Verweigerung der Umwandlung einer kantonalen Taxibetriebsbewilligung

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.44

URTEIL

vom 16.

August 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel

Kreis

und a.o. Gerichtsschreiberin BLaw

Laura Wigger

Beteiligte

A____

Rekurrent

[...]

vertreten durch [...]

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Ressort Taxibüro,

Clarastrasse 38, 4005 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 29. November 2021

betreffend Verweigerung der

Umwandlung einer kantonalen Taxibetriebsbewilligung

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Schreiben

vom 3. Dezember 2019 ersuchte A____, geb. am [...] (nachfolgend:

Rekurrent), das Ressort Taxibüro der Abteilung Verkehr der Kantonspolizei

Basel-Stadt (nachfolgend: Taxibüro) um Umwandlung seiner altrechtlichen

Taxihalterbewilligung A Nr. 8 in eine neurechtliche

Taxibetriebsbewilligung Nr. 8. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2019

verwarnte das Taxibüro den Rekurrenten aufgrund des von ihm mit seinem Gesuch

eingereichten Administrativmassnahmen-Registerauszugs (ADMAS-Auszug)

dahingehend, dass bei weiteren derartigen Vorkommnissen ein Entzug seiner

kantonalen Taxifahrbewilligung drohen würde. In der Folge wurde ihm mit

Schreiben vom 31. Dezember 2019 das rechtliche Gehör zur beabsichtigten

Verweigerung der Umwandlung seiner Taxihalterbewilligung gewährt. Begründet

wurde die beabsichtigte Verweigerung mit den gegen den Rekurrenten vorliegenden

zwei Verlustscheinen aus den vergangenen fünf Jahren im Gesamtbetrag von CHF 9'966.15

und dem im Jahr 2019 erfolgten Entzug seines Führerausweises für einen Monat.

Nach mit Schreiben vom 10. Januar 2020 erfolgter Stellungnahme des

Rekurrenten verweigerte ihm das Taxibüro mit Verfügung vom 20. Januar 2020

die Umwandlung seiner altrechtlichen Taxihalterbewilligung A Nr. 8 in eine

neurechtliche Taxibetriebsbewilligung Nr. 8 und auferlegte ihm für den

Erlass dieser Verfügung eine Gebühr in der Höhe von CHF 200.–. Den durch

den Rekurrenten gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Justiz- und

Sicherheitsdepartement Basel-Stadt (JSD) mit Entscheid vom 29. November

2021 kostenfällig ab.

Gegen diesen

Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements richtet sich der mit Eingaben

vom 10. Dezember 2021 und 31. Januar 2022 erhobene und begründete

Rekurs des Rekurrenten an den Regierungsrat. Der Rekurrent beantragt die

kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des besagten Entscheids sowie die

Anweisung der Kantonspolizei Basel-Stadt (Taxibüro), seine Taxihalterbewilligung

in eine Taxibetriebsbewilligung umzuwandeln. Diesen Rekurs hat der

Regierungspräsident mit Schreiben vom 16. Februar 2022 dem

Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit seiner

Vernehmlassung vom 12. April 2022 die kostenfällige Abweisung des

Rekurses. Der Rekurrent hat darauf verzichtet, sich innert der ihm gesetzten

Frist zu dieser Eingabe replicando zu äussern. Der vorliegende Entscheid ist

unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Tatsachen und

Parteivorbringen ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem

angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses

folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom

16.

Februar 2022 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100)

in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG

270.100). Zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes

(GOG, SG 154.100) das Dreiergericht. Der Rekurrent ist als Adressat des

Dispositiv

angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat demnach ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist deshalb

gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und

formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.

1.2

1.2.1 Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

von § 8 VRPG. Demnach hat es zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt

unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt,

öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr

zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus ist das

Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift nicht

befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden und

damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der zuständigen

Verwaltungsbehörde zu setzen.

1.2.2 Dabei

gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht

prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit

gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in

Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten

konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substantiiert

vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid

auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005

S. 277, 305; Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2020.75

vom 15. Oktober 2020 E. 1.2.2 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

1.3

Art. 110

des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) schreibt den Kantonen in

Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung

(BV, SR 101) vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder

eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei

prüft. Daraus folgt, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von

Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden

können (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221

vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1).

Dementsprechend sind bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines verwaltungsrechtlichen

Entscheids durch das kantonale Gericht die tatsächlichen Verhältnisse

massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids herrschen (vgl. BGer

2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3; VGE VD.2020.92 vom 2. Dezember

2020 E. 1.3 mit weiteren Hinweisen).

2.

2.1 Wie

die Vorinstanz erwogen hat und der Rekurrent explizit anerkennen lässt, ist das

Erbringen von Taxidienstleistungen auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt

bewilligungspflichtig (§ 4 Abs. 1 des Gesetzes betreffend das Erbringen

von Taxidienstleistungen vom 3. Juni 2015 [Taxigesetz, SG 563.200]). Die Bewilligungen

werden jeweils auf schriftliches Gesuch hin erteilt, wenn die gesetzlichen

Voraussetzungen erfüllt sind. Sie können mit Auflagen verbunden werden.

