Betreffend Ersatz einer Antennenanlage für Mobilfunkkommunikation

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.8

URTEIL

vom 1.

Februar 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin

MLaw Anja Fankhauser

Beteiligte

A____

Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

gegen

Bau- und

Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11, 4001 Basel

B____

Beigeladene

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

der Baurekurskommission

vom 28. Oktober 2021

betreffend Ersatz einer

Antennenanlage für Mobilfunkkommunikation

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Baubegehren

vom 6. Februar 2019 ersuchte die B____ (Beigeladene) das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt um Bewilligung des Ersatzes einer Mobilfunkantennenanlage

auf dem Dach der Liegenschaft [...] in Basel. Konkret sollen auf drei

bestehenden Sendemasten neue Frequenzbänder aufgeschaltet werden, wofür unter

anderem auch die Installation von drei adaptiven Antennen vorgesehen ist. Gegen

das am 22. Januar 2020 publizierte Vorhaben erhob A____ (Rekurrentin) unter Einreichung

von insgesamt 1’234 Unterschriften am 14. Februar 2020 Einsprache. Mit

Bauentscheid vom 22. April 2020 wurde das Baubegehren mit Bedingungen und

Auflagen bewilligt. Mit separatem Entscheid vom 22. April 2020 wies das Bau-

und Gastgewerbeinspektorat die Einsprache ab. Gegen diesen Einspracheentscheid

erhob die Rekurrentin in eigenem Namen sowie im Namen aller 1’234

Einsprechenden am 2. Mai 2020 bei der Baurekurskommission Rekurs. Diese nahm

den Rekurs der Rekurrentin, jedoch nicht der übrigen Einsprechenden, entgegen

und wies ihn mit Entscheid vom 28. Oktober 2020 (versandt am 20. Januar 2021)

kostenfällig ab.

Gegen diesen

Entscheid richtet sich der am 22. Januar 2021 angemeldete und am 19. Februar 2021

begründete Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin

begehrt die Rekurrentin, es seien der angefochtene Entscheid der

Baurekurskommission vom 28. Oktober 2021, der Bauentscheid Nr. [...] sowie der

Einspracheentscheid vom 22. April 2020 unter o/e-Kostenfolge aufzuheben. Eventualiter

sei die Baubewilligung mit der Auflage zu ergänzen, dass die Sendeantennen

nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV

betrieben werden dürften. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die

Rekurrentin, die B____ sei zu verpflichten, das Audit und die Bewertung der

aktuellen ISO-Zertifizierung ihres Qualitätssicherungssystems einzureichen. Beides

sei der Rekurrentin zur Stellungnahme zu eröffnen. Weiter sei ein Amtsbericht

oder ein unabhängiges Gutachten darüber einzuholen, ob bei adaptiven Antennen

bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden könnten und ob bereits erfolgte

Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt

prognostizierten Werten entsprechen würden. Mit Vernehmlassung vom 28. April

2021 beantragt die Baurekurskommission die kostenpflichtige Abweisung des

Rekurses. Seitens des Lufthygieneamts beider Basel und der Beigeladenen gingen

keine Stellungnahmen ein. Die Rekurrentin beantragte innert der ihr gesetzten

Frist keine Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung und hielt in

ihrer Replik vom 26. Mai 2021 an ihren Anträgen fest. Die weiteren Tatsachen

und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das

vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den

nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Entscheide

der Baurekurskommission unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die

Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht

(vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]).

Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs.

1.

Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das

Dreiergericht.

1.2

Angefochten

ist ein Entscheid über die Baubewilligung für den Ersatz einer Mobilfunkantennenanlage

am Standort [...]. Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch

die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an

deren Aufhebung oder Änderung hat. Rechtsprechungsgemäss ist zum Rekurs gegen

eine Mobilfunkanlage legitimiert, wer innerhalb eines Radius wohnt, in welchem

die Strahlung der fraglichen Anlage 10 % des sogenannten Anlagegrenzwertes oder

mehr beträgt (vgl. BGE 128 II 168 E. 2.3; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018

E. 1; Thurnherr, Fachhandbuch

öffentliches Baurecht, 2016, N 8.177). Im vorliegenden Fall beträgt der nach

bundesgerichtlicher Formel berechnete Einspracheperimeter gemäss

Standortdatenblatt (act. 8 2/4) 1’352 m. Die Rekurrentin hat als Bewohnerin der

innerhalb dieses legitimationsbegründenden Radius liegenden Liegenschaft [...]

und als Adressatin des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse an

dessen Aufhebung oder Abänderung. Auf den im Übrigen frist- und formgerecht

eingereichten Rekurs ist daher einzutreten.

Sofern die

Rekurrentin in Ziff. 96 ff ihrer Rekursbegründung (act. 3) beantragt, es sei

der vorliegende Entscheid allen 1'234 Einsprechenden zu eröffnen, ist

festzustellen, dass diese weder Verfahrensparteien im vorinstanzlichen

Verfahren waren noch Rekurs gegen den angefochtenen Entscheid vom 28. Oktober

2020.

erhoben haben. Entgegen dem Antrag der Rekurrentin kann ihnen der

vorliegende Entscheid daher auch nicht eröffnet werden.

1.3

1.3.1

Die

Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das

öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine

Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,

wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende

Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler: VGE VD.2018.101 vom 7.

Mai 2019 E. 1.3).

1.3.2 Im

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht

prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit

gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage

kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten

konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt

substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen

Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005

S. 277, 305; Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], a.a.O., S. 477, 504; VGE

VD.2021.95 vom 26. Oktober 2021 E. 1.3.2).

2.

2.1 Streitgegenständlich

ist die baurechtliche Bewilligung für den Ersatz und Neubau jeweils dreier Mobilfunkantennen

auf drei bestehenden Masten, d.h. insgesamt sollen neun Antennen auf dem Dach

der Liegenschaft installiert werden. Die Antennen sollen in den Azimuten

(Abweichung in Grad von Norden) von 0° (Mast 1), 120° (Mast 2) und 240° (Mast

3) auf den Frequenzbändern 700–900 Megahertz (MHz; 1STJKE, 2STJKE, 3STJKE), 1’800–2’600

MHz (1STSUO, 2STSUO, 3STSUO) sowie 3’400–3’600 MHz (1STX, 2STX, 3STX) senden

(vgl. Standortdatenblatt vom 24. Januar 2019 [act. 8 2/4] S. 7, 8). Bei den

letztgenannten Antennen handelt es sich jeweils um adaptive Antennen. Zum

besseren Verständnis ist vorab auf diverse Begrifflichkeiten einzugehen, die in

diesem Zusammenhang auftreten.

2.2

2.2.1 Nach

Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) sind Emissionen wie

Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen durch Massnahmen bei

der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzung). Nach Abs. 2 sind Emissionen

unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge soweit zu

begrenzen, als dies technisch und wirtschaftlich tragbar ist. Nach Abs. 3 sind

Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass

die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung

schädlich oder lästig werden. Zu den Einwirkungen zählt auch die von

Mobilfunkantennen ausgehende Strahlung (Art. 7 Abs. 1 USG, BGE 128 II 378 E.

6.2). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von

Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der

Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen

Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1

USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf

Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und

Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG).

2.2.2 Hinsichtlich

der zu erwartenden Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen ist die Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710)

heranzuziehen. Gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Anlagen, die nichtionisierende

Strahlen emittieren, bei der Erstellung und im Betrieb die vorsorglichen

Emissionsgrenzwerte einhalten. Diese werden als «Anlagegrenzwerte» (AGW) in

Anhang 1 Ziff. 6 NISV für Mobilfunkanlagen konkretisiert. Sie müssen nicht

überall, sondern an nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten

werden (Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Dazu zählen insbesondere Wohnungen, Schulen,

Kindergärten, Spitäler, ständige Arbeitsplätze und Kinderspielplätze, also

Orte, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 3 lit. a

NISV). Daneben müssen sämtliche Mobilfunkanlagen zum Schutz vor thermischen

Effekten auf den Menschen (der Erwärmung des Körpergewebes, Art. 13 Abs. 1

NISV) auch «Immissionsgrenzwerte» (IGW) einhalten, und zwar überall dort, wo

sich Menschen aufhalten können (Orte für kurzfristigen Aufenthalt [OKA]). Die

AGW liegen im Bereich der Mobilfunkstrahlung deutlich tiefer als die IGW: Der

AGW nach Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV liegt bei Anlagen mit Frequenzbereichen

unter 900 bzw. über 1'800 MHz, d.h. bei adaptiven Antennen, wie sie auch vorliegend

zur Diskussion stehen, bei 5 Volt/Meter (V/m). Der IGW liegt demgegenüber

nach Anhang 2 Ziff. 11 NISV in diesem Frequenzbereich um über ein Zehnfaches

höher, und zwar bei 61 V/m.

