Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.180

URTEIL

vom 29. September 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion

Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Kantonale Denkmalpflege

Unterer Rheinweg 26, 4058 Basel

Gegenstand

Rekurs

gegen einen Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 27. Juni

2022

betreffend Eintragung in das

Inventar der schützenswerten Bauten

Sachverhalt

Sachverhalt

Am 15. März 2017 genehmigte der damalige Vorsteher des Bau-

und Verkehrsdepartements Basel-Stadt die Aufnahme der Liegenschaften [...], [...],

[...], [...], [...], [...], [...] in das Inventar der schützenswerten Bauten

Basel-Stadt.

Mit jeweiligen diese einzelnen Liegenschaften betreffenden Schreiben

vom März 2017 informierte die Kantonale Denkmalpflege die A____ (nachfolgend: Rekurrentin)

als Eigentümerin über die Aufnahme der genannten 91 Liegenschaften in das

Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

Gegen diese Schreiben der Kantonalen Denkmalpflege meldete

die Rekurrentin mit Eingabe vom 27. April 2017 Rekurs beim Bau- und

Verkehrsdepartement an. Zudem reichte sie bei der Kantonalen Denkmalpflege ein

Wiedererwägungsgesuch ein. Mit der Rekursanmeldung erfolgte gleichzeitig ein

Antrag auf Sistierung des Verfahrens. Auf die Anträge der Rekurrentin hin wurde

das Verfahren mit Verfügungen vom 5. Juli 2017, 22. Februar 2018, 27. März

2018, 1. März 2019, 17. Oktober 2019 sowie 13. November 2020 sistiert und

mit Verfügung vom 12. Oktober 2021 fortgesetzt. Am 10. Dezember 2021

reichte die Rekurrentin eine Rekursbegründung ein. Darin beantragte sie, die Kantonale

Denkmalpflege habe die Aufnahme aller 91 Liegenschaften der Rekurrentin in das

Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt, soweit und sofern daran

festgehalten werde, zu verfügen. Eventualiter sei die Aufnahme in das Inventar der

schützenswerten Bauten dieser im Eigentum der Rekurrentin stehenden

Liegenschaften aufzuheben. Jedenfalls seien die entsprechenden grünen Markierungen

dieser Liegenschaften im Geodienst für die Verwaltung und die Öffentlichkeit zu

entfernen und die kantonalen Amtsstellen hätten davon auszugehen, dass bei diesen

Liegenschaften keine Inventarisierung vorliege. Am 22. Februar 2022 nahm die Kantonale

Denkmalpflege Stellung zur Rekursbegründung. Die Rekurrentin äusserte sich dazu

mit Eingabe vom 2. Mai 2022. Mit Entscheid vom 27. Juni 2022 wies das Bau- und

Verkehrsdepartement (BVD) den Rekurs kostenpflichtig ab, soweit darauf eingetreten

wurde.

Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin mit Anmeldung

vom 29. Juni 2022 und Begründung vom 28. Juli 2022 Rekurs an den Regierungsrat.

In der Rekursbegründung beantragt sie, es sei der Entscheid der Vorinstanz vom

27. Juni 2022 aufzuheben, eventualiter zurückzuweisen. Die Kantonale

Denkmalpflege habe die Aufnahme aller 91 Liegenschaften der Rekurrentin in das

Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt, soweit und sofern daran

festgehalten werde, zu verfügen. Eventualiter sei die Aufnahme in das Inventar der

schützenswerten Bauten aufzuheben. Jedenfalls seien die entsprechenden grünen

Markierungen dieser Liegenschaften im Geodienst für die Verwaltung und

Öffentlichkeit zu entfernen und die kantonalen Amtsstellen hätten davon

auszugehen, dass bei diesen Liegenschaften keine Inventarisierung vorliege.

Diesen Rekurs überwies der Regierungspräsident mit Schreiben

vom 18. August 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Bau- und

Verkehrsdepartement beantragte mit Rekursantwort vom 30. September 2022 die

kostenpflichtige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin replizierte am 24.

November 2022 und das Bau- und Verkehrsdepartement äusserte sich mit Duplik vom

15. Dezember 2022, welche der Rekurrentin zur Kenntnisnahme zugestellt wurde.

Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,

soweit sie für den vorliegenden Entschied von Bedeutung sind, aus den

nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging unter Beizug der Vorakten auf dem

Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem

Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 18. August 2022 sowie aus

§ 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das

Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisations­gesetzes [GOG, SG

154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von

diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen

Aufhebung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf

den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

1.2

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 des Denkmalschutzgesetzes

(DSchG, SG 497.100), soweit die Anwendung von Bestimmungen des

Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach hat das Verwaltungsgericht

nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob das Bau- und

Verkehrsdepartement den Sachverhalt unrichtig festgestellt, das geschriebene

oder ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen

überschritten hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des angefochtenen

Entscheids zu bestimmen (§ 8 Abs. 5 VRPG). Soweit allerdings die Anwendung und

Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe

zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier

Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um den Beurteilungsspielraum der

Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (vgl.

VGE VD.202.243 vom 24. November 2021 E. 1.3, VD.2014.151 vom 2. Februar 2015,

E. 1.2).

2.

Der im vorinstanzlichen Verfahren behandelte Rekurs richtete

sich gegen die mit jeweiligem Informationsschreiben der Kantonalen

Denkmalpflege mitgeteilte Aufnahme von 91 im Eigentum der Rekurrentin stehenden

Gebäuden in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

2.1

Das

Bau- und Verkehrsdepartement prüfte im angefochtenen Entscheid zunächst, ob die

Aufnahme der Liegenschaften in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt

eine gemäss § 44 Abs. 1 OG anfechtbare Verfügung darstelle. Während die

Rekurrentin in ihrer Rekursanmeldung vom 27. April 2017 vorgebracht habe, dass

die Mitteilung der Kantonalen Denkmalpflege betreffend die Aufnahme der

Liegenschaften in das Inventar schützenswerten Bauten eine Verfügung darstelle,

habe sie in der Rekursbegründung festgehalten, dass es sich beim formlosen

Informationsschreiben nicht um eine Verfügung handle (angefochtener Entscheid

E. 2). Das Bau- und Verkehrsdepartement erwog, das Inventar der schützenswerten

Bauten müsse eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend

oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise regeln, um als

Verfügung qualifiziert werden zu können. Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG erstelle die

Kantonale Denkmalpflege das Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen

gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen würden, jedoch nicht im

Denkmalverzeichnis eingetragen seien, lediglich zu Informationszwecken. Es diene

dazu, die Eigentümerschaft darüber zu informieren, dass die Liegenschaft

möglicherweise ein Schutzobjekt sein könne. Die Erstellung des Inventars

erfolge im Einvernehmen mit dem Denkmalrat und die Eintragungen würden der

Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements zur

Genehmigung vorgelegt (§ 24 Abs. 1 und 2 Denkmalpflegeverordnung [DPV], SG

497.110). Die betroffenen Eigentümerschaften seien über die Aufnahme ins

Inventar und jede Änderung zu informieren (§ 24a Abs. 2 DSchG;

angefochtener Entscheid E. 3). Unter Hinweis auf Lehre und Rechtsprechung erwog

das Bau- und Verkehrsdepartement weiter, dass zu den Rechtswirkungen der

Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten verschiedene Auffassungen

bestünden (angefochtener Entscheid E. 4 f., mit Hinweis auf Ruch, Die Entwicklung des

baselstädtischen Bau- und Raumordnungsrechts in der Gesetzgebung von 1970 bis

heute, in: BJM 1987, S. 113, 127; Winzeler,

Grundfragen des neuen baselstädtischen Denkmalschutzrechtes, in: BJM 1982, S.

169, 171, 179; VGE VD. 2016.216-218; VD.2014.57 [AG.2015.158] vom 2. Februar

2015.

E. 5.1). Dass erst die Eintragung der Liegenschaften im

Denkmalverzeichnis konstitutive Voraussetzung für die im Gesetz umschriebenen

rechtlichen Konsequenzen sei, entspreche dabei dem Denkmalschutzgesetz (angefochtener

Entscheid E. 5, mit Hinweis auf Winzeler,

a.a.O., S. 169, 179). Erst mit der Aufnahme eines Denkmals in das

Denkmalverzeichnis habe die Eigentümerschaft dieses gemäss § 14 in Verbindung

mit § 17 DSchG so zu unterhalten, dass deren Bestand dauernd gesichert bleibe

(angefochtener Entscheid E. 5). Vorliegend sei in Bezug auf die hier

betroffenen Liegenschaften die Genehmigung beim Departementsvorsteher eingeholt

worden. Die Genehmigung der Inventarisierung stelle jedoch keinen hoheitlichen Akt

dar, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und

erzwingbarer Weise regle (angefochtener Entscheid E. 6). Die Aufnahme einer

Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten Bauten entfalte keine Rechtswirkung,

sondern habe lediglich informativen Charakter, weshalb der entsprechenden Mitteilung

an die Grundeigentümerschaft auch kein Verfügungscharakter zukommen könne. Da

das Informationsschreiben betreffend die Aufnahme der fraglichen Liegenschaften

im Inventar der schützenswerten Bauten somit keine Verfügung darstelle, liege kein

Anfechtungsobjekt vor, weshalb auf den Rekurs insofern nicht einzutreten sei

(angefochtener Entscheid, E. 7).