Die Bewilligungsbehörde kann das Fortbestehen der gesetzlichen Voraussetzungen

einer Bewilligung überprüfen. Die Betroffenen sind dabei zur Mitwirkung

verpflichtet (Abs. 3). Nach § 5 des Taxigesetzes sind Bewilligungen

entschädigungslos zu entziehen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zu deren

Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. In leichten Fällen ist der

Bewilligungsentzug anzudrohen und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen

zu verbinden.

Das Taxigesetz

unterscheidet dabei zwischen der Taxibetriebsbewilligung (Art. 6), der

Einsatzzentralenbewilligung (Art. 7) und der Taxifahrbewilligung (Art. 8). Die

Taxifahrbewilligung ermächtigt zum Fahren eines zugelassenen Taxifahrzeuges.

Deren Erteilung setzt neben der Handlungsfähigkeit einen guten strafrechtlichen

und automobilistischen Leumund (Art. 8 Abs. 2 lit. a Taxigesetz), den

Besitz der eidgenössischen Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport

(Art. 8 Abs. 2 lit. b Taxigesetz) sowie den in einer Prüfung

abgelegten Ausweis über die zur Berufsausübung notwendigen kantonalrechtlichen

und sprachlichen Kenntnisse sowie örtlichen Kenntnisse über Basel und Umgebung

voraus (Art. 8 Abs. 2 lit. c Taxigesetz). Die Taxibetriebsbewilligung

ermächtigt demgegenüber zur Führung eines Taxibetriebes und berechtigt den

Inhaber oder die Inhaberin, mit dem zugelassenen Fahrzeug Taxifahrten

anzubieten und durchzuführen sowie hierfür eine Kennlampe mit der Aufschrift

«Taxi» zu verwenden, sich auf den öffentlichen Standplätzen aufzustellen und

Taxifahrerinnen und Taxifahrer zu beschäftigen. Neben den Voraussetzungen der

Handlungsfähigkeit sowie eines guten strafrechtlichen und automobilistischen

wie auch finanziellen Leumunds (Art. 6 Abs. 5 lit. a Taxigesetz) und

des Besitzes der eidgenössischen Bewilligung zum berufsmässigen

Personentransport (Art. 6 Abs. 5 lit. c Taxigesetz), wird für die

Erteilung einer Taxibetriebsbewilligung ein Geschäftssitz in der Schweiz (Art.

6 Abs. 5 lit. b Taxigesetz), die nachweisliche Durchführung

regelmässiger Personentransporte in der Schweiz in den letzten zwei Jahren

sowie der Besitz vergleichbarer Erfahrungen oder die Verfügung über eine

bereits erteilte Taxibetriebsbewilligung des Kantons Basel-Stadt vorausgesetzt

(Art. 6 Abs. 5 lit. d Taxigesetz). Zudem muss die Inhaberin oder der

Inhaber einer durch den Kanton Basel-Stadt behördlich bewilligten

Einsatzzentrale angeschlossen sein (Art. 6 Abs. 5 lit. e Taxigesetz)

und Gewähr für die Einhaltung der geltenden Arbeitsschutzbestimmungen bieten

(Art. 6 Abs. 5 lit. f Taxigesetz).

Das Taxigesetz

wurde mit Beschluss des Grossen Rates vom 3. Juni 2015 totalrevidiert. Die damit

aufgehobene Fassung vom 17. Januar 1996 sah bisher zwei Arten von

Taxibetriebsbewilligungen vor. Sogenannte A-Bewilligungen, deren Inhaberinnen

und Inhaber einer Einsatzzentrale angeschlossen sein mussten, erlaubten die

Benutzung öffentlicher Standplätze. Demgegenüber erlaubten die sogenannten

B-Bewilligungen nicht, sich auf öffentlichen Standplätzen aufzustellen und

setzten im Gegenzug aber auch keinen Anschluss an eine Zentrale voraus

(Ratschlag 12.0218.02 vom 26. März 2014 S. 4). Die bisher unlimitiert

gültigen Bewilligungen werden neu für fünf Jahre erteilt (Ratschlag S. 15).

Gemäss der Übergangsbestimmung in § 17 Abs. 3 Taxigesetz berechtigen

bisherige Taxihalterbewilligungen der Kategorien A und B noch während drei

Jahren nach Wirksamkeit dieses Gesetzes mit dessen Inkrafttreten am 1. Mai 2017

zur Weiternutzung. Sie werden auf schriftliches Gesuch hin in

Taxibetriebsbewilligungen gemäss dem neuen Gesetz umgewandelt, sofern die

Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind. Die bisherigen Taxichauffeurbewilligungen

behalten ihre Gültigkeit für die Dauer der regelmässigen Berufsausübung (§ 17 Abs. 3 Taxigesetz).

2.2 Dem

Rekurrenten wurde am 30. Januar 2014 eine altrechtliche

Taxihalterbewilligung A Nr. 8 erteilt (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 213).

