Gesuch um Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.163

URTEIL

vom 22. November 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger,

lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr

Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

gegen

Bereich Bevölkerungsdienste

und Migration

Migrationsamt

Spiegelgasse 6, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 3. Juni 2022

betreffend Wohnsitznahme im

Kanton Basel-Stadt

Sachverhalt

Sachverhalt

Die brasilianische Staatsangehörige A____ (Rekurrentin)

reiste am 2. Oktober 2002 als B____ in die Schweiz ein. Nach einem

studienbedingten Aufenthalt in [...] hielt sie sich im Kanton Bern auf. Sie

ging am 21. Februar 2012 eine eingetragene Partnerschaft mit einem

portugiesischen Staatsangehörigen ein, worauf ihr der Kanton Bern am 14. Mai

2012 eine Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs erteilte. Am

28. August 2014 hat sie eine Niederlassungsbewilligung erhalten, deren

Kontrollfrist am 31. August 2019 abgelaufen ist.

Am 22. August 2016 hat die Rekurrentin ihren Namen von B____

zu A____ geändert. Seit dem 26. August 2016 ist sie unter anderem mit dem Ziel,

zu ihrer eigenen, auch geschlechtlichen Identität zu finden, in psychologischer

Behandlung, und seit dem 22. Januar 2018 am Universitätsspital Basel,

Schwerpunkt Geschlechtervarianz, auch in medizinischer Behandlung.

Im Rahmen der Opferhilfe brachte der Kanton Bern die

Rekurrentin am 8. Februar 2019 aufgrund hängiger Strafverfahren betreffend

häusliche Gewalt im Frauenhaus in Basel unter, worauf sie am 22. März 2019 beim

Migrationsamt Basel-Stadt ein Gesuch um Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt

stellte. Mit Verfügung des Migrations­amts (Bereich Bevölkerungsdienste und

Migration, BdM) vom 10. Januar 2020 wurde dieses Gesuchsverfahren aufgrund

einer damals hängigen Strafuntersuchung wegen unrechtmässigen Bezugs von

Leistungen einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe sistiert. Nach

erfolgter Verurteilung der Rekurrentin mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft

des Kantons Bern vom 18. März 2020 zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen

zu CHF 30.– wurde die Sistierung aufgehoben. Zwischenzeitlich zog die Rekurrentin

aus dem Frauenhaus an die [...] in Basel.

Mit Verfügung vom 4. August 2021 wies das Migrationsamt des

Bereichs BdM das Gesuch der Rekurrentin um Wohnsitznahme im Kanton kostenfällig

ab und verpflichtete sie, den Kanton Basel-Stadt bis zum 26. August 2021

zu verlassen. Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 16.

August 2021 Rekurs an das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), mit dem sie

um Bewilligung des beantragten Kantonswechsels ersuchte. In

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, es sei ihr für die Dauer des

departementalen Rekursverfahrens der Aufenthalt und Verbleib im Kanton

Basel-Stadt zu gewähren. Weiter beantragte sie die Bewilligung der

unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Mit Zwischenentscheid vom

13. September 2021 wies das JSD den Antrag der Rekurrentin auf Erlass

einer vorsorglichen Massnahme im Sinne der Bewilligung des Verbleibs der

Rekurrentin im Kanton Basel-Stadt während der Dauer des Verfahrens ab. Den

dagegen erhobenen Rekurs hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil VD.2021.241 vom

20. März 2022 gut und gestattete der Rekurrentin, während der Dauer des vor­instanzlichen

Verfahrens im Kanton Basel-Stadt zu verbleiben.

Mit Entscheid vom 7. April 2022 setzte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde

Basel-Stadt eine Beiständin für die Rekurrentin ein.

Mit Entscheid vom 3. Juni 2022 wies das JSD den Rekurs der

Rekurrentin in der Sache ab, wobei der Rekurrentin die unentgeltliche

Prozessführung gewährt worden ist.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 13.

Juni und 4. Juli 2022 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat,

welchen der Regierungspräsident mit Schreiben vom 20. Juli 2022 dem

Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Mit ihrem Rekurs beantragt die

Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen

Entscheids des JSD vom 3. Juni 2022 und dessen Anweisung, ihr die

Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt zu bewilligen. In verfahrensrechtlicher

Hinsicht beantragt die Rekurrentin, es sei ihr vorsorglich und vorläufig für

die Dauer des Verfahrens der Verbleib im Kanton Basel-Stadt zu gewähren und das

JSD anzuweisen, ihr eine provisorische Aufenthaltsbewilligung auszustellen.

