Abweisung des Antrags auf Einsicht in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.160

URTEIL

vom 20. Oktober 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey,

Dr. Heidrun Gutmannsbauer

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle

Guth

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

gegen

Gemeinde Bettingen

Gemeinderat, Talweg 2, 4126

Bettingen

Gegenstand

Rekurs gegen eine

Verfügung des Gemeinderats Bettingen

vom 14. Juni 2022

betreffend Abweisung des Antrags

auf Einsicht in das ausführliche

Protokoll der Gemeindeversammlung

vom 26. April 2022

Sachverhalt

Sachverhalt

Im Nachgang der

Gemeindeversammlung der Gemeinde Bettingen vom 26. April 2022 beantragte A____

mit E-Mail vom 28. April 2022, das ausführliche Protokoll der

Gemeindeversammlung einzusehen. Dieses Einsichtsgesuch wies die Gemeindeverwalterin

ab, worauf A____ mit E-Mail vom 1. Mai 2022 an seinem Gesuch festhielt. Nachdem

er mit Schreiben vom 31. Mai 2022 eine anfechtbare Verfügung verlangt hatte,

wies der Gemeinderat mit Verfügung vom 14. Juni 2022 den Antrag von A____ auf

Einsicht in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April

2022 derzeit ab.

Gegen diese

Verfügung meldete A____ am 20. Juni 2022 Rekurs beim Regierungsrat an, den er

mit Eingabe vom 30. Juni 2022 begründete. Er beantragt, der Gemeinderat

Bettingen sei zu verpflichten, dem Rekurrenten unverzüglich ein vollständiges

Exemplar des Protokolls der Gemeindeversammlung Bettingen vom 24. (recte

26.) April 2022 zu überstellen. Der Regierungsrat überwies den Rekurs mit

Schreiben vom 20. Juli 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die

Einwohnergemeinde Bettingen verzichtete mit Eingabe vom 5. September 2022 auf

eine Stellungnahme. Die Einzelheiten der für den Entscheid relevanten

Parteistandpunkte ergeben sich aus den nachfolgenden Erwägungen. Das

vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Anfechtungsobjekt

ist die Verfügung des Gemeindesrats Bettingen vom 14. Juni 2022, mit

welcher er den Antrag des Rekurrenten auf Einsicht in das ausführliche

Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 abgewiesen hat. Gegen letztinstanzliche

Verfügungen der Gemeindebehörden kann gemäss § 26

des Gemeindegesetzes vom 17. Oktober 1984 (GG, SG 170.100) und § 48 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Bettingen (nachfolgend

Gemeindeordnung, BeE 111.100) Rekurs an den Regierungsrat ergriffen

werden. Der Regierungspräsident hat den Rekurs am 20. Juli 2022 dem

Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen, womit dieses für die Behandlung

des vorliegenden Rekurses nach § 42 des Organisationsgesetzes (OG,

SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs-

und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) zuständig ist. Die Beurteilung des Rekurses obliegt dem Dreiergericht (§ 92 Abs.

1.

Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent

ist als Gesuchsteller und Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser

unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung und

Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist.

Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.

1.2

Die Kognition des Verwaltungsgerichts

richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das

Gericht, ob die Vorinstanz öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder

missbraucht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen

Grundlage nicht zu überprüfen.

2.

2.1

Streitgegenstand ist das Einsichtsgesuch

des Rekurrenten in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26.

April 2022. Nach der übereinstimmenden und zutreffenden Ansicht des

Gemeinderats und des Rekurrenten beurteilt sich das Einsichtsgesuch nach dem

Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt (IDG, SG 153.260;

vgl. § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. a IDG; vgl. ferner § 5 Abs. 2 Gemeindeordnung).

2.2

Nach § 25 Abs. 1 IDG hat jede Person

Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ im Sinne von § 3 Abs. 1

lit. a und b IDG vorhandenen Informationen, ausgenommen zu Aufzeichnungen, die

nicht fertig gestellt sind. Der Gemeinderat ist ein öffentliches Organ im Sinn

von § 3 Abs. 1 lit. a IDG. Dass das ausführliche Protokoll der

Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 bei ihm nicht vorhanden oder nicht

fertig gestellt sei, macht der Gemeinderat nicht geltend. Grundsätzlich hat der

Rekurrent daher Anspruch auf Zugang zum erwähnten Protokoll.

3.

3.1

Laut § 19 der Gemeindeordnung und § 4

Abs. 2 der Geschäftsordnung der Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde

Bettingen (nachfolgend Geschäftsordnung, BeE 152.100) wird das Protokoll der

Gemeindeversammlung innert zehn Tagen nach der Sitzung im Internet zugänglich

gemacht, wobei in § 19 der Gemeindeordnung präzisiert wird, dass es sich dabei

um das Beschlussprotokoll handelt. Die Papierversion des ausführlichen

Protokolls wird gemäss § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 4 der

Geschäftsordnung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung auf der

Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme aufgelegt.