Mit seinem «Gesuch um Taxibetriebsbewilligung» vom 4. Dezember 2019

beantragte der Rekurrent die «Umwandlung Taxihalterbewilligung(en) – bisherige

Nr. 08». Unklar ist, ob diese altrechtliche Bewilligung nach dem

Inkrafttreten des neuen Rechts umgewandelt worden ist. Diese Frage wurde von

der Vorinstanz als irrelevant offengelassen. Jedenfalls wurde festgestellt,

dass die bestehende Bewilligung für die Dauer des Verfahrens ihre Gültigkeit

behalte (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 29 f., 38, 113). Mit Verfügung vom

20. Januar 2020 verweigerte das Taxibüro dem Rekurrenten gestützt auf

§ 5 in Verbindung mit § 8 Taxigesetz die Umwandlung der

Taxibetriebsbewilligung für den Kanton Basel-Stadt. Dabei wurde darauf

verwiesen, dass gemäss einem Auszug aus dem Betreibungsregister aus den letzten

fünf Jahren zwei Verlustscheine im Gesamtbetrag von CHF 9‘966.15 gegen den

Rekurrenten vorlägen, weshalb sein finanzieller Leumund getrübt sei. Zudem sei

ihm gemäss dem Auszug aus dem ADMAS-Register der Führerausweis vom

4. Januar bis 3. Februar 2019 entzogen worden, weshalb sein

automobilistischer Leumund ebenfalls getrübt sei (act. 6/1 [Akten Taxibüro]

S. 177 ff.).

3.

3.1 Der

Rekurrent machte gegenüber der Vorinstanz geltend, die Verfügung vom

20. Januar 2020 sei unklar und missverständlich hinsichtlich der

Verwendung der Begriffe der altrechtlichen Taxihalter- sowie der neurechtlichen

Taxibetriebsbewilligung. Die Vorinstanz hielt diesbezüglich fest, ob der

Rekurrent zu diesem Zeitpunkt im Besitz einer alt- oder neurechtlichen

Bewilligung war, sei irrelevant. Die Nicht-Erfüllung der

Bewilligungsvoraussetzungen könne sowohl zur Nicht-Umwandlung einer

altrechtlichen- wie auch zum Entzug einer bereits vorhandenen neurechtlichen

Bewilligung führen (act. 1 [angefochtener Entscheid]). Mit seinem Rekurs stellt

sich der Rekurrent nun auf den Standpunkt, dass es entgegen der Auffassung der

Vorinstanz sehr wohl darauf ankomme, was in der angefochtenen Verfügung vom

20. Januar 2020 stehe. Fakt sei, dass er nach Inkrafttreten der neuen

Fassung des Taxigesetzes während zweieinhalb Jahren im Besitz einer

Taxihalterbewilligung verblieben sei. Noch am 16. Dezember 2019 sei er nach den

neuen Bestimmungen verwarnt worden. Die verfügende Behörde habe jedenfalls

schon lange vor dem 20. Januar 2020 Kenntnis von seinen beiden

Verlustscheinen gehabt. Dabei komme es nicht darauf an, ob sich die Verwarnung

auf die Taxifahrbewilligung oder die Taxibetriebs- bzw. -halterbewilligung

beziehe. Massgebend sei zudem nicht, wie eine Verfügung «verstanden werden

kann», sondern deren Wortlaut. Dieser beziehe sich klar auf die Verweigerung

der Umwandlung der altrechtlichen Taxibewilligung.

3.2 Soweit

sich der Rekurrent mit seinem Rekurs erneut auf die vor dem Ergehen des

Entscheids erfolgte Verwarnung des Taxibüros vom 16. Dezember 2019 bezieht,

kann er daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wie von der Vorinstanz

zutreffend ausgeführt worden ist, bezieht sich diese Verwarnung explizit auf

einen angedrohten Entzug der kantonalen Taxifahrbewilligung gemäss § 5 in

Verbindung mit § 8 des Taxigesetzes und nicht auf die

Taxibetriebsbewilligung resp. die altrechtliche Taxihalterbewilligung. Sie

bezog sich auch mit keiner Zeile auf das hier zu beurteilende Gesuch des

Rekurrenten vom 4. Dezember 2019 auf Umwandlung seiner Taxihalterbewilligung in

eine Taxibetriebsbewilligung. Sie betrifft daher nicht den vorliegenden

Streitgegenstand, weshalb der Rekurrent daraus nichts zu seinen Gunsten

abzuleiten vermag.

4.

4.1 Weiter

rügt der Rekurrent eine Verletzung des Vertrauensschutzes. Soweit er sich noch

im vorinstanzlichen Verfahren auf ein wohlerworbenes Recht bezogen habe, sei es

ihm nicht um ein solches im streng rechtlichen Sinn gegangen. Wer während zweieinhalb

Jahren nach Inkrafttreten revidierter Gesetzesbestimmungen seine Tätigkeit

unter den neuen Bestimmungen habe weiter ausüben können, dürfe darauf

vertrauen, dass für ihn rechtlich alles in Ordnung sei und müsse nicht damit

rechnen, dass nach derart langer Zeit eine Bewilligung widerrufen, nicht

verlängert oder entzogen werde, zumal sich in dieser Zeit die Verhältnisse

nicht verändert hätten.