Schliesslich beantragt sie die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und

Verbeiständung. Mit Verfügung vom 1. August 2022 gewährte der

Instruktionsrichter der Rekurrentin die unentgeltliche Prozessführung und

gestattete ihr vorläufig, während der Dauer des Verfahrens im Kanton

Basel-Stadt zu verbleiben. Das JSD beantragt mit Vernehmlassung vom 11. August

2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin mit

Eingabe vom 25. August 2022 repliziert.

Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg unter

Beizug der Vor- und der Rekursakten ergangen. Die Einzelheiten und

Parteistandpunkte ergeben sich – soweit sie für das vorliegende Urteil von

Bedeutung sind – aus dem angefochtenen Entscheid sowie den nachfolgenden

Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur

Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des

Regierungspräsidenten vom 20. Juli 2022 sowie § 42 des

Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss § 92 Abs. 1

Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das

Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2

Die Rekurrentin ist als Adressatin des

angefochtenen Entscheids von der Abweisung ihres Gesuchs um Kantonswechsel

unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung

oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs

legitimiert. Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist daher

einzutreten.

1.3

Gemäss der Rechtsprechung zu § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG hat eine rekurrierende Partei ihren

Standpunkt in ihrer Rechtsmittelbegründung substantiiert vorzutragen und sich

mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinanderzusetzen. Das Verwaltungsgericht

prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage

kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten

Beanstandungen. In diesem Sinn gilt das sogenannte Rügeprinzip (VGE VG.2019.1

vom 16. Oktober 2019 E. 1.3.2, VD.2018.40 vom 20. November 2018 E. 1.2,

VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.62 vom 30. September

2016.

E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,

S. 277 ff., 305).

1.4

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet

sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach § 8 VRPG.

Dispositiv

Demnach prüft das Gericht, ob die Vor­instanz den Sachverhalt unrichtig

festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das

öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr

zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler: VGE VD.2014.110

vom 25. September 2014 E. 1.2).

2.

2.1

Gemäss

Art. 37 Abs. 3 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG; SR 142.20)

haben Personen mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf einen Kantonswechsel,

wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen. Dabei muss der

jeweils vorliegende Grund den Widerruf konkret auch rechtfertigen, dieser also

verhältnismässig und zumutbar erscheinen (Tremp,

in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar AuG, Bern 2010, Art. 37

N 30; Bolzli, in: Spescha et

al. [Hrsg.], OFK-Migrationsrecht, 5. Auflage, Zürich 2019, Art. 37 N 8).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Bewilligung im neuen

Kanton daher nur verweigert werden, wenn ein Widerrufsgrund gegeben ist, der

eine Wegweisung aus der Schweiz rechtfertigen würde. Vom neuen Kanton sei

deshalb zu prüfen, ob ein Widerrufsgrund gegeben ist und eine Wegweisung aus

der Schweiz verhältnismässig wäre (BGer 2D_16/2015 vom 25. Oktober 2015 E. 3.2;

2D_19/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 3.2). Es handle sich dabei um eine

hypothetische Frage (BGer 2C_2020 vom 9. Juli 2020 E. 3.2). Wird der

Kantonswechsel verweigert, so führt dies zur Wegweisung in den Ursprungskanton,

hat die Verweigerung doch nicht den Verlust der Bewilligung im alten Kanton zur

Folge (Bolzli, a.a.O., Art. 37

N 9, 14 f.).

2.2

2.2.1 Vorliegend ist es von den Vor­instanzen als

zumindest fraglich bezeichnet worden, ob namentlich aufgrund der langen

Aufenthaltsdauer der Rekurrentin in der Schweiz eine Wegweisung

verhältnismässig wäre. Die Vor­instanz erwog aber, dass wegen Integrationsdefiziten

der Rekurrentin eine sogenannte Rückstufung angeordnet werden könne, womit ihre

Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung

ersetzt würde (Art. 63 Abs. 2 AIG in der seit dem 1. Januar 2019 geltenden

Fassung).

