Ordnungsbusse wegen Verletzung der elterlichen Pflichten (BGer 2C_44/2023 vom 6. Februar 2023)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.68

VD.2022.69

URTEIL

vom 26. November 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Annatina Wirz, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiberin

Dr. Laura Macula

Beteiligte

A____

Rekurrentin

[...]

B____

Rekurrent

[...]

gegen

Erziehungsdepartement

Basel-Stadt

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine

Verfügung des Erziehungsdepartements

vom 8. Februar 2022

betreffend Ordnungsbusse wegen

Verletzung der elterlichen Pflichten

Sachverhalt

Sachverhalt

A____

(Rekurrentin im Verfahren VD.2022.68) und B____ (Rekurrent im Verfahren

VD.2022.69) sind die Eltern von C____, geboren am [...], und von D____, geboren

am [...]. Die beiden Kinder besuchten im Schuljahr 2021/2022 die Klassen [...] bzw. [...]

der Primarstufe [...] in Basel.

Gemäss

§ 2 der Verordnung über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, SG

321.331) galt gemäss der Fassung vom 21. Dezember 2021 mit Wirkung ab dem 3.

Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe eine

Maskentragpflicht.

Nachdem

die Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte vom Leiter Volksschulen des

Erziehungsdepartements Basel-Stadt bereits mit Schreiben vom 21. Dezember

2021 über die ab dem 3. Januar 2022 an der Primarschule geltende Maskenpflicht

orientiert worden waren, wurden sie anlässlich eines Telefongesprächs am 3. Januar

2022 und mit E-Mail vom 6. Januar 2022 nochmals von der Leiterin Stab

Volksschulen über die Maskenpflicht informiert. Sie wurden darauf hingewiesen,

dass sie gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes (SG 410.100) dazu verpflichtet

seien, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule

anzuhalten, und darum ersucht, ihre Kinder ab dem 11. Januar 2022 in der

Schule eine Maske tragen zu lassen. Zudem wurden sie informiert, dass es als

wiederholte Verletzung der elterlichen Pflichten gewertet würde, welche mit

Ordnungsbusse belegt werden könne, sollten ihre beiden Kinder wiederholt in der

Schule keine Maske tragen. Gleichwohl trugen die beiden Kinder der

Rekurrierenden nach der Beendigung ihrer Isolationspflicht am 11. Januar

2022 in der Schule keine Masken, ohne über einen gültigen Maskendispens zu

verfügen. Am 19. Januar 2022 stellte der Leiter Volksschulen beim Vorsteher des

Erziehungsdepartements einen Antrag auf Erlass einer Ordnungsbusse gegen die

beiden Erziehungsberechtigten gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz wegen

wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten. Nach erfolgter Gewährung des

rechtlichen Gehörs, in dessen Rahmen die Rekurrierenden mit Schreiben vom 25. Januar

2022 auf religiöse Gründe verwiesen, aufgrund derer die Kinder von der Maskentragepflicht

zu dispensieren seien, wurden die Rekurrentin und der Rekurrent mit Verfügungen

des Vorstehers des Erziehungsdepartements vom 8. Februar 2022 als

Erziehungsberechtigte von C____ und D____ gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz

infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz mit Ordnungsbussen in der Höhe von jeweils CHF 500.–

belegt.

Gegen

diese Entscheide erhoben die Rekurrentin und der Rekurrent mit Eingaben vom 15.

Februar 2022 jeweils Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit

Eingaben vom 6. März 2022 begründeten sie ihren Rekurs. Mit Schreiben vom

23. März 2022 überwies der Regierungspräsident die Rekurse dem Verwaltungsgericht

zum Entscheid. Auf ein mit Schreiben vom 6. April 2022 gestelltes Begehren um Zusammenlegung

des Rekursverfahrens betreffend die Rekurrentin (VD.2022.68) mit dem parallelen

Verfahren betreffend ihren Ehegatten (VD.2022.69) wurde mit instruktionsrichterlicher

Verfügung vom 11. April 2022 die koordinierte Behandlung der beiden Verfahren

in Aussicht gestellt, auf eine Vereinigung der beiden Rekursverfahren aber

vorläufig verzichtet. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung

vom 10. Juni 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu haben die Rekurrierenden

mit Eingabe vom 11. August 2022 repliziert. Die Einzelheiten der

Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind,

aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem

Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

angefochtenen Verfügungen beziehen sich auf die im vorinstanzlichen Verfahren

gemeinsam handelnden Eltern als Erziehungsberechtigte derselben Kinder. Sie

beruhen auf demselben Tatsachenfundament. Zudem werden in beiden Verfahren von

den Rekurrierenden dieselben Rechtsfragen mit inhaltlich identischen

Rekursbegründungen aufgeworfen, welche aufgrund der gleichen Bestimmungen zu

beurteilen sind. Es rechtfertigt sich daher, die Rekursverfahren VD.2022.68

und VD.2022.69 antragsgemäss zu vereinigen und in einem einzigen Urteil

darüber zu befinden.