Bevor eine

Anlage neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen

Behörde ein Standortdatenblatt einreichen (Art. 11 Abs. 1 NISV). Dieses muss nach

Abs. 2 enthalten: die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen

Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),

den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die von

der Anlage erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die

Angaben nach lit. c darstellt (lit. d).

Die Vorschriften

der NISV sind mit Änderungen vom 17. April 2019 im Hinblick auf den Einsatz von

adaptiven Antennen bei Mobilfunkanlagen ergänzt worden. Nach dieser am 1. Juni

2019 in Kraft getretenen Fassung gilt als massgebender Betriebszustand der

maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Anhang 1

Ziff. 63 Abs. 1 NISV). Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV definiert, dass

Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre Senderichtung oder ihr

Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden. Die

Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht auf einer

rechnerischen Prognose der Strahlung.

Mit Anpassung

vom 17. Dezember 2021 wurde die NISV erneut ergänzt und Anhang 1 Ziff. 63

entsprechend erweitert: Nach der am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung

kann bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren

Antenneneinheiten («Sub-Arrays») auf die maximale Strahlenleistung (ERP) ein

Korrekturfaktor KAA angewendet werden (Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2

NISV). In Abs. 3 dieser Bestimmung sind die entsprechenden KAA

definiert, und nach Abs. 4 gelten bei Anwendung eines KAA auf

adaptive Antennen solche neu nicht mehr als Änderung der Anlage.

2.2.3 Das

Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat die NISV mit diversen Vollzugshilfen

konkretisiert. Im vorliegenden Zusammenhang zu nennen sind die

Vollzugsempfehlung aus dem Jahr 2002 «Mobilfunk und WLL-Basisstationen» (kurz BAFU

Vollzugsempfehlung 2002), der Nachtrag vom 28. März 2013 zu dieser

Vollzugsempfehlung (kurz BAFU Nachtrag 2013), der Nachtrag vom 23. Februar 2021

«Adaptive Antennen: Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung» (kurz

BAFU Nachtrag 2021) sowie die Erläuterung vom 23. Februar 2021 «Adaptive Antennen

und deren Beurteilung gemäss der NISV» (kurz BAFU Erläuterung 2021, alle unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html#-815252561).

Zudem gab das BAFU diverse Informationsschreiben an die Kantone heraus. Zu

nennen sind hierbei die Information vom 17. April 2019 «Mobilfunk und

Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz» (kurz BAFU Information 2019)

sowie jene vom 31. Januar 2020 «Informationen zu adaptiven Antennen und 5G,

Bewilligung und Messung» (kurz BAFU Information 2020).

2.3 Die

Baurekurskommission hat gestützt auf die vorstehend dargelegten Grundlagen in

Erwägung 7 des angefochtenen Entscheids die Wirkungsweise von adaptiven

Antennen ausführlich umschrieben. Demnach senden konventionelle statische

Antennen im Wesentlichen mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der

Strahlung und geben die zu übermittelnden Signale stets in die gesamte, von der

Antenne versorgte Funkzelle ab. Demgegenüber ist es mit adaptiven Antennen

möglich, die Signale gezielt in Richtung der Nutzenden beziehungsweise der

Mobilfunkgeräte zu senden (sog. «Beamforming») und sie in den anderen

Richtungen beträchtlich zu reduzieren (vgl. auch BAFU Information 2020 S. 1).

Beim Beamforming wird das Mobilfunkgerät zunächst durch einen sehr schwachen

Kontrollstrahl der Antenne lokalisiert, sodann wird der Antennenstrahl

gebündelt und dem Endgerät zugeführt (vgl. auch Cercl Air, Informationsblatt 5G «Zukunft des Mobilfunks:

Auswirkungen auf Behörden», Stand Juni 2018, S. 2). Adaptive Antennen kommen

insbesondere in Verbindung mit 5G zum Einsatz, könnten aber grundsätzlich auch

für bisherige Technologien wie 3G oder 4G eingesetzt werden (vgl. BAFU

Information 2020 S. 1). Funktechnisch gesehen haben Frequenzen um 3,6 Gigahertz

(GHz) schlechtere Übertragungseigenschaften als die bisher genutzten Frequenzen

um 2 GHz und tiefer. Sie werden bei der Übertragung durch die Luft oder

Gebäudehüllen stärker abgeschwächt beziehungsweise gedämpft. Indem adaptive

Antennen das Signal in die Richtung des Nutzers beziehungsweise des

Mobilfunkgerätes fokussieren, können sie dazu eingesetzt werden, diese

schlechteren Ausbreitungseigenschaften zu kompensieren (vgl. BAFU Information

2019 S. 2). Zugleich haben adaptive Antennen durch das Beamforming insgesamt

eine geringere Strahlenbelastung zur Folge als herkömmliche Antennen (vgl. BAFU

Information 2019 S. 4, so auch Seiler

Germanier, 5G-Mobilfunkanlagen und das «worst-case-Szenario», in: PBG

2020/4, S. 34, 35). Die Signale werden beim Beamforming in Form länglicher Keulen

gezielt ausgerichtet, während sie in anderen Richtungen abgeschwächt sind.

Dadurch kann das Signal im Randbereich ähnlich stark sein wie im Zentrum,

andererseits ist die Zeitdauer der maximalen Leistung an einem nahe bei der

Antenne gelegenen Ort reduziert. In der Folge sind hohe Datenmengen und

optimierte Reichweiten möglich (vgl. dazu BAFU Erläuterung 2021 S. 5 und BAFU Nachtrag

2021 Ziff. 3.1).

3.

3.1 Die

Rekurrentin bringt verschiedene Rügen vor, die es nachfolgend zu beurteilen

gilt. Sie macht zunächst geltend, dass die Bewilligung für die adaptiven

Antennen vor dem Erlass des BAFU Nachtrags 2021 nicht hätte erteilt werden

dürfen. Mangels gesetzlicher Grundlage sei es unzulässig, die

Verordnungsbestimmung für konventionelle Anlagen auf adaptive Antennen

anzuwenden, da damit die Variabilität der Senderichtung und der

Antennendiagramme nicht berücksichtigt würde. Daran ändere auch die Prüfung der

adaptiven Antennen nach dem «worst-case-Szenario» nichts (nachfolgend E. 3.2).

Es werde bestritten, dass die Prüfung tatsächlich das «worst-case-Szenario»

umfasse. Die Einhaltung der Immissions- und Anlagegrenzwerte könne daher nicht

gewährleistet werden (nachfolgend E. 3.3). Weiter macht die Rekurrentin

geltend, dass weder ein Qualitätssicherungssystem (kurz QS-System) für adaptive

Antennen (nachfolgend E. 3.4) noch ein Messverfahren für adaptive Antennen (nachfolgend

3.5) vorhanden sei. Es sei fraglich, ob die NISV und die neue

Verordnungsbestimmung über adaptive Antennen überhaupt gesetzes- und

verfassungskonform seien (nachfolgend E. 3.6). Zudem könne die Anlage nicht mit

der deklarierten Sendeleistung betrieben werden (nachfolgend E. 3.7) und die

Baurekurskommission habe die Rügen betreffend falsche OMEN zu Unrecht nicht

behandelt (nachfolgend E. 3.8).