3.2

3.2.1

Gemäss § 2 Abs. 3 IDG bleiben

abweichende und ergänzende Bestimmungen in anderen Gesetzen vorbehalten, sofern

sie den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen

Organe Personendaten bearbeiten, im Sinn des IDG sicherstellen. Mit dieser

Bestimmung wird das bereichsspezifische oder materielle Datenschutzrecht

vorbehalten (vgl. Ratschlag des Regierungsrats Nr. 08.0637.01 betreffend IDG

vom 10. Februar 2009 [nachfolgend Ratschlag], S. 19; Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG,

Zürich 2014, § 2 N 32 f.). Die Kompetenz zum Erlass des bereichsspezifischen

oder materiellen Datenschutzrechts ergibt sich aus der Sach- oder

Aufgabenkompetenz (Ratschlag, a.a.O., S. 9 f.; Rudin,

a.a.O., Grundlagen N 49). Daher kann es sich bei den in § 2 Abs. 3 IDG

vorbehaltenen abweichenden und ergänzenden Bestimmungen entgegen der Ansicht

des Rekurrenten auch um kommunales Recht handeln. Soweit der Rekurrent der

Ansicht sein sollte, der Vorbehalt gelte nur für Bestimmungen, die den Schutz

der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe Personendaten

bearbeiten, bezwecken, könnte ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Die

abweichenden oder ergänzenden Bestimmungen können insbesondere auch Befugnisse

oder Pflichten zur Datenbearbeitung und Melderechte oder -pflichten (Rudin, a.a.O., § 2 N 32; vgl. Ratschlag,

S. 19) und damit Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle

Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft [BV, SR 101]) statuieren. Mit der in § 2 Abs. 3 IDG

aufgestellten Bedingung wird im Sinn einer qualitativen Anforderung verlangt,

dass mit der abweichenden oder ergänzenden Bestimmung angepasst an den

bereichsspezifischen Kontext ein angemessener Schutz der Grundrechte im Sinn

des IDG sichergestellt ist (vgl. Ratschlag, S. 19; Rudin, § 2 N 33). Aus den nachstehenden Gründen können § 19

der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung entgegen der Ansicht

des Gemeinderats jedoch trotzdem nicht als abweichende Bestimmungen im Sinn von

§ 2 Abs. 3 IDG qualifiziert werden.

3.2.2

Der Gemeinderat ist der Ansicht, aus §

4.

Abs. 2 der Geschäftsordnung ergebe sich, dass das ausführliche Protokoll der

Gemeindeversammlung nur während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung auf der

Gemeindeversammlung eingesehen werden könne und darüber hinaus dazu kein Zugang

zu gewähren sei. Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. § 19 der

Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung regeln eine besondere Form

der (pro-)aktiven Informationstätigkeit von Amtes wegen und nicht die reaktive

Informationstätigkeit auf ein Zugangsgesuch hin (vgl. zu dieser Unterscheidung Rudin, a.a.O., § 20 N 4 ff.). Dass ein

Zugang zum ausführlichen Protokoll abgesehen von der Einsichtnahme auf der

Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung

ausgeschlossen sein sollte, kann dem Wortlaut von § 19 der Gemeindeordnung

und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung nicht entnommen werden. Dass der Zweck der

erwähnten Bestimmungen eine entsprechende Einschränkung verlangen könnte, ist

nicht ersichtlich und wird vom Gemeinderat nicht dargelegt. Damit stehen § 19

der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung einem auf § 25 Abs. 1 IDG gestützten Zugang zum ausführlichen Protokoll entgegen der Ansicht des

Gemeinderats von vornherein nicht entgegen. Damit handelt es sich nicht um

abweichende Bestimmungen im Sinn von § 2 Abs. 3 IDG. § 19 der

Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung regeln die Frage der

reaktiven Informationstätigkeit auf ein Zugangsgesuch nicht und können daher § 25 Abs. 1 IDG auch nicht als leges speciales vorgehen.

3.2.3

Selbst wenn § 19 der Gemeindeordnung

und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung entsprechend der Auslegung des Gemeinderats

einen über die Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor

der nächsten Versammlung hinausgehenden Zugang zu den ausführlichen Protokollen

ausschlössen, wären sie wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips

(Art. 5 Abs. 2 BV) nicht anwendbar. Dieses verlangt unter anderem, dass das

öffentliche Interesse an einer Massnahme die dadurch beeinträchtigten privaten

Interessen überwiegt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 556 f.). Der grundsätzliche

Anspruch gemäss § 25 Abs. 1 IDG auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten

öffentlichen Organen vorhanden sind, ergibt sich aus dem Öffentlichkeitsprinzip

gemäss § 75 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV,

SG 111.100). Mit ihm soll die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung

der demokratischen Rechte gefördert sowie die Kontrolle des staatlichen

Handelns erleichtert werden (Rudin,

a.a.O., § 25 N 3). Dem Zugangsinteresse ist daher ein erhebliches Gewicht

beizumessen. Dies gilt besonders für die ausführlichen Protokolle von

Gemeindeversammlungen, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der

Wahrnehmung der demokratischen Rechte stehen. Die Gemeindeversammlungen sind

öffentlich (§ 15 der Gemeindeordnung) und während zehn Tagen vor der nächsten

Versammlung werden die ausführlichen Protokolle der Gemeindeversammlungen

ohnehin auf der Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme aufgelegt. Unter diesen