2.2.2 Wie das Bundesgericht erwogen hat, sollen die

Migrationsbehörden mit der Rückstufung bei einem Wegfall der

Integrationskriterien nach Erteilung der Niederlassungsbewilligung die

Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln. Der

Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der

Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Mit ihr soll

erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und

sich besser integriert. Der Zweck der Rückstufung besteht darin, nicht oder nur

mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen unter dem bisherigen

Recht die Niederlassungsbewilligung nicht hätte entzogen werden dürfen, auf

eine Aufenthaltsbewilligung zurückstufen zu können, um sie verbindlich an ihre

Integrationsverpflichtungen zu erinnern (BGer 2C_48/20121 vom 16. Februar

2022 E. 3.4.1). Damit soll ein ernsthaftes Integrationsdefizit beseitigt

werden, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (BGer 2C_222/2021

vom 12. April 2022 E. 3.2 m.V. auf BGE 148 II 1 E. 2.3.1, 2.4,

zur Publikation vorgesehen). Die Rückstufung setzt dabei ein aktuelles

Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht voraus (BGer 2C_48/‌2021

vom 16. Februar 2022 E. 5.1). Aufgrund der Unbefristetheit und

Bedingungsfeindlichkeit einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung

(Art. 34 Abs. 1 AIG) muss bei einer Rückstufung in Beachtung des

Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes,

hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit angeknüpft werden (BGer 2C_222/2021

vom 12. April 2022 E. 3.3 m.H. auf BGE 148 II 1 E. 5.2 u. 5.3

sowie E. 6.3 u. 6.4, zur Publikation vorgesehen, sowie BGer 2C_96/2021 vom

19. Oktober 2021 E. 4.3). Dabei haben die Migrationsbehörden ihr Ermessen

einzelfallbezogen auszuüben und zur Vermeidung einer unzulässigen echten

Rückwirkung auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von

einer gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten

Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (BGer 2C_222/2021

vom 12. April 2022 E. 3.4 m.H. auf Kneer/Schindler,

Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und

Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in: Achermann et al. [Hrsg.],

Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, Bern 2020, S. 35 ff., 53; BGer 2C_48/20121

vom 16. Februar 2022 E. 3.). Vor dem 1. Januar 2019 eingetretene

Sachverhaltselemente dürfen aber gleichwohl mitberücksichtigt werden, um die

neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die

Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu

können (vgl. BGer 2C_222/2021 vom 12. April 2022 E. 3.4 m.H. auf BGE 148 II 1 E. 5.3, zur Publikation vorgesehen). Schliesslich muss die

Rückstufung, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein. Die Eignung,

Erforderlichkeit und Zumutbarkeit ist daher jeweils im Einzelfall zu prüfen und

zu begründen.

2.2.3 Auch eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2

AIG bildet somit nach dem Willen und der Systematik des Gesetzgebers einen

Widerruf der Niederlassungsbewilligung. Das Vorliegen eines Rückstufungsgrundes

kann daher ebenfalls zum Verlust des grundsätzlichen Anspruchs auf

Kantonswechsel als niedergelassene Person gemäss Art. 37 Abs. 3 AIG

führen. Da die Rückstufung aber zum Ersatz der Niederlassungsbewilligung führt,

ist mit den Erwägungen der Vor­instanz beim Vorliegen eines Rückstufungsgrundes

zu prüfen, ob die betroffene Person die Voraussetzungen für einen

Kantonswechsel für ausländische Personen mit Aufenthaltsbewilligung erfüllt.

Hierfür setzt Art. 37 Abs. 2 AIG voraus, dass sie nicht arbeitslos

ist und keine Widerrufsgründe gemäss Art. 62 AIG vorliegen.

3.

3.1 Die Vor­instanz erwog, gemäss Art. 63 Abs. 2

in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. a und d AIG könnten die

Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder eine mangelhafte

Teilnahme am Wirtschaftsleben und am Erwerb der Bildung als

Integrationsdefizite einen Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77a Abs. 1

der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201)

liege eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unter anderem

dann vor, wenn die betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche

Verfügungen missachte (lit. a) oder öffentlich-rechtliche oder

privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfülle (lit. b). Gemäss Art. 77e

Abs. 1 VZAE nehme eine Person am Wirtschaftsleben nach dem Grundsatz der

wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten

und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen

Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht, deckten. Ausländerinnen und

Ausländer sollten in der Lage sein, für sich und ihre Familie aufzukommen, sei

dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Anspruch

bestehe. Demgegenüber nehme nicht am Wirtschaftsleben teil, wer Sozialhilfe

beziehe (BGer 2C_430/2011 vom 11. Oktober 2011 E. 4.2). Bei einer

Behinderung, Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen könne

von der Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden (vgl. 58a Abs. 2

AIG), wobei eine Krankheit eine ‘gewisse Schwere’ aufweisen und/oder über einen

längeren Zeitraum andauern und im schlimmsten Fall gar nicht (vollständig)

heilbar sein müsse (Weisungen AIG des Staatssekretariats für Migration Ziff. 3.3.1.5.1).