3.2

3.2.1 Die

Baurekurskommission erwog in ihrem angefochtenen Entscheid bezüglich des

Stellenwerts des BAFU Nachtrags 2021 und der Anwendung des

«worst-case-Szenarios», dass der NISV das Konzept der technologieunabhängigen

Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde liege. Es werde nicht

nach der Technologie beziehungsweise des Funkdienstes unterschieden, sondern es

würden je nach Sendeleistung und Frequenz der Anlage unterschiedliche

Grenzwerte gelten. Dementsprechend seien gemäss Anhang 1 Ziff. 61 NISV die

betreffenden Grenzwerte von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung

(ERP) von über sechs Watt (W) und somit im vorliegenden Fall von sämtlichen

geplanten Antennen zwingend einzuhalten. Dabei gelte für die Beurteilung der

Einhaltung der Grenzwerte gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV als massgebender

Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler

Sendeleistung, und dies unter Berücksichtigung der Variabilität der

Senderichtungen und der Antennendiagramme. Diese Formulierung sei

unbestrittenermassen konkretisierungsbedürftig, weshalb auch das BAFU den

Nachtrag 2021 zur Vollzugshilfe in Aussicht gestellt habe, welcher adaptive

Antennen und deren Behandlung im Standortdatenblatt zum Inhalt habe. Im

Zeitpunkt des Entscheids der Baurekurskommission habe dieser BAFU Nachtrag 2021

noch nicht vorgelegen. Das BAFU habe den Kantonen daher empfohlen, adaptive

Antennen nach dem «worst-case-Szenario» gleich zu behandeln wie konventionelle

Antennen. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei konventionellen Antennen nach

dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und

basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die für jede Senderichtung

den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigten. Damit werde deren

tatsächliche Strahlung überschätzt und die Beurteilung bleibe gemäss BAFU auf

der sicheren Seite. Mit der Rechtmässigkeit einer solchen Beurteilung adaptiver

Antennen nach dem «worst-case-Szenario» hätten sich bereits auch das

Baurekursgericht des Kantons Zürich in zwei jüngsten Urteilen auseinandergesetzt

und diese Beurteilung geschützt. Das rechtskräftige Vorliegen einer

Vollzugshilfe sei nicht Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung. Dass

adaptive Antennen in der zur Zeit der Beurteilung des Baubegehrens aktuell

publizierten Fassung der BAFU Vollzugsempfehlung 2002 nicht thematisiert würden

und der BAFU Nachtrag 2021 noch ausstehend sei, dürfe nicht pauschal zur

Bauverweigerung der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage und auch nicht zu einer

Sistierung des Baugesuchs oder des Rekursverfahrens führen. Entscheidend sei vielmehr,

ob das Vorgehen der Bewilligungsbehörde, wonach auch adaptive Antennen nach dem

sogenannten «worst-case-Szenario» behandelt werden, mit den Vorgaben der NISV

zu vereinbaren sei. Das BAFU und damit dieselbe Fachbehörde, welche die

Vollzugsempfehlung 2002 erlassen habe und auch den Nachtrag 2021 in Bezug auf

die Berücksichtigung adaptiver Antennen ausarbeiten werde, habe auch die

Information 2020 an die Kantone gesandt mit dem Zweck, für die Zeit bis zur

Publikation einer ergänzten Vollzugsempfehlung eine einheitliche Vollzugspraxis

durchzusetzen. Auch in dieser Information 2020 sei empfohlen worden, adaptive

Antennen bis zum Vorliegen des Nachtrages nach dem erwähnten «worst-case-Szenario»

zu behandeln. Dem sei aus rechtlicher Sicht nichts entgegen zu halten, zumal

die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vorgehen sichergestellt sei und damit

kein Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutzgesetzgebung vorliege. Die

Variabilität von adaptiven Antennen werde dabei gerade nicht zugunsten der

Mobilfunkbetreiberin berücksichtigt, sondern mit dem besagten «worst-case-Szenario»

werde der Beurteilung eine konservative Berechnung zugrunde gelegt

(angefochtener Entscheid E. 11–16).

3.2.2 Die

Rekurrentin macht wie bereits vor der Vorinstanz auch im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend, dass die Beurteilung und

Bewilligung von adaptiven Antennen ohne Berücksichtigung der Variabilität der

Senderichtungen und der Antennendiagramme nicht zulässig sei. Anhang 1 Ziff. 63

NISV gelte für konventionelle Antennen. Diese Bestimmung auf adaptive Antennen

anzuwenden, sei rechtswidrig. Eine solche Übergangsregelung, wie sie vorliegend

zur Anwendung gekommen sei, sei rechtlich nicht haltbar. Die NISV sehe keine

Übergangsregelungen vor, ebenso wenig das USG. Die Rekurrentin bestreitet

zudem, dass die im Rahmen des Baubegehrens eingereichten Antennendiagramme

tatsächlich das «worst-case-Szenario» darstellten. Wie ein solches überhaupt

aussehen solle, sei ohnehin unklar. Bei der Anwendung von Anhang 1 Ziff. 63

NISV auf adaptive Antennen werde derjenige Moment beurteilt, in welchem die

adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei einer Fokussierung des Signals

könnten die Grenzwerte jedoch deutlich überschritten werden. In der BAFU

Information 2020 sei zudem darauf hingewiesen worden, dass die Praxiserfahrung für

adaptive Antennen über das tatsächliche Verhalten der Anlagen im grossflächigen

realen Betrieb fehlen würde, und dass für die Ausarbeitung einer Vollzugshilfe

weitere Abklärungen zur Exposition gemacht und nach Möglichkeiten im realen

Betrieb getestet werden müssten. Erst nach hinreichender Abklärung, welche

Expositionen durch adaptive Antennen tatsächlich erzeugt würden, solle die

Vollzugshilfe verabschiedet werden. Wenn das BAFU empfehle, bis zur Publikation

des Nachtrags 2021 adaptive Antennen weiterhin gleichzubehandeln wie

konventionelle Antennen, bedeute dies, dass die Strahlung wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde,

die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtige.

Die Antennendiagramme der Beigeladenen würden dies gerade nicht tun. Das

Verwaltungsgericht Zürich habe in einem Entscheid vom 15. Januar 2021 ausgeführt,

dass der Prüfung von adaptiven Antennen bis zum Vorliegen einer entsprechenden

neuen Vollzugshilfe des BAFU eine rechnerische Prognose für eine statische

Anlage zugrundegelegt werden müsse, welche die Variabilität der adaptiven

Antenne einschliesse. Gestützt auf diesen Entscheid sei erklärungsbedürftig,

wie mit den Antennendiagrammen mit einem festen Neigungswinkel die

Strahlenbelastung aus dem Beamforming bzw. der Variabilität adaptive Antennen umhüllend

erfasst sein solle. Dies sei von der Vorinstanz und der Rekursgegnerin nicht

erklärt worden. Die zuständigen Fachstellen und Behörden müssten ihre

Beurteilung zur rechnerischen Prognose im Quervergleich zu einer

konventionellen Anlage eingehend begründen, um eine unabhängige Überprüfung

über eine umhüllende Betrachtungsweise für die Strahlenbelastung zu

ermöglichen. Entgegen den Ausführungen der Baurekurskommission würden die

Antennendiagramme der Beigeladenen nicht den maximalen möglichen Antennengewinn

in alle Richtungen respektive dem «worst-case-Szenario» entsprechen.

Dementsprechend wäre es nach Ansicht der Rekurrentin naheliegend gewesen,

sämtliche Bewilligungsverfahren für adaptive Antennen zu sistieren oder

vorsorglich abzuweisen (vgl. Rekursbegründung Ziff. 15–28).

3.2.3 Zunächst

ist festzustellen, dass das Baubegehren der Beigeladenen vom 6. Februar

2019 datiert, der Bauentscheid des Bau- und Gastgewerbeinspektorats vom 22.

April 2020. Der BAFU Nachtrag 2021 wurde erst am 23. Februar 2021 publiziert.

Die unter E. 2.2. hiervor genannten Informationen des BAFU an die Kantone vom

17. April 2019 bzw. vom 31. Januar 2020 lagen zum Zeitpunkt der

Baugesuchsbeurteilung hingegen vor. Demgemäss beruhte die Beurteilung des

strittigen Baubegehrens tatsächlich lediglich auf einer rechnerischen Prognose

der Strahlung der adaptiven Antennen. Die Baurekurskommission weist im

angefochtenen Entscheid und auch in ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2021 (act.

6) allerdings zu Recht darauf hin, dass die Bewilligungsbehörden berechtigt

waren, Baugesuche für adaptive Antennen bereits vor dem Erlass des BAFU

Nachtrags 2021 zu beurteilen und diese bei Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben

zu bewilligen. Das BAFU führte in seiner Information 2019 an die Kantone aus,

dass die Strahlung von adaptiven Antennen bis zur Ausarbeitung des Nachtrags 2021

in einem «worst-case-Szenario» beurteilt werden können, d. h. sie sollen wie

bei konventionellen Antennen nach der maximalen Leistung beurteilt werden. Wie

die Vorinstanz ebenso korrekt darlegt, bleibt demnach die Beurteilung durch die

Überschätzung der tatsächlichen Strahlung einer Mobilfunkanlage für die

betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite (vgl. BAFU Information 2019 S. 4

und BAFU Information 2020 S. 2). Damit bleibe unberücksichtigt, dass adaptive

Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der

Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal in die Richtung

des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine geringere

Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (BAFU Information

2019 S. 4). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin ist nicht ersichtlich,

weshalb die Baurekurskommission nicht auf diese vorläufigen Empfehlungen des

BAFU hätte abstellen dürfen. Die NISV sieht in Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs.