Das Bau- und Verkehrsdepartement prüfte weiter, ob die Kantonale

Denkmalpflege die Inventaraufnahme als Verfügung hätte erlassen müssen und dies

der Rekurrentin zu Unrecht verweigert worden sei (angefochtener Entscheid E. 8).

Es erwog, § 24a Abs. 3 DSchG sehe als Sonderbestimmung vor, dass nach der

Inventaraufnahme der Liegenschaft auf Ersuchen der Eigentümerschaft

unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet

werde. In diesem Verfahren sei zu prüfen, ob es sich effektiv um ein Denkmal

handle, welches ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen sei. Würden die Abklärungen

ergeben, dass es sich bei der Baute um ein hochrangiges Denkmal handle, erfolge

die Eintragung ins Denkmalverzeichnis durch öffentlich-rechtlichen Vertrag,

durch Verfügung oder mittels Bebauungsplan (§ 14 Abs. 2 DSchG). In

der Regel werde eine Eintragung durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag

zwischen der Eigentümerschaft und der Kantonalen Denkmalpflege angestrebt (§ 15 Abs. 2 DSchG), wobei der Vertrag vom Regierungsrat zu genehmigen sei (§ 15 Abs. 3 DSchG). Komme ein öffentlicher Schutzvertrag nicht zustande und könne kein

anderer gleichwertiger Schutz des Denkmals erreicht werden, erlasse der

Regierungsrat nach Anhörung der Eigentümerschaft eine Verfügung (vgl. § 16 Abs.

1.

lit. a und b sowie Abs. 3 DSchG). Gegen eine allfällige

Unterschutzstellungsverfügung des Regierungsrats könne gemäss § 27 Abs. 1 DSchG

in Verbindung mit § 41 Abs. 2 OG Rekurs bei der nächsthöheren Behörde,

vorliegend dem Appellationsgericht, eingereicht werden (angefochtener Entscheid

E. 9). Vorliegend sei ein entsprechendes Verfahren bereits eingeleitet worden

und die Kantonale Denkmalpflege und die Vertretungen der Rekurrentin und die

Stadtbildkommission würden Gespräche zur Zukunft der Siedlung führen.

Mittlerweile lägen bereits drei unterzeichnete Schutzverträge vor (betreffend

die Liegenschaften [...] und [...] sowie [...] und [...]), weitere

Verhandlungen dauerten noch an (angefochtener Entscheid E. 10). Der Gesetzgeber

habe somit ein Verfahren vorgesehen, in dessen Rahmen die Denkmalqualität eines

Objekts geklärt und die Unterschutzstellung oder Nichtunterschutzstellung

verbindlich festgestellt werde (angefochtener Entscheid E. 9). Diese

Spezialbestimmungen des Denkmalschutzgesetzes gingen den allgemeinen

Bestimmungen des Organisationsgesetzes vor. § 24a Abs. 3 DSchG gewährleiste

einen wirksamen Rechtsschutz der Betroffenen und binde diese durch die Möglichkeit

der Verhandlungen sowie den Anspruch auf Anhörung bestmöglich ein. Die

Rechtsweggarantie sei somit nicht verletzt, da die Interessen der Betroffenen

durch das im Denkmalschutzgesetz vorgesehene Verfahren genügend geschützt

würden. Entsprechend sei der Rekurs in Bezug auf die Rüge der

Rechtsverweigerung abzuweisen (angefochtener Entscheid E. 11 f.).

Gesamthaft kam das Bau- und Verkehrsdepartement zum Schluss,

dass die Eintragung einer Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten

Bauten Basel-Stadt beziehungsweise die entsprechende Information an die

betroffene Eigentümerschaft keine Verfügung darstelle und dass diese auch nicht

in Form einer solchen Verfügung hätte ergehen müssen.

2.2

Die Rekurrentin macht in ihrer

Rekursbegründung zunächst geltend, es sei nicht klar, ob der Rekurs abgewiesen

worden oder ob nicht darauf eingetreten worden sei. Da das Bau- und

Verkehrsdepartement der Ansicht sei, die Informationsschreiben stellten keine

Verfügung dar, sei formell richtig einzig die Abweisung (Rekursbegründung

Rz. 5). In der Sache führt sie aus, zonenplanerisch würden die in ihrem

Eigentum stehenden Liegenschaften alle in der Stadt- und Dorfbild-Schonzone

gemäss § 38 BPG liegen. Dies werde nun formlos mit den hier angefochtenen

Schreiben wenige Jahre nach der Zonenplanrevision flächendeckend derogiert

beziehungsweise zumindest relativiert und aufgeweicht (Rekursbegründung Rz. 9).

Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG seien in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt

nur Objekte aufzunehmen, welche die Voraussetzungen von § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6

DSchG erfüllen würden. Dies sei eine Art Präqualifikation, ob eine Liegenschaft

wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen

Werts erhaltenswürdig sei. In § 5 Abs. 2 Ziff. 2 DSchG werde der Begriff des

Denkmals in genereller Hinsicht beziehungsweise mit unbestimmten und

interpretationswürdigen Begriffen umschrieben. Dies erfordere eine fachlich

intensive Auseinandersetzung, Prüfung und Entscheidung. Vor der Eintragung werde

die Sache der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements

zur Genehmigung vorgelegt. Damit finde auf höchster Departementsebene eine

weitere fachlich und wahrscheinlich auch gesellschaftlich/politische Prüfung

statt. Die Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten stelle jedenfalls

einen vielschichtigen verwaltungsinternen Prozess dar, dessen Ergebnis der rechtsunterworfenen

Eigentümerschaft nur zur Information weitergeleitet werde (Rekursbegründung Rz.

11). Es stelle sich daher die Frage, ob die Wortwahl im Denkmalschutzgesetz

eine Verfügung und eine Rechtskontrolle ausdrücklich verunmögliche. Die bisherige

Praxis sei heute nicht mehr rechtskonform. Selbst wenn der Gesetzgeber im Jahr

1980.

den Erlass einer Verfügung habe ausschliessen beziehungsweise anders habe regeln

wollen, so sei dies heute nicht mehr haltbar. Der Wortlaut des Gesetzes

schliesse den Verfügungsweg nicht zwingend aus (Rekursbegründung Rz. 7j und 11).

Die im angefochtenen Entscheid zitierte Lehre sei mittlerweile 40 Jahre

alt. Die Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten Basel-Stadt sei

zwischenzeitlich soweit geklärt, dass davon auszugehen sei, dass eine

Eintragung für die betroffene Eigentümerschaft Rechtsnachteile beziehungsweise

zumindest verwaltungsrechtliche Schwierigkeiten nach sich ziehe

(Rekursbegründung Rz. 7f, mit Hinweis auf Winzeler,

a.a.O., S. 169 ff.). Die Orientierung beziehungsweise Information an die

Rechtsunterworfenen im Bereich der Inventarisierung sei auch in der Lehre und

Rechtsprechung auf Kritik gestossen und aufgrund der neuesten Rechtsprechung

des Verwaltungsgerichts nicht weiter zu stützen. Die Nichtaufnahme eines

Objekts im Rahmen einer Inventarisierung sei eine Art (negativer) Vorentscheid

bezüglich Schutzwürdigkeit einer Baute im Sinn von § 5 DSchG. Aufgrund der

Ausführungen des Verwaltungsgerichts müsse davon ausgegangen werden, dass die

Schutzwürdigkeit einer Baute gemäss § 5 DSchG vorliege, wenn diese ins

Inventar aufgenommen worden sei (Rekursbegründung Rz. 12a, mit Hinweis auf Ruch, a.a.O., S. 127; VGE VD.2014.57 vom

2.

Februar 2015 E. 5.2.2; Rekursbegründung Rz. 12b, mit Hinweis auf VGE VD.2016.216-218

vom 25. September 2017 E. 3.4). Die Eintragung eines Objekts in das Inventar

der schützenswerten Bauten Basel-Stadt habe diverse Rechtswirkungen zulasten

der Rekurrentin zur Folge. Die Aufnahme in das Inventar und der entsprechende

Vermerk im öffentlichen Geo-Informationssystem (Liegenschaft grün unterlegt)

bedeute einen Wertverlust und jede Schätzung werde dies berücksichtigen. Dies

sei insbesondere bei der periodischen Erneuerung oder der Erhöhung der Hypothek

relevant, da sich durch den Wertverlust der Belehnungsgrad erhöhe und sich die

Konditionen verschlechtern würden (Rekursbegründung Rz. 13a und b). Aus dem

Entscheid des Verwaltungsgerichts VD.2016.216-218 ergebe sich, dass ab dem

Zeitpunkt der Inventarisierung die Kantonale Denkmalpflege nicht nur bei

grösseren Umbauten und Abbruchvorhaben, sondern bei jeder baubewilligungspflichtigen

Baute miteinbezogen werde. Das gelte sogar beim Meldeverfahren gemäss § 27 BPV

in Verbindung mit § 7 der Ausführungsbestimmungen zur Bau- und Planungsverordnung

(ABPV, SG 730.115). In den letzten vier Jahren sei jedenfalls jedes

Bauverfahren der Rekurrentin auch durch die Kantonale Denkmalpflege neu geprüft

worden und die Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege immer Voraussetzung

gewesen für die Gutheissung beziehungsweise Ausgestaltung der Baubewilligung

(Rekursbegründung Rz. 13c). Selbst für die nach dem eidgenössischen

Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) und der eidgenössischen Raumplanungsverordnung

(RPV, SR 700.1) bewilligungsfreie Applikation von Solaranlagen sei nach der Inventarisierung

ein Meldeverfahren gemäss § 7 Abs. 1 lit. h ABPV nötig (Rekursbegründung Rz.