4.2 Der

Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV und § 10 der

Kantonsverfassung (KV BS, SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz

des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges

bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür

ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft,

berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf

nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen

kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr

überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (Häfelin/‌Müller/‌Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 620 ff.; BGE 134 I 23

E. 7.6.1, 130 I 26 E. 8.1; VGE VD.2021.61 vom 11. November 2021

E. 3.3.2, VD.2017.109 vom 21. November 2018 E. 8.2.1, VD.2017.11 vom

24. August 2017 E. 2.3.4.1, VD.2016.122 vom 20. Januar 2017 E. 3.2.1,

VD.2015.189 vom 17. Oktober 2016 E. 4.4.2, VD.2011.198 vom 9. Februar 2012

E. 4.3).

4.3 Entgegen

der Auffassung des Rekurrenten hindert selbst die Duldung eines rechtswidrigen

Zustandes eine Behörde nicht an dessen späteren Behebung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 651; VGE VD.2021.112

vom 20. März 2022 E. 6.2). Die blosse Erteilung einer Bewilligung

begründet daher regelmässig kein schutzwürdiges Vertrauen in deren Verlängerung

(BGer 2C_69/2019 vom 4. November 2019 E. 5 mit Hinweis auf BGE 126 II 377

E. 3b und BGer 2C_599/2018 vom 8. Januar 2019 E. 5.2.3,

2D_37/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 4.1). Da die altrechtlichen

Taxihalterbewilligungen gemäss § 17 Abs. 1 Taxigesetz noch drei Jahre

über das Inkrafttreten des neuen Rechts am 1. Mai 2017 hinaus Bestand hatten,

war die zuständige Behörde auch nicht gehalten, zu einem früheren Zeitpunkt neu

über die Voraussetzungen für eine Taxibetriebsbewilligung nach neuem Recht zu

entscheiden. Vorliegend ist zudem auch die Behauptung unveränderter

Verhältnisse unzutreffend. Dem Rekurrenten ist der Führerausweis erst für den

Zeitraum vom 4. Januar bis zum 3. Februar 2019 entzogen worden. Erst damit

lag bei ihm auch ein getrübter automobilistischer Leumund vor. Schliesslich

legt der Rekurrent auch nicht dar, in welcher Weise er aufgrund seiner

bisherigen Bewilligung Dispositionen getroffen hätte, die er nicht mehr

rückgängig machen könnte.

4.4 Der

Rekurrent vermag sich zur Begründung seines Standpunktes damit nicht auf den

Vertrauensschutz gemäss Art. 9 BV und § 10 KV zu berufen.

5.

5.1 Zur

Begründung des Wegfalls der Voraussetzungen für eine Taxibetriebsbewilligung

gemäss § 6 Abs. 5 lit. a und Abs. 6 Taxigesetz hat die

Vorinstanz erwogen, dass beim Bestand von Verlustscheinen bezüglich des

finanziellen Leumunds die Schuldenhöhe nicht in Bezug zum Jahresumsatz zu

setzen sei. § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz treffe eine eindeutige

Unterscheidung zwischen Betreibungen und Verlustscheinen. Danach verfügten

namentlich diejenigen Personen über keinen guten finanziellen Leumund, «gegen

die Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren oder Betreibungen von

erheblichem Umfang» bestünden. Es müssten daher entweder Verlustscheine aus den

letzten fünf Jahren oder aber alternativ Betreibungen von erheblichem Umfang

gegen eine betroffene Person bestehen, damit auf das Fehlen eines guten

finanziellen Leumunds geschlossen werden könne. Das Gesetz setze in Verbindung

mit § 4 der Taxiverordnung (SG 563.210) mit dem Erfordernis des

erheblichen Umfangs für Betreibungen eine höhere Hürde als beim Bestand von

Verlustscheinen. Während auch unberechtigte Forderungen in Betreibung gesetzt

werden könnten, könne die schuldnerische Partei die Rechtmässigkeit eines

Verlustscheins durch Erhebung eines Rechtsvorschlags oder einer

Aberkennungsklage nach Gewährung der provisorischen Rechtsöffnung bestreiten

und überprüfen lassen. Aus diesem Grunde erscheine es ohne Weiteres als

zulässig, bei Vorliegen von jedweden Verlustscheinen die Taxihalter- bzw.

Taxibetriebsbewilligung zu entziehen (VGE VD.2013.188 vom 8. April

2014 E. 3.3.3). Die ratio legis des Erfordernisses eines guten

finanziellen Leumunds sei die Sicherung der Bonität als wesentliches Kriterium

für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Taxigewerbe. Es könne so

vermieden werden, dass überschuldete Taxibetreibende zur Einsparung von Kosten

die Fahrzeuge nicht mehr richtig warteten oder ortsunkundige Fahrgäste

übervorteilten. Zur Gewährleistung einer einwandfreien Betriebsführung dürfe es

zu keinen finanziellen Engpässen kommen, die bei der Qualität der zu

erbringenden Dienstleistungen oder der Organisation des Betriebes zu

Einsparungen führen könnten. Dem präventiven und generellen Schutzgedanken der

Anforderung eines guten finanziellen Leumunds entsprechend solle die

Bewilligung bereits entzogen werden können, bevor sich die finanziellen

Schwierigkeiten etwa in Form der Vernachlässigung des Unterhalts der Fahrzeuge

oder durch unlautere Verlängerungen von Fahrten bemerkbar machten (VGE VD.2013.188

vom 8. April 2014 E. 3.3.2 mit weiteren Hinweisen).

