlangten Protokolle (Rekursbegründung

Ziff. 16, 19).

2.3.2

Zunächst

lässt die in der strittigen Verfügung gewählte Formulierung, der Entscheid des

Regierungsrats habe sich «im Wesentlichen» auf den Bericht des

Gesundheitsdepartements gestützt (angefochtene Verfügung Ziff. 3), zwar grundsätzlich

vermuten, dass mindestens noch ein weiteres Dokument existiert, welches dem

Regierungsrat als Grundlage dafür diente, die Basler Fasnacht 2020 abzusagen.

Aus der Begründung der angefochtenen Verfügung ergibt sich jedoch unbestritten,

dass es sich dabei um das Protokoll einer Zusammenkunft des Kantonalen

Krisenstabs (Protokoll KKS) gehandelt hat. Hinweise auf weitere Dokumente sind

der Verfügung demgegenüber nicht zu entnehmen. Sowohl aus dem

Informationszugangsgesuch vom 19. Januar 2021 (act. 10) als auch aus der Rekursbegründung

des Rekurrenten erschliesst sich klar, dass der Rekurrent insbesondere (auch) die

Protokolle von denjenigen Regierungsratssitzungen einsehen möchte, welche im

Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 stattfanden. Indem die

Staatskanzlei mit der angefochtenen Verfügung (Dispositiv-Ziffer 1) das Gesuch

um Zugang zu Protokollen von Sitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der

Basler Fasnacht stattfanden, ablehnte, wies sie das Informationszugangsgesuch implizit

auch in Bezug auf Protokolle von entsprechenden Regierungsratssitzungen ab. Die

diesbezügliche Abweisung wird in der angefochtenen Verfügung zwar nicht

ausdrücklich begründet. Die Begründung dafür ist jedoch offensichtlich, weil

der Zugang zu Protokollen von Regierungsratssitzungen gemäss § 29 Abs. 1 des

Informations- und Datenschutzgesetztes (IDG, SG 153.260) in Verbindung mit § 14

Abs. 3 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) von vornherein ausgeschlossen

ist (vgl. dazu ausführlich unten E.3.2, 3.3). Diese Begründung war für den

Rekurrenten offensichtlich auch erkennbar, setzt er sich doch in seiner Rekursbegründung

ausgiebig mit § 14 Abs. 3 OG auseinander (vgl. Rekursbegründung

Ziff. 17 ff.). Die Rüge des Rekurrenten, die Staatskanzlei habe seinen

Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil in der angefochtenen Verfügung

Angaben betreffend die Edition von Sitzungsprotokollen des Regierungsrats

fehlen würden, ist somit unberechtigt. Im Übrigen würde eine allfällige

Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im vorliegenden Verfahren ohnehin

geheilt, da der Rekurrent vor dem Verwaltungsgericht die Möglichkeit erhält,

sich frei zu äussern, und dieses Gericht sowohl den Sachverhalt wie auch die

Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. dazu oben E. 1.2; BGE 137 I 195 E. 2.3.2

S. 197 f.; 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.; 132 V 387 E. 5.1 S. 390; je mit

Hinweisen).

2.3.3

Wie erwähnt kann der Zugang zu Protokollen von

Regierungsratssitzungen gemäss § 29 Abs. 1 IDG in Verbindung mit § 14 Abs. 3 OG

generell und vollständig verweigert werden. Nach Ansicht der Staatskanzlei

besteht auch kein Recht auf Zugang zum Bericht des Gesundheitsdepartements und

zum Protokoll KKS. Dies wird für den Bericht mit § 24 Abs. 1 der Informations-

und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270) begründet und für das Protokoll

damit, dass es sich um eine nicht fertiggestellte Aufzeichnung im Sinn von § 25 Abs. 1 IDG handle. Zudem führte die Staatskanzlei aus, dass jeglichem – und

damit auch einem eingeschränkten – Zugang überwiegende öffentliche Interessen

entgegenstünden (angefochtene Verfügung E. 3). Gestützt auf diese Begründung sah

Dispositiv

sich die Staatskanzlei demnach nicht dazu veranlasst, sich mit der Frage eines allfällig

zu bewilligenden teilweisen Informationszugangs zu befassen. Ob diese Ansicht

richtig ist, ist keine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der materiellen

Beurteilung des Rekurses. Auch betreffend die Frage eines bloss teilweisen

Zugangs erweist sich die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches

Gehör damit als unbegründet.