13e).

«Rein technisch» lägen zumindest feststellende oder gar

rechtsgestaltende Verfügungen vor. Die Inventarisierung der Liegenschaften der

Rekurrentin nach Denkmalschutzgesetz und Denkmalpflegeverordnung liessen sich

nicht als Verwaltungshandlungen ohne Verfügungscharakter beziehungsweise

Verfügungsmacht qualifizieren (Rekursbegründung Rz. 14). Die Eintragung basiere

auf einem amtsinternen Verfahren mit unterschriftlicher Genehmigung durch die Vorsteherin

oder den Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements und könne nicht als eine

Art interne Verwaltungsanweisung wie beispielsweise Realakt, Vollzugshandlung

oder Allgemeinverfügung behandelt werden. Durch die 91 (informativen) Schreiben

der Rekursgegnerin sei gegenüber der Rekurrentin eine hoheitliche und einseitige

Anordnung mit nachgewiesenen Rechtsfolgen erfolgt. Diese seien

individuell-konkret jeweils auf eine Liegenschaft bezogen und in einem

mehrstufigen amtlichen Prüfverfahren erfolgt. Das Denkmalschutzgesetz als

kantonales Spezialgesetz könne den Anspruch auf Rechtskontrolle nicht derogieren

(Rekursbegründung Rz. 6, 11, 14). Aufgrund der Eingriffstiefe und -dichte sei

hier die Verfügungsform zu wählen. Es bestehe keine gesetzliche Grundlage für

eine Ausnahme vom konkreten Verwaltungshandeln. Zudem sei das Vorgehen mit

einer «hundertprozentigen Inventarisierung [der Liegenschaften] der Rekurrentin»

nicht verhältnismässig und liege nicht im öffentlichen Interesse. Der Eingriff

sei jedenfalls nicht einseitig, ohne Anhörung, in einem geheimen, amtsinternen

Verfahren und ohne Rechtsmittelkontrolle zulässig (Rekursbegründung Rz. 15).

Die bestehende Praxis, wonach die Inventarisierung nicht verfügt werde, sei

falsch und verletze die Verfahrensgarantien gemäss Art. 9, 29, 29a und 30 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie Art. 6 Ziff. 1 und Art. 13 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Es liege zudem eine

raumplanungswirksame «Verfügungskaskade» vor, welche nach dem eidgenössischen

Raumplanungsgesetz ohnehin eine verstärkte Mitwirkung erfordere

(Rekursbegründung Rz. 16).

Dementsprechend sei der Rekurs gutzuheissen und der

vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, eventualiter zurückzuweisen. Jedenfalls sei

die Inventarisierung gemäss Rechtsbegehren Ziffer 3 in allen 91 Fällen

aufzuheben. Ohne entsprechende Grundlagen seien gemäss Rechtsbegehren Ziffer 4

die Folgen dieses «unverständlichen Verwaltungshandelns» rückgängig zu machen.

Eine Heilung dieser Fehler im vorliegenden Rekursverfahren sei nicht möglich.

Sollte wider Erwarten die Sache schon im vorliegenden Verfahren materiell

geprüft werden, so sei eine Nachfrist einzuräumen (Rekursbegründung Rz. 17).

2.3

Das Bau- und Verkehrsdepartement weist in

seiner Vernehmlassung vom 30. September 2022 im Wesentlichen darauf hin, dass

das Inventar der schützenswerten Bauten, welches von der Kantonalen

Denkmalpflege zu Informationszwecken erstellt werde, ein Instrument zur

Durchführung des Denkmalschutzgesetzes sei (Vernehmlassung Rz. 21). Im

angefochtenen Entscheid sei daher festgehalten worden, dass es sich bei der

Inventarisierung um keine Verfügung handle. Entgegen der Ansicht der

Rekurrentin sei das vom Gesetzgeber vorgesehene Verfahren nicht

verfassungswidrig. Die Eigentümerschaft, welche ein Informationsschreiben über

die Inventarisierung erhalte, könne umgehend das Verfahren auf Eintragung ins

Denkmalverzeichnis, d. h. das Verfahren zur Klärung der Frage der besonderen

Erhaltungswürdigkeit einleiten lassen (vgl. § 24a Abs. 3 DSchG). Werde in

diesem Rahmen keine Einigung mittels eines öffentlichen Schutzvertrags erzielt,

erlasse der Regierungsrat eine anfechtbare Verfügung betreffend die

Unterschutzstellung beziehungsweise die Nichtunterschutzstellung, die gerichtlich

überprüft werden könne. Weder das Informationsschreiben über die Eintragung im

Inventar noch die Eintragung im Inventar präjudizierten den Verfügungsentscheid

des Regierungsrats. Durch die Information im öffentlichen Inventar der schützenswerten

Bauten werde vielmehr sichergestellt, dass die Eigentümerschaft und Dritte über

die Denkmalwürdigkeit ihrer Liegenschaft im materiellen Sinn Bescheid wüssten.

Ob es sich um ein besonders erhaltenswürdiges Denkmal handle, sodass sich ein

Eintrag im Denkmalverzeichnis mit den entsprechenden Rechtswirkungen

rechtfertige, sei damit nicht geklärt (Vernehmlassung Rz. 7). Für gewisse

Liegenschaften habe die Rekurrentin mit der Kantonalen Denkmalpflege schon

Schutzverträge abgeschlossen und sich somit über die Schutzwürdigkeit sowie den

konkreten Schutzumfang der Liegenschaft geeinigt. Die Verhandlungen über die

Unterschutzstellung der übrigen Liegenschaften dauere noch an. Erst wenn diese

abgebrochen werden sollten, würde das «verfügungsweise» Unterschutzstellungsverfahren

eingeleitet, welches dann im Erlass einer anfechtbaren Verfügung münde

(Vernehmlassung Rz. 9). Da das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung

Eintretensvoraussetzung sei und es sich beim Informationsschreiben betreffend

die Inventarisierung nicht um eine Verfügung handle, sei insoweit zu Recht

nicht auf den Rekurs eingetreten worden (Vernehmlassung Rz. 9). Der Rekurrentin

sei zuzustimmen, dass ein formloses einseitiges Verfahren keine Rechtswirkung

haben könne. Die Inventarisierung erzeuge keinerlei Rechtswirkung. Der Eintrag

habe lediglich informativen Charakter. Erst im Unterschutzstellungsverfahren werde

unter Abwägung aller öffentlichen und privaten Interessen rechtsverbindlich

entschieden, ob eine Liegenschaft als Denkmal mit entsprechenden Rechtsfolgen im

Denkmalverzeichnis aufgenommen und somit formell als Denkmal qualifiziert

werden solle oder nicht (Vernehmlassung Rz. 10).

Die Rekurrentin zeige nicht auf, inwiefern eine «Klärung» der

Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten stattgefunden habe und in

welchen Punkten sie in Widerspruch zur vom Gesetzgeber vorgegebenen Handhabung

stehe. Die zuständigen kantonalen Behörden hielten sich seit Erlass der

Bestimmungen an den vorgegebenen Regelungsmechanismus. Auch die Praxis und

Rechtsprechung seien sich seit 40 Jahren darüber einig, dass dem Inventar

lediglich Informationswirkung zukomme (Vernehmlassung Rz. 11). Entgegen der

Auffassung der Rekurrentin könne in der Inventarisierung keine flächendeckende

Relativierung oder Aufweichung der Zonenplanung erblickt werden. Der kantonale

Gesetzgeber habe der Kantonalen Denkmalpflege den öffentlichen Auftrag erteilt,

Denkmäler zu schützen. Dieser Auftrag sei für alle Zonen zu erfüllen und

beschränkt sich nicht nur auf die Schutzzone. Das Bundesrecht sehe zudem

explizit vor, dass das kantonale Recht statt Schutzzonen andere geeignete

Massnahmen vorsehen könne, um bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten

sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schützen (vgl. Art. 17 RPG). Eine

Nichtzuweisung eines gewissen Perimeters zu einer Stadtbildschutzzone bedeute

somit nicht, dass keine denkmalschützerischen Massnahmen nach dem

Denkmalschutzgesetz vorgenommen werden könnten (Vernehmlassung Rz. 12). Das Vorbringen

der Rekurrentin, wonach es sich bei der Eintragung ins Inventar der

schützenswerten Bauten um einen vielschichtigen internen Prozess handle, treffe

auf das im Denkmalschutzgesetz und in der Denkmalpflegeverordnung konkret

geregelte Unterschutzstellungsverfahren zu. Dabei würden die Voraussetzungen

von § 5 Abs. 2 DSchG basierend auf einer äusseren Besichtigung, den allgemeinen

geschichtlichen Kenntnissen der konkreten Örtlichkeiten sowie der allgemein

zugänglichen Dokumentation zwar summarisch geprüft, eine vertiefte Auseinandersetzung

und gutachtliche Prüfung erfolge jedoch erst im Unterschutzstellungsverfahren.