2 sogar ausdrücklich vor, dass das BAFU für die Ermittlung und die Kontrolle

der Immissionen geeignete Mess- und Berechnungsmethoden empfiehlt. Dass sich

die Empfehlungen, welche das BAFU im entsprechenden Informationsschreiben an

die Kantone vom 17. April 2019 erst noch im BAFU Nachtrag 2021 zur

Vollzugshilfe 2002 konkretisieren müssen und diese Informationen somit

vorläufiger Natur sind, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Dies hat auch

das Verwaltungsgericht Zürich im Entscheid VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021

dargelegt. Demnach stelle das in diesem Fall vorgenommene «worst-case-Szenario»

keine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare

Berechnungsmethode, um die Einhaltung der AGW einer Mobilfunkanlage

sicherzustellen. Die BAFU Vollzugsempfehlung 2002 bzw. der BAFU Nachtrag 2021 dienten

als Vollzugshilfen, denen keine Rechtsverbindlichkeit zukomme, respektive als

Auslegungshilfen, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen seien nicht

ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform seien (Verweis auf Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und

Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, S. 1413). Der von Anhang 1 Ziff. 63

NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung werde mit dem

«worst-case-Szenario» gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen

Prognose alle möglichen Strahlen der adaptiven Antenne berücksichtigt würden. Der

Wortlaut von Anhang 1 Ziff. 63 NISV lasse es zu, dass die Variabilität der

Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines

Korrekturfaktors berücksichtigt werde. Bei jedem einzelnen möglichen Strahl

(Beam) werde dann anders als bei einer konventionellen Antenne, die keine einzelnen

Beams habe, auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler

Sendeleistung abgestellt. Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver

Antennen müsse jedenfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige

Anlagegrenzwert nach Anhang 1 Ziff. 64 NISV an OMEN eingehalten werde (VGE ZH

VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2).

Diesen

zutreffenden Ausführungen schliesst sich das Verwaltungsgericht vollumfänglich

an. Überdies legt das BAFU in der Vollzugsempfehlung 2002 selbst dar, dass sich

Vollzugshilfen stets an die Vollzugsbehörden richteten und als Auslegungshilfe

dienten, ohne selbst Recht zu setzen. Der Umstand, dass adaptive Antennen in

der BAFU Vollzugsempfehlung 2002 nicht thematisiert werden und der BAFU

Nachtrag 2021 noch ausstehend war, durfte demnach auch nicht zur Sistierung des

Baugesuchsverfahrens führen. Die Rekurrentin vermag auch in ihrer Replik keine

rechtliche Grundlage für ihre gegenteilige Ansicht aufzuzeigen. Eine

Rechtsverletzung, wie sie die Rekurrentin geltend machen will, ist jedenfalls

nicht zu erkennen. Die vorgebrachte Rüge erweist sich demnach als unbegründet.

3.3

3.3.1 Die

Baurekurskommission kam im angefochtenen Entscheid bezüglich der Anwendung des

«worst-case-Szenarios» wie auch das Lufthygieneamt beider Basel zum Ergebnis,

dass gestützt auf das zu beurteilende Standortdatenblatt die Grenzwerte, d.h. sowohl

die Immissionsgrenzwerte (IGW) als auch die Anlagegrenzwerte (AGW), eingehalten

seien. Auch wenn sich die maximale Sendeleistung (ERP) infolge des Beamformings

auf einen einzelnen Nutzer konzentriere, komme es nicht zu

Grenzwertüberschreitungen. So ergebe sich aus dem Standortdatenblatt, dass

sowohl der IGW am höchstbelasteten OKA wie auch die AGW für kombinierte Anlagen

von 5 V/m gemäss Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV an den drei höchstbelasteten

OMEN eingehalten seien (angefochtener Entscheid E. 18).

3.3.2 Die

Rekurrentin macht in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass die Aufteilung

der maximal erlaubten Leistung einer adaptiven Antenne bei mehreren Nutzern auf

die einzelnen Beams nicht ausschliesse, dass diese in der Nahumgebung unterhalb

der Anlage eine höhere Strahlenbelastung bewirken würden als jene bei einer

statischen Antenne, weil adaptive Antennen direkt dorthin senden würden. Es

stimme somit nicht, dass die von der Vorinstanz akzeptierten Antennendiagramme dem

maximal möglichen Antennengewinn in alle Richtungen respektive dem «worst-case-Szenario»

entsprechen würden (Rekursbegründung Ziff. 24–28). In ihrer Replik vom 25.

Mai 2021 (act. 9) führt sie dazu ergänzend aus, dass die rechnerische Prognose

aus der «Vollzugsordnung» (wohl: BAFU Vollzugsempfehlung 2002) nicht auf

adaptive Antennen ausgerichtet sei. Sie beruhe auf der Auswertung von Distanz

und Azimut der Sichtverbindung zwischen Antennen und den OKA bzw. OMEN. So liessen

sich die entsprechenden Richtungsabschwächungen berechnen. Dieses Vorgehen könne

für adaptive «massiv MIMO Antennen» gerade nicht mehr angewendet werden, denn

es existiere keine definierte Sichtverbindung zwischen Sender (Antenne) und

Empfänger (OMEN). Die adaptive Antenne nutze den Weg mit der kleinsten Dämpfung

durch das Antennendiagramm. Die Vorstellung einer einzigen, direkten

Sichtverbindung zwischen der Basisstation und einem Messort gelte für adaptive «massiv

MIMO Antennen» nicht mehr. Möglich seien Mehrwegverbindungen über Reflexion,

Diffraktion und «Scattering» an Strukturen im Zellenbereich der «MFA», weshalb

auch reflektierende Flächen von Fahrzeugen und Baumblättern genutzt werden könnten.

Vorzugsweise würden adaptive «massiv MIMO Antennen» die «Non Line of Sight (NLoS)

Mehrwegverbindungen» unter Umgehung der Richtungsdämpfungen des

Antennendiagramms nutzen. Mehrwegverbindungen würden damit das Antennendiagramm

umgehen und so signaltheoretische Vorteile gegenüber «LoS Verbindungen»

bewirken. Konventionelle Antennendiagramme für adaptive «massiv MIMO Antennen» seien

für die Beurteilung der hochfrequenten «EMF Befeldung» nutzlos. Daher müssten

die Richtungsabschwächungsfaktoren für diejenige Antenne, in deren Zelle der

OMEN liege, in der rechnerischen Prognose mit dem Wert Null eingesetzt werden.

Die hier bewilligten Antennendiagramme seien daher für adaptiv betreibbare

Sendeantennen unbrauchbar. Sie ignorierten Mehrwegverbindungen über Reflexionen

und stellten nicht das «worst-case-Szenario» dar. Das vom BAFU unterstützte

«worst-case-Szenario»- sei somit rechtswidrig (Replik Ziff. 5–12).

3.3.3 Die

Rekurrentin vermag mit ihren Ausführungen die Richtigkeit der im angefochtenen

Entscheid vorgenommenen Beurteilung des «worst-case-Szenarios» nicht in Frage

zu stellen. Für ihre Behauptung, wonach die im vorliegenden Fall eingesetzten

adaptiven Antennen mittels Mehrwegverbindungen über Reflexion, Diffraktion und

«Scattering» eine höhere Belastung an den Empfangsorten bewirken sollen als

dies aus der Berechnung des «worst-case-Szenarios» gemäss der BAFU Information

2019 hervorgehe, fehlt jegliche Substantiierung. Die Baurekurskommission weist

in ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2021 (act. 6) zu Recht darauf hin, dass es

sich bei den im Standortdatenblatt deklarierten Leistungswerten um Maximalwerte

handle, mithin um Werte, die im Betrieb an keinem Ort überschritten werden dürften.

Auch bei der von der Rekurrentin erwähnten «Fokussierung des Signals», dem beamforming,

dürften diese bewilligten Maximalwerte nicht überschritten werden. In diesem

Sinne lasse sich der von der Rekurrentin erwähnte «maximale Antennengewinn» mit

dem «bewilligten Antennengewinn» gleichsetzen. Folglich sei es entgegen der

Meinung der Rekurrentin nicht so, dass ein fokussiertes Signal weiterreichen dürfe,

als dies in den Antennendiagrammen ausgewiesen sei. Dies gelte sowohl in

horizontaler als auch in vertikaler Hinsicht, wobei in Bezug auf das vertikale

Antennendiagramm festzustellen sei, dass auch dieses den «worst-case» abbilde,

da die Signalstärke mit zunehmender elektrischer Neigung (sog. «tilt)»

beziehungsweise Abweichung von der Hauptstrahlrichtung abnehme. Unter diesen

Umständen seien die im bewilligten Standortdatenblatt aufgeführten

Antennendiagramme, die, wie bereits bei den konventionellen Antennen, im

Vergleich zur tatsächlichen dreidimensionalen Abstrahlung zwangsläufig

schematisch ausfallen würden, nicht zu beanstanden.