Umständen besteht im Allgemeinen kein das Zugangsinteresse überwiegendes

schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse daran, dass die

ausführlichen Protokolle der öffentlichen Gemeindeversammlung bis zehn Tage vor

der nächsten Versammlung geheim gehalten werden. Ein solches ergibt sich auch

nicht aus der Genehmigungsbedürftigkeit des Protokolls gemäss § 4 Abs. 3 der

Geschäftsordnung, was vom Gemeinderat auch nicht geltend gemacht wird. Eine

kommunale Regelung, die einen über die Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung

während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung hinausgehenden Zugang zu den

ausführlichen Protokollen der Gemeindeversammlungen generell ausschlösse, wäre

daher unverhältnismässig.

3.3

Gemäss § 29 Abs. 1 IDG hat das

öffentliche Organ den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise

zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflicht entgegensteht. Soweit der Gemeinderat der Ansicht sein

sollte, § 19 der Gemeindeordnung oder § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung

begründeten eine solche Geheimhaltungspflicht, könnte ihm nicht gefolgt werden.

Erstens kann den erwähnten Bestimmungen überhaupt keine Pflicht zur Geheimhaltung

entnommen werden. Zweitens wären kommunale Bestimmungen, die für das

ausführliche Protokoll bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung eine

generelle Geheimhaltungspflicht vorsähen, wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips

(Art. 5 Abs. 2 BV) nicht anwendbar. Im Fall einer besonderen gesetzlichen

Geheimhaltungspflicht ist zwar nicht in jedem Einzelfall mit einer

Interessenabwägung zu ermitteln, ob dem Zugang überwiegende öffentliche oder

private Interessen entgegenstehen, und darf der Gesetzgeber die Abwägung der

relevanten öffentlichen und privaten Interessen bereits in abstrakter und

allgemeingültiger Weise vorwegnehmen. Die allgemeingültige Regelung muss dem

Verhältnismässigkeitsprinzip aber generell hinreichend Rechnung tragen (VGE

VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 3.3.2 mit Nachweisen). Dies wäre bei

Bestimmungen, die für das ausführliche Protokoll bis zehn Tage vor der nächsten

Versammlung eine generelle Geheimhaltungspflicht vorsähen, nicht der Fall. Da

die Gemeindeversammlung öffentlich ist (§ 15 der Gemeindeordnung), besteht im

Allgemeinen kein das Zugangsinteresse überwiegendes schutzwürdiges öffentliches

oder privates Interesse daran, dass das ausführliche Protokoll dieser

öffentlichen Versammlung bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung geheim

gehalten wird. Falls im Einzelfall ein solches Geheimhaltungsinteresse besteht,

kann der Zugang gestützt auf § 29 Abs. 1 sowie 2 oder 3 IDG ganz oder teilweise

verweigert oder aufgeschoben werden. Ein solches überwiegendes Interesse wird

im vorliegenden Fall vom Gemeinderat aber nicht einmal geltend gemacht.

4.

Aus

den vorstehenden Erwägungen folgt, dass dem Anspruch des Rekurrenten gemäss § 25 Abs. 1 IDG auf Zugang zum ausführlichen Protokoll der Gemeindeversammlung

vom 26. April 2022 im vorliegenden Fall nichts entgegensteht. Daher hat ihm der

Gemeinderat Zugang zu diesem Protokoll zu gewähren. Gemäss § 34 Abs. 1 IDG

gewährt das öffentliche Organ Zugang zu Informationen indem es die

Informationen schriftlich, in Form von Kopien oder auf Datenträgern aushändigt

(lit. a) oder mit dem Einverständnis der gesuchstellenden Person die

Informationen mündlich mitteilt oder ihr vor Ort Einsicht in die Informationen

gewährt (lit. b). Der Rekurrent beantragt sinngemäss die Aushändigung eines

Exemplars des Protokolls. Damit fehlt es an einem Einverständnis mit der

Zugangsgewährung durch mündliche Mitteilung oder Einsichtgewährung vor Ort. Folglich

hat der Gemeinderat dem Rekurrenten eine physische oder elektronische Kopie des

ausführlichen Protokolls der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022

auszuhändigen. Er kann darauf vermerken, dass die Genehmigung gemäss § 4 Abs. 3

der Geschäftsordnung noch ausssteht.

5.

Damit

ist der Rekurs gutzuheissen und die Verfügung des Gemeinderats der

Einwohnergemeinde Bettingen vom 14. Juni 2022 aufzuheben. Bei

diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben, weshalb der

vom Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 900.–

zurückzuerstatten ist.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In Gutheissung des Rekurses wird die

Verfügung des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Bettingen vom 14. Juni 2022

aufgehoben und der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Bettingen angewiesen, dem

Rekurrenten eine Kopie des ausführlichen Protokolls der Gemeindeversammlung vom

26.

April 2022 auszuhändigen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden

keine Gerichtskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF

900.– wird zurückerstattet.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Gemeinderat Bettingen

-

Regierungsrat Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.