3.

3.1 In materieller Hinsicht hält der Rekurrent der

angefochtenen Verfügung zusammengefasst entgegen, es sei kein Grund

ersichtlich, weshalb die Protokolle der Regierungsratssitzungen nicht der

Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollten. § 14 Abs. 3 OG

beschränke sich auf die Sitzungen, nicht aber auf die dazugehörenden

Protokolle. Dies zeige sich auch in § 20 Abs. 4 OG. Darin sei festgehalten,

dass über Geschäfte, für die der Regierungsrat die Geheimhaltung beschliesse,

bis zur vollständigen Erledigung ein besonderes Protokoll geführt werde, welche

nur den Mitgliederns des Regierungsrates offenstehe. Dies bedeute im

Umkehrschluss, dass Geschäfte, für die keine Geheimhaltung beschlossen werde,

gerade nicht dem Geheimhaltungsinteresse unterliegen würden. § 14 Abs. 3 OG

stehe ausserdem im Widerspruch zum IDG: Würden sämtliche Regierungsratsprotokolle

vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen, würde dies dem Sinn des IDG

zuwiderlaufen, welches gerade festhalte, dass grundsätzlich Zugang zu den

staatlichen Dokumenten gewährt werden solle. Es widerspreche auch der

Kantonsverfassung, wonach die Akteneinsicht nur bei überwiegenden öffentlichen

oder privaten Interessen untersagt werden solle (Rekursbegründung Ziff. 17, 20,

21).

3.2

3.2.1 Gemäss

§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das Recht auf

Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private

Interessen entgegenstehen. Das Gesetz bestimmt das Nähere (Abs. 3). Beim

Akteneinsichtsrecht im Sinn des allgemeinen, jeder Person zustehenden Rechts

auf Zugang zu Informationen (vgl. Rudin,

in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,

Zürich 2014, Grundlagen, N 42) legt somit bereits die Verfassung fest, dass

dieses nicht uneingeschränkt besteht, sondern nur, wenn keine überwiegenden

öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Der Gesetzgeber hat diese

Schranken verschiedentlich konkretisiert. So bezweckt das IDG, das Handeln der

öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie

Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern,

soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Entsprechend vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person

einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten

öffentlichen Organen vorhanden sind (sogenanntes «Jedermanns-Recht», «access to

one, access to all», Ratschlag des Regierungsrates Nr. 08.0637.01 betreffend IDG

vom 10. Februar 2009, S. 42; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2,

VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 3.2; Rudin,

a.a.O., § 25 IDG N 10). Die Einschränkungen dieses Anspruchs auf

Informationszugang sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche

Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz

oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere

gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegenstehen. Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29 Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe

entgegenstehen können (vgl. zum Ganzen auch: VGE VD.2018.4 vom 12. September

2018 E. 4.1, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.1 m.H.).

3.2.2 Nach

dem Wortlaut von § 14 Abs. 3 OG sind die Sitzungen des Regierungsrats nicht

öffentlich. Sie sind damit geheim bzw. der Allgemeinheit nicht zugänglich (vgl.

dazu ausführlich VGE VD 2020.270 vom 25. April 2020 E. 5.1). § 14 Abs. 3 OG begründet

nach der Praxis des Verwaltungsgerichts sowohl für die Regierungsratssitzungen

als auch für die Protokolle dieser Sitzungen eine besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflicht im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG (VGE VD.2019.130 vom 25.

April 2020 E. 3.3 und 4 f., VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1). Diese

Gesetzesbestimmung dient auch dem Schutz des Kollegialitätsprinzips und dem

Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung im Regierungsrat (VGE VD.2019.130

vom 25. April 2020 E. 5.2).

3.2.3 Nach

§ 20 Abs. 1 OG wird über die Sitzungen des Regierungsrates ein Protokoll

geführt. Dieses steht den Mitgliedern des Grossen Rates zur Einsicht offen

(Abs. 3). Über Geschäfte, für die der Regierungsrat Geheimhaltung

beschliesst, wird bis zur vollständigen Erledigung ein besonderes Protokoll

geführt, welches nur den Mitgliedern des Regierungsrates offensteht (Abs. 4). § 20 Abs. 4 OG bezieht sich auf das in § 20 Abs. 3 OG statuierte Einsichtsrecht

der Mitglieder des Grossen Rats und schliesst dieses bis zur vollständigen

Erledigung des Geschäfts aus, wenn der Regierungsrat Geheimhaltung beschliesst.

Das Einsichtsrecht gemäss § 20 Abs. 3 OG dient der Wahrnehmung der Oberaufsicht

als Aufgabe des Grossen Rats (§ 90 Abs. 1 KV) und die Mitglieder des

Grossen Rats sind im Geltungsbereich von § 14 Abs. 3 OG ihrerseits an das

Amtsgeheimnis gebunden. Aus dem Umstand, dass der Regierungsrat gegenüber den

Mitgliedern des Grossen Rats keine Geheimhaltung beschliesst, kann daher

offensichtlich nicht geschlossen werden, auch gegenüber Dritten oder der

Öffentlichkeit bestünden keine erheblichen Geheimhaltungsinteressen.

Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass § 20 Abs. 3 und 4 OG die Bedeutung von § 14 Abs. 3 OG für den Zugang gemäss IDG nicht relativieren

(vgl. dazu VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 5.3.3).

3.3

3.3.1 Der

Rekurrent bringt nichts vor, das geeignet wäre, die dargelegte Praxis des

Verwaltungsgerichts bezüglich der Geheimhaltung der Sitzungsprotokolle von

Regierungsratssitzungen in Frage zu stellen. Zur Erreichung des Normzwecks von

§ 14 Abs. 3 OG, mithin dem Schutz des Kollegialitätsprinzips sowie der freien

Willens- und Meinungsbildung im Regierungsrat, ist es offensichtlich zwingend

erforderlich, dass nicht nur die Sitzungen als solche, sondern auch die

Protokolle dieser Sitzungen geheim bleiben. Mit der Gewährung des Zugangs zu

den Protokollen der Regierungsratssitzungen würde das Sitzungsgeheimnis seines

wesentlichen Gehalts entleert, weil der wesentliche Inhalt der Sitzungen damit

öffentlich würde. Somit ist es konsequent, dass die Nichtöffentlichkeit der

Sitzungen auch die Protokolle solcher Sitzungen umfasst, ist doch eine

Beeinträchtigung des Aussageverhaltens und der Meinungsbildung und

Entscheidfindung auch dann möglich, wenn die in einer Sitzung gemachten

Äusserungen erst zu einem späteren Zeitpunkt – über die Protokolle – an die

Öffentlichkeit gelangen. Geheimhaltungsnormen sind zwar darauf zu untersuchen,

ob sie Ausnahmen von der Geheimhaltungspflicht statuieren. § 14 Abs. 3 OG sieht

aber keine Ausnahmen vor. Da § 14 Abs. 3 OG sowohl für die Regierungsratssitzungen

als auch für die Protokolle dieser Sitzungen eine besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflicht im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG begründet, bedarf es

grundsätzlich keiner weiteren Interessenabwägung zur Verweigerung der Einsicht

in die Protokolle der Regierungsratssitzungen (VGE VD.2019.130 vom 25. April

2020 E. 3.2 und 5.3.1; vgl. VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1).

Entgegen der Ansicht des Rekurrenten steht diese Auslegung offensichtlich auch nicht

im Widerspruch zum IDG. Dieses behält besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflichten in § 29 Abs. 1 IDG vielmehr vor und verlangt eine

Interessenabwägung im Einzelfall nur bei Fehlen einer entsprechenden

Geheimhaltungsbestimmung. Auch aus § 75 Abs. 2 KV kann nicht abgeleitet werden,

dass eine Verweigerung des Zugangs zu Informationen nur gestützt auf eine

Interessenabwägung im Einzelfall zulässig sei. Daraus, dass gemäss § 75 Abs. 3 KV das Gesetz das Nähere bestimmt, ergibt sich vielmehr zweifelsfrei, dass es

dem Gesetzgeber auch erlaubt ist, den Zugang zu bestimmten Informationen

gestützt auf eine in abstrakter und allgemeingültiger Weise vorweggenommene

Interessenabwägung generell auszuschliessen.

3.3.2 Das

Verwaltungsgericht hat aus einem Urteil des Bundesgerichts (BGer 1C_538/2016

vom 20. Februar 2017 E. 3.2 f.), in dem eine besondere Geheimhaltungspflicht

gerade verneint wurde, abgeleitet, der Vorbehalt besonderer gesetzlicher Geheimhaltungspflichten

oder überwiegender öffentlicher oder privater Interessen gemäss § 29 Abs. 1 IDG

sei zulässig, wenn dabei dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen und

geprüft werde, ob ein eingeschränkter Zugang etwa durch Teilveröffentlichung

oder Anonymisierung gemäss § 30 IDG in Frage komme (VGE VD.2019.130 vom 25.

April 2020 E. 6.2, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 3). Dies kann

jedoch nicht bedeuten, dass auch im Fall einer besonderen gesetzlichen

Geheimhaltungspflicht in jedem Einzelfall mit einer Interessenabwägung zu ermitteln

ist, ob dem Zugang überwiegende öffentliche oder private Interessen

entgegenstehen und ob ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt. Gemäss der

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts ist es zulässig,

dass der Gesetzgeber die Abwägung der relevanten öffentlichen und privaten

Interessen bereits in abstrakter und allgemeingültiger Weise vorwegnimmt (vgl.

BGer 1C_447/2016, 1C_448/2016, 1C_449/2016 vom 31. August 2017 E. 5.6.1,

1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3; VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020

E. 5.3.2, VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.3). Im Fall einer besonderen

gesetzlichen Geheim-haltungspflicht hat das Verwaltungsgericht daher nur zu

prüfen, ob diese allgemeingültige Regelung dem Verhältnismässigkeitsprinzip generell

hinreichend Rechnung trägt. Dies ist betreffend die Protokolle der Regierungsratssitzungen

der Fall.

3.3.3 An

der Geheimhaltung der Protokolle der Regierungsratssitzungen besteht unabhängig

vom Gewicht der Zugangsinteressen generell ein überwiegendes öffentliches

Interesse, weil sie dem Schutz des Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat

dient, den Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung des Regierungsrats bezweckt

und das Funktionieren des Regierungsrats als oberstes Leitungsorgan sicherstellt.

Dies gilt auch insoweit, als die Protokolle bereits abgeschlossene Ge-schäfte

betreffen. Mit der Statuierung der Geheimhaltungspflicht in § 14 Abs. 3 OG hat

der Gesetzgeber in abstrakter und allgemeingültiger Weise eine entsprechende

Interessenabwägung vorweggenommen (vgl. VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020 E.

5.2 und 5.3.1 f.). Zudem informiert der Regierungsrat von Amtes wegen auf dem

Internet mittels Kurzmitteilungen über die ansonsten geheimen Sitzungen des Regierungsrats

(vgl.www.regierungsrat.bs.ch/-medienmitteilungen.html). Damit trägt er dem

Verhältnismässigkeitsprinzip im Geltungsbereich von § 14 Abs. 3 OG zusätzlich

Rechnung (vgl. VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 6.4).

3.3.4 Aus

den vorstehenden Erwägungen erhellt, dass die Staatskanzlei den Zugang zu

Protokollen von Regierungsratssitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der

Basler Fasnacht 2020 stattgefunden haben, zu Recht vollständig verweigert hat.

Der Rekurs erweist sich diesbezüglich als unbegründet.

4.

4.1 Die

Staatskanzlei erwog in ihrer Verfügung vom 11. Februar 2021, der Entscheid des

Regierungsrates zur Absage der Basler Fasnacht 2020 habe sich im Wesentlichen

auf einen Bericht des Gesundheitsdepartements gestützt. Dieser sei im Hinblick

auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat verfasst worden. Gestützt auf

§ 24 Abs. 1 IDV bestehe kein Recht auf Zugang zu diesem Bericht (angefochtene

Verfügung Ziff. 3).

4.2 Diesbezüglich

rügt der Rekurrent zusammengefasst, bei der IDV handle es sich um eine

unselbständige Verordnung, welche eine entsprechende Gesetzesdelegation

voraussetze. § 24 IDV überschreite jedoch die Gesetzgebungskompetenz des

Regierungsrates und sei daher gesetzes- und verfassungswidrig. Die konsequente

Durchsetzung der Norm höhle das Öffentlichkeitsprinzip aus. Der Rekurrent

begehrt damit um akzessorische Normenkontrolle im Hinblick auf § 24 IDV

(Rekursbegründung Ziff. 30–37).

4.3

4.3.1 Gemäss

§ 24 Abs. 1 IDV besteht kein Recht auf Zugang zu den Beschlussentwürfen und

Berichten, welche die Departemente und die Staatskanzlei im Hinblick auf die

Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen. Diese

Informationseinschränkung nimmt Bezug auf §§ 29 und 30 IDG. Soweit sich diese

Normen der IDV nicht auf Ermächtigungen zur Rechtssetzung im IDG oder einem

anderen Gesetz stützen, handelt es sich entgegen der Ansicht des Rekurrenten

nicht um eine unselbständige Verordnung, sondern um eine selbständige (das

heisst direkt auf die KV gestützte) Verordnung in der Form einer

Vollziehungsverordnung. Insoweit stützt sich die IDV auf die allgemeine

Vollziehungskompetenz des Regierungsrats gemäss § 101 Abs. 1 KV (vgl. Buser, Grosser Rat, Regierungsrat,

Verwaltung und Ombudsstelle, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 347, 389; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 100 und 107 f.). Eine

Vollziehungsverordnung darf lediglich die Regelungen, die in grundsätzlicher

Weise bereits im zu vollziehenden formellen Gesetz Gestalt angenommen haben,

näher ausführen (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172).

4.3.2 Soweit

der Informationszugang nicht durch eine besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflicht ausgeschlossen wird, ist gemäss § 29 Abs. 1 IDG im

Einzelfall mit einer Interessenabwägung zu ermitteln, ob ihm überwiegende

öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (VGE VD.2019.130 vom 25.

April 2020 E. 3.2). Ob ein festgestelltes öffentliches oder privates

Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann bei

der Anwendung dieses zweiten Tatbestands von § 29 Abs. 1 IDG nicht in

genereller Weise gesagt werden, sondern muss mit einer Interessenabwägung im

konkreten Fall ermittelt werden (VGE VD.2019.138 vom 12. Februar 2020 E. 4.1;

vgl. VGE VD.2018.4 vom 12. September 2018 E. 4.1). Falls § 24 Abs. 1 IDV

nur als Vollziehungsverordnung zu § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG betrachtet

würde, könnte es daher fraglich sein, ob der in § 24 Abs. 1 IDV vorgesehene

generelle Ausschluss des Rechts auf Zugang zu bestimmten Beschlussentwürfen und

Berichten mit dem zu vollziehenden Gesetz vereinbar ist. § 24 Abs. 1 IDV

stellt aber nicht bloss eine Konkretisierung von § 29 Abs. 2 lit. c IDG dar

(vgl. dazu Rudin, a.a.O., § 29 N

32), sondern insbesondere auch eine Konkretisierung von § 14 Abs. 3 OG

(vgl. VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1 und 5.3.2) und ist daher

auch als Vollziehungsverordnung zu dieser Bestimmung zu qualifizieren. Wie

vorstehend eingehend dargelegt worden ist (E.3.2, E. 3.3), schliesst diese

Bestimmung ein Recht auf Zugang zu den Regierungsratssitzungen und den

Protokollen dieser Sitzungen generell unabhängig von einer Interessenabwägung

im Einzelfall aus. § 14 Abs. 3 OG bezweckt den Schutz des

Kollegialitätsprinzips sowie des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses

im Regierungsrat. Dieser Schutz kann nur gewährleistet werden, wenn auch kein

Recht auf Zugang zu den in § 24 Abs. 1 IDV genannten Dokumenten besteht (vgl.

VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1). Damit stellt § 24 Abs. 1 IDV

bloss eine im Rahmen einer Vollziehungsverordnung zulässige Konkretisierung von

§ 14 Abs. 3 OG dar. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten ist § 24 Abs. 1 IDV damit verfassungs- und gesetzes-konform.

4.3.3 Der

Bericht des Gesundheitsdepartements wurde von einem Departement im Hinblick auf

die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellt. Gemäss § 24 Abs. 1 IDV

besteht daher nach dem Gesagten kein Recht auf Zugang zum Bericht.

4.3.4 Im

Übrigen wäre die vollständige Verweigerung des Zugangs zum Bericht des

Gesundheitsdepartements auch gemäss § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG gestützt

auf eine Interessenabwägung im vorliegenden Einzelfall zulässig. Der an den

Regierungsrat gerichtete und vom Vorsteher des Gesundheitsdepartements unterzeichnete

Bericht erlaubt unmittelbare Rückschlüsse auf die Auffassung des betreffenden

Regierungsrats zu mehreren relevanten Fragen im Zusammenhang mit der

Covid-19-Pandemie. Zum Schutz des Kollegialitätsprinzips sowie des freien

Meinungs- und Willensbildungsprozesses des Regierungsrats besteht daher ein

sehr gewichtiges öffentliches Interesse an der Geheimhaltung des Berichts des

Gesundheitsdepartements. Der Umstand, dass die Beschlüsse, die sich auf den eigens

dafür erstellten Bericht abstützen, inzwischen gefällt worden sein mögen,

ändert daran nichts, weil sich die Mitglieder des Regierungsrats in den

Berichten ihrer Departemente nicht mehr frei äussern könnten, wenn sie damit

rechnen müssten, dass diese nachträglich der Öffentlichkeit zugänglich gemacht

würden. Im Übrigen sind die im Bericht vertretenen Standpunkte teilweise auch

für aktuelle und künftige Entscheide des Regierungsrats im Zusammenhang mit der

Covid-19-Pandemie weiterhin relevant. Auch wenn dem Interesse der

Öffentlichkeit an der Transparenz des Handelns der Behörden und insbesondere

des Regierungsrats gerade im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie ein

erhebliches Gewicht beigemessen wird, überwiegen die festgestellten

öffentlichen Interessen an der vollständigen Geheimhaltung des Berichts das

Informationszugangsinteresse klar. Eine bloss teilweise Verweigerung des

Zugangs zum Bericht des Gesundheitsdepartements wäre zur Wahrung der

überwiegenden öffentlichen Geheimhaltungsinteressen nicht geeignet.

4.3.5 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die

Staatskanzlei den Zugang zum Bericht des Gesundheitsdepartements zu Recht

vollständig verweigert hat, und sich die diesbezügliche Rüge des Rekurrenten

als unbegründet erweist.

5.

5.1 Die Staatskanzlei verweigerte in ihrer Verfügung

schliesslich die Herausgabe des Protokolls KKS mit der Begründung, es handle

sich bei diesem um ein Dokument der rollenden Planung der Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Pandemie. Diese sei als nicht fertiggestellt zu

betrachten und daher bestehe gemäss § 25 Abs. 1 IDG kein Zugangsrecht. Die

Sitzung habe der Analyse der aktuellen Lage gedient, und aus dem Protokoll

seien sicherheitsrelevante Entscheidabläufe ersichtlich. Der

Willensbildungsprozess des Regierungsrates sei bei gewissen erörterten Themen

wie dem Umgang mit Grossveranstaltungen oder dem Maskentragen noch nicht

abgeschlossen. Eine Veröffentlichung des Protokolls KKS würde den Regierungsrat

und die weiteren Entscheidungsträger in ihrem Handlungsspielraum faktisch ein-engen.

Das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung des Protokolls überwiege das

Interesse am Zugang der Allgemeinheit (angefochtene Verfügung Ziff. 3).

5.2 Der Rekurrent bringt diesbezüglich vor, selbst wenn § 24 Abs. 1 IDV rechtmässig sei, falle das Protokoll KKS nicht darunter

(Rekursbegründung Ziff. 40). Ausserdem seien die gesetzlichen Voraussetzungen nach

§ 25 Abs. 1 IDG bzw. § 17 Abs. 1 IDV für ein nicht fertiggestelltes Dokument

vorliegend gerade nicht erfüllt. Die damalige Einschätzung der Sachlage liege

nun über ein Jahr zurück und es komme dem Protokoll kein Entwurfcharakter zu.

Die heutige Sachlage rund um das Coronavirus sei eine andere wie damals. Es sei

auch nicht ersichtlich, dass der Regierungsrat oder weitere Entscheidungsträger

bei der Meinungs- und Willensbildung heute noch auf den damaligen Kenntnisstand

abstellten. Es handle sich daher um eine abgeschlossene Dokumentation (Rekursbegründung

Ziff. 43, 44, 46–50).

5.3

5.3.1 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass sich der

Ausschluss des Rechts auf Zugang gemäss § 24 Abs. 1 IDV in teleologischer

Auslegung der Norm über den Wortlaut der Bestimmung hinaus auch auf weitere

Unterlagen bezieht, aus denen die Willensbildung und Willensäusserung der

einzelnen Regierungsmitglieder hervorgeht. Entsprechend wird der Ausschluss des

Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens im Bund

(Art. 8 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes [BGÖ, SR 152.3]) ebenfalls auf

sämtliche während seiner Dauer erstellten amtlichen Dokumente, die der

Vorbereitung eines Entscheids des Bundesrats dienen, einschliesslich

persönlicher Aufzeichnungen der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und

Berater sowie weiterer Mitarbeitenden sowie der gesamten in diesem Zusammenhang

erfolgten Kommunikation zwischen den Departementen und dem Bundesrat,

angewendet (VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1; vgl. BVGer A-2070/2017

vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2). Zudem besteht über den Entscheid hinaus zum Schutz

des Kollegialitätsprinzips keine Einsicht in Unterlagen, die Rückschlüsse auf

die Standpunkte einzelner Exekutivmitglieder erlauben würden (VGE VD.2018.5 vom

12. September 2018 E. 5.1 E. 5.1; BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E.

5.7.4). Nur so kann die freie Willens- und Meinungsbildung und damit der

Entscheidfindungsprozess im Exekutivorgan geschützt werden (VGE VD.2018.5 vom

12. September 2018 E. 5.1 E. 5.1).

5.3.2 Die Kantonale Krisenorganisation (KKO) ist das Stabs- und

Führungsorgan des Kantons für besondere und ausserordentliche Lagen. Sie

untersteht dem Regierungsrat (§ 1 Abs. 2 der Verordnung über die KKO [KKO VO,

SG 153.200]). Die KKO besteht aus dem Kantonalen Krisenstab und einer

Geschäftsstelle KKO (§ 2 Abs. 3 KKO VO). Zu den Aufgaben der KKO gehört es, den

Regierungsrat in der Vorsorge und Bewältigung von besonderen und

ausserordentlichen Lagen zu beraten und die dazu notwendigen Vorbereitungen zu

treffen (§ 8 Abs. 1 lit. a KKO VO). Damit besteht kein Zweifel an der Richtigkeit

der Feststellung der Staatskanzlei, der «2. Orientierungsrapport KKS-Teilstab COVID-19»

sei im Hinblick auf die Beschlussfassung des Regierungsrats abgehalten worden

(Vernehmlassung vom 19. Mai 2021 S. 3). Zudem bildete das Protokoll dieses

Rapports gemäss der unbestrittenen Feststellung der Staatskanzlei eine

wesentliche Grundlage des Meinungs- und Willensbildungsprozesses des

Regierungsrats. Somit handelt es sich beim Protokoll um ein Dokument, das von

einem Beratungsgremium des Regierungsrats im Hinblick auf die Beschlussfassung

des Regierungsrats erstellt worden ist und deren Vorbereitung gedient hat. Als

solches wird es bei teleologischer Auslegung von § 24 Abs. 1 IDV erfasst.

Folglich hat die Staatskanzlei auch den Zugang zu diesem Protokoll zu Recht

vollständig verweigert.

5.3.3 Ob der Zugang zum Protokoll gemäss § 25 Abs. 1 IDG

ausgeschlossen ist oder auch gemäss § 29 Abs. 1 IDG verweigert werden darf,

kann mangels Entscheidrelevanz offenbleiben.

6.

6.1 Der Rekurrent bringt schliesslich vor, der Bund habe

trotz anhaltender Covid-19-Pandemie stets transparent informiert und dazu den

Bericht zur Auswertung des Krisenmanagements vom 11. Dezember 2020

veröffentlicht. Zudem habe das Eidgenössische Departement des Innern auf Gesuch

einer Privatperson drei interne Dokumente herausgegeben (zwei Schreiben des

Bundesrates Alain Berset zu Handen des Bundesrates und eine Notiz von Patrick

Mathys, Leiter Sektion Krisenbewältigung, zu Handen Alain Berset). Im Lichte

dieser Zugangspraxis auf Bundesebene erweise sich die Verweigerung der

Staatskanzlei, interne Dokumente herauszugeben, als unbegründet

(Rekursbegründung Ziff. 53–57).

6.2 Diese vom Rekurrenten erwähnten Dokumente unterscheiden

sich von denjenigen, die Gegenstand des vorliegenden Rekurses bilden, und sind

von Bundesbehörden gestützt auf im vorliegenden Fall nicht anwendbare

gesetzliche Grundlagen zugänglich gemacht worden. Aus diesen Gründen kann der

Rekurrent aus der Informationstätigkeit und Handhabung von Gesuchen betreffend

Zugang zu Covid-19-Dokumenten auf Bundesebene nichts zu seinen Gunsten

ableiten.

7. Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Informationszugangsbegehren des Rekurrenten zu

Sitzungsprotokollen des Regierungsrates, zum Bericht des Gesundheitsdepartements

und zum Protokoll KKS gestützt auf § 29 Abs. 1 IDG in Verbindung mit § 14 Abs. 3 OG sowie § 24 Abs. 1 IDV zu Recht abgewiesen worden sind. Der gegen die

Verfügung der Staatskanzlei vom 11. Februar 2021 erhobene Rekurs ist daher abzuweisen.

8. Bei

diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer

Gebühr von CHF 900.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG i.V.m.

§ 23 Abs. 2 des Gerichtsgebührenreglements [GGR, SG 154.810]). Diese

werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Der

Grundsatz der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG

entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine

Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE VD.2017.134

vom 7. März 2018 E. 4 mit Hinweisen).

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900.–,

einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Präsidialdepartement Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Anja Fankhauser

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen.

Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die

Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.