Die Fachmeinung, inwiefern ein Denkmal im Sinn von § 5 Abs. 2 DSchG vorliege,

werde bei der Inventarisierung zwar auch vom Denkmalrat geprüft; aber alle über

die denkmalpflegerische Einschätzung hinausgehenden Aspekte würden erst im

Unterschutzstellungsbescheid geklärt. Der Gesetzgeber habe daher festgehalten,

dass das Inventar der schützenswerten Bauten lediglich zu Informationszwecken

geführt werde. Die Prüfung der besonderen Erhaltungswürdigkeit mit

entsprechenden Rechtswirkungen sei dem Unterschutzstellungsverfahren

vorbehalten (Vernehmlassung Rz. 14).

Die Inventarisierung einer Liegenschaft zeitige keinerlei

Rechtwirkungen. Auch die Baubewilligungsbehörde habe sich an das Gesetz zu

halten. Die Kantonale Denkmalpflege werde als Fachstelle von der

Baubewilligungsbehörde bei allen potentiellen Schutzobjekten im Baugesuchverfahren

einbezogen, ohne dass eine Inventarisierung hierfür Voraussetzung wäre

(Vernehmlassung Rz. 13 und 15, mit Hinweis auf VGE VD.2016.216-218 vom 25.

September 2017). Es obliege dann der Kantonalen Denkmalpflege, die vom

Gesetzgeber vorgesehenen Schritte für eine Unterschutzstellung der Liegenschaft

einzuleiten, wenn sich die erwähnten Anzeichen verdichten würden. Die

Inventarisierung sei somit noch kein Vorentscheid, sondern lediglich eine

Information einer Fachbehörde (Vernehmlassung Rz. 15). Soweit die Rekurrentin

behaupte, eine Inventarisierung bedeute stets ein Wertverlust, sei dieses Vorbringen

irrelevant. Der Wert ergebe sich nicht aufgrund des Inventareintrages, sondern aus

der Baute beziehungsweise deren architektonischen Wert. Handle es sich um ein

Denkmal im Sinn des materiellen Denkmalbegriffs von § 5 DSchG, seien die

Vorgaben des Gesetzgebers einzuhalten. Die von der Rekurrentin erwähnten

Vorschriften würden das Bauverfahren ganz generell regeln. Einzig § 7 Abs. 1 lit. h ABPV nenne die inventarisierten Objekte explizit zusammen mit

Solaranlagen auf Dächern von Bauten in der Nummernzone, der Zone für Nutzungen

im öffentlichen Interesse und der Schonzone. Gemäss dieser Bestimmung werde

aber explizit geklärt, dass entsprechend Art. 18a Abs. 1 RPG nur das

Meldeverfahren einzuhalten und eben gerade kein Baubewilligungsverfahren nötig

sei (Vernehmlassung Rz.16). Für die Behauptung der Rekurrentin, wonach aufgrund

der Inventarisierung Bauvorhaben von der Zustimmung der Kantonalen

Denkmalpflege abhängig gemacht worden seien, fehle jegliche Substantiierung und

jeglicher Nachweis. Die von der Rekurrentin erwähnte E-Mail aus dem Jahr 2001

sei vorliegend irrelevant, da die betroffenen Liegenschaften zu diesem

Zeitpunkt noch gar nicht im Inventar der schützenswerten Bauten aufgenommen

worden seien (Vernehmlassung Rz. 17).

2.4

Die Rekurrentin wendet in ihrer Replik dagegen

ein, dass die Kantonale Denkmalpflege jeweils quartierweise eine Vielzahl von

Objekten nach § 5 Abs. 2 DSchG in das Inventar der schützenwerten Bauten aufnehme.

Das Bau- und Verkehrsdepartement anerkenne, dass die Aufnahme in das Inventar

auf einer äusseren Besichtigung sowie den allgemeinen geschichtlichen

Kenntnissen der konkreten Örtlichkeit beruhe sowie aufgrund der allgemein

zugänglichen Dokumentation geprüft werde. Dies geschehe ohne Mitwirkung der

Betroffenen. Bei einem solchen mehrstufigen Verfahren könne nicht mehr von

einem Realakt gesprochen werden (Replik Rz. 4). Dieses einseitige Handeln sei

auch von verschiedenen anderen Parteien wie Pensionskassen und der Einwohnergemeinde

der Stadt Basel nicht mehr anerkannt worden, weshalb für 40 andere Objekte ebenfalls

Rekurs beim Bau- und Verkehrsdepartement angemeldet worden sei (Replik Rz. 5). Die

Kantonale Denkmalpflege habe ihre Praxis der Inventarisierung inzwischen auch

abgeändert. Bei den vorgenannten Parallelverfahren seien die von den Rekursen

betroffenen Liegenschaften auf map.bs noch nicht als Inventarobjekte aufgeführt

(Replik Rz. 6). Zudem sei in den Informationsschreiben zu den Inventarobjekten

neu von einem «Dialogprozess» die Rede und es werde auf «gemeinsame Quartier-Rundgänge»

sowie einen neu geschaffenen «Beirat aus Fachpersonen und

Interessensvertretern» hingewiesen. Ein solcher Dialogprozess, der

grundsätzlich auch von der Rekurrentin erwünscht gewesen wäre, ersetze jedoch

keinesfalls ein rechtsstaatliches Handeln und eine Rechtskontrolle (Replik Rz.

7). Das Bau- und Verkehrsdepartement anerkenne, dass nach dem

«Informationsschreiben» für die betroffene Eigentümerschaft eine (neue)

Verfahrensmöglichkeit eröffnet werde und ein Interesse daran bestehe, diese

Frage endgültig klären zu lassen. Aus § 24 Abs. 3 DSchG gehe hervor, dass ein

Rechtsschutzinteresse anerkannt werde beziehungsweise die Aufnahme in das

Inventar eine weitere Rechtsfolge habe. Dies zeige, dass «das flächendeckende

Informationsschreiben» bei der Inventarisierung nicht reiche (Replik Rz. 8). Eine

Inventaraufnahme habe auch eine Wertminderung zufolge. Dies könne mit einem

entsprechenden Gutachten nachgewiesen werden (Replik Rz. 9). Das Vorbringen des

Bau- und Verkehrsdepartements in der Rekursantwort, wonach Bauvorhaben bei Inventarobjekten

nicht von der Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege abhängen würden, werde

zurückgewiesen. Es bestehe nachweislich eine Praxis des Bau- und Gastgewerbeinspektorats,

bei Inventarobjekten die Kantonale Denkmalpflege in den Bewilligungsprozess

einzubeziehen. Wenn diese mit baulichen Massnahmen nicht einverstanden sei,

folge zumindest eine negative Empfehlung und das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat weise das Baugesuch ab. Das in § 7 Abs. 1 lit. a ABPV erwähnte Meldeverfahren mache nur Sinn, wenn die Denkmalpflege bei

Inventarobjekten über das Bundesrecht hinaus ein Prüfungs- und auch

Ablehnungsrecht habe. Der Regierungsrat habe in einer Interpellationsbeantwortung

anerkannt, dass die kantonale Regelung in der ABPV nicht mehr bundesrechtskonform

sei. Aufgrund der Inventarisierung sei die Rekurrentin gezwungen gewesen, sich

auf Schutzverträge einzulassen (Replik Rz. 10). Dass bei einer

Inventarisierung ein sofortiges Unterschutzstellungsverfahren verlangt werden

könne, spreche nicht gegen den Verfügungscharakter der Inventarisierung,

sondern vielmehr dafür. Das Denkmalschutzgesetz sei verfassungskonform

auszulegen (Replik Rz. 11).

2.5

In seiner Duplik befand das Bau- und

Verkehrsdepartement, das von der Rekurrentin angesprochene detaillierte

amtsinterne Verfahren treffe nur auf das im Denkmalschutzgesetz und in der

Denkmalpflegeverordnung konkret geregelte formelle

Unterschutzstellungsverfahren zu. Die Eintragung im Inventar erfolge nur zu

Informationszwecken, wie dies auch vom Gesetzgeber vorgesehen worden sei

(Duplik Rz. 3). Die Sistierung der Rekurse «eine[r] Vielzahl von betroffenen

Grundeigentümerschaften», sei auf Antrag der jeweiligen Rekurrierenden erfolgt.

Diesen Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften, welche ins Inventar

aufgenommen worden seien, stehe jedoch jederzeit die Möglichkeit offen, mittels

Gesuch unverzüglich das Verfahren auf Eintragung ins Denkmal Verzeichnis

einzuleiten, um damit den Grad der Schutzwürdigkeit ihre Liegenschaft

abschliessend klären zu lassen (Duplik Rz. 4). Die Änderungen der

Informationsschreiben der Kantonalen Denkmalpflege sei für die Qualifikation

des Inventars aus rechtlicher Sicht nicht relevant (Duplik Rz. 6). Das in § 24 Abs. 3 DSchG genannte Verfahren diene dazu, die Frage der besonderen

Erhaltungswürdigkeit eines Denkmals zu klären und könne auch dazu führen, dass

diese verneint werde. Der Entscheid des Regierungsrats über die

Unterschutzstellung einer Liegenschaft beziehungsweise deren Eintragung ins Denkmalverzeichnis

sei sodann gemäss den Vorschriften des Organisationsgesetzes anfechtbar (Duplik

Rz. 17).

3.

3.1

Im vorliegenden Rekursverfahrens ist strittig,

ob der Aufnahme der Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der

schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise dem entsprechenden

Informationsschreiben Verfügungscharakter zukommt. Ist dies nicht der Fall,

wäre in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren

Verfügung besteht. Nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids ist

demgegenüber, ob die Aufnahme der Liegenschaften der Rekurrentin in das

Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt materiell gerechtfertigt ist

oder nicht. Diese Frage kann daher auch nicht in vorliegenden

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren geprüft werden.