Diese rechtlichen Erwägungen der Vor­instanz werden von der Rekurrentin mit

ihrem Rekurs zu Recht nicht beanstandet.

3.2

3.2.1 Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt hat

die Vor­instanz zunächst das Vorliegen eines Integrationsdefizits aufgrund der

Unterstützung der Rekurrentin durch die Sozialhilfe geprüft. Sie erwog dabei,

dass die Rekurrentin im Kanton Bern von der Gemeinde [...] ab dem 1. Juli 2016

bis zum 31. Juli 2019 von der Sozialhilfe mit einem Sozialhilfesaldo von CHF 79’338.50

habe finanziell unterstützt werden müssen. Seit dem 1. August 2019 sei die Rekurrentin

von der Sozialhilfe Basel-Stadt mit einem gegenwärtigen Saldo per 3. Mai 2022

von CHF 104’001.40 unterstützt worden. Entgegen der Auffassung der

Rekurrentin könne der bereits im Jahr 2006 erlittene Schlaganfall die zehn

Jahre später eingetretene Sozialhilfeabhängigkeit nicht begründen, denn die

Rekurrentin sei in der Zwischenzeit noch über Jahre berufstätig gewesen. Für Krankheiten,

aufgrund deren von einer Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden könne,

werde eine ‘gewisse Schwere’ im Sinne von Art. 58a AIG verlangt. Diese

Schwere sei im Fall der Rekurrentin trotz der dokumentierten Arztzeugnisse

aufgrund der ebenfalls belegten Arbeitstätigkeiten nicht gegeben. Nicht ausser

Acht gelassen werden dürfe aber in diesem Zusammenhang die Problematik

bezüglich der Frage um die eigene Geschlechtsidentität der Rekurrentin. Gemäss

dem Arztzeugnis vom 23. April 2021 sei die Rekurrentin zwei von sadomasochistischer

Gewalt geprägte Beziehungen eingegangen. Daraus habe sie sich gemäss Aktenlage

nachhaltig loslösen können. Sie habe sich insgesamt durchaus in schwierigen

persönlichen Umständen befunden und befinde sich aufgrund der psychischen und

physischen Probleme im Zusammenhang mit ihrer Geschlechtsumwandlung wie auch

aufgrund der erlittenen Gewalt in den beiden erwähnten Beziehungen teilweise

noch immer darin. Die Vor­instanz liess es aber offen, ob diesbezüglich derart

schwierige persönliche Umstände vorlägen, dass bei der Rekurrentin vom Vorwurf

der ungenügenden Teilnahme am Wirtschaftsleben (im Sinne von Art. 58a Abs. 2

AIG) abgesehen und ihr deshalb die fehlende wirtschaftliche

Selbsterhaltungsfähigkeit aufgrund des jahrelangen Sozialhilfebezugs nicht

vorgeworfen werden könne.

3.2.2 Die Vorinstanz stützte die von ihr bejahten

Voraussetzungen für eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG

vielmehr darauf, dass das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung nicht erfüllt sei. Sie verwies dabei auf die mehrfachen

Verurteilungen der Rekurrentin. So sei sie mit Strafbefehlen der

Staatsanwaltschaft des Kantons Bern, Region Berner Jura-Seeland, vom 19.

Oktober 2015 resp. 7. Januar 2016 wegen Nichtabgabe von Ausweisen und/oder

Kontrollschildern zu bedingten Geldstrafen von je fünf Tagessätzen à CHF 50.–

sowie zu Bussen von je CHF 200.– verurteilt worden. Mit Strafbefehl

derselben Staatsanwaltschaft vom 18. Juli 2017 sei sie wegen Förderung der

rechtswidrigen Ein-/Ausreise oder des rechtswidrigen Aufenthalts zu einer

bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 16 Tagessätzen à CHF 30.– sowie

einer Busse von CHF 120.– verurteilt worden. Schliesslich verwies die Vor­instanz

auf ihre Verurteilung wegen Betrugs mit Strafbefehl dieser Staatsanwaltschaft

vom 18. März 2020 zu einer bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 60 Tagessätzen

à CHF 30.–. Hinzu kämen unzählige, nicht bezahlte Bussen aus den Jahren

2016 und 2017 wegen Verstössen gegen das Strassenverkehrsgesetz sowie wegen

Schwarzfahrens, welche in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt und von ihr

während 33 Tagen bis zum 18. November 2018 verbüsst worden seien. Aufgrund

dieser zahlreichen Verstösse gegen die geltende Rechtsordnung sei erstellt,

dass bei der Rekurrentin kein einwandfreier Leumund vorliege, wie dies im

Rahmen der Integrationskriterien gefordert werde. Insbesondere falle die

Verurteilung wegen Betrugs der Sozialhilfe ins Gewicht, handelt es sich hier

doch um eine sogenannte Katalogtat, welche grundsätzlich mit einer

Landesverweisung geahndet werde, auch wenn im konkreten Fall aufgrund des

Vorliegens eines Härtefalls hiervon abgesehen worden sei.