Die Rekurrentin

vermag diese nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen auch in ihrer

Replik nicht zu widerlegen. Es ist daher der Schlussfolgerung der

Baurekurskommission zu folgen, dass bei der Beurteilung der Zulässigkeit der

adaptiven Antennenanlage vorliegend tatsächlich das «worst-case-Szenario» zu

Grunde gelegt worden ist.

3.4.

3.4.1 In

Bezug auf die Rüge, es existiere kein QS-System für adaptive Antennen, verwies

die Baurekurskommission auf die Ausführungen eines Entscheids der Zürcher Baurekurskommission

(BRGE ZH I Nr. 0011/2020 vom 7. Februar 2020 E. 8.3). Die darin vorgenommene Beurteilung

sei auf den vorliegenden Fall übertragbar. So würden mit dem bestehenden QS-System

der schweizerischen Mobilfunkgesellschaften alle relevanten Parameter einer

bewilligten Basisstation, wie etwa die Abstrahlungswinkel, erfasst. Mittels

einer automatisierten Überprüfungsroutine würden die effektiv eingestellten

Sendeleistungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen einmal pro Arbeitstag mit

den bewilligten Werten verglichen. Abweichungen von den bewilligten

Antennenparametern wären somit in Kürze erkennbar und könnten umgehend behoben

werden. Zudem hätten die Mobilfunkgesellschaften gemäss dem diese

verpflichtenden Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006, welches die

bundesgerichtlichen Kontrollvorgaben beim Betrieb vom Mobilfunkanlagen

konkretisiere, u.a. den kantonalen Fachstellen periodisch allfällige

QS-Fehlerprotokolle zuzustellen. Den kantonalen Fachstellen stehe zudem eine

Online-Datenbank zur jederzeitigen unangemeldeten Kontrolle der bewilligten

Antennenparameter zur Verfügung. Es sei somit nicht erkennbar, inwiefern mit

dem QS-System der Beigeladenen die Einhaltung der beantragten und alsdann

bewilligten Strahlungsleistung der adaptiven Antennen sowie deren Senderichtung

nicht kontrolliert werden könnte. Die für die adaptive Antenne bewilligte

Sendeleistung (ERP) und die Hauptstrahlrichtung würden sich wie auch für die

herkömmlichen Antennen aus dem Standortdatenblatt ergeben. Bewilligt werde

demnach eine Antenne mit der beantragten Sendeleistung, der Hauptstrahlrichtung

und der ausgewiesenen Strahlungscharakteristik gemäss Strahlungsdiagramm. Es

sei nochmals darauf hinzuweisen, dass dabei von einem «worst-case-Szenario»

ausgegangen werde, wonach die Diagramme sämtliche vorgesehenen Beamrichtungen

enthalten würden. So sei in den Antennendiagrammen gemäss Standortdatenblatt

denn auch nicht ein einzelner Beam beziehungsweise keine schmale Keule, sondern

eine Hüllkurve aller möglichen Beams ersichtlich. Die Rekurrentin vermöge nicht

darzutun, weshalb bei adaptiven Antennen die effektiv eingestellte

Sendeleistung und -richtung nicht mit den bewilligten Werten verglichen und

damit überprüft werden könnten. Somit sei entgegen der Rekurrentin davon

auszugehen, dass das QS-System der Beigeladenen im vorliegenden Fall auch

hinsichtlich der strittigen adaptiven Antennen seinen Kontrollzweck zu erfüllen

vermöge (angefochtener Entscheid E. 20).

3.4.2 Die

Rekurrentin macht im Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass ein

QS-System gemäss dem BAFU Rundschreiben vom 16. Januar 2006 nicht in der Lage

sei, adaptive Antennen zu kontrollieren. Es stimme nicht, dass der Betrieb

adaptiver Antennen in den bestehenden QS-Systemen korrekt dargestellt werden könne,

nur weil sie im Rahmen der Prognose, d.h. der Berechnung im Standort­datenblatt,

gleich behandelt würden wie konventionelle Antennen. Es stimme auch nicht, dass

erst eine zukünftige Beurteilung adaptiver Antennen unter Berücksichtigung der

Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme eine Anpassung des

Systems bedingen würde. Ein QS-System, das adaptive Antennen kontrollieren könne,

müsse bereits heute zwingend die Änderung der Senderichtung erfassen können,

unabhängig davon, ob sie im Rahmen der rechnerischen Prognose wie

konventionelle Antennen beurteilt worden seien oder nicht. Die adaptiven

Antennen würden aus einer Vielzahl einzeln angesteuerter Antennenelementen mit

jeweils eigenen Verstärkern bestehen. Durch gezieltes Einstellen der Phase könne

die Senderichtung verändert werden, und je mehr Antennenelemente gleichzeitig

zusammen koordiniert würden, umso stärker gebündelt sei das Sendesignal. Diese

Bündelung setze vordefinierte Einstellungen («Precodings») voraus, welche die

Phasenverschiebungen an den einzelnen Antennenelementen definieren würden. Ein

QS-System müsse diese Precodings kontrollieren können, was von der Baurekurskommission

nicht beachtet worden sei. Nur so könne die Einhaltung der Grenzwerte von adaptiven

Antennen sichergestellt werden. Die Annahme, dass ein auf konventionelle

Antennen ausgelegtes QS-System auch adaptive Antennen kontrollieren könne, sei

daher falsch (Rekursbegründung Ziff. 34–36).

3.4.3 Den

Argumenten der Rekurrentin betreffend das angeblich mangelhaft auf die

adaptiven Antennen ausgerichtete QS-System kann nicht gefolgt werden. Gemäss

der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von Mobilfunkanlagen ein

schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der Grenzwerte der NISV durch

objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet wird. Das

Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der Kontrolle nicht aus (BGer 1C_97/2018

vom 3. September 2019 E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, unter anderem auf 1C_172/2007

vom 17. März 2008 E. 2.2). Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das

BAFU in dem bereits erwähnten Rundschreiben «Qualitätssicherung zur Einhaltung

der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose

Teilnehmeranschlüsse» vom 16. Januar 2006 (kurz BAFU Rundschreiben 2006)

die Einrichtung eines QS-Systems auf den Steuerzentralen der Netzbetreibenden.

Pro Netzbetreiber sollen eine QS-Datenbank, definierte Abläufe sowie die

Auditierung durch eine unabhängige Prüfstelle vorgesehen werden. Gemäss diesem

Rundschreiben bezieht das QS-System nicht nur fernsteuerbare Parameter, sondern

sämtliche Bauteile und Einstellungen ein, die nichtionisierende Emissionen beeinflussen.

Die Netzbetreiber haben dazu in den Steuerzentralen eine QS-Datenbank zu

implementieren, in der für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten und

Geräteeinstellungen erfasst werden, welche die maximale Sendeleistung (ERP) oder

die Senderichtungen beeinflussen. Für ferngesteuerte oder manuelle

Veränderungen der Einstellungen sind Prozesse zu definieren, die sicherstellen,

dass die geänderten Einstellungen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank

übernommen werden. Das QS-System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die

effektiv eingestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des

betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu

vergleichen. Die dabei festgestellten Überschreitungen eines bewilligten Wertes

sind, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, innerhalb von 24 Stunden und

andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche zu beheben. Das QS-System hat bei

festgestellten Überschreitungen automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die

den Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die

Netzbetreibenden haben den Behörden uneingeschränkte Einsicht in diese

QS-Datenbank zu gewähren (BAFU Rundschreiben 2006 S. 2 und BGer 1C_97/2018 vom 3.

September 2019 E. 6.2). Das Bundesgericht erwog in diesem Zusammenhang, dass

selbst bei Abweichung der gemessenen Werte von den prognostizierten keine

Grundlage dafür bestehe, um auf das generelle Versagen dieser QS-Systeme zu

schliessen (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.3).

In diesem

Zusammenhang wies auch das Lufthygieneamt beider Basel in seiner Stellungnahme

zum Rekurs im vorinstanzlichen Verfahren (E-Mail vom 19. Juni 2020 [act. 8

1/4]) zu Recht darauf hin, dass im QS-System adaptiver Antennen der wesentliche

Parameter die äquivalente Sendeleistung (ERP) sei: Adaptive Antennen dürften

mit maximal der ERP betrieben werden, mit welcher sie im konventionellen

Betrieb den Anlagegrenzwert (AGW) einhalten würden. Diese relevante ERP könne

bei adaptiven Antennen wie bisher bei konventionellen Antennen durch das

QS-System überwacht werden. Ebenso legte auch die Baurekurskommission in ihrer

Vernehmlassung vom 28. April 2021 (act. 6) dar, dass mit dem QS-System der Beigeladenen

sichergestellt werden könne, dass sich die ERP und die Hauptsenderichtung im

Rahmen der bewilligten Einstellungen bewegen würden. Daher könne gestützt auf das

vorgenommene «worst-case-Szenario» auch davon ausgegangen werden, dass die

Grenzwerte eingehalten seien. Die Beigeladene verfügt denn auch über ein

entsprechend zertifiziertes QS-System (Zertifikat nach ISO 9001:2015 vom 30. August

2019 sowie Validierungszertifikat vom 8. Juli 2021, unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html).