1.2

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung des vorliegenden

Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten

vom 23. März 2022 sowie aus den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

(VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100).

Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 in

Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten

die Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrierenden sind durch die angefochtenen Verfügungen,

mit denen ihnen als Erziehungsberechtigte von C____ und D____ eine

Ordnungsbusse auferlegt wurde, unmittelbar berührt und haben ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Sie sind deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher

spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG.

Dispositiv

Demnach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig

festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das

öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr

zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 8 Abs. 5 VRPG hat das Verwaltungsgericht auch über die Angemessenheit einer Verfügung zu

entscheiden, wenn diese eine Strafe verhängt (vgl. VGE VD.2010.226 vom 30. Mai

2011 E. 1.2, mit Hinweisen).

1.4 Im

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt dabei das Rügeprinzip. Das

Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die

Begründungsobliegenheit gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht

von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur

die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die Rekurrierenden

haben ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im

angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Stamm,

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-

und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen

des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; VGE VD.2018.140

vom 8. Mai 2019 E. 1.3 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Die Rügen

sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben.

Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2011.23

vom 22. März 2012 E. 3.3, mit Hinweisen, und 657/2008 vom 18. November

2008 E. 1.4). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit

zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben

hat (VGE VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 1.2.1, mit Hinweisen, VD.2011.23

vom 22. März 2012 E. 3.3 und 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4).

2.

Gemäss § 2 Abs.

1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen galt mit

Wirkung ab dem 3. Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe

eine Maskentragpflicht. Gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung

zusätzliche Massnahmen wurden Personen, «die nachweisen,

dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine

Gesichtsmaske tragen können» von der Maskentragpflicht

ausgenommen. Diese Regelung galt bis zum 16. Februar 2022.

Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz trifft die Erziehungsberechtigten die

Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule

anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen,

können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer

Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz).

Mit

den angefochtenen Verfügungen vom 8. Februar 2022 stellte sich das

Erziehungsdepartement auf den Standpunkt, dass C____ und D____ seit ihrer

Rückkehr in die Schule nach Beendigung der Isolation am 11. Januar 2022 im

Primarschulunterricht keine Masken getragen hätten. Die Rekurrierenden hätten

ihre Kinder seit diesem Zeitpunkt wissentlich und willentlich nicht zum Tragen

einer Maske angehalten und sie ohne Maske die Schule besuchen lassen. Die

Rekurrierenden beriefen sich zwar auf religiöse Gründe, aufgrund derer ihre

Kinder von der Maskentragpflicht zu dispensieren seien, zeigten aber nicht auf,

welchem religiösen Gebot welcher Religion die Maskentragpflicht entgegenstünde.

Selbst wenn die Religionsfreiheit durch die Maskentragpflicht tangiert wäre, so

handle es sich höchstens um einen leichten, durch das überwiegende öffentliche

Interesse am Schutz der Gesundheit der Schülerinnen und Schüler sowie des

Schulpersonals gerechtfertigten Eingriff. Soweit die Rekurrierenden

gesundheitliche Vorbehalte gegen die Maskentragpflicht äusserten, sei eine

Gesundheitsschädigung durch das Maskentragen generell sowie auch bei Kindern

nicht erwiesen. Dem Antrag auf Befreiung ihrer Kinder C____ und D____ von der

Maskentragpflicht in der Schule könne somit nicht entsprochen werden. Daraus

folge die Belegung der Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte der beiden Kinder

mit Ordnungsbussen von je CHF 250.– pro Kind und pro Elternteil.

3.