Weiter verwies die Vor­instanz auf eine massive Verschuldung

der Rekurrentin. Gemäss dem Auszug aus dem Betreibungsregister des

Betreibungsamts Seeland des Kantons Bern vom 15. März 2021 habe sie neben sechs

offenen Betreibungen über einen Gesamtbetrag von CHF 14’337.70 66 nicht

getilgte Verlustscheine über CHF 89’365.91 aufgewiesen. Ihre letzte

Betreibung datiere zwar vom 3. Juni 2019. Nach ihrem Umzug im Kanton

Basel-Stadt sei sie jedoch mit einer sogenannten Fachadresse geführt worden und

könne nun auch hier betrieben werden. Daher sei sie nun per 18. Mai 2022

zwischenzeitlich auch im baselstädtischen Betreibungs- und

Verlustscheinregister mit acht Betreibungen über CHF 8’085.30 aus den

Jahren 2021 und 2022 sowie acht offenen Verlustscheinen über CHF 8’866.40

verzeichnet. Zudem habe die Rekurrentin in den Jahren 2019 und 2020 auch

Steuerschulden generiert. Ihre Verschuldung über gesamthaft CHF 98’232.31

in Form von Verlustscheinen sowie Betreibungen über mehr als CHF 20'000.–

sei ohne weiteres als erheblich zu qualifizieren. Soweit sie ihre

Schuldenwirtschaft auf das Verhalten ihrer Lebenspartner zurückführe, sei sie

hierfür jeden Beweis schuldig geblieben. Es sei auch nicht nachvollziehbar und

werde auch nicht substantiiert, weshalb ihr die Steuerschulden aus der

gemeinsamen Zeit mit ihrem eingetragenen Partner nicht vorgeworfen werden könnten.

Ihre Lebenshaltungskosten seien durch ihre Erwerbseinkünfte, Kranken- oder

Arbeitslosentaggelder oder aber durch die finanzielle Unterstützung von der

Sozialhilfe jederzeit finanziell gesichert gewesen. Dennoch habe sie sich

parallel dazu massiv verschuldet. Sie habe offenbar ihre Ausgaben nicht auf das

Notwendige beschränkt und über ihre Verhältnisse gelebt. Ein nachvollziehbarer

Grund sei hierfür auch unter Berücksichtigung ihres Gesundheitszustandes nicht

ersichtlich. Ihr Wiedererwägungsgesuch für ihre Steuerschulden sei löblich,

erfolge aber erst sehr spät und unter dem Eindruck des ausländerrechtlichen

Rekursverfahrens, weshalb es nicht zu ihren Gunsten berücksichtigt werden

könne. Sie habe auch über beratende Unterstützung verfügt und sei durchaus in

der Lage gewesen, sich um ihre finanziellen Belange zu kümmern. Auch ihre mit

Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Basel-Stadt (KESB) vom 7.

April 2022 erfolgte Verbeiständung mit Verwaltung ihres Einkommens und

Erledigung ihrer Zahlungen ändere diesbezüglich nichts, da ihrem engen Umfeld

zweifellos aufgefallen wäre, wenn eine Verbeiständung bereits früher notwendig

gewesen wäre. Somit sei erstellt, dass der Rekurrentin ihre Verschuldung

anzulasten sei.

3.2.3 Zusammenfassend schloss die Vor­instanz

daraus, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer mehrfachen Verurteilungen, aber

insbesondere aufgrund der erheblichen Verschuldung, welche sie parallel zum

Sozialhilfebezug in vorwerfbarer Weise und damit mutwillig angehäuft habe, das

Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung

gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfülle. Damit seien die

Voraussetzungen für das – am 1. Januar 2019 eingeführte – Institut der Rückstufung

erfüllt. Da dies einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung gleichkomme (Art. 63

Abs. 2 AIG), bestehe kein Anspruch auf einen Kantonswechsel nach Art. 37

Abs. 3 AIG.