3.2

Das Rechtsmittelsystem gemäss dem

Organisationsgesetz geht vom Anfechtungsobjekt einer Verfügung aus (Schwank, Das verwaltungsinterne

Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des

Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 442).

Das Verwaltungsgericht folgt beim Verfügungsbegriff praxisgemäss der Definition

des Bundesgerichts zu Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das

Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; VD.2016.228 vom 19. Juli 2017 E. 1.2.4).

Die Verfügung stellt einen individuellen, auf öffentliches Recht gestützten und

an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt dar, der eine verwaltungsrechtliche

Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und

erzwingbarer Weise regelt (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 849; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in:

Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Basel-Stadt, a.a.O., S. 477, 481).

3.3

Nach der Begriffsdefinition von § 5 Abs. 1 DSchG sind Denkmäler Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die wegen ihres

kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes

erhaltenswürdig sind. Der Gesetzgeber zählt in Abs. 2 exemplifikativ Objekte

auf, welche als Denkmäler in Betracht kommen. Ob tatsächlich ein Denkmal

vorliegt, entscheidet sich aber nach ausserrechtlichen Kriterien wie der

kulturellen, geschichtlichen oder städtebaulichen Relevanz des Objektes. Auch

ohne formell verfügte Schutzmassnahmen gelten aber alle Werke und Ensembles,

die erhaltenswürdig sind, als Denkmäler im Sinne des Gesetzes. Die Basler

Regelung folgt also einem materiellen Denkmalbegriff (VGE vom 31. Juli 2008 in

Sachen Stiftung K. E. 4.4; VGE vom 31. Mai 1985 i.S. W.W. & Kons., in: BJM

1986/46 E. 2b; Gyr, Materielle

Enteignung durch Eigentumsbeschränkungen, die dem Denkmal-, Altstadt- oder

Heimatschutz dienen?, in: BJM 1994 S. 1, 8 f.; Winzeler,

a.a.O., S. 169, 170).

3.4

3.4.1

Für beide Gruppen von Denkmälern – für die

formell geschützten und die formell (noch) nicht geschützten – gilt der

Grundsatz, dass sie zu erhalten sind. In Bezug auf nicht formell geschützte

Denkmäler fehlt es der zuständigen Behörde jedoch an Möglichkeiten, die

betroffenen Eigentümerschaften zum Erhalt des Denkmals zu verpflichten (Gyr, a.a.O., S. 1, 8 f.; Ruch, a.a.O., S. 113, 126). Dem Bericht

der Grossratskommission, welche den materiellen Denkmalbegriff eingeführt hat,

kann dazu Folgendes entnommen werden: «Damit [mit dem Grundsatz, dass Denkmäler

zu erhalten sind] wird jedoch keine durchsetzbare Rechtspflicht begründet. Es

handelt sich vielmehr um einen Appell an private und öffentliche Eigentümer

eines Denkmals, das Denkmal zu schützen und zu erhalten. Der Eigentümer kann

zur Erhaltung des Denkmals erst verpflichtet werden, wenn es im Denkmalverzeichnis

eingetragen ist (oder wenn seine Liegenschaft in der Schutzzone liegt).»

(Bericht der Grossratskommission zum Ratschlag und Entwurf Nr. 7150 zu einem

Gesetz über den Denkmalschutz vom 18. Januar 1980).

Im Bericht der Grossratskommission wurde daher die Einführung

einer Bestimmung (§ 5 Abs. 3 E DSchG) vorgeschlagen, wonach das für die

Denkmalpflege zuständige Amt eine «Liste der ihm bekannten Denkmäler» erstellen

soll. Gemäss diesem Bestimmungsvorschlag war die Liste öffentlich aufzulegen

und laufend nachzuführen. Jede Änderung sollte dem Eigentümer durch das zuständige

Departement mitgeteilt werden. Diese Bestimmung wurde in der Folge aber nicht

in das am 20. März 1980 in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz aufgenommen. Das

1980.

in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz schrieb jedoch vor, dass Denkmäler

zu erhalten, ihre kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und

städtebaulichen Werte zu erforschen und, wenn möglich, in ihrem gewachsenen

Zusammenhang zu sichern sind (§ 6 Abs. 1 DSchG). In der damaligen Verordnung

betreffend die Denkmalpflege vom 9. Dezember 2008 (nachfolgend: aDPV) wurde in

dem Sinne vorgesehen, dass die Denkmalpflege zur Inventarisation und

Erforschung der Denkmäler zuständig sei (§ 4 Abs. 1 Ziff. 1 aDPV) und ein Inventar

über alle ihr bekannten Denkmäler, welche die Voraussetzungen des § 5 des

Gesetzes erfüllten, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis eingetragen seien,

erstelle und revidiere (§ 4 Abs. 1 Ziff. 6 aDPV). Gemäss § 12 Abs. 1 aDPV kam

diesem Inventar «keine Rechtswirkung zu» und es diente «lediglich der

Information». Das Inventar war der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements

zur Genehmigung vorzulegen und periodisch zu revidieren und bei der Denkmalpflege

und beim Bauinspektorat öffentlich aufzulegen. Die Aufnahme eines Objektes in das

Inventar und jede Änderung war nach Genehmigung durch das Bau- und

Verkehrsdepartement der Eigentümerschaft durch die Denkmalpflege mitzuteilen (§

12.

Abs. 2 aDPV). Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung förderte die Denkmalpflege die

Erhaltung der ins Inventar aufgenommenen Objekte durch Beratung der Eigentümer-

und Bauherrschaft. Begehren für bewilligungspflichtige bauliche Änderungen mussten

der Denkmalpflege zur Stellungnahme unterbreitet werden (§ 12 Abs. 3 aDPV) und

auf Gesuch der Eigentümerin oder des Eigentümers hatte der Denkmalrat

unverzüglich das Verfahren auf Eintragung in das Denkmalverzeichnis einzuleiten

(§ 12 Abs. 4 aDPV).

3.4.2

Mit der Revision des Denkmalschutzgesetzes vom

14.

November 2012 (wirksam seit 1. Januar 2013) wurde eine gesetzliche

Grundlage und Regelung für das Inventar geschaffen. Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG erstellt das für die Denkmalpflege zuständige Amt «zu

Informationszwecken» ein Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen

gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis

eingetragen sind. Die betroffenen Eigentümerschaften sind über die Aufnahme ins

Inventar und jede Änderung zu informieren (§ 24a Abs. 2 DSchG) und auf Gesuch

der Eigentümerschaft wird unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins

Denkmalverzeichnis eingeleitet (§ 24a Abs. 3 DSchG). Die heute geltende

Denkmalpflegeverordnung vom 20. Dezember 2016 sieht dabei vor, dass die

Kantonale Denkmalpflege im Einvernehmen mit dem Denkmalrat das Inventar gemäss

§ 24a des Denkmalschutzgesetzes erstellt und periodisch revidiert (§ 24 Abs. 1 DPV), wobei die Eintragungen der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau-

und Verkehrsdepartements zur Genehmigung vorgelegt werden (§ 24 Abs. 2 DPV).

Unter dem Titel «Erhalt der Inventarobjekte» wird dabei festgehalten, dass das

Bau- und Gastgewerbeinspektorat bzw. die Allmendverwaltung die Kantonale

Denkmalpflege über Gesuche informiert, welche Inventarobjekte betreffen (§ 25 Abs. 1 DPV) und die Kantonale Denkmalpflege die Erhaltung der Inventarobjekte

durch Beratung der Eigentümerschaften fördert (§ 25 Abs. 2 DPV).

3.4.3

Aus der der hiervor dargelegten

Gesetzgebungshistorie ergibt sich, dass sich mit der Revision des

Denkmalschutzgesetzes im Jahr 2012 die rechtliche Bedeutung der Inventarführung

beziehungsweise der Aufnahme der «nur materiellen» Denkmäler in das Inventar

nicht geändert hat. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin sind daher auch

die in der älteren Lehre vertretenen Auffassungen (vgl. Schott, Bildung und Kultur, in: Buser [Hrsg.], Neues

Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, a.a.O., S.

1033.

ff.; Ruch, a.a.O., S.

113.

ff., Winzeler, a.a.O.,

S. 169 ff.) weiterhin zu berücksichtigen.

3.5

Im Ratschlag vom 6. März 2012 zur Revision des

Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und Planungsgesetzes erklärte der Regierungsrat,

dass die Aufnahme einer Baute in das Inventar eine «Vorstufe des

Denkmalverzeichnisses» darstelle (ebenso Ruch,

a.a.O, S. 113, 127) und dass die Aufnahme in das Inventar lediglich, aber

immerhin, bedeute, dass eine erste Bewertung zum Ergebnis geführt habe, dass es

sich bei einem Objekt um ein schützenswertes Objekt handeln könne und dass

somit eine «Vermutung eines Denkmalwerts» zu bejahen sei (Ratschlag Nr. 11.1041.01

vom 6. März 2012 zur Revision des Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und

Planungsgesetzes, S. 17; vgl. dazu auch VGE VD.2014.151 vom 2. Februar 2015 E.