3.1 Zur

Begründung ihres Rekurses gegen diese Verfügungen machen die Rekurrierenden

geltend, dass es sich bei der angefochtenen Busse um eine Strafe im Sinne des

Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) handle. Eine Strafe

oder Massnahme dürfe nur wegen einer Tat verhängt werden, die das Gesetz

ausdrücklich unter Strafe stelle (Rekursbegründungen, S. 1, mit Hinweis

auf Art. 1 StGB und Art. 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention

[EMRK, SR 0.101]). Eine Handlung müsse daher zur Gewährleistung der

Rechtssicherheit im Gesetz als strafbar bezeichnet werden, um strafrechtlich verfolgt

werden zu können. Aus Art. 1 StGB folge auch das Bestimmtheitsgebot («nulla

poena sine lege certa») als Teilgehalt des Legalitätsprinzips, welches eine

hinreichend genaue Umschreibung der Straftatbestände verlange. Das Gesetz müsse

so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und

die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden

Grad an Gewissheit erkennen könne (Rekursbegründungen, S. 1, mit Hinweis

auf BGer 6B_866/2016 vom 9. März 2017 E. 5.2). Soweit § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz von «Pflichten der Erziehungsberechtigten» und «Regeln und

Weisungen der Schule» spreche, handle es sich um eine Blankettstrafnorm, deren

Begriffe unbestimmt und deshalb eng und damit zugunsten der Beschuldigten

auszulegen seien, um eine Strafbarkeit zu begründen. Mündliche Anordnungen,

E-Mails, Schreiben sowie pauschale Verweise der Schulbehörden auf das «Covid-Gesetz»

oder das «Epidemien-Gesetz» genügten im vorliegenden Fall nicht als gesetzliche

Grundlage (Rekursbegründungen, S. 1 f.).

3.2 Darin

kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden.

3.2.1 Der

in Art. 1 StGB und Art. 7 EMRK verankerte Grundsatz der Legalität wird

verletzt, wenn jemand wegen einer Handlung, die im Gesetz überhaupt nicht als

strafbar bezeichnet ist, strafrechtlich verfolgt wird oder wenn eine Handlung,

deretwegen jemand strafrechtlich verfolgt wird, zwar in einem Gesetz mit Strafe

bedroht ist, dieses Gesetz selbst aber nicht als rechtsbeständig angesehen

werden kann, oder schliesslich, wenn das Gericht eine Handlung unter eine

Strafnorm subsumiert, die darunter auch bei weitestgehender Auslegung nach

allgemeinen strafrechtlichen Grundsätzen nicht subsumiert werden kann BGE 144 I 242 E. 3.1.2, 139 I 72 E. 8.2.1 und BGE 138 IV 13 E. 4.1, je mit

Hinweisen).

Der Begriff der

Strafe im Sinne von Art. 7 Ziff. 1 EMRK ist autonom auszulegen. Er knüpft an

eine strafrechtliche Verurteilung an. Er erfasst alle Verurteilungen, welche in

Anwendung der sogenannten «Engel-Kriterien» im Sinne der Rechtsprechung des

Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK

gestützt auf eine gegen eine Person erhobene strafrechtliche Anklage erfolgen.

Von Bedeutung sind die Qualifikation der Massnahme im innerstaatlichen Recht,

das Verfahren, in dem sie verhängt und vollstreckt wird und die Natur des

Vergehens, sowie namentlich die Eingriffsschwere der Massnahme (vgl. Karpenstein/Mayer, EMRK Kommentar, 3. Aufl.,

München 2022, Art. 7 N 7 f.; Grabenwarter/Pabel,

Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl., München 2021, § 24 N 19

ff.; Villiger, Handbuch der

Europäischen Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., Zürich 2020, N 625; BGer

2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.1, mit Hinweis auf BGE 140 II 384

E. 3.2.1, 139 I 72 E. 2.2.2, 147 I 57 E. 4.3 und E. 5.2 sowie

Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A

Bd. 22). Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer

Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden,

gelten in Anwendung dieser Grundsätze grundsätzlich nicht als strafrechtlich im

Sinne von Art. 6 bzw. 7 EMRK, ausser wenn das pönalisierte Verhalten

zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt oder die

angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint,

namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in

Aussicht steht (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/aa, mit Hinweis

auf BGE 121 I 379 E. 3c/aa). Das Bundesgericht qualifiziert daher Ordnungsbussen,

welche Eltern als Erziehungsberechtigten zur Durchsetzung der obligatorischen

Schulpflicht auferlegt werden, aufgrund ihrer nicht nur repressiven, sondern

auch koerzitiven Zwecksetzung nicht als strafrechtliche, sondern vielmehr als

disziplinarrechtliche Massnahmen, soweit sie keine qualifizierenden Merkmale

aufweisen. Als solche fallen sie nicht unter den Geltungsbereich von Art. 6

EMRK (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/bb, bestätigt in BGer

2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.2) und mithin auch nicht unter

jenen von Art. 7 EMRK, weshalb diese Bestimmung vorliegend auch nicht direkt

zur Anwendung kommt.