3.3

3.3.1 Dem hält die Rekurrentin zunächst entgegen,

dass die Invalidenversicherung (IV) aufgrund ihrer Anmeldung vom 20. März 2020

ihre gesundheitliche Lage und einen allfälligen Rentenanspruch abkläre. Die IV

habe nur deshalb eine Integrationsmassnahme beim Integrationsbetrieb C____ finanziert,

weil sie gemäss den bisherigen Abklärungen eine gesundheitliche, die Arbeitsfähigkeit

der Rekurrentin einschränkende Beeinträchtigung angenommen habe. Vor diesem

Hintergrund sei die Schlussfolgerung der Vor­instanz, es liege keine Krankheit

mit der geforderten ‘gewissen Schwere’ im Sinne von Art. 58a AIG vor, und

der daraus folgende Vorwurf der ungenügenden Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht

haltbar und stelle eine Kompetenzüberschreitung dar. Weiter rügt die

Rekurrentin, dass der sie behandelnde Psychiater, Dr. D____, ihre von der

erlittenen häuslichen Gewalt geprägte Situation sicher besser einzuschätzen

wisse und darüber ausführlich berichtet habe. Zudem seien ihre Aufenthalte in

diversen Frauenhäusern dokumentiert.

Wie es sich damit verhält, kann wiederum offengelassen

werden. Wie ausgeführt hat die Vor­instanz explizit offengelassen, ob ihr der

Bezug von Sozialhilfeleistungen aufgrund ihrer schwierigen persönlichen

Umstände vorgeworfen werden könne. Sie hat ihr den Bezug von

Sozialhilfeleistungen und ihre fehlende Fähigkeit, ihre Lebenshaltungskosten

mit eigenen Mitteln zu decken, somit gerade nicht als Integrationsdefizit im

Sinne von Art. 77e Abs. 1 VZAE vorgeworfen.

3.3.2 Mit Bezug auf ihre strafrechtlichen

Verurteilungen verweist die Rekurrentin auf ihre hochproblematischen

Partnerschaften. Auch ihr behandelnder Psychiater habe geschildert, unter welch

unerträglichem Druck sie in ihren Partnerschaften gestanden habe. Sie sei unter

erheblichem Druck gestanden, gedemütigt und gezwungen worden, ihr Einkommen dem

ehemaligen Lebenspartner auszuhändigen, diesen trotz fehlender

Aufenthaltsbewilligung bei sich aufzunehmen sowie seine Kosten zu übernehmen.

Wie es sich damit verhält, kann letztlich offenbleiben. Die Rekurrentin zeigt

nicht auf, in welchem Verhältnis ihre Verurteilung konkret mit ihren

Partnerschaften zusammengehangen haben. Auch aus der von ihr angerufenen

Bestätigung von Dr. D____ vom 23. April 2021 ergibt sich bloss, dass sie

lange unter Störungen der Persönlichkeitsentwicklung gelitten habe, weshalb sie

ein entsprechend chaotisches Leben mit geringer Frustrationstoleranz und

Impulskontrolle geführt habe. Sie habe sich wiederholt in klar sadomasochistischen

Beziehungen vorgefunden, wo sie zum Opfer von häuslicher Gewalt geworden sei.

Zum sadomasochistischen Modell habe auch gehört, dass alles, was mit sozialen

Pflichten und Behörden zu tun gehabt habe, einem «sadistischen Täter»

zugeschrieben worden sei, was ihr damaliger Partner natürlich noch unterstützt

habe (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 429 f.). Daraus ergibt

sich aber kein hinreichender Konnex ihrer Persönlichkeitsstörung zu ihrer

Delinquenz.

Zu beachten ist aber, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts

die Kompetenz der Migrationsbehörden zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung

entfällt, wenn ein Strafgericht in einem Urteil für seit dem 1. Oktober 2016

begangene Taten aufgrund eines Härtefalls von der Landesverweisung abgesehen

hat (Art. 66a Abs. 2 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]) und dabei

im Rahmen einer Gesamtwürdigung auch die vor diesem Datum begangenen Delikte

einbezogen hat (BGer 2C_945/‌2019 vom 15. Januar 2020 E. 2.2.1 m.H.