2.2.2, wonach es für den Denkmalcharakter im Sinn von § 5 DSchG spreche,

dass das Gebäude sich im Inventar befinde). Die Bestimmungen über das Inventar der

schützenswerten Bauten befinden sich entsprechend anders als jene des formellen

Schutzverfahrens (Schutz- und Schonzone; vgl. §13 DSchG) und der Eintragung in

das Denkmalverzeichnis (§§ 14 ff. DSchG) nicht in Kapitel III bei den «spezielle[n]

Schutzarten» des Denkmalschutzgesetzes, sondern in Kapitel IV bei der «Durchführung

des Gesetzes».

Mit der Aufnahme eines Objekts in das Inventar der

schützenswerten Bauten wird kein formeller Schutzentscheid präjudiziert. So

stützte das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 11. Juni 2008 den Beschluss des

Regierungsrats, die dort betroffenen inventarisierten Gebäude nicht in das

Denkmalverzeichnis aufzunehmen (AGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 7). Hingegen

spricht die Nichtaufnahme einer Baute in einem bereits von der Denkmalpflege

inventarisierten Gebiet grundsätzlich gegen dessen Qualifizierung als Denkmal

im Sinne von § 5 DSchG. Im Entscheid VGE VD.2016.216/217/218 vom 25. September

2017.

in Erwägung 3.4 erwog das Verwaltungsgericht, dass die Schutzwürdigkeit

einer Baute gemäss § 5 f. DSchG auch dann geprüft werden müsse, wenn

sie weder ins Denkmalverzeichnis aufgenommen noch in eine Schutz- oder

Schonzone eingewiesen worden sei. Wo aber bereits eine Inventarisierung der

Denkmäler stattgefunden habe und eine Liegenschaft nicht ins Inventar gemäss § 24a DSchG und den §§ 24-27 DPV aufgenommen worden sei, müssten besondere Gründe

vorliegen, die im Einzelfall zur Bejahung materieller Denkmalqualität im Sinn

von § 5 Abs. 1 DSchG führen könnten. Solch besondere Umstände erachtete das

Verwaltungsgericht im Entscheid VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 als

gegeben. Darin führte das Gericht zunächst aus, es sei nicht zu verkennen, dass

die betroffene Eigentümerschaft nach der ihr gegenüber erfolgten Mitteilung,

dass das Gebäude aus Sicht des Denkmalrats nicht in das Denkmalverzeichnis

aufgenommen werden solle und dass es infolgedessen aus dem Inventar der

schützenswerten Bauten entlassen worden sei, in guten Treuen habe davon

ausgehen dürfen, dass eine Unterschutzstellung der Liegenschaft eher

unwahrscheinlich sei (VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 E. 6.3). Das

Verwaltungsgericht schützte aber dennoch, dass der Regierungsrat aufgrund einer

späteren anderslautenden Einschätzung des Denkmalrats eine Eintragung des

Gebäudes in das Denkmalverzeichnis verfügte.

Inventare benennen somit jene Objekte, deren Schutz «erwogen

wird» (Huser, Denkmalschutzrecht:

Grundlagen und aktuelle Entwicklungen, in: AJP 2022 S. 131, 140). Daraus folgt,

dass die Aufnahme in das Inventar der schützenswerten Bauten lediglich den

Denkmalcharakter eines Objekts vermuten lässt und die Eintragung keineswegs

präjudizierend ist für einen späteren formellen Schutzentscheid (so auch im

Kanton St. Gallen, vgl. Bereuter,

in Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.],

Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020

Art. 118 N 6). Demgegenüber stellt die Aufnahme eines Objekts in das von

der Denkmalpflege geführte Inventar aber auch keine zwingende Voraussetzung für

einen späteren Entscheid über einen formellen Schutz – die Einweisung in die

Schutz- oder Schonzone oder die Eintragung in das Denkmalverzeichnis – dar. Inventare

erfassen erfahrungsgemäss die möglichen Schutzobjekte nicht immer umfassend,

weshalb es auch nachträglich und unabhängig vom Inventareintrag möglich sein

muss, den Schutz abzuklären (Huser,

a.a.O., 131, 140 f., mit Hinweis auf BGer 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 und Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 6. Auflage, Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 264 f.).

3.6

Was die Rekurrentin dagegen einwendet, ist

nicht geeignet, diese Einschätzung zu widerlegen.

3.6.1

Das Bau- und Verkehrsdepartement weist

zutreffend darauf hin, dass ab dem Zeitpunkt der Aufnahme einer Baute in das

Inventar der schützenswerten Bauten das Bau- und Gastgewerbeinspektorat beziehungsweise

die Allmendverwaltung von Gesetzes wegen die Kantonale Denkmalpflege über

Gesuche zu informieren hat, welche Inventarobjekte betreffen (§ 25 Abs. 1 DPV;

Vernehmlassung Rz. 13 und 15). Die vom Regierungsrat im Ratschlag zur Revision

des Denkmalschutzgesetzes vorgeschlagene Verpflichtung der Eigentümerschaft «beabsichtigte

bauliche Veränderungen rechtzeitig dem zuständigen Amt» zu melden, wurde vom

Grossen Rat aber im Einklang mit dem entsprechenden Antrag der Bau- und

Raumplanungskommission abgewiesen (Bericht der Bau- und Raumplanungskommission

zum Ratschlag 11.1041.01 betreffend Revision des Denkmalschutzgesetzes und des

Bau- und Planungsgesetzes, S. 5). Die Bau- und Raumplanungskommission

führte in ihrem Bericht dazu aus, dass die vom Regierungsrat beabsichtigte

Gewährleistung, dass Meldungen über bauliche Massnahmen bei inventarisierten

Objekten auch ausserhalb der Schutz- und Schonzone an die Denkmalpflege

gelangen sollten, auch auf Verordnungsstufe umgesetzt werden könnten. Dies

wurde in § 25 Abs. 1 DPV umgesetzt. Der Regierungsrat begründete diese interne

Meldepflicht damit, dass das zuständige Departement gemäss § 24 DSchG zum

Schutz von nicht eingetragenen Denkmälern die notwendigen vorsorglichen Massnahmen

ergreifen könne (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S.

17). Die baurechtliche Bewilligungs- und Meldepflicht werde dadurch nicht

erweitert. Die Information bezwecke lediglich, dass die Denkmalpflege über

Veränderungen an materiellen Denkmälern informiert sei und – wie vom

Denkmalschutzgesetz bereits heute vorgesehen – allfällige notwendige vorsorgliche

Verfügungen treffen könne (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012,

a.a.O., S. 18). Solche vorsorglichen Massnahmen kann das zuständige Departement

gestützt auf § 24 DSchG «zum Schutze eines gefährdeten Denkmals» auch dann

ergreifen, wenn dieses nicht im Inventar eingetragen ist (vgl. VGE VD.2014.151 vom

2.

Februar 2015 E. 2.2). Vorausgesetzt ist einzig, dass der Baute die Eignung

als Denkmal im Sinne von § 5 DSchG zukommt (VGE 618/2007 vom 12. Juni 2007

E. 2.3.3).

3.6.2

Die interne Meldung von bewilligungs- und/oder

meldepflichtigen Bauvorhaben an inventarisierten Objekten führe nach Auffassung

der Rekurrentin dazu, dass solche Gesuche nur bei Zustimmung der Denkmalpflege

bewilligt würden. Gemäss § 25 Abs. 1 der seit dem 20. Dezember 2016

geltenden Fassung der Denkmalpflegeverordnung informiert das Bau- und Gastgewerbeinspektorat

beziehungsweise die Allmendverwaltung die Kantonale Denkmalpflege über Gesuche,

welche Inventarobjekte betreffen. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung fördert die Kantonale

Denkmalpflege die Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der

Eigentümerschaften. Diese Pflicht zur internen Information der Kantonalen Denkmalpflege

durch die Baubewilligungsbehörde und die dazu vorgesehene Förderung der

Erhaltung der Inventarobjekte durch «Beratung der Eigentümerschaft» unterscheidet

sich klar von der im Denkmalschutzgesetz geregelten vorgängigen Pflicht der

Bauherrschaft, bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern dem

zuständigen Amt vorgängig Kenntnis geben zu müssen. So ist gemäss § 18 Abs. 2 DSchG bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern bei Veränderungen,

welche keiner Baubewilligung bedürfen, aber für den Wert und das Aussehen des

Denkmals wesentlich sind, eine Bewilligung des zuständigen Amts erforderlich.

Bei baubewilligungsbedürftigen Veränderungen ist eine Stellungnahme des

zuständigen Amts einzuholen, dessen Anordnungen für das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat verbindlich sind (§ 18 Abs. 3 DSchG). Dasselbe gilt nach

§ 19 Abs. 2 DSchG bei Baugesuchen, welche Liegenschaften in der Umgebung

von eingetragenen Denkmälern betreffen. Der von der Rekurrentin in diesem

Zusammenhang erwähnte Entscheid des Verwaltungsgerichts VGE VD.2014.57 vom 2.

Februar 2015 bezieht sich noch auf die Formulierung der Denkmalpflegeverordnung

in der Fassung vom 1. Juni 2010 (d.h. vor der Revision des

Denkmalschutzgesetzes aus dem Jahr 2012). Im damals geltenden § 12 Abs. 3 der Denkmalpflegeverordnung

war unter dem Titel «Inventar, nicht eingetragene Denkmäler» vorgeschrieben,

dass das Bauinspektorat Begehren für bewilligungspflichtige bauliche Änderungen

der Kantonalen Denkmalpflege zur Stellungnahme unterbreitet. Eine solche

Verpflichtung zur Einholung einer Stellungnahme der Kantonalen Denkmalpflege

bei nicht im Denkmalverzeichnis, aber im Inventar eingetragenen Bauten, wurde

in das revidierte Denkmalschutzgesetz und auch in die revidierte Bestimmung zum

Inventar in der Denkmalpflegeverordnung vom 20. Dezember 2016 (§ 24 DPV) nicht

aufgenommen.