Aufgrund des

nachweislichen Bestandes von zwei Verlustscheinen aus den letzten fünf Jahren

im Umfang von CHF 9'966.15 verfüge der Rekurrent daher im Sinne von § 6

Abs. 6 lit. c des Taxigesetzes auch über keinen guten finanziellen

Leumund. Dass diese Verlustscheine nicht einen Viertel seines Jahresumsatzes

ausmachten, sei dabei ebenso irrelevant wie der Umstand, dass nichts

Nachteiliges über die Art und Weise, wie der Rekurrent bis anhin sein Gewerbe

geführt habe, bekannt sei. Weiter wies die Vorinstanz darauf hin, dass der

Rekurrent aus heutiger Warte betrachtet nun zusätzlich auch deswegen über

keinen guten finanziellen Leumund verfüge, weil unterdessen zusätzlich offene

Betreibungen in erheblichem Umfang gegen ihn bestünden. Wie aus dem neuesten,

von ihm eingereichten Betreibungsregisterauszug vom 4. Oktober 2021 hervorgehe,

habe das Sozialamt des Kantons Basel-Landschaft am 8. Juni 2021 seine Forderung

im Betrage von CHF 12'350 und damit in der Höhe von gut einem Viertel seines

Jahresumsatzes im Jahr 2020 mit einem «Total Ertrag» gemäss Erfolgsrechnung von

CHF 47'216.75 in Betreibung gesetzt. Insofern verfüge er heute gleich in

doppelter Hinsicht über keinen guten finanziellen Leumund und erfülle damit die

Bewilligungsvoraussetzungen im Sinne von § 6 Abs. 5 lit. a und

Abs. 6 lit. c des Taxigesetzes zweifelsohne nicht.

5.2 Demgegenüber hält der Rekurrent mit seinem Rekurs an

seinem Standpunkt fest, dass der Wortlaut von § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz keineswegs klar sei und sich das Erfordernis eines erheblichen

Umfangs grammatikalisch durchaus auch auf die Verlustscheine und nicht bloss

auf Betreibungen beziehen könne. Es gebe keinen objektiven Grund, den

finanziellen Leumund beim Vorliegen von Verlustscheinen anders zu beurteilen,

als wenn (erst) Betreibungen eingeleitet worden seien. Es sei daher nicht

ersichtlich, warum die Kann-Bestimmung von § 4 der Taxiverordnung in Bezug

auf die Höhe der Betreibungen nicht auch analog für die Beurteilung des

finanziellen Leumunds beim Vorliegen von Verlustscheinen beigezogen werden

solle. Die Schuldensituation sei in beiden Fällen die Gleiche. Weiter komme dem

Ursprung der Schulden bei der Beurteilung der Bonität eines Gewerbes ein

massgebliches Gewicht zu. Die Beurteilung, ob ein selbständig Erwerbender mit

einer Einzelfirma sein Geschäft seriös betreiben könne, könne nicht von

privaten, familienrechtlichen Schulden, sondern allein vom Bestand von

Geschäftsschulden abhängen. Nur rein geschäftsspezifische Aspekte könnten

allenfalls Einfluss auf die Qualität der Dienstleistungen haben. Schliesslich

sei die Forderung des Sozialamts Basel-Landschaft «nicht ‘neu’, sondern eine

‘aufgewärmte’ aus alten Verlustscheinen». Insoweit bestehe «kein doppelt

angeschlagener finanzieller Leumund».

5.3 In diesem Zusammenhang ist zunächst zwischen der

Prüfung der Verwirklichung eines Widerrufsgrundes aufgrund des Wegfalls einer

gesetzlichen Voraussetzung für eine Taxibetriebsbewilligung gemäss § 6 Abs. 5 und 6 Taxigesetz einerseits und der Prüfung der

Verhältnismässigkeit eines gestützt darauf erfolgenden Widerrufs andererseits zu

unterscheiden.