Entgegen der Auffassung der Rekurrentin kann daher davon ausgegangen werden,

dass die relevanten Grenzwerte bei bewilligter ERP und Hauptsenderichtung

mittels «worst-case-Szenario» eingehalten sind. Daran ändert auch dann nichts, wenn

die Anlage der Beigeladenen in der Lage wäre, eine wesentlich höhere

Strahlungsleistung zu bewirken, als dies bewilligt ist: Gemäss der vorliegend

angefochtenen Bewilligung ist eine solch höhere Strahlungsleistung nicht

zulässig und mit dem bestehenden QS-System ist eine rechtskonforme Überwachung

der Einhaltung der Bewilligungsvorgaben sichergestellt. Es besteht kein Anlass,

das Audit und die Bewertung der ISO-Zertifizierung einzufordern.

3.5

3.5.1 In

Bezug auf die Rüge der angeblich fehlenden, auf adaptive Antennen angepassten

Bemessungsgrundlagen und Messvorschriften verwies die Baurekurskommission im angefochtenen

Entscheid erneut auf ein Urteil der Zürcher Baurekurskommission (BRGE ZH IV Nr.

0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020). Gemäss diesem habe das BAFU für die

Fälle, in welchen für die Messfirmen noch keine Akkreditierungsmöglichkeit

basierend auf einer Messempfehlung des BAFU beziehungsweise des Eidgenössischen

Instituts für Metrologie (METAS) bestehe, ausgeführt, dass sich die Messfirmen am

aktuellen Stand der Technik zu orientieren hätten. Im technischen Bericht des METAS

vom 18. Februar 2020 seien zwei Messmethoden vorgeschlagen worden: Die code-selektive

Messmethode (Referenzmethode) und die frequenz-selektive Messmethode. Mit der

code-selektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität

einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenz-selektiven Messmethode

hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben

bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese

Messmethode nur als orientierende Messung empfehle. Es gebe somit von der

Fachbehörde des Bundes empfohlene Messverfahren für die Überprüfung der

Strahlenbelastung adaptiver 5G-Antennen und es lägen keine Anhaltspunkte vor,

um an der Richtigkeit der diesbezüglichen fachbehördlichen Einschätzung zu

zweifeln (angefochtener Entscheid E. 21–23).

3.5.2 Die

Rekurrentin bestreitet in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht, dass gestützt

auf den technischen Bericht des METAS Abnahmemessungen erfolgen könnten. Zwar

dürften die installierten Basisstationen der Mobilfunkanbieter zu keinem Zeitpunkt

den Grenzwert überschreiten, wofür die maximalen Feldstärken ermittelt werden

müssten. Die mögliche Messung der Synchronisationssignale reiche aber dafür

nicht aus. Die Signale müssten mit noch nicht definierten Faktoren

multipliziert werden, ansonsten könne die maximale Abstrahlung der Datenkeulen

nicht ermittelt werden. Da diese Faktoren noch nicht feststehen würden, könne

keine messtechnische Kontrolle von adaptiven Antennen stattfinden. Es würden

somit auch messtechnisch noch keine «geeigneten Massnahmen» zur Kontrolle der

Einhaltung der Grenzwerte bestehen (Rekursbegründung Ziff. 37–49).

3.5.3 Auch

in diesen Ausführungen kann der Rekurrentin nicht gefolgt werden. Die

Baurekurskommission verweist diesbezüglich zu Recht auf den technischen Bericht

«Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz» des

METAS vom18. Februar 2020. Am 15. Juni 2020 erfolgte dazu ein Nachtrag (beides

unter https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html).

Darauf gestützt hielt das BAFU in seinem Informationsschreiben 2020 an die

Kantone fest, dass noch keine serienmässig produzierten Geräte für die

code-selektive Messung von 5G-Signalen verfügbar seien, die frequenz-selektive

Messung sei hingegen möglich. Bei Antennen, bei denen neben 5G noch weitere

Frequenzbereiche senden würden, könne aufgrund der Messung des Signals auf die

gesamte Sendeleistung hochgerechnet werden. Diese Hochrechnung ergebe eine

höhere Belastung als in Wirklichkeit vorhanden sei. Sei der so ermittelte Wert

nicht höher als der AGW, sei dessen Einhaltung zuverlässig nachgewiesen (dazu

BAFU Information 2020 S. 3). Somit trifft es zwar zu, dass die Stärke der

Funkstrahlung einer bestimmten adaptiven Antenne derzeit nicht genau gemessen

werden kann. Es ist jedoch auch nicht unmöglich, messtechnisch zu

kontrollieren, ob die bewilligten Immissionen das zulässige Mass überschreiten.

Dies sieht im Übrigen auch der BAFU Nachtrag 2021 nun ausdrücklich vor (BAFU

Nachtrag 2021 S. 14). Sofern die Rekurrentin mit Prüfberichten zu anderen

Mobilfunkstandorten darzulegen versucht, dass Abnahmemessungen nicht möglich

seien, dringt sie damit nicht durch. So belegt der eingereichte Prüfbericht über

eine Anlage in Aeschi (Beilage 3 zur Rekursbegründung [act. 4]) einzig,

dass die dort vorhandenen adaptiven Antennen zum Zeitpunkt der Messung nicht in

Betrieb waren, nicht jedoch, dass es messtechnisch nicht möglich gewesen wäre,

eine Messung durchzuführen. Ebenso ist dem eingereichten Zürcher Bauentscheid

(Beilage 4 zur Rekursbegründung [act. 4]) lediglich zu entnehmen, dass «der

Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband um 3’400–3'800 MHz nicht gemessen»

wurde, jedoch nicht, dass eine Messung nicht möglich gewesen wäre. Die

Ausführungen der Rekurrentin zu den angeblich erfolgten «telefonischen

Rückfragen bei der kantonalen NIS-Fachstelle» (Rekursbegründung Ziff. 44) sind

überdies nicht hinreichend belegt. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang auch

festzustellen, dass die Überwachung, ob die tatsächlich gemessenen

Strahlungswerte unterhalb der massgebenden Grenzwerte liegen, im Rahmen des

QS-Systems von den Behörden als Aufsichtsbehörden zu überwachen sein wird (vgl.

auch Breitenbüchner, Die Rechtsprechung

zur nichtionisierenden Strahlung von Mobilfunkanlagen, in: URP 2/2021, S. 180,

191 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.4). Diesbezügliche Fragen zur

Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betreffen demnach grundsätzlich

den Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens. Insgesamt erweist

sich daher auch die Rüge der mangelhaften Abnahmemessungen als unbegründet.

3.6.

3.6.1 Die

Baurekurskommission führte im angefochtenen Entscheid bezüglich des

umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips aus, dass bei der Beurteilung adaptiver

Antennen nach dem sogenannten «worst-case-Szenario», bei welchem die Kriterien

von Anhang 1 Ziff. 63 NISV zumindest mitbedacht würden, die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV gewährleistet sei und damit dem Vorsorgeprinzip Rechnung

getragen werde. Das Bundesgericht habe wiederholt festgehalten, dass diese

Grenzwerte der NISV nach dem gegenwärtigen Stand der Wissenschaft nicht zu

beanstanden und insbesondere verfassungs- und gesetzeskonform seien (Verweis

auf BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 E. 4.3). Das Bundesrecht enthalte in

der NISV eine abschliessende Regelung, weshalb für das kommunale und kantonale

Recht insoweit kein Raum bleibe. Zudem sei es gemäss der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden des Bundes,

die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und

gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen (Verweis

auf BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.5; angefochtener Entscheid E.

24).

3.6.2 Die

Rekurrentin macht auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend, dass den

gesundheitlichen Risiken und damit dem Vorsorgegrundsatz zu wenig Rechnung

getragen werde. So lägen unter anderem Tierstudien vor, welche die krebserregende

Wirkung der Mobilfunkstrahlung bei Tieren nachweisen würden. Diese Ausgangslage

verschärfe sich mit der neuen Antennentechnik und der Einführung von adaptiven

Antennen zusätzlich. Es sei naheliegend, dass bei maximaler Strahlungsleistung (ERP)

einer 5G-Antenne die gemessenen Werte weit über dem Toleranzwert liegen würden.