Aus der gesetzlichen Regelung zur Verbindlichkeit des Entscheids

beziehungsweise der Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege bei (im

Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern und dem entsprechenden

Umgebungsschutz sowie aus der revidierten Fassung der Denkmalpflegeverordnung ergibt

sich, dass bei lediglich im Inventar, aber nicht im Denkmalverzeichnis

aufgeführten Bauten nicht von einer gleichermassen verbindlichen Stellungnahme

der kantonalen Denkmalpflege auszugehen ist. In diesem Sinn schreibt auch die

Bau- und Planungsverordnung in § 13 Abs. 1 und 2 vor, dass die nach der

Gesetzgebung über den Denkmalschutz zuständigen Behörden die Zulässigkeit von

Veränderungen und die Gestaltung von eingetragenen Denkmälern sowie von Bauten

und Anlagen in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone nach den Vorschriften über

den Denkmalschutz und den Zonenvorschriften und die Gestaltung von Bauten,

Anlagen, Reklamen, Aufschriften und Bemalungen im näheren Sichtbereich von eingetragenen

Denkmälern beurteilen. Auch aus § 17 und 18 DSchG sowie aus § 13 Abs. 1 und 2 BPV

folgt, dass nur in diesem Bereich von einem verbindlichen Entscheid der für den

Denkmalschutz zuständigen Behörde im Sinn von § 17 BPV auszugehen ist.

Die im Inventar der schützenwerten Bauten aufgenommenen

Objekte sind als vermutete Denkmäler zu behandeln (vgl. oben E. 3.5; Huser, a.a.O., S. 131 ff., 140). Die

Aufgabe der Denkmalpflege bei Objekten, die sich nicht im

Denkmalschutzverzeichnis und auch nicht in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone

befinden, aber im Inventar aufgeführt sind, ist damit beschränkt auf die

«Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der Eigentümerschaften» beziehungsweise

die mögliche Beantragung von aus Sicht der Denkmalpflege erforderlichen vorsorglichen

Massnahmen gemäss § 24 DSchG. Auch wenn die Kantonale Denkmalpflege im

Baubewilligungsverfahren bei im Inventar der schützenwerten Bauten

eingetragenen Objekten zur Stellungnahme eingeladen wird und sich zum Baugesuch

äussert, kann sie bei bloss inventarisierten Objekten nicht unter Berufung auf

einen sich aus dem Denkmalschutzgesetz ableitenden Schutzstatus die Abweisung

eines Baugesuches verlangen. Sollte die Denkmalpflege in einem solchen Fall zum

Ergebnis kommen, dass ein schutzwürdiges Denkmal durch den Eingriff gefährdet

wird, kann sie lediglich, aber immerhin, beim zuständigen Departement den

Erlass der notwendigen vorsorglichen Massnahmen beantragen (§ 24 DSchG). Dies

gilt aber, wie bereits ausgeführt (vgl. oben E. 3.6.1) auch bei nicht

inventarisierten Objekten, welche materiell als Denkmal zu qualifizieren sind.

3.7

3.7.1

Aus den gesetzlichen Bestimmungen, den

entsprechenden Materialien der in der Lehre vertretenen Auffassung sowie aus

den vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen ist somit abzuleiten, dass die

Aufnahme eines Objekts in das von der Denkmalpflege erstellte Inventar der

schützenswerten Bauten zu keiner Änderung des Schutzstatus des Objekts führt.

Die Inventaraufnahme hat keine direkt durchsetzbaren beziehungsweise

rechtsverbindlichen Einschränkungen bei der Zulässigkeit von Änderungen oder

einem Abbruch zur Folge. Sie unterscheidet sich damit deutlich vom

«flächenmässig angeordnete[n] formelle[n] Denkmalschutz» bei der Einweisung

einer Parzelle in die Stadt- und Dorfbildschutzzone (Winzeler, a.a.O., S. 169, 181, VGE VD.2022.83 vom 22.

November 2022 E. 3.1) oder der Eintragung ins Denkmalverzeichnis nach § 14 DSchG.

Die

Rechtsfolgen der Aufnahme eines Objekts in das Inventar der schützenwerten

Bauten Basel-Stadt entspricht weitgehend derjenigen einer Aufnahme in das

Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte gemäss § 203 Abs. 2

des züricherischen Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH). Gemäss ständiger

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ist die Aufnahme

eines Schutzobjekts in ein Inventar gemäss § 203 Abs. 2 PBG/ZG eine blosse

Verwaltungshandlung ohne Verfügungscharakter. Als solche kann sie nicht mit

Rekurs oder Beschwerde angefochten werden (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts

Zürich VB.2022.00065 vom 10. November 2022 E. 4.2, VB.2011.00759 vom 11. Juli

2012.

E. 2.3, VB.2009.00424 vom 10. Februar 2010 E. 2.2 Abs. 3). Die

Baurekurskommission Zürich hat in diesem Sinn im Entscheid BRGE II Nr.

0004/2020 vom 21. Januar 2020 festgehalten, dass die Inventaraufnahme keinen

anfechtbaren Verwaltungsakt darstelle. Es handle sich nicht um eine

Schutzmassnahme und zwar auch keine provisorische. Bei akuter Gefährdung müsse

ein vorsorglicher Schutz eigens angeordnet werden (BRGE II Nr. 0004/2020

vom 21. Januar 2020 E 3, mit Verweis auf Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

Zürcher Planungs- und Baurecht, a.a.O., S. 277 ff.; Schärli, Aktuelles vom Baurekursgericht Zürich, die Aufnahme

eines Gebäudes in ein Inventar stellt noch keine Schutzmassnahme dar,

Newsletter vom 19. Februar 2020; vgl. auch Koletsis, Baudenkmal – Voraussetzungen der

Unterschutzstellung, unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage im Kanton

Zürich, Zürich 2022, S. 7; Karlen, Die

Überhöhung des Ortsbildschutzes durch den Bund, ZBl 124/2023 S. 115 ff.,

118). Im Entscheid 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 in Erwägung 5.2 (kommentiert von

Thurnherr, in: ZBl 123/2022 S. 430,

441) äusserte sich das Bundesgericht zur Rechtslage im Kanton Zürich. Es erwog,

dass Inventare der kunst- sowie kulturhistorischen Schutzobjekte in erster

Linie als Arbeitsinstrument der Gemeinden und des Kantons geschaffen worden

seien (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich BRGE II Nr.

0004/2020 vom 21. Januar 2020 E. 3). Sie sollten gemäss der kantonalen Praxis

eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. In

diese Inventare aufgenommen werden sollten gemäss dieser Praxis dementsprechend

nicht nur Objekte, die mit Sicherheit formell geschützt würden (Urteil des VGer

ZH VB.2010.00032 vom 9. Februar 2011 E. 5.3). Zur Aufnahme eines Objekts in

diese Inventare genüge danach vielmehr die Möglichkeit, dass es sich bei

genauer Untersuchung als Denkmal erweisen könnte (Entscheid des

Baurekursgerichts des Kantons Zürich BRGE II Nr. 0004/2020 vom 21. Januar 2020

E. 3). Diese Praxis erscheine als bundesrechtskonform. Dies gelte umso mehr,

als es sich bei der Inventarisierung (noch) nicht um eine Schutzmassnahme

handle.

Die Regelung in § 24a DSchG und in § 24-27 DPV des

Kantons Basel-Stadt, wonach das für die Denkmalpflege zuständige Amt «zu

Informationszwecken ein Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen

gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis

eingetragen sind» erstellt und die betroffenen Eigentümerschaft entsprechend

informieren muss, entspricht weitgehend derjenigen, wie sie das Bundesgericht

im vorgenannten Urteil 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 zu beurteilen hatte. Auch im

Kanton Basel-Stadt bewirkt die Aufnahme in das Inventar (noch) keine

denkmalpflegerische Unterschutzstellung. Die Rekurrentin anerkennt in ihrer

Rekursbegründung ebenfalls, «dass mit der Inventarisierung (resp.

Inventaraufnahme) keine Unterschutzstellung vorliegt» (Rekursbegründung, S. 9).

3.7.2

Da die Aufnahme in das Inventar noch keinen

denkmalpflegerischen Schutz bedeutet, sondern nur, aber immerhin zum Ausdruck

bringt, dass eine erste Bewertung der für den Denkmalschutz zuständigen

Behörden zum Ergebnis geführt hat, dass es sich um ein schützenswertes Objekt

handeln könnte und dass somit eine «Vermutung eines Denkmalwerts» zu bejahen

ist (Ratschlag vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17), liegt mit der Inventaraufnahme

noch kein Hoheitsakt vor, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen

rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbare Weise

regelt.

Nichts anderes ergibt sich auch aus dem Entscheid des

Verwaltungsgerichts VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015. Der Behauptung der

Rekurrentin, wonach aus der Erwägung 5.2.2 dieses Entscheids hervorgehe, dass die

Einweisung einer Parzelle in die Schutzzone gegenüber der Aufnahme in das

Inventar keine weitere Nutzungsbeschränkung darstelle (Rekursbegründung Rz. 12),

kann nicht gefolgt werden. Bei Objekten in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone

sind die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz

und der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten. Fassaden,

Dächer und Brandmauern dürfen nicht abgebrochen werden (vgl. § 13 Abs. 1 DSchG).

Damit werden eigentümerverbindliche und durchsetzbare konkrete Änderungsverbote

statuiert, was bei einer blossen Aufnahme in das Inventar gerade nicht der Fall

ist, da dies noch keine Unterschutzstellung darstellt. Mit der Aufnahme eines

Objekts in das Inventar wird, anders als bei den speziellen Schutzarten gemäss

Denkmalschutzgesetz (Schutz- und Schonzone [§ 13 DSchG], Eintragung in das

Denkmalverzeichnis [§ 14 ff. DSchG]) kein Schutzentscheid – auch kein

provisorischer – ausgesprochen.

Daran ändert auch nichts, dass das Inventar gemäss § 27 Abs. 2 DPV samt Inventarblättern mittels direktem elektronischen Zugriff öffentlich

zugänglich zu machen ist. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin bedeutet sodann

die Erwähnung der inventarisierten Objekte in § 7 Abs. 1 lit. h ABPV keine

materielle Rechtsänderung infolge des Inventareintrags. Aus dieser Bestimmung

geht hervor, dass die inventarisierten Objekte in Bezug auf das Meldeverfahren

für Solaranlagen gleich behandelt werden, wie andere Objekte in den

Nummernzonen, in der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse und in der

Schonzone. Anders (strenger) behandelt werden e contrario dagegen die

Objekte, bei welchen ein formeller Schutz verfügt wurde, sei es über die

Einweisung in die Schutzzone oder in das Denkmalverzeichnis.

An der fehlenden rechtsgestaltenden oder fehlenden

feststellenden Regelung einer verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung in

verbindlicher und erzwingbare Weise ändert sodann nichts, dass die Aufnahme

eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten für die betroffene

Eigentümerschaft in wirtschaftlicher Hinsicht zweifellos Folgen haben kann. Mit

der Aufnahme eines Objekts im Inventar geben die für den Denkmalschutz

zuständigen Behörden bekannt, dass es sich aus ihrer Sicht um ein

erhaltenswürdiges Denkmal handeln könnte, welches die Voraussetzungen gemäss

§ 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 DSchG erfüllt (§ 24a DSchG). Auch wenn damit noch

keine formelle Unterschutzstellung erfolgt, ergibt sich aus der

Inventaraufnahme eine erste Bewertung und die Eigentümerschaft wird damit über

die vermutete Schutzwürdigkeit des Objekts informiert (Ratschlag

Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17; Koletsis, a.a.O., S. 7: «potentiell schutzwürdig»).

Inwieweit sich ein solchermassen auch für interessierte Dritte erkennbares Risiko

einer potentiellen eigentümerverbindlichen Unterschutzstellung auf den

Verkehrswert einer Liegenschaft auswirkt, hängt von verschiedenen Faktoren ab.

Dazu zählen die mit der architektur- oder städtebaulichen Qualität beziehungsweise

Bedeutung einer Liegenschaft zusammenhängende Wahrscheinlichkeit des Erlasses

einer eigentümerverbindlichen Unterschutzstellung und die bestehende Ausnutzung

einer Parzelle. Es ist aber davon auszugehen, dass bei Objekten, bei welchen

ein Abriss und ein Neubau ohne Einschränkungen aufgrund des Denkmalcharakters

möglich sind, in vielen Fällen ein höherer Verkehrswert besteht als bei

Liegenschaften mit solchen Einschränkungen. Da mit der Inventaraufnahme eine

Vermutung für die Schutzwürdigkeit zum Ausdruck gebracht wird (vgl. etwa § 4 Abs. 1 DPV: «Liegenschaften, deren Erhaltenswürdigkeit vermutet wird,

insbesondere Inventarobjekte»), kann dies sich negativ auf den Verkehrswert

einer Liegenschaft auswirken. Viele Handlungen der Behörden haben jedoch

Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wert von Liegenschaften. Mit dem Bau oder

der Änderung von Infrastrukturanlagen wie etwa Tramstationen oder S-Bahnlinien

sind auch wesentliche Auswirkungen auf die Bodenpreise von Liegenschaften verbunden,

ohne dass dies dazu führt, dass entsprechende Beschlüsse den Grundeigentümerschaften

mittels Verfügung eröffnet werden müssten. Ergänzend ist schliesslich darauf

hinzuweisen, dass auch die Aufnahme eines Objekts in das Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) nicht durch anfechtbare Verfügung

erfolgt, obwohl dieser Eintrag beziehungsweise die Zuweisung zu einem

bestimmten Erhaltungsziel für die Eigentümerschaft ebenfalls einschneidende

Konsequenzen haben kann (Huser,

a.a.O., S. 131, 136; Karlen,

a.a.O., S. 115, 119).

3.8

Im angefochtenen Entscheid hat das Bau- und

Verkehrsdepartement daher zu Recht erkannt, dass mit der Inventaraufnahme beziehungsweise

dem entsprechenden Informationsschreiben an die betroffene Eigentümerschaft

keine

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in

verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird und die Voraussetzungen für

die Qualifikation als anfechtbare Verfügung nicht erfüllt sind.

4.

Aufgrund dieses Ergebnisses bleibt zu prüfen, ob sich aus der

in Art. 29a BV geregelten Rechtsweggarantie das Erfordernis der Öffnung eines

Rechtsmittelwegs ergibt (vgl. BGE 144 I 181 E. 5.3.2.2, 144 II 233 E. 4.4, 143

I 336 E. 4.1, 141 I 172 E. 4.4.1 [Pra 2016 Nr. 44]). Der Grosse Rat hat in

Umsetzung der Vorgaben aus der Rechtsweggarantie in § 38a OG festgehalten, dass

bei einem schutzwürdigen Interesse auch bei Realakten der Verwaltung, welche

sich auf öffentliches Recht des Kantons stützen und Rechte und Pflichten

berühren, der Erlass einer Feststellungsverfügung verlangt werden kann (eingefügt

durch Abschn. II Ziff. 1 des Grossratsbeschlusses vom 14. Oktober 2009 [wirksam

seit 29. November 2009]; Ratschlag Nr. 08.2094.01 Anpassung der kantonalen

Gesetze vom 21. Januar 2009, S. 10 f.; vgl. zu dieser Bestimmung etwa AGE BES.2017.139

vom 1. Juni 2018 E. 1.2). Da sich die Inventaraufnahme für die betroffenen

Eigentümerschaften in der Praxis deutlich auswirken kann und somit wohl auch

die Eigentumsausübung tangiert, könnte auch hier ein Fall angenommen werden, in

welchem gemäss § 38a OG eine Feststellungsverfügung verlangt werden könnte. Wie

das Bau- und Verkehrsdepartement im angefochtenen Entscheid aber richtig

erkannt hat, wurde in § 24a Abs. 3 DSchG vom Gesetzgeber spezifisch für die

Inventaraufnahme vorgesehen, dass die betroffene Eigentümerschaft bei einem

inventarisierten Objekt jederzeit verlangen kann, dass «unverzüglich ein

Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet wird». Mit diesem

Verfahren wird rechtverbindlich und unter Wahrung von allen Parteirechten der

betroffenen Eigentümerschaften geprüft, ob die Voraussetzungen für eine

formelle Unterschutzstellung erfüllt sind. Grundeigentümer können somit zwecks

Klärung der denkmalschutzrechtlichen Implikationen jederzeit einen Entscheid

über die Schutzwürdigkeit des Grundstücks und über den Umfang allfälliger

Schutzmassnahmen verlangen. Den Ausführungen des Bau- und Verkehrsdepartements

in seiner Rekursantwort weiter folgend, ist in diesem Verfahren der Einbezug

der Eigentümerschaft in den Entscheidungsprozess betreffend die Eintragung in

das Denkmalverzeichnis gesetzlich geregelt und sichergestellt. Vorliegend ist

in Bezug auf die hier streitigen Objekte das Verfahren bereits eingeleitet

worden. Ergeben die Abklärungen, dass es sich bei der Baute um ein hochrangiges

Denkmal handelt, erfolgt die Eintragung ins Denkmalverzeichnis durch

öffentlich-rechtlichen Vertrag, durch Verfügung oder mittels Bebauungsplan (vgl.

§ 14 DSchG). Andernfalls ist das Objekt aus dem Inventar der schützenswerten

Bauten zu entfernen. Ist die betroffene Eigentümerschaft mit dem Ergebnis nicht

einverstanden, steht ihr der Rechtsweg offen. Damit ist den Anforderungen aus

der Rechtsweggarantie Genüge getan. Es besteht unter diesen Umständen kein

Anspruch auf Erlass einer separat anfechtbaren Verfügung betreffend die Aufnahme

eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt als blosse

Vorstufe einer allfälligen formellen Unterschutzstellung.

5.

Nach dem Gesagten kam das Bau- und Verkehrsdepartement zu

Recht zum Schluss, dass die Eintragung der Liegenschaften der Rekurrentin in

das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise die

entsprechende Information keine Verfügung darstellt und dass diese auch nicht

in Form einer solchen Verfügung hätte ergehen müssen.

6.

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang

des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF

1'500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements

über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekurserfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.–,

einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT

BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid

kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)

innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.