Auch Art. 1 StGB

findet selbst auf eigentliche Strafbestimmungen des kantonalen Rechts keine

unmittelbare Anwendung. Die Rechtsprechung leitet aber die Geltung des

Legalitätsprinzips im kantonalen Strafrecht direkt aus Art. 5 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) ab (Popp/Berkemeier,

in: Basler Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 1 StGB N 10 mit Hinweis

auf BGer 6B_702/2016 vom 19. Januar 2017 E. 2.2, 6B_385/2017 vom 19. Januar

2017 E. 2.2, 6B_385/2008 vom 21. Juli 2008 E. 3.1 sowie BGE 129 IV 276 E. 1.1.1). Daraus folgt allgemein, dass sich ein staatlicher Akt

auf eine materiellrechtliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt

und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 130 I 1 E. 3.1).

3.2.2 Gemäss

§ 91 Abs. 9 i.V.m. Abs. 8 lit. d Schulgesetz können Erziehungsberechtigte, die

ihre Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule

anzuhalten, wiederholt verletzen, auf Antrag der Schulleitung oder der Leitung

Volksschulen bzw. der zuständigen Stelle der Gemeinde mit einer Ordnungsbusse von

bis zu CHF 1'000.– belegt werden. Mit § 2 der Covid-19-Verordnung

zusätzliche Massnahmen hat der Regierungsrat die Anordnung getroffen, dass per

3. Januar 2022 in den Innenräumen von Schulen der Primarstufe für alle

Personen eine Maskenpflicht gilt. Darauf wurden die Rekurrierenden von den

Schulbehörden wiederholt hingewiesen (vgl. E-Mail vom 30. Dezember 2021

[act. 7/1] und 6. Januar 2022 [act. 7/4]). Den Rekurrierenden waren diese

Regeln bekannt, wie bereits aus ihrem eigenen Schreiben vom 3. Januar 2022

hervorgeht (act. 7/2). Daraus folgt, dass eine klare verordnungsrechtliche

Schulregel über das Maskentragen bestand, über deren Inhalt die Rekurrierenden im

Bilde waren. Entgegen ihrer Auffassung bestehen die «Regeln und Weisungen der

Schule» im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz in kompetenzgemäss und

auf genügender gesetzlicher Grundlage ergangenen, mündlichen oder schriftlichen

Anordnungen der Schulbehörden. Vorliegend bestand mit § 2 der

Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen eine hinreichend bestimmte Regel

über das Maskentragen, welche wiederum von den Schulbehörden gegenüber den

Rekurrierenden umgesetzt wurde und nach der letztere ihr Verhalten ausrichten konnten,

sodass diesbezüglich durchaus Rechtssicherheit bestand. Auf diese Regeln nimmt

die Regelung über die Belegung mit einer Ordnungsbusse gemäss § 91 Abs. 9

i.V.m. Abs. 8 lit. d Schulgesetz Bezug. Dass, wie die Rekurrierenden

in ihrer Replik ausführen, die Verordnung selbst keine Regel oder Weisung der

Schule darstellt (act. 7, S. 3), ist zwar richtig, tut jedoch

angesichts des soeben Dargelegten nichts zur Sache.

4.

Nicht gefolgt

werden kann den Rekurrierenden auch, wenn sie die explizite Anordnung des

Maskentragens in der Primarschule im formellen Gesetz verlangen.

4.1 Zur

Begründung machen die Rekurrierenden geltend, die Schulbehörden dürften

epidemiologische Massnahmen wie eine Maskenpflicht nur dann anordnen, wenn

diese rechtmässig und medizinisch in jedem einzelnen Fall unbedenklich sei. Das

durchgängige Tragen von Masken bei kleinen Kindern während des ganzen Tages sei

ein schwerer medizinischer Eingriff und damit auch ein schwerer

Grundrechtseingriff. Solche Massnahmen dürften nur von medizinischem

Fachpersonal angeordnet und durchgeführt werden und müssten auch bei ihrer

Durchführung konsequent von medizinischem Personal überwacht werden (Rekursbegründungen,

S. 1 f. und 4).

4.2 Dem

ist nicht zuzustimmen. Das Appellationsgericht hat als Verfassungsgericht die

Verfassungsmässigkeit der streitgegenständlichen Regelung mit Urteil VGE

VG.2021.6 vom 27. August 2022 kürzlich unter Berücksichtigung der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung beurteilt. Es hat dabei zwar festgestellt,

dass die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken eine Einschränkung des

Grundrechts der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV darstellt (VGE

VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.2.1, mit Hinweis auf BGer 2C_793/2020

vom 8. Juli 2021 E. 4, bestätigt in 2C_111/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.6

sowie VGer ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.2, VGE

VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 2.2 und Cour de justice GE ACST/5/2021

vom 2. März 2021 E. 6d). Mit dem Gebot, den Bereich von Mund und Nase zu

bedecken, werde eine wesentliche Möglichkeit beschränkt, sich gegenüber Dritten

nonverbal zu artikulieren und sich in seiner eigenen Persönlichkeit zu präsentieren.