5.3.1 Gemäss § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz

besitzen namentlich Personen keinen guten Leumund im Sinne von Abs. 5

lit. a, «gegen die Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren oder

Betreibungen von erheblichem Umfang bestehen». Diese Bestimmung wird in § 4 Abs. 1 Taxiverordnung dahingehend konkretisiert, dass «bei offenen

Betreibungen in der Gesamthöhe eines Viertels des durch den Taxibetrieb oder

die Einsatzzentrale voraussichtlich erzielbaren Jahresumsatzes […]

grundsätzlich von einem getrübten finanziellen Leumund auszugehen» ist. Diese

gesetzliche Regelung ist bezüglich ihres Wortlautes tatsächlich nicht gänzlich

klar und könnte rein grammatikalisch auch in dem vom Rekurrenten vertretenen

Sinn verstanden werden. Tatsächlich aber unterscheiden sich Betreibungen, die

sich auch auf bestrittene Forderungen beziehen können, von

Verlustscheinsforderungen. Letztere können nur entstehen, wenn die Schuldnerin

oder der Schuldner auf eine Bestreitung im Vollstreckungsverfahren verzichtet

hat, oder die Bestreitung nicht erfolgreich gewesen ist. Betreibungen können

sich dabei auch auf inzwischen getilgte Forderungen beziehen. Erst wo

betriebene Forderungen auch im Vollstreckungsverfahren nicht haben erfüllt

werden können, kommt es zur Ausstellung eines Verlustscheines. Insofern lassen

sich aus Verlustscheinen andere Schlüsse auf die Bonität ziehen als bei blossen

Betreibungen. Im Sinne einer teleogischen Auslegung erscheint daher zutreffend,

dass das Gesetz für die Verweigerung oder den Widerruf einer

Taxibetriebsbewilligung aufgrund von Betreibungen höhere Anforderungen stellt

als beim Bestand von Verlustscheinen. Es erscheint daher mit den Erwägungen der

Vorinstanz zutreffend, das Erfordernis eines erheblichen Umfangs in § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz bloss auf offene Betreibungen, nicht aber

auf Verlustscheinsforderungen zu beziehen. Soweit Verlustscheine aber keinen

erheblichen Umfang aufweisen, mag dies auch unter der Geltung des neuen Rechts

im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Bedeutung sein und kann auf

einen leichten Fall hinweisen, bei dem ein Bewilligungsentzug bloss anzudrohen

ist (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 Taxigesetz; zum alten Recht VGE VD.2014.17

vom 22. August 2014 E. 3.3.2.6).

5.3.2 Zutreffend erscheint dagegen der Hinweis des Rekurrenten

auf die Natur seiner Schulden. Wie der Regierungsrat in seinem Ratschlag zum

Taxigesetz ausführte, dürfe es zur Gewährleistung einer einwandfreien

Betriebsführung «zu keinen finanziellen Engpässen kommen, die bei der Qualität

der zu erbringenden Dienstleistungen oder der Organisation des Betriebes zu

Einsparungen führen könnten» (Ratschlag S. 16). Daraus könnte mit der

Vorinstanz der Schluss gezogen werden, dass die Natur einer Verschuldung

bedeutungslos erscheinen müsste. Wie das Verwaltungsgericht aber festgestellt

hat, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sowohl der Höhe der

Verschuldung wie auch ihrer Natur Rechnung zu tragen. Hat eine Verschuldung

«weitgehend einen familienrechtlichen, nicht aber einen geschäftlichen oder

konsumbedingten Hintergrund», so lässt sie «nur bedingte Rückschlüsse auf das

Geschäftsgebaren» eines Taxibetreibers oder einer Taxibetreiberin zu. «Obwohl

auch eine Verschuldung aufgrund familienrechtlicher Verpflichtungen die Gefahr

eines deshalb verminderten Unterhalts der betriebenen Fahrzeuge zur

Verminderung der Ausgaben oder einer Übervorteilung ortsunkundiger Fahrgäste zur

Erhöhung der Einnahmen zu begründen vermag, so erscheint diese Gefahr doch

kleiner als bei einem aufgrund von Misswirtschaft überschuldeten Taxihalter».

Dies wird dann unterstrichen, wenn die betroffene Person «im Unterschied zu

anderen, überschuldeten Taxihaltern (vgl. z.B. VGE VD.2013.188 vom 8.

April 2014 E. 3.3.5) sich keine Verletzungen von taxi- und

strassenverkehrsrechtlichen Bestimmungen hat zu Schulden kommen lassen» (VGE VD.2014.17

vom 22. August 2014 E. 3.3.2.3). An dieser unter der Geltung des alten

Taxigesetzes entwickelten Rechtsprechung ist auch unter der Geltung des neuen

Rechts festzuhalten.

5.3.3 Was schliesslich die Höhe der Verschuldung betrifft, so

ist zunächst der neuen, nach dem Erlass der angefochtenen Verfügung

eingetretenen Verschuldung Rechnung zu tragen (vgl. oben E. 1.3). Zu

beachten wäre dabei mit der Rüge des Rekurrenten auch, inwieweit sich mehrere

Betreibungen auf identische Forderungen beziehen. Wie die Vorinstanz in ihrer

Vernehmlassung aber zutreffend darlegt, geht aus den eingereichten Auszügen aus

dem Betreibungs- und Verlustscheinregister die behauptete Identität der

Forderungen nicht hervor. Gemäss dem Auszug aus dem Betreibungsregister des

Betreibungs- und Konkursamt Basel-Land in Liestal vom 2. Dezember 2019 bestanden

ein Verlustschein über den Betrag von CHF 3'950.– zugunsten des kantonalen

Sozialamts Basel-Landschaft, Unterhaltsbeiträge, und ein Verlustschein über den

Betrag von CHF 6'016.15 zugunsten der Einwohnergemeinde Muttenz,

Sozialberatung (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 43). Der vom Rekurrenten eingereichte

Auszug aus dem Betreibungsregister des Betreibungsamts Liestal vom 4. Oktober

2021 weist neben diesen beiden Verlustscheinen auch eine Pfändung für eine Forderung

von CHF 12'350.– des kantonalen Sozialamts des Kantons Basel-Landschaft auf.

Diese Forderung weist zwar den gleichen Gläubiger wie eine der beiden Verlustscheinsforderungen

auf, die Höhe der betriebenen Forderung unterscheidet sich aber deutlich von

jener der Verlustscheinsforderung. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat,

trifft den Rekurrenten aufgrund seiner Mitwirkungsobliegenheit die Beweislast

für seine Behauptung, es handle sich bei der neuen Betreibung um eine

«aufgewärmte» Forderung. Soweit bestimmte Tatsachen für die Behörden nicht oder

nur schwer zugänglich sind, ergibt sich diese Mitwirkungspflicht auch aus dem

Grundsatz von Treu und Glauben. Die Parteien sind dann verpflichtet, bei der

Sachverhaltsabklärung durch Auskunftserteilung oder Beibringen der Beweismittel

mitzuwirken. Werden in einem Rekurs blosse Behauptungen aufgestellt, so ist das

Gericht nicht verpflichtet, von sich aus eigene Nachforschungen anzustellen (VGE VD.2017.290

vom 15. Januar 2019 E. 3.2.2, VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.2.3,

VD.2013.62 vom 10. März 2014 E. 2.3.2, VD.2013.46 vom 27. November

2013 E. 3.5, mit Hinweisen). Vorliegend hat der Rekurrent auch auf die

Bestreitung der Identität der neuen Betreibung mit den bisherigen

Verlustscheinen nichts zur Klärung der Frage beigetragen, hat er doch auf die

Einreichung einer Replik verzichtet.

5.4

5.4.1 Weiter stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, es

sei eine rein virtuelle Frage, ob beim Vorliegen familienrechtlicher

Forderungen eine Gefahr der Vernachlässigung des Fahrzeugunterhalts oder eine

sonstige Gefahr in Bezug auf den Taxibetrieb bestehe. Sein Taxibetrieb sei über

Jahre und auch unter Geltung der neuen Bestimmungen klaglos geführt worden. Es

seien bei der Umwandlung einer bestehenden in eine neue Bewilligung sämtliche

Umstände und nicht nur die privaten Finanzen eines Bewilligungsinhabers zu

berücksichtigen. Die Möglichkeit, sich von einem Taxibetrieb anstellen zu

lassen, bestehe zwar theoretisch, sei unter den gegenwärtigen Bedingungen aber

illusorisch. Es sei für ihn eine Existenzfrage, weiterhin als selbständiger

Taxihalter einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Sein privates Interesse an der

Weiterführung seiner Tätigkeit überwiege auf jeden Fall das öffentliche

Interesse an einem Entzug der Taxihalterbewilligung bzw. einer Nichtumwandlung

in eine Taxibetriebsbewilligung.

5.4.2 Soweit der Rekurrent damit die Verhältnismässigkeit des

Entscheids bestreitet, wird darauf sogleich zurückzukommen sein. Wie die

Vorinstanz zutreffend erwogen hat, bildet die Bonität der Taxihalterinnen und

-halter aber ein wichtiges Kriterium für die Gewährleistung der öffentlichen

Sicherheit im Taxigewerbe. Das Risiko, dass überschuldete Taxihalterinnen und

-halter zur Einsparung von Kosten die Fahrzeuge nicht mehr richtig warten oder

ortsunkundige Fahrgäste übervorteilen, sind dabei nur zwei Beispiele der

möglichen Folgen von finanziellen Schwierigkeiten, die mit den gesetzlichen

Anforderungen an die Bonität der Inhaberinnen und Inhaber von

Taxibetriebsbewilligungen vermieden werden sollen. Dem präventiven und

generellen Schutzgedanken dieser Anforderungen entsprechend soll die

Bewilligung entzogen werden, bevor sich die finanziellen Schwierigkeiten etwa in

Form der Vernachlässigung des Fahrzeugunterhalts oder durch unlautere

Verlängerungen von Fahrten bemerkbar machen (VGE VD.2014.17 vom 22. August

2014 E. 3.3.1, VD.2013.188 vom 8. April 2014 E. 3.3.2, VD.2010.126

vom 25. November 2011 E. 4.2.1, VD.2012.239 vom 11. Juni 2013

E. 4.2.1).

6.

Es stellt sich

aber die Frage, ob die angefochtene Massnahme zum Schutz dieses öffentlichen

Interesses auch verhältnismässig erscheint.

6.1 Der

Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den

Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Demnach muss jede

Einschränkung des Rechts auf diese Berufsausübung über eine gesetzliche

Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse

gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektieren

(Art. 36 BV). Polizeiliche Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall

von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht

den Betrieb von Taxis aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig,

die nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff.

Taxigesetz). Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis,

welche eine aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende

Tätigkeit zulässt, wenn die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten

gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2650).

Der Betrieb von Taxis kommt in seiner Funktion und Bedeutung einem öffentlichen

Dienst sehr nahe, bei welchem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder

Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt

berechnenden Vertragspartner angewiesen ist (vgl. auch Ratschlag S. 3,

12). Dem entspricht auch, dass der Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des

Taxigesetzes soweit als möglich dem öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die

Bewilligungspflicht erweist sich daher als angemessenes Mittel zur

gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor Missbräuchen seitens der

Taxihalterinnen und -halter (so schon BGE 99 Ia 389 E. 3a; zum Ganzen: VGE VD.2015.95

vom 22. Dezember 2015 E. 3.1, VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.1,

VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1).

6.2 Der

Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur

Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen

Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der betroffenen Privatperson

auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 521 ff.). Im vorliegenden Zusammenhang gilt es zu beachten, dass

die hier relevante Bewilligung nur für das Führen eines Taxibetriebs notwendig

ist. Für das alleinige Führen eines Taxis ist lediglich eine

Taxifahrbewilligung im Sinne von § 8 Taxigesetz und keine

Taxibetriebsbewilligung erforderlich. Dabei gelten nach dem Gesagten (vgl. oben

E. 2.1) für den Erhalt einer Taxibetriebsbewilligung höhere Anforderungen.

6.3 Nicht

konkret bestritten ist die Eignung der Bewilligungsverweigerung für die

Gewährleistung der Sicherheit im Taxigewerbe im Sinne der obigen Erwägungen.

Bestritten ist dagegen deren Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit im engeren

Sinne respektive deren Angemessenheit.

Der Rekurrent weist mittlerweile einen

Umfang der Verschuldung auf, welcher auch die Schwelle der Erheblichkeit gemäss

der Konkretisierung von § 6 Abs. 6 lit. c des Taxigesetzes in

§ 4 der Taxiverordnung deutlich überschreitet und schon bald der Hälfte

des jährlichen Betriebsertrages entspricht. Zu berücksichtigen ist im Rahmen

der Verhältnismässigkeitsprüfung, dass es sich dabei nicht um Schulden aus dem

Taxibetrieb, sondern um

familienrechtliche Schulden handelt, welche – wie ausgeführt – nur bedingte

Rückschlüsse auf das Geschäftsgebaren eines Taxibetreibers oder einer

Taxibetreiberin zulassen. Zu beachten ist vorliegend aber, dass die auf

familienrechtliche Verbindlichkeiten zurückgehende Verschuldung des Rekurrenten

weiter anwächst, was wiederum Rückschlüsse auf sein Geschäftsgebaren und seinen

Umgang mit Verbindlichkeiten erlaubt. Hinzu kommt, dass dem Rekurrenten daneben

auch die Verletzung strassenverkehrsrechtlicher Bestimmungen zur Last gelegt

werden musste. Wie den Akten entnommen werden kann (vgl. act. 6/1 [Akten

Taxibüro] S. 217 und 161), liegt dem einmonatigen Führerausweisentzug ein

zweifaches Missachten des Vortritts zu Grunde. Dem Auszug aus dem

ADMAS-Register ist weiter zu entnehmen, dass der Rekurrent bereits 2016 wegen

einer Geschwindigkeitsüberschreitung verwarnt werden musste. Diese Verletzungen

des Strassenverkehrsrechts trüben nicht nur den automobilistischen Leumund des

Rekurrenten, sie lassen auch auf eine die öffentliche Sicherheit gefährdende

Art der Verkehrsteilnahme schliessen, welche gerade auch für die Führung eines

Taxibetriebes von Bedeutung ist. Es besteht daher aufgrund der Trübung sowohl

des finanziellen wie auch des automobilistischen Leumunds des Rekurrenten ein

erhebliches öffentliches Interesse, ihn von der Führung eines Taxibetriebes

auszuschliessen.

Dem steht ein gewichtiges privates

Interesse des Rekurrenten an der Fortführung seines Gewerbes gegenüber. Dabei

mag die von der Vorinstanz aufgezeigte Alternative, sich aufgrund der

fortbestehenden Taxifahrbewilligung als Taxifahrer bei einem anderen

Taxibetrieb anstellen zu lassen, möglicherweise aufgrund der Situation auf dem

Taximarkt «theoretisch» sein, wie der Rekurrent ausführen lässt. Es darf dabei

im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung aber auch beachtet werden, dass der

Rekurrent mit seinem Betrieb in den Jahren 2019 und 2020 mit ausgewiesenen

Gewinnen von bloss CHF 12'464.40 resp. 19'157.70 seinen Existenzbedarf

offensichtlich nicht zu decken vermochte (vgl. act. 6/2 [Rekursakten] S. 128

ff.).

Insgesamt erweist sich der angefochtene

Entscheid daher nicht als unverhältnismässig.

7.

Aus dem Gesagten folgt,

dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der

Rekurrent in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG dessen Kosten mit einer

Gebühr von CHF 1'200.–.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen

Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich

Auslagen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die a.o. Gerichtsschreiberin

BLaw Laura Wigger

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt

sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.