auf BGE 146 II 1 E. 2). Hingegen bleiben die Migrationsbehörden

zuständig, wenn im Rahmen von Verurteilungen für ab dem 1. Oktober 2016

begangene Delikte eine Landesverweisung gar nicht geprüft wurde und demzufolge

auch keine Härtefall-Gesamtwürdigung erfolgte, zumal wenn eine solche

Verurteilung auf dem Wege des Strafbefehls ergeht, der ohnehin keine

Landesverweisung vorsehen kann (BGer 2C_945/2019 vom 15. Januar 2020 E. 2.2.1

m.H. auf Art. 352 Abs. 2 StPO e contrario; BGer 2C_628/2019 vom

18. November 2019 E. 7.4 und 2C_358/2019 vom 18. November 2019 E. 3.4).

Es ist unbestritten, dass die Staatsanwaltschaft des Kantons

Bern, Berner Jura-Seeland, mit Strafbefehl vom 18. März 2020 bei der

Verurteilung wegen Sozialhilfebetruges aufgrund der Annahme eines Härtefalls

auf eine Landesverweisung gemäss Art. 66a Abs. 2 StGB verzichtet hat.

Gemäss dem Strafregistereintrag (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 344)

liegen dieser Verurteilung Taten aus den Jahren 2017 und 2018 zu Grunde. Die

Staatsanwaltschaft hat auf eine Anklage verzichtet und im Strafregister

explizit einen Härtefall nach Art. 66a Abs. 2 StGB eintragen lassen. Mit diesem

Strafbefehl wurde die Rekurrentin zu einer Teilzusatzsatzstrafe zu ihrer

Verurteilung vom 18. Juli 2017 wegen Förderung der rechtswidrigen Ein-/‌Ausreise

oder des rechtswidrigen Aufenthalts verurteilt (vgl. Strafregistereintrag sowie

die Verfügung des Migrationsamts vom 4. August 2021 E. 3.3, Vorakten

Migrationsamt, act. 8/2, S. 344, 492), weshalb diese Verurteilung bei der

Prüfung des Härtefalls mitberücksichtigt worden ist. Die beiden Verurteilungen

wegen Nichtabgabe von Ausweisen und/oder Kontrollschildern müssen im

migrationsrechtlichen Zusammenhang für sich betrachtet als Bagatellen beurteilt

werden. Dies gilt auch für die weiteren Bussen wegen Strassenverkehrsdelikten

wie Parkbussen gemäss dem Eintritt Stammblatt des Regionalgefängnis Biel vom

16. Oktober 2018 (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 272 ff.),

welche zudem allesamt vor dem 1. Januar 2019 datieren.

3.3.3 Die Rekurrentin bestreitet ihre massive

Verschuldung nicht. Sie verweist aber auf die mittlerweile erfolgte Einsetzung

einer Beiständin durch die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde, welche sich

eine Übersicht zu verschaffen und, wo möglich, für Abhilfe zu sorgen habe.

Diese Einsetzung einer Beistandschaft zeige, dass die Rekurrentin für die

selbständige Erledigung ihrer finanziellen und administrativen Angelegenheiten offensichtlich

nicht in der Lage sei.

Wie die Vor­instanz zutreffend erwog, genügt

Schuldenwirtschaft für sich allein nicht zur Begründung eines schwerwiegenden

Verstosses gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 63

Abs. 1 lit. b AIG. Es bedarf vielmehr des erschwerenden Merkmals der

Mutwilligkeit. Blosse Liederlichkeit rechtfertigt einen solchen Widerruf

demnach nicht. Die Verschuldung muss vielmehr selbst verschuldet und

qualifiziert vorwerfbar sein (BGer 2C_997/2013 vom 21. Juli 2014 E. 2.2,

2C_273/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 3.3). Erforderlich ist ein erheblicher

Ordnungsverstoss, der aber auch in einer qualifizierten Leichtfertigkeit liegen

kann (vgl. BGer 2C_573/2019 vom 14. April 2020 E. 2.2, 2C_724/2018

vom 24. Juni 2019 E. 3.1, 2C_789/2017 vom 7. März 2018 E. 3.3.1). Die

Mutwilligkeit setzt mithin ein von Absicht, Böswilligkeit oder qualifizierter

Fahrlässigkeit getragenes Verhalten voraus (BGer 2C_573/2019 vom 14. April

2020 E. 2.2, 2C_789/2017 vom 7. März 2018 E. 3.3.1; VGE VD.2020.95

vom 8. Januar 2021 E. 4.2).

Die Rekurrentin bestreitet, über ihren Verhältnissen gelebt

und sich mutwillig verschuldet zu haben. Sie verweist dabei auf ihre

problematischen Paarbeziehungen und macht geltend, dass sich ihr Aufenthalt in

Basel trotz helfendem Umfeld als ausserordentlich hürdenreich gestaltet habe.

Entgegen der Auffassung der Vor­instanz habe weder die Heilsarmee noch ihre

Vertreterin sie diesbezüglich unterstützen können.

Zu beachten ist diesbezüglich, dass die noch vor ihrer

Übersiedlung nach Basel im Kanton Bern entstandene Verschuldung in

intertemporaler Hinsicht nur dann von Bedeutung erscheint, als daraus auf ein

aktualisiertes, hinreichend gewichtiges und somit fortbestehendes

Integrationsdefizit geschlossen werden kann (vgl. oben E. 2.2.2). Dabei

ist festzustellen, dass die Rekurrentin mittlerweile mit Entscheid vom 7. April

2022 erwachsenenschutzrechtlich verbeiständet worden ist. Die Kindes- und

Erwachsenenschutzbehörde hat dabei festgestellt, ihre Abklärungen hätten

ergeben, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer psychischen Einschränkungen nicht

in der Lage sei, ihre finanziellen und administrativen Angelegenheiten

ausreichend und in ihrem eigenen Interesse zu erledigen. Sie habe zwar mit der

Sozialhilfe Basel-Stadt, der Beratungsstelle der Stiftung Rheinleben und mit

ihrem Psychiater ein professionelles Helfersystem. Dieses sei aber nicht in der

Lage, die notwendige Unterstützung in allen erforderlichen Angelegenheiten zu

leisten (act. 10/3). Entgegen der Auffassung der Vor­instanz kann daraus aber

nicht geschlossen werden, dass die Rekurrentin bis zu diesem Zeitpunkt noch in

der Lage gewesen ist, ihren finanziellen Belangen eigenständig nachzukommen. Es

bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der genannte Schwächezustand

krankheits- oder unfallbedingt plötzlich aufgetreten ist. Es ist daher davon

auszugehen, dass er sich bereits vor dem Entscheid der Kindes- und

Erwachsenenschutzbehörde manifestiert hat. Zwar konnte etwa mit Hilfe der

Stiftung Rheinleben eine Wiedererwägung der im Kanton Bern amtlich veranlagten

Steuern in die Wege geleitet werden. Wie die Erwachsenenschutzbehörde aber

festgestellt hat, deckte diese Begleitung den Unterstützungsbedarf der

Rekurrentin nur partiell. Insgesamt bestehen daher nicht ausreichende

Anzeichen, dass die seit ihrem Umzug nach Basel unter der Geltung des neuen

Rechts ab Januar 2019 aufgetretene Verschuldung im Sinne der beschriebenen

Rechtsprechung als mutwillig bezeichnet werden kann.

3.4 Daraus folgt, dass die im Verfahren betreffend

Kantonswechsel hypothetisch zu beantwortende Frage, ob ein Widerrufsgrund

gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG besteht, welcher eine Rückstufung gemäss Art. 63

Abs. 2 AIG rechtfertigen würde, verneint werden muss. Liegt aber kein

Widerrufsgrund gemäss Art. 63 AIG vor, so hat die Rekurrentin aufgrund

ihrer Niederlassungsbewilligung Anspruch auf den beantragten Kantonswechsel.

4.

Daraus folgt, dass der Rekurs gutzuheissen und die Sache zur

Bewilligung des Kantonswechsels an das Migrationsamt des Bereichs BdM zurückzuweisen

ist.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten

zu erheben und ist der Vertreterin der unentgeltlich prozessierenden

Rekurrentin zu Lasten der Vor­instanz eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Der mit ihrer Honorarnote vom 9. September 2022 belegte Aufwand von 13

Stunden und 50 Minuten erscheint angemessen und ist zum geltend gemachten Tarif

von CHF 200.– zu vergüten. Hinzu kommen die geltend gemachten Auslagen

sowie die Mehrwertsteuer von 7,7% auf dem Honorar von CHF 2’766.65 und den

Auslagen von CHF 68.80.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird gutgeheissen und der

Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 3. Juni 2022 sowie die

Verfügung des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration, Migrationsamt, vom 4.

August 2021 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Bewilligung des

Kantonswechsels an den Bereich Bevölkerungsdienste und Migration,

Migrationsamt, zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden

keine Gerichtskosten erhoben.

Zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege

wird der Rechtsvertretung der Rekurrentin, [...], für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ein Honorar von CHF 2'766.65, zuzüglich

Auslagen von CHF 68.80 und 7,7 % MWST von CHF 218.35, aus der

Gerichtskasse ausgerichtet.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat Basel-Stadt

-

Staatssekretariat für Migration (SEM)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.