Darin liege eine Einschränkung des grundrechtlich geschützten Anspruchs auf

individuelle Lebensgestaltung (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.2.1,

mit Hinweis auf Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, N 364). Das

Verfassungsgericht hat sodann erwogen, dass die Pflicht zum Maskentragen in der

Primarschule dabei auch den Anspruch von Kindern und Jugendlichen auf

besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung

gemäss Art. 11 Abs. 1 BV tangiert (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E.

2.2.2 f.). Allerdings stellte das Verfassungsgericht fest, dass eine

Schädlichkeit des Maskentragens in physischer Hinsicht nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erstellt ist (VGE VG.2021.6 vom 27. August

2022 E. 2.3.2, mit Hinweis auf BGer 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 6.4

f. und 7.2). Zwar könnten gewisse Hinweise auf nachteilige gesundheitliche

Auswirkungen des Maskentragens konstatiert werden, wobei aber die bisher in

Gerichtsverfahren vorgetragenen Studien nicht hinreichend wissenschaftlich

belegen könnten, dass das Maskentragen bei Kindern effektiv krankheitswertige

gesundheitliche Schäden verursache. Das Bundesgericht erachtete daher das

Maskentragen bei gesunden Kindern – gerade auch in dem von den Rekurrierenden selbst

referenzierten Entscheid – als medizinisch unbedenklich (BGer 2C_228/2021 vom

23. November 2021 E. 5.6; siehe hierzu auch VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E.

2.3.2). Diese Beurteilung hat das Verwaltungsgericht im Verfahren VD.2022.97

auf Grundlage der dort ins Feld geführten weiteren Studien überprüft und

bestätigt (VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 3.2). Auf

dieser Grundlage prüfte das Verfassungsgericht gemäss Art. 36 BV, ob die dargelegten

Beschränkungen der persönlichen Freiheit durch die Pflicht zum Tragen von

Gesichtsmasken im Präsenzunterricht in den ersten vier Klassen der Primarschule

auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches

Interesse gerechtfertigt werden und verhältnismässig sind. Es stellte hierbei fest,

dass die Regelung in § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche

Massnahmen mit Art. 40 des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101) und

Art. 2 der Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26) auch ohne

weitere formell-gesetzliche Grundlage eine hinreichende gesetzliche Grundlage

aufwies (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.1, mit Hinweis auf BGer

2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 3.4).

Weiter erkannte

das Verfassungsgericht, dass die Maskentragpflicht als Massnahme zur

Pandemiebekämpfung und damit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erlassen wurde

und damit offensichtlich ein hinreichendes öffentliches Interesse verfolgte

(VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.2, mit Hinweis auf VGE VG.2021.1

vom 9. November 2021 E. 5.5.2 und Cour de justice GE ACST/5/2021 vom

2. März 2021 E. 15). Schliesslich hat das Verfassungsgericht auch mit

eingehender Begründung – auf welche mangels einer konkreten Auseinandersetzung

mit der Frage in den Rekursbegründungen verwiesen werden kann – festgestellt,

dass die Massnahme angemessen und damit verhältnismässig im engeren Sinne war (vgl.

VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.6). Nicht gefolgt werden kann den

Rekurrierenden, wenn sie mit dem Hinweis, dass die Massnahme sich auf PCR-Tests

stützte (Rekursbegründung, S. 5) bzw. «nachweislich nichts gebracht»

habe (Replik, S. 4 und 8; Beilagen zur Replik, S. 3 ff.), (implizit)

deren Eignung und Notwendigkeit bestreiten. Entgegen der Auffassung der

Rekurrierenden kann der PCR-Testung nicht jede Eignung zur Pandemiebekämpfung

abgesprochen werden (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit

Hinweis auf VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.2). Die Spezifität von PCR-Tests

wird nach den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen vielmehr als hoch

eingestuft (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VGer ZH

VB.2021.00680 vom 25. November 2021 E. 5.2.3; Swiss

National Covid-19 Science Task Force, Die verschiedenen Typen von Tests

auf SARS-CoV-2, 29. Oktober 2020, abrufbar unter https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2,

Gillissen, Übersicht zu

Sensitivität und Spezifität des SARS-CoV-2-Nachweises mittels PCR, in: Pneumo

News 2020, S. 21 ff., https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7445394).

Zudem ist es notorisch, dass die Anzahl der positiven PCR-Testