Verfügung vom 18. Februar 2020 betreffend definitive Einziehung des Hundes "B____"

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.69

URTEIL

vom 15. Juli 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé

und a.o.

Gerichtsschreiberin MLaw Salome Nertz

Beteiligte

A____

Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Veterinäramt des Kantons Basel-Stadt

Schlachthofstrasse 55, 4056 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

des Gesundheitsdepartements

vom 3. Februar 2021

betreffend definitive Einziehung

des Hundes «B____»

(Verfügung vom 18. Februar 2020)

Sachverhalt

Sachverhalt

A____ (Rekurrentin)

hielt im Kanton Basel-Stadt einen Hund namens B____, einen männlichen Chihuahua

(Mikrochip-Nr. [...]). Am 18. Februar 2020 verfügte das kantonale

Veterinäramt die definitive Einziehung ihres Hundes B____. Einem Rekurs gegen

diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit dem dagegen

erhobenen Rekurs beantragte die Rekurrentin insbesondere die Aufhebung der

angefochtenen Verfügung und die Aushändigung des Hundes B____ (Rechtsbegehren 1

und 2). Sie ersuchte weiter um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege sowohl

für die ordentlichen als auch für die ausserordentlichen Kosten (Rechtsbegehren

3). Zudem stellte sie den Verfahrensantrag, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen.

Am 31. April 2020 nahm das Veterinäramt dazu Stellung. Mit Entscheid vom

3. Februar 2021 wies das Gesundheitsdepartement Basel-Stadt den Rekurs

kostenfällig ab.

Dagegen richtet

sich der mit Eingaben vom 12. Februar und 8. März 2021 erhobene und begründete

Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit ihrer Rekursbegründung

beantragt die Rekurrentin die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückgabe

des Hundes B____ unter o/e-Kostenfolge, wobei ihr eine Parteientschädigung für

das vorliegende sowie vorinstanzliche Verfahren zuzusprechen sei. Zugleich

beantragt sie die unentgeltliche Rechtspflege für die ordentlichen sowie

ausserordentlichen Kosten. Mit einem Verfahrensantrag ersucht sie um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses und Rückgabe des

Hundes für die Dauer des Rekursverfahrens. Diesen Rekurs überwies das

Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 7. April 2021 zum

Entscheid. Mit Verfügung des Verfahrensleiters vom 14. April 2021 wurde dem

Rekurs insoweit die aufschiebende Wirkung zuerkannt, als das Veterinäramt

angewiesen wurde, bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts keine Massnahmen zu

treffen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer Herausgabe des Hundes

an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Im Übrigen wurden der Antrag auf

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und der Antrag auf Rückgabe des

Hundes für die Dauer des Rekursverfahrens abgewiesen. Das

Gesundheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Mai 2021 die

Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 7. Juni 2021 reichte die

Rekurrentin auf Nachforderung innert erstreckter Frist Unterlagen zur Glaubhaftmachung

ihrer prozessualen Bedürftigkeit ein.

Die weiteren

Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für

das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses

ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 7.

April 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur

Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung

mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin

ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt

und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie

ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2

Für

das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition bestimmt sich nach

Dispositiv

der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu

prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche

Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht

richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen

Gebrauch gemacht hat.

2.

Die definitive Einziehung

des Hundes der Rekurrentin stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie

gemäss Art. 26 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) dar (VGE

VD.2016.222 vom 7. April 2017 E. 3.2). Gemäss bundesgerichtlicher

Rechtsprechung kann die definitive Wegnahme eines Hundes, zu dem die Halterin

eine enge emotionale Bindung hat, einen Eingriff in den Schutzbereich des

Rechts auf persönliche Freiheit der Halterin gemäss Art. 10 Abs. 2 BV darstellen

(vgl. BGE 134 I 293 E. 5.2.1 S. 300, 133 I 249 E. 2 S. 252 f.;

BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 5.3, 2P.24/2006 vom 27. April

2007 E. 3.2; vgl. ferner VGE VD.2016.222 vom 7. April 2017 E. 3.2). Gemäss

der Darstellung der Rekurrentin handelt es sich bei ihrem Hund um einen

Familienhund, der bis zur Wegnahme durch das Veterinäramt am 24. Januar

2020 mit der Rekurrentin, ihrem Ehemann und den beiden Kindern zusammengelebt

habe (Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 4). Eine enge emotionale Bindung

zu ihrem Hund wird von der Rekurrentin zwar nicht ausdrücklich behauptet. Aus

der Tatsache, dass sie vor zwei Instanzen unter Beizug eines Advokaten um die

Rückgabe ihres Hundes kämpft, ist jedoch auf eine solche zu schliessen. Daher

stellt die Einziehung des Hundes auch einen Eingriff in ihr Recht auf

persönliche Freiheit dar.

3.

3.1 Die

Einziehung des Hundes der Rekurrentin ist eine exekutorische

verwaltungsrechtliche Sanktion bzw. eine exekutorische Zwangsmassnahme in der

Form des unmittelbaren Zwangs gegen Personen oder Sachen (VGE VD.2018.206 vom

8. April 2019 E. 4.1; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1440, 1442

und 1478 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 52 N 7). Bei

den exekutorischen verwaltungsrechtlichen Sanktionen wird unterschieden

zwischen solchen zur Durchsetzung einer unmittelbar durch einen Rechtssatz

begründeten Pflicht und solchen zur Durchsetzung einer durch eine Verfügung

konkretisierten Pflicht. Im zweiten Fall dient die Sanktion der Vollstreckung

einer Verfügung (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1441

und 1448). Im vorliegenden Fall fehlt es an einer durch Verfügung

konkretisierten Pflicht, die mit der Einziehung des Hundes durchgesetzt werden

könnte.

3.2 In

der Begründung der Verfügung des Veterinäramts vom 18. Februar 2020 und im

Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 3. Februar 2021 wird die Einziehung

des Hundes auf Art. 24 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes (TSchG, SR 455) bzw.

Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 TSchG und nicht auf die

Vereinbarung zwischen dem Veterinäramt und der Rekurrentin vom 23. Mai 2019

gestützt. Dementsprechend stellte das Gesundheitsdepartement fest, die

Vereinbarung sei nur insofern relevant, als aus ihr hervorgehe, dass die

Rekurrentin spätestens seit ihrer Unterzeichnung gewusst habe oder jedenfalls

habe wissen müssen, dass der Hund nicht in die Obhut ihrer Mutter habe gegeben

werden dürfen, weil sie mit einem Tierhalteverbot belegt gewesen sei

(angefochtener Entscheid E. 42). Für die Beantwortung der Frage, ob der

Rekurrentin aufgrund der Vereinbarung die Tragweite des Tierhalteverbots

bekannt gewesen ist, ist es unerheblich, ob die Vereinbarung gültig gewesen ist

oder nicht. Die Frage der Gültigkeit der Vereinbarung vom 23. Mai 2019 (vgl.

dazu Rekursbegründung Ziff. 17) kann daher im vorliegenden Verfahren offen

bleiben. Immerhin ist festzuhalten, dass die darin statuierte Befugnis des

Veterinäramts, den Hund selbst im Fall eines versehentlichen kurzzeitigen

Aufenthalts bei der Mutter der Rekurrentin umgehend und definitiv einzuziehen,

offensichtlich unverhältnismässig ist und daher eine klare Verletzung von Art.

10 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV

darstellt.

3.3 Ob

und wieweit verwaltungsrechtliche Sanktionen einer gesetzlichen Grundlage

bedürfen, ist umstritten. Nach überzeugender Auffassung ist keine zusätzliche

gesetzliche Grundlage erforderlich, wenn die Sanktion als blosse Umprägung der

nicht erfüllten ursprünglichen Pflicht an deren Stelle tritt. In diesen Fällen

genügt es, dass die nicht erfüllte Pflicht auf einer gesetzlichen Grundlage

beruht. Eine spezielle gesetzliche Grundlage ist hingegen erforderlich, wenn

die Sanktion eine neue Pflicht begründet. Dies ist insbesondere dann der Fall,

wenn die Sanktion nicht bloss den Zustand wiederherstellt, der bei Erfüllung

der ursprünglichen Pflicht bestünde (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E.

4.2.1; vgl. VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002 E. 4c in: BVR 2003

S. 171, 174; Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 1453 und 1480; Moor/Poltier,

Droit administratif, Band 2, 3. Aufl., Bern 2011, S. 117 und 132; Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 3174).

Dabei kann die spezielle gesetzliche Grundlage bei gegebenen Voraussetzungen

durch die polizeiliche Generalklausel ersetzt werden (VGE VD.2018.206 vom 8.

April 2019 E. 4.2.1; VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002 E. 6a in:

BVR 2003 S. 171, 179 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 1481; Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 32 N 12).

3.4 Wer

mit Tieren umgeht, hat gemäss Art. 4 Abs. 1 TSchG ihren Bedürfnissen in

bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen (lit. a) und soweit es der

Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (lit. b). Wohlergehen

der Tiere ist gemäss Art. 3 lit. b namentlich gegeben, wenn die Haltung und

Ernährung so sind, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört

sind und sie in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht überfordert sind (Ziff. 1), das

artgemässe Verhalten innerhalb der biologischen Anpassungsfähigkeit

gewährleistet ist (Ziff. 2), sie klinisch gesund sind (Ziff. 3) sowie Schmerzen,

Leiden, Schäden und Angst vermieden werden (Ziff. 4). Gemäss Art. 4 Abs. 2

TSchG darf niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden

zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten.

Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist

verboten. Wer Tiere hält oder betreut, muss sie gemäss Art. 6 Abs. 1 TSchG

angemessen nähren, pflegen und ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige

Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren. Die

Einziehung eines Hundes ist keine blosse Umprägung der in Art. 4 und 6

TSchG statuierten Gebote und Verbote. Zudem geht sie über die Wiederherstellung

des Zustands, der bei Erfüllung der Pflichten gemäss Art. 4 und 6 TSchG

besteht, hinaus, weil der Rekurrentin damit die Möglichkeit genommen wird,

ihren Hund in Zukunft unter Beachtung dieser Bestimmungen zu halten. Damit

scheiden Art. 4 und 6 TSchG als gesetzliche Grundlage für die Einziehung aus

(vgl. VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.2.5). Die Voraussetzungen der

Anwendung der polizeilichen Generalklausel (vgl. dazu VGE VD.2018.206 vom 8.

April 2019 E. 4.2.6) sind im vorliegenden Fall ebenfalls offensichtlich nicht

erfüllt. Folglich ist für die definitive Einziehung im vorliegenden Fall eine

spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich.

4.

4.1 Wird

festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten

Bedingungen gehalten werden, so schreitet die zuständige Behörde gemäss Art. 24

Abs. 1 TSchG unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich

beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin an einem geeigneten Ort

unterbringen. Wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Eine

definitive Einziehung setzt zusätzlich voraus, dass die Halterin auch in

Zukunft nicht in der Lage sein wird, angemessen für das Tier zu sorgen (vgl.

BGer 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 4.3). Gemäss bundesgerichtlicher

Rechtsprechung darf die Behörde nicht erst im Zeitpunkt des gesicherten

Feststehens von Missständen tätig werden, sondern muss bereits beim Vorliegen

begründeter Verdachtsmomente einschreiten und für die nötigen Abklärungen

besorgt sein (BGer 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 4.2, 2A.532/2004 vom

31. März 2005 E. 2.2). Dies kann jedoch nur für vorsorgliche Massnahmen

gelten. Im Zeitpunkt des Entscheids über die definitive Einziehung besteht

keine zeitliche Dringlichkeit mehr. Zudem hat die Behörde die Möglichkeit, vor

dem Entscheid über die definitive Einziehung den Sachverhalt während der

Geltungsdauer allfälliger vorsorglicher Massnahmen sorgfältig abzuklären. Damit

besteht kein Anlass, beim Entscheid über die definitive Einziehung auf

gesicherte Feststellungen zu verzichten und blosse begründete Verdachtsmomente

genügen zu lassen.

4.2 Gemäss

den insoweit unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz verfügte das

Veterinäramt am 8. Mai 2018 gegenüber der Mutter der Rekurrentin gestützt auf

Art. 23 TSchG ein absolutes Tierhalteverbot. Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann

die zuständige Behörde Personen, die wegen wiederholter oder schwerer

Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des TSchG und seiner Ausführungserlasse oder

gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus anderen Gründen

unfähig sind, Tiere zu halten (lit. b), das Halten von Tieren verbieten.

Unfähigkeit im Sinn von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor, wenn

die betreffende Person nicht die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote

des TschG zu befolgen vermag (BGer 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 3.2). Das

Gesundheitsdepartement macht geltend, mit einem absoluten Tierhalteverbot werde

der betroffenen Person nicht nur untersagt, Tiere zu halten, sondern auch Tiere

in ihre Obhut zu nehmen. Wer mit einem Tierhalteverbot belegt worden ist, dürfe

daher auch keine Tiere von anderen Personen in seiner Wohnung betreuen

(angefochtener Entscheid E. 30 f.). Diese Auslegung wird auch in der Lehre

vertreten (vgl. Bolliger/Goetschel/Richner/Spring,

Tier im Recht transparent, Zürich 2008, S. 55) und entspricht gemäss der

Darstellung des Veterinäramts der Praxis der anderen kantonalen Veterinärämter

in der Schweiz (Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 2). Die

Rekurrentin macht geltend, ein Tierhalteverbot untersage nur die Haltung von

Tieren und nicht deren blosse vorübergehende Beaufsichtigung (Rekursbegründung

vom 8. März 2021 Ziff. 19 und 22). Ihre Ausführungen sind jedoch nicht

geeignet, die Richtigkeit der Ansicht der Vorinstanzen und der erwähnten

Autoren in Frage zu stellen. Das TSchG unterscheidet zwar in Art. 6 Abs. 1 zwischen

Haltung und Betreuung. In systematischer Hinsicht ist aber festzustellen, dass

sich diese Bestimmung im mit «Tierhaltung» umschriebenen ersten Abschnitt des

zweiten Kapitels des TSchG befindet. Daraus folgt, dass die Betreuung von

Tieren auch zur Tierhaltung im weiteren Sinn gehört. Ein Grund zur Annahme, der

Begriff der Tierhaltung werde in Art. 23 TSchG betreffend Tierhalteverbot in

einem engeren Sinn verwendet, ist nicht ersichtlich. Der Umstand, dass Art. 6

Abs. 1 TSchG an die Betreuung die gleichen Anforderungen stellt wie an die

Haltung, spricht vielmehr dafür, dass ein absolutes Tierhalteverbot nicht nur

die Haltung im engeren Sinn, sondern auch die Betreuung umfasst.

4.3 Die

Vorinstanzen machen geltend, das Umfeld einer Person, die mit einem absoluten

Tierhalteverbot belegt ist, gelte als völlig ungeeignet für eine Tierhaltung. Ein

Tier befinde sich im Haushalt bzw. Macht- und Zugriffsbereich einer Person, die

mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, auch dann in einem

tierschutzwidrigen Umfeld, wenn es nicht von der betroffenen Person, sondern

einer anderen dazu fähigen Person betreut wird. Der Hund der Rekurrentin habe

sich daher im von der Mutter und dem Bruder der Rekurrentin bewohnten Haus in

einem tierschutzwidrigen Umfeld befunden (vgl. angefochtener Entscheid E. 31 f.

und 36; Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 1; Schreiben vom 7. Februar 2020).

Dieser Ansicht kann mit den Ausführungen der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung

vom 8. März 2021 Ziff. 15 und 18) nicht gefolgt werden. Ein Tierhalteverbot

wird ausgesprochen, weil die betreffende Person unfähig ist, die

grundsätzlichen Gebote und Verbote des TSchG zu befolgen (vgl. oben E. 4.2).

Dementsprechend macht die Rekurrentin zu Recht geltend, der Grund für das ihrer

Mutter auferlegte Tierhalteverbot bestehe nicht darin, dass das von ihrer

Mutter und ihrem Bruder bewohnte Haus für die Betreuung von Tieren ungeeignet

sei, sondern darin, dass das Veterinäramt ihrer Mutter persönlich die Fähigkeit

abspreche, tierschutzkonform für Tiere zu sorgen (vgl. Rekursbegründung vom 8.

März 2021 Ziff. 15). Aus der persönlichen Unfähigkeit der Adressatin eines

Tierhalteverbots kann offensichtlich nicht geschlossen werden, das Umfeld der

betreffenden Person als solches sei für eine Tierhaltung ungeeignet. Da ein

Tierhalteverbot mit dem persönlichen Verhalten oder der persönlichen

Unfähigkeit der betroffenen Person begründet wird, können daraus keine Schlüsse

betreffend die Eignung ihres Umfelds bzw. ihres Hauses oder ihrer Wohnung für

eine Tierhaltung gezogen werden.

Der Umstand

allein, dass der betroffenen Person die Fähigkeit zur selbständigen Tierhaltung

fehlt, stellt auch keinen hinreichenden Anlass zur Annahme dar, es bestehe die

Gefahr, dass sie in tierschutzwidriger Weise auf ein Tier einwirke, das von

einer anderen Person in ihrem Macht- und Zugriffsbereich betreut wird. Eine

solche Gefahr mag zu bejahen sein, wenn das Tierhalteverbot wegen Misshandlung

von Tieren durch aktives Handeln verhängt worden ist und die Person, die das

Tier betreut, keine Gewähr dafür bietet, dass es lückenlos vor einem Zugriff

der mit dem Verbot belegten Person geschützt ist. Dafür, dass der Grund für das

der Mutter der Rekurrentin auferlegte Tierhalteverbot in der Misshandlung von

Tieren bestanden hat, besteht im vorliegenden Fall jedoch kein Hinweis. Die von

den Vorinstanzen vertretene Auffassung hätte zur Folge, dass eine Person, die

mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, in ihrem Haushalt nicht einmal

mehr von einer Hundehalterin mit ihrem Hund besucht werden dürfte. Eine solche

völlig unverhältnismässige Tragweite ist einem Tierhalteverbot offensichtlich

nicht beizumessen. Aus den vorstehenden Gründen ist der Aufenthalt von Tieren

im Umfeld, im Macht- und Zugriffsbereich, im Haus oder in der Wohnung einer

Person, die mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, entgegen der

Ansicht der Vorinstanzen nicht unzulässig, solange das Tier nicht von der Adressatin

des Verbots, sondern einer anderen dazu fähigen Person betreut wird und keine

Gefahr besteht, dass die mit dem Verbot belegte Person in tierschutzwidriger

Weise auf das Tier einwirkt. Dafür, dass das von der Mutter und dem Bruder der

Rekurrentin bewohnte 6-Zimmer-Einfamilienhaus mit Garten (vgl. dazu

Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 14 und 20 sowie Rekursbeilage 4)

für die Haltung von Hunden ungeeignet sein könnte, besteht nicht der geringste

Hinweis. Daher ist davon auszugehen, dass das Haus als solches grundsätzlich

eine tierschutzgemässe Umgebung darstellt.

4.4 Dass

der Hund der Rekurrentin von ihrer Mutter gehalten worden wäre, hat das Gesundheitsdepartement

zu Recht nicht festgestellt (vgl. angefochtener Entscheid E. 31). Das

Veterinäramt behauptet zwar, der Hund sei bei nahezu allen Kontrollen im

Haushalt der Mutter der Rekurrentin insgesamt sieben Mal vorgefunden worden und

die Mutter habe jedes Mal erklärt, sie hüte ihn für ihre Tochter (Stellungnahme

vom 1. April 2020 S. 2). Mangels jeglicher Substanziierung betreffend

Zeitpunkt der Kontrollen lassen diese Behauptungen auch bei Wahrunterstellung

keinen Schluss auf die Häufigkeit des Hütens zu. Selbst wenn die Mutter der

Rekurrentin deren Hund jedoch regelmässig gehütet hätte, könnte daraus nicht

auf die Haltereigenschaft der Mutter geschlossen werden. Es ist vielmehr

durchaus üblich, dass die Halterin eines Hundes diesen regelmässig einer

Vertrauensperson vorübergehend zum Hüten überlässt, wenn sie einer Aktivit.

nachgeht, bei welcher der Hund nicht zugelassen oder nicht erwünscht ist.

4.5

4.5.1 Es

ist unbestritten, dass die Mutter der Rekurrentin und der am [...] 1980

geborene Bruder der Rekurrentin im selben Haus wohnen und dass Mitarbeitende

des Veterinäramts den Hund der Rekurrentin am 24. Januar 2020 anlässlich einer

Kontrolle in diesem Haus angetroffen haben.

4.5.2 Das

Veterinäramt behauptet, die Mutter der Rekurrentin habe anlässlich der

Kontrolle vom 24. Januar 2020 gegenüber den Mitarbeitenden des Veterinäramts

erklärt, sie hüte den Hund für die Rekurrentin (Stellungnahme vom 1. April 2020

S. 2). Der Bruder der Rekurrentin sei während der Kontrolle auch anwesend

gewesen. Er habe sich jedoch völlig unbeteiligt gegeben und den Eindruck

erweckt, dass er gar nicht in der Lage gewesen sei, zu erfassen und zu

verstehen, was gerade vor sich gegangen sei und warum eine Kontrolle erfolgt

sei. Jemand, der sich für einen Hund verantwortlich fühle und fähig sei,

Verantwortung für einen Hund zu übernehmen, hätte in dieser Situation anders

reagieren müssen. Das Veterinäramt bezweifle daher die Befähigung des Bruders

der Rekurrentin zum tiergerechten Betreuen von Tieren (Stellungnahme vom 1. April

2020 S. 1).

4.5.3 Die

Rekurrentin bestreitet diese Behauptungen. Gemäss ihrer Darstellung hat sie

ihren Hund am Morgen des 24. Januars 2020 für etwa zwei Stunden ihrem Bruder

zur Betreuung überlassen, um einkaufen zu gehen. Sie habe mit ihrem Bruder vereinbart,

dass er ihren Hund beaufsichtige. Der Bruder und nicht die Mutter habe den Hund

betreut. Die Mutter habe mit dem Hund nichts zu tun gehabt. Der Bruder habe

sich bloss mit dem Hund und der Mutter im selben Haus aufgehalten. Der Bruder

habe gegenüber den Mitarbeitern des Veterinäramts erklärt, dass er den Hund

beaufsichtige. Da sie diese Erklärung nicht weiter zu interessieren schien,

habe er umgehend die Rekurrentin auf ihr Mobiltelefon angerufen und ihr vom

Vorfall berichtet. Sie hätten beschlossen, nach der Rückkehr der Rekurrentin

den Hund gemeinsam beim Veterinäramt abzuholen. Als die Rekurrentin und ihr

Bruder beim Veterinäramt vorgesprochen hätten, habe ihnen [...] erklärt, dass

es ihn überhaupt nicht interessiere, wer den Hund gehütet habe (Rekursbegründung

vom 19. März 2020 Ziff. 7 und 12; Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff.

7 und 14 f.). Der Bruder der Rekurrentin sei ohne weiteres in der Lage gewesen,

ihren Hund zu beaufsichtigen. Er habe keinerlei Beeinträchtigungen, die seine

dafür erforderlichen Fähigkeiten einschränken würden (Rekursbegründung vom 8.

März 2021 Ziff. 14 f.).

4.5.4 Die

Behauptungen des Veterinäramts sind durch nichts belegt. In ihrer Stellungnahme

vom 1. April 2020 (S. 2) behauptet das Veterinäramt zwar, die angeblichen

Aussagen der Mutter der Rekurrentin seien in den Akten des Veterinäramts

protokolliert. In den Kopien der Akten des Veterinäramts, die dieses mit seiner

Stellungnahme vom 1. April 2020 dem Gesundheitsdepartement eingereicht hat und

die dieses mit seiner Vernehmlassung vom 17. Mai 2021 dem Verwaltungsgericht

vorgelegt hat, findet sich jedoch kein entsprechendes Protokoll. In den vom

Gesundheitsdepartement vorgelegten Akten des Verwaltungsverfahrens findet sich

auch kein Rapport, in dem die Mitarbeitenden des Veterinäramts ihre angeblichen

Wahrnehmungen zeitnah festgehalten hätten. Die betreffenden Mitarbeitenden

werden nicht einmal namentlich genannt. Damit sind die bestrittenen

Behauptungen des Veterinäramts nicht erstellt. Da die Behörden die Beweislast

für die Voraussetzungen einer Zwangsmassnahme tragen, können die Behauptungen

des Veterinäramts dem vorliegenden Entscheid daher nicht zugrunde gelegt

werden. Folglich kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Mutter der

Rekurrentin den Hund der Rekurrentin betreut oder dass dem Bruder der

Rekurrentin die Fähigkeit zur Betreuung des Hundes gefehlt habe. Im Übrigen

spricht der zeitliche Ablauf für die Glaubhaftigkeit der Behauptungen der

Rekurrentin und gegen die Glaubhaftigkeit der Behauptungen des Veterinäramts

und es kann daher der mit keinem Wort begründeten Einschätzung des

Gesundheitsdepartements, die Behauptungen des Veterinäramts seien glaubhaft

(vgl. angefochtener Entscheid E. 32), nicht gefolgt werden. Es ist

unbestritten, dass die Rekurrentin bereits am Tag der Beschlagnahme vom 24.

Januar 2020 gegenüber dem Veterinäramt erklärt hat, dass der Hund nicht von

ihrer Mutter, sondern von ihrem Bruder gehütet worden sei (Verfügung vom

18. Februar 2020 S. 2). Das Veterinäramt stellte seine Behauptung

betreffend die Aussagen der Mutter hingegen erst in der Verfügung vom 18.

Februar 2020 und seine Behauptungen betreffend das Verhalten des Bruders

anlässlich der Kontrolle sogar erst in der Stellungnahme vom 1. April 2020

auf.

Mit Eingabe vom

24. Januar 2020 forderte der Rechtsvertreter der Rekurrentin das Veterinäramt

auf, den Hund unverzüglich zurückzugeben. Diese Aufforderung begründete er

damit, dass die Rekurrentin den Hund während des Einkaufens ihrem Bruder und

nicht ihrer Mutter überlassen habe und es ihr nicht verboten sei, ihren Hund

während der Dauer eines Einkaufs ihrem Bruder zur Betreuung zu überlassen. In

seiner Antwort vom 28. Januar 2020 machte das Veterinäramt bloss geltend,

die Rekurrentin habe gewusst, dass ihr Hund «beim nächsten Antreffen bei ihrer

Mutter» definitiv eingezogen werde. Dass der Hund von der Mutter gehütet oder

betreut worden sei, erwähnte es mit keinem Wort. Mit Eingabe vom 4. Februar

2020 forderte der Rechtsvertreter der Rekurrentin das Veterinäramt nochmals zur

Rückgabe des Hundes auf mit der Begründung, sie habe den Hund nicht der Mutter,

sondern dem Bruder anvertraut. Die erneute Verweigerung der Rückgabe des Hundes

begründete das Veterinäramt mit Schreiben vom 7. Februar 2020 damit, dass die

Rekurrentin ihren Hund ins «Umfeld» der Mutter verbracht habe. Davon, dass die

Mutter den Hund betreut hätte, ist auch in diesem Schreiben keine Rede. Falls

die Mutter der Rekurrentin tatsächlich erklärt hätte, sie habe den Hund der

Rekurrentin gehütet, wäre zu erwarten gewesen, dass das Veterinäramt der

Begründung des Rechtsvertreters das naheliegende Argument, der Hund sei gemäss

deren eigenen Angaben von der Mutter gehütet worden, entgegengehalten hätte.

Angesichts dessen, dass das Veterinäramt die Behauptungen betreffend die

Aussagen der Mutter und das Verhalten des Bruders erst in der Verfügung vom 18.

Februar 2020 bzw. in der Stellungnahme vom 1. April 2020 vorgebracht hat,

kann nicht ausgeschlossen werden, dass es sich dabei um nachträglich

konstruierte Begründungen handelt (vgl. dazu auch Rekursbegründung vom 8. März

2021 Ziff. 14). Als alternative Möglichkeit ist auch denkbar, dass die Mutter

der Rekurrentin betreffend das Hüten des Hundes unwahre Angaben gemacht hat.

4.5.5 Selbst

wenn die Behauptungen des Veterinäramts betreffend das Verhalten des Bruders

der Rekurrentin als wahr unterstellt würden, könnte daraus im Übrigen nicht

geschlossen werden, er sei nicht fähig oder nicht gewillt gewesen, den Hund zu

betreuen und allfälliges tierschutzwidriges Verhalten der Mutter zu verhindern.

Da nicht behauptet wird und nicht anzunehmen ist, dass sich die Mitarbeitenden

des Veterinäramts oder die Mutter während der Kontrolle gegenüber dem Hund

unkorrekt verhalten hätten, hatte der Bruder keinen Anlass, zur Gewährleistung

eines tierschutzkonformen Zustands des Hundes in Anwesenheit der Mitarbeitenden

des Veterinäramts zu intervenieren.

4.5.6 Aus

den vorstehenden Gründen ist im Zweifel zugunsten der Rekurrentin davon

auszugehen, dass sie den Hund am 24. Januar 2020 nicht ihrer Mutter, sondern

ihrem Bruder zur vorübergehenden Betreuung überlassen hat. Zudem besteht kein

Grund zur Annahme, dass der Hund in dieser Zeit der Gefahr einer

tierschutzwidrigen Einwirkung der Mutter der Rekurrentin ausgesetzt gewesen

ist. Unter diesen Umständen ist die Überlassung des Hundes zur vorübergehenden

Betreuung zulässig gewesen und hat die Rekurrentin damit den Hund insbesondere

weder vernachlässigt noch unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten. Somit

fehlt es bereits an begründeten Verdachtsmomenten für eine notwendige

Voraussetzung einer Zwangsmassnahme gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG und erst recht

an deren Beweis. Die Einziehung des Hundes ist daher mangels gesetzlicher

Grundlage unzulässig.

5.

5.1 Aus

den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die mit der Verfügung des Veterinäramts

vom 18. Februar 2020 angeordnete definitive Einziehung des Hundes der

Rekurrentin einen ungerechtfertigten Eingriff in die Eigentumsgarantie und das

Recht auf persönliche Freiheit der Rekurrentin darstellt. Daher ist die

definitive Einziehung aufzuheben und das Veterinäramt anzuweisen, den Hund der

Rekurrentin unverzüglich zurückzugeben. Da es bereits an begründeten

Verdachtsmomenten eine notwendige Voraussetzung einer Zwangsmassnahme gemäss

Art. 24 Abs. 1 TSchG fehlte (vgl. oben E. 4.5.6), war entgegen der Ansicht des

Gesundheitsdepartements (vgl. angefochtener Entscheid E. 36) auch die

vorsorgliche Beschlagnahme des Hundes der Rekurrentin unzulässig. Damit wurden

die gesamten Kosten der Unterbringung des Hundes, des Futters, der Betreuung

und der Transporte durch rechtswidrige Anordnungen des Veterinäramts

verursacht. Aus diesem Grund sind die Kosten nicht von der Rekurrentin, sondern

vom Veterinäramt zu tragen.

5.2

5.2.1 Aufgrund

ihres vollständigen Obsiegens hat die Rekurrentin die Kosten des

verwaltungsinternen und des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens nicht zu

tragen und das Gesundheitsdepartement hat ihr für beide Rekursverfahren eine

Parteientschädigung zu entrichten (vgl. § 6 und § 7 Abs. 1 des Gesetzes über

die Verwaltungsgebühren [VGB, SG 153.800]; § 30 Abs. 1 VRPG). Für das

verwaltungsinterne Rekursverfahren hat das Gesundheitsdepartement das Gesuch

der Rekurrentin um unentgeltliche Rechtpflege mangels Glaubhaftmachung ihrer

prozessualen Bedürftigkeit zu Recht abgewiesen (vgl. angefochtener Entscheid E.

26). Das Gesuch der Rekurrentin um unentgeltliche Rechtspflege für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist gegenstandslos, weil die

Gerichtskosten ohnehin nicht von der Rekurrentin zu tragen sind und die

Parteientschädigung höher ist als die Entschädigung ihres Rechtsvertreters im

Fall der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

5.2.2 Handelt

es sich nicht um einen offensichtlichen Bagatellfall, so kann der obsiegenden

Rekurrentin, der im Verwaltungsverfahren Anwaltskosten entstanden sind, gemäss

§ 13 Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG

153.810) eine Parteientschädigung im Rahmen von § 11 VGV zuerkannt werden. Dass

die Voraussetzungen gemäss § 13 Abs. 2 VGV für eine höhere Parteientschädigung

erfüllt wären, ist nicht ersichtlich und wird von der Rekurrentin nicht geltend

gemacht. Gemäss § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 11 lit. a VGV beträgt die

Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren CHF 20.– bis

CHF 850.–, in besonderen Fällen bis CHF 1'750.–. Angesichts der

Kostenentwicklung bei der Rechtsvertretung ist der Begriff des besonderen Falls

mit Bezug auf die Parteientschädigung

eher grosszügig auszulegen (VGE VD.2018.3 vom 24. April 2018 E. 4.2, VD.2017.21

vom 6. Juli 2017 E. 8). Bei eher grosszügiger Auslegung ist der vorliegende

Fall als besonders zu qualifizieren. Dem geschätzten Zeitaufwand des

Rechtsvertreters der Rekurrentin, der Schwierigkeit der Sache und deren

Bedeutung für die Rekurrentin (vgl. zu diesen Kriterien § 8 Abs. 2 VGB) ist

eine Parteientschädigung von CHF 1'750.– einschliesslich Auslagen angemessen.

5.2.3 Für

das Studium des angefochtenen Entscheids, die Rekursanmeldung vom

12. Februar 2021, die Rekursbegründung vom 8. März 2021 sowie die Eingaben

betreffend unentgeltliche Rechtspflege vom 30. April, 17. Mai und 7. Juni 2021

erscheint ein Aufwand von insgesamt knapp zwölf Stunden angemessen. Dabei wird

berücksichtigt, dass rund sechs Textseiten der insgesamt 17 Textseiten

umfassenden Rekursbegründung vom 8. März 2021 weitgehend wörtlich aus der

Rekursbegründung vom 19. März 2020 übernommen worden sind. Der erwähnte

Zeitaufwand ergibt beim praxisgemässen Stundenansatz für die Parteientschädigung

von CHF 250.– unter Mitberücksichtigung der notwendigen Auslagen für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von

CHF 3'000.–.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird gutgeheissen. Der

Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 3. Februar 2021 sowie die

Verfügung des Veterinäramts vom 18. Februar 2020 werden aufgehoben und das

Veterinäramt wird angewiesen, den Hund B____ (Mikrochip-Nr. [...]) der

Rekurrentin unverzüglich zurückzugeben.

Für das verwaltungsinterne und das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Kosten erhoben.

Das Gesundheitsdepartement hat der Rekurrentin für das

verwaltungsinterne Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'750.–,

zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 134.75, und für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF

3'000.–, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 231.–, zu bezahlen.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Gesundheitsdepartement

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die a.o. Gerichtsschreiberin

MLaw Salome Nertz

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.