Es müsse von einer grossen Gesundheitsgefährdung bereits bei den heutigen

Grenzwerten ausgegangen werden. Auch der Wissenschaftliche Dienst des

EU-Parlaments warne vor der Einführung von 5G-Mobilfunk. Die heutigen

Grenzwerte würden einzig die elektrische Feldstärke berücksichtigen und damit

die Spannung in der Luft messen. Studien hätten aber gezeigt, dass die biologischen

Effekte nicht nur von der Feldstärke, sondern auch von den Pulsationen abhängig

seien, welche bei 5G-Mobilfunk besonders hoch seien. Die aktuellen Forschungen würden

klar dafür sprechen, dass die heutigen Grenzwerte zu hoch seien, um die

gesundheitsschädigenden Auswirkungen zu verhindern. Mit den vorsorglichen

Emissionsbegrenzungen könnten nicht-thermische Wirkungen nicht ausgeschlossen

werden. Insofern würden die AGW dem Vorsorgeprinzip gerade nicht Rechnung

tragen. Sie würden höchstens die Gefahren von thermischen Wirkungen vermindern,

nicht aber von nicht-thermischen Gesundheitsschäden (Rekursbegründung Ziff.

50–75).

3.6.3 Den

Vorbringen der Rekurrentin betreffend der angeblichen Verletzung des

Vorsorgeprinzips kann nicht gefolgt werden. Die nichtionisierende Strahlung von

Mobilfunkanlagen wird, wie bereits ausführlich dargelegt, durch das

Immissionsschutzrecht reguliert. Abgesehen davon, dass die Datenlage zu den

gesundheitlichen Risiken der Mobilfunkstrahlung nach wie vor erhebliche

Unsicherheiten bestehen lässt (vgl. dazu Röösli,

Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender

Strahlung auf den Menschen, in: URP 2/2021, S. 117 ff.), hat der Bundesrat

gestützt auf Art. 74 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) im Rahmen des

Vorsorgeprinzips die AGW in der NISV so tief angesetzt, wie es technisch und

betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Die AGW sind demnach keine

Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. dazu bereits

BGer 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008 E. 4.4.5). Die Baurekurskommission hat korrekt

auf die konstante bundesgerichtliche Rechtsprechung hingewiesen, wonach die

festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und

gesetzeskonform sind (vgl. etwa BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 E. 4.3,

1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3.1 und E. 4, 1C_576/2016 vom 27. Oktober

2017 ED. 3.5.1). Zudem kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht

mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des

Immissionsschutzes verankerte Vorsorgeprinzip (Art. 11 USG) sei verletzt (BGE 126 II 399 E. 3).

Die Rekurrentin

hat mit ihrer Rekursbegründung und ihrer Duplik diverse Berichte eingereicht,

mit welchen sie darzulegen versucht, dass die Grenzwerte der NISV nicht mehr

angebracht seien. Dazu ist zunächst festzustellen, dass in umweltrechtlichen

Verfahren der Untersuchungsgrundsatz gilt. Gleichzeitig ist aber das

gerichtliche Verfahren offensichtlich nicht geeignet, den Stand der

Wissenschaft bezüglich der Erbringung einer vom Bund konzessionierten Dienstleistung

(BGE 131 II 545 E. 2.2) im Einzelfall zu überprüfen. Vielmehr dürfen sich

die Rechtsanwender diesbezüglich auf die Untersuchungen der Fachbehörde

stützen. Es ist Aufgabe der zuständigen Fachbehörden und Arbeitsgruppen und

nicht der Rechtsmittelinstanzen, die internationale Forschung sowie die

technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der

Grenzwerte der NISV zu beantragen (dazu bereits BGer 1C_118/2010 vom 20.

Oktober 2010 E. 4.2.2, 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 2.2.2). Das

Bundesgericht hielt ausserdem fest, dass der Bundesrat bzw. das BAFU als

Fachbehörde die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit einer beratenden

Expertengruppe verfolge und die Grenzwerte gegebenenfalls dem Stand der

Wissenschaft oder der Erfahrung anpasse (BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5,

1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.1.1, 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E.

4.3 ff.). Weiter erwog das Bundesgericht, dass in mehreren Forschungsberichten

zum Einfluss von hochfrequenter nichtionisierender Strahlung auf Pflanzen zwar

auf die Auslösung von biologischen Effekten durch Mobilfunkstrahlung in

Pflanzen oder in pflanzlichen Zellkulturen geschlossen worden sei, wobei es

bisher aber keine Nachweise für deren Schädlichkeit gebe (dazu BGer 1C_254/2017

vom 5. Januar 2018 E. 9.8). Es fehlten auch wissenschaftliche Untersuchungen

über biologische Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Wild- und

Nutztiere, die eine Risikobeurteilung zuliessen (dazu BGer 1C_254/2017 vom 5.

Januar 2018 E. 9.2).

Zudem verlangt

das Vorsorgeprinzip im Zusammenhang mit der Mobilfunknutzung gerade keine über

die Grenzwerte der NISV hinausgehende vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Breitenbüchner, a.a.O., 189; BGer

1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.9), und es soll auch nicht jeder nur

denkbare biologische Effekt wissenschaftlich untersucht und jegliche

Gesundheitsauswirkung mit absoluter Sicherheit ausgeschlossen werden (BGer 1A.106/2005

vom 17. November 2005 E. 4). So hat sich auch das Verwaltungsgericht Zürich

im Entscheid VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 in Erwägung E. 8.1 mit den von der

Rekurrentin auch im vorliegenden Verfahren vorgebrachten Studienergebnissen

(vgl. dazu Beilagen 6 und 7 zur Replik [act. 4]: Briefing des

Wissenschaftlichen Dienstes des Europäisches Parlaments «Auswirkungen der

drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit» vom Februar 2020

sowie Newsletter der Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung

(BERENIS) vom Januar 2021) vertieft auseinandergesetzt und mit überzeugender

Begründung ausgeführt, dass auch die Berücksichtigung dieser Studien nichts an

der Einschätzung ändere, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen

wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende

Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trage. Mit Blick auf das dem Bundesrat

zustehende Ermessen sei die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte

nicht zu beanstanden. Den detaillierten und überzeugenden Ausführungen zu den

vorgebrachten Studienergebnissen im genannten Zürcher Entscheid kann sich auch

das Verwaltungsgericht vollumfänglich anschliessen. Daran vermag auch die von

der Rekurrentin in ihrer Replik vorgebrachte Studie nichts zu ändern (Beilage 1

zur Replik [act. 9]: Schürmann/Mevissen,

Vom Menschen erzeugte elektromagnetische Felder und oxidativer Sttress –

Biologische Effekte und Folgen für die Gesundheit, in: International Journal of

Molecular Sciences, 6. April 2021). Dass sich aus diesem Review ergeben soll,

dass die Grenzwerte zur Einhaltung des Vorsorgegrundsatzes ungenügend sein

sollen, wird von der Rekurrentin nicht substantiiert aufgezeigt. Im genannten

Review wird zwar geltend gemacht, dass sich aus verschiedenen Studien, auch

unter Berücksichtigung von teilweisen methodischen Schwächen, der Trend

deutlich abzeichne, wonach die EMF-Exposition auch im niedrigen Dosisbereich

durchaus zu Änderungen im zellulären oxidativen Gleichgewicht führen könne. Die

Autoren führen abschliessend aber selbst aus, dass weiterführende

Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese

Phänomene und Beobachtungen zu verstehen und zu bestätigen. Das

Verwaltungsgericht Zürich hat im vorgenannten Entscheid zu Recht ausgeführt,

dass es letztlich nicht an den Gerichten liegt, den weiteren Abklärungen, welche

die BERENIS etwa in Bezug auf oxidativen Stress für notwendig erachtet,

vorzugreifen. In erster Linie sei es Sache der zuständigen Fachbehörden und

nicht des Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie

die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der

Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolge zusammen mit der BERENIS

permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lasse die neusten Erkenntnisse

laufend in seine Beurteilung einfliessen. Diesen Ausführungen ist zu folgen.

Erst die gemäss dem vorgenannten Review (Schuermann/Mevissen,

a.a O.) erforderlichen weiteren Untersuchungen unter standardisierten

Bedingungen werden zeigen, ob die Ergebnisse tatsächlich zu einer Empfehlung an

den Bundesrat führen müssen, in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte

zu verschärfen, wie dies von der Rekurrentin in ihrer Replik geltend gemacht

wird. Für die von der Rekurrentin geforderte Abweisung des Baugesuches fehlt

aber aufgrund der obigen Ausführungen jegliche Grundlage.

3.7.

3.7.1 In

Bezug auf die Rüge der Rekurrentin, wonach die 5G-Sendeantennen nicht mit der

deklarierten Sendeleistung (ERP) von 50 W betrieben werden könnten, führte die

Baurekurskommission aus, dass diese Angaben Teil des Baugesuchs darstellten und

es unerheblich sei, ob die Anlage aus technischer Sicht eine höhere

Sendeleistung erbringen könne (angefochtener Entscheid E. 25–26).

3.7.2 Die

Rekurrentin macht in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass die

NISV-Grenzwerte bei der derzeit angewendeten Berechnungsweise zwar

möglicherweise rechnerisch eingehalten würden. Die Einhaltung dieser Werte sei

jedoch technisch bedingt nicht möglich. Die adaptiven 5G-Antennen liessen sich

nur mit einer Sendeleistung (ERP) im Bereich von mehr als 20 % der maximalen

Leistung kontrolliert betreiben. Die deklarierte Sendeleistung von 50 W

entspreche aber deutlich weniger als 1 % der technischen maximal möglichen

Sendeleistung. Die Baurekurskommission hätte sich fachlich damit

auseinandersetzen müssen, dass die deklarierten Sendeleistungen offensichtlich

falsch und unrealistisch sein. Sie hätte die Baubewilligung aufheben und/oder

zur Anpassung der Sendeleistung an die Beigeladene zurückweisen müssen (Rekursbegründung

Ziff. 76–85).

3.7.3 Für

die Behauptung der Rekurrentin, wonach sich eine adaptive 5G-Antenne nur mit

einer Sendeleistung (ERP) im Bereich von mehr als 20 % der maximalen Leistung

kontrolliert betreiben lasse, fehlt eine substantiierte Begründung. Eine solche

lässt sich auch den Beilagen nicht entnehmen. Die Rekurrentin versucht dies

zwar mit der «Fachtechnischen Beurteilung: Irreführende, technisch nicht

umsetzbare minimale ERP Leistungsangaben zu aktiven, adaptiven massiv MIMO 5G

Makroa-Antennen in den StDb, Online Monitoring, QS2 und adaptive Antennen» von

Dipl. Ing. ETH Thomas Fluri (Beilage 11 zur Rekursbegründung [act. 4])

resp. mit einer PowerPoint Folie «Impact of EMF limits in 5 G network roll-out»

von Christer Törnevik (Beilage 12 von zur Rekursbegründung [act. 4]) zu

belegen. Die Ausführungen in der «Fachtechnischen Beurteilung» sind jedoch kaum

nachvollziehbar und ihre Aussagekraft für die hier zu beurteilenden Fragen ist

nicht ersichtlich. Zudem bringt die Rekurrentin diese Behauptung erstmals im

Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vor: In ihrer Rekursbegründung an die

Baurekurskommission vom 2. Juni 2020 legte sie lediglich dar, dass mit den

angegebenen Werten keine ernst zu nehmende Abdeckung erreicht werden könne und

dass daher ein «öffentliches Interesse» an der Anlage fehle (act. 8 S. 17). Die

Baurekurskommission hielt im angefochtenen Entscheid zu Recht fest, dass bei

einem Baugesuch nicht geprüft werden muss, ob der Betrieb einer Anlage mit den

gemeldeten Werten sinnvoll ist oder nicht. Ein öffentliches Interesse an der

Antennenanlage ist für die Erteilung einer Baubewilligung überdies nicht

erforderlich. Die Baurekurskommission hat daher den Antrag der Rekurrentin, die

Baubewilligung aufzuheben oder die Sache zur Anpassung der Sendeleistung an die

Beigeladene zurückzusenden, zu Recht abgewiesen.

3.8.

3.8.1 Die

Baurekurskommission erwog hinsichtlich des Vorwurfs der willkürlichen Auswahl

der OMEN, dass diese Behauptungen zu wenig substantiiert seien. Das

Lufthygieneamt beider Basel könne mit den zur Verfügung stehenden Mitteln (GIS,

Tachymeter, Software NISMap) unabhängig von den Berechnungen im

Standortdatenblatt überprüfen, ob die massgebenden AGW eingehalten seien. Zudem

könne es damit die «Top-3-OMEN» ermitteln. Für die Behauptung, ein bestimmter

Punkt sei fälschlicherweise nicht als OMEN berücksichtigt worden, wäre eine

nachvollziehbare und plausible Begründung erforderlich. Allein der Umstand,

dass es in der betreffenden Liegenschaft anscheinend noch höher und näher

gelegene Räume mit empfindlicher Nutzung gebe, bedeute nicht, dass es sich

dabei auch um ein OMEN mit höherer Belastung handeln müsse, da diese nicht nur

von der Entfernung, sondern auch noch von weiteren Faktoren, wie beispielsweise

der Dämmung, abhängig sein könne. Insofern sei davon auszugehen, dass die im

Standortdatenblatt angegebenen OMEN korrekt seien und die Einhaltung der

Grenzwerte gewährleistet sei (angefochtener Entscheid E. 18).

3.8.2 In

ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht macht die Rekurrentin geltend, sie habe

im vorinstanzlichen Verfahren bestritten, dass die Beigeladene ihren

Berechnungen im Standortdatenblatt die richtigen OMEN zu Grunde gelegt habe.

Sie habe darauf hingewiesen, dass sich beim OMEN 2 in derselben Liegenschaft

auch höher gelegene Räume mit empfindlicher Nutzung befinden würden. Die Wahl

der OMEN erscheine willkürlich und könne gestützt auf das vorliegende Standortdatenblatt

nicht nachvollzogen werden. Die Beigeladene sei aufzufordern, zur Wahl der OMEN

Stellung zu nehmen. Damit sei die Rekurrentin ihrer Begründungspflicht

nachgekommen und habe eine plausible Begründung für ihre Rüge vorgebracht. Es

liege nicht an der Rekurrentin, das Standortdatenblatt auf deren Richtigkeit

hin überprüfen zu lassen, schon gar nicht, wenn die Fehlerhaftigkeit

offenkundig sei. Der geltend gemachte Einwand sei Grund genug für ein

kritisches Hinterfragen der deklarierten OMEN, weshalb diese zu überprüfen sei.

Dazu seien an den genannten Orten Nachberechnungen anzustellen

(Rekursbegründung Ziff. 86–95).

3.8.3 Entgegen

diesen Ausführungen der Rekurrentin kam die Baurekurskommission zu Recht zum

Schluss, dass die Rüge betreffend Auswahl der OMEN zu wenig substantiiert sei

und dass deshalb kein Grund vorliege, an der Richtigkeit der Wahl der OMEN zu

zweifeln. Die Rekurrentin vermag nicht aufzuzeigen, dass die entsprechenden

Grenzwerte an anderen, aus ihrer Sicht höher gelegenen OMEN überschritten sein

sollen und dass die Baubewilligung aus diesem Grund nicht hätte erteilt werden dürfen.

Es muss somit auch im vorliegenden Verfahren nicht auf die Behauptung der

Rekurrentin eingegangen werden, dass die Auswahl der OMEN nicht nachvollziehbar

sei.

4.

Gestützt auf

diese Ausführungen erweisen sich die vorgebrachten Rügen als unbegründet. Die Voraussetzungen

für die Erteilung der Baubewilligung vom 22. April 2020 waren erfüllt. Es bestand

auch keine Grundlage für eine Sistierung des Bewilligungsverfahrens oder für

eine vorsorgliche Abweisung des Gesuchs. Insbesondere waren die Beurteilung und

der Betrieb adaptiver Antennen bereits vor dem Erscheinen des BAFU Nachtrags

2021 verordnungskonform möglich und zulässig. Aus diesem Grund ist auch der Eventualantrag

der Rekurrentin, es sei die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die

Antennenanlagen nicht als adaptive Antennen betrieben werden dürfen,

abzuweisen.

5.

Der Rekurs ist

folglich vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des

Verfahrens trägt die Rekurrentin die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF

2'500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG, § 23 Abs. 2 des Reglements

über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]). Diese werden mit dem in gleicher Höhe

geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Die Beigeladene hat sich nicht anwaltlich vertreten lassen und folglich

auch keinen Antrag auf Zusprechung einer Parteientschädigung gestellt.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'500.–.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Beigeladene

-

Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt

-

Baurekurskommission Basel-Stadt

-

Bundesamt für Umwelt (BAFU)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Anja Fankhauser

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid

kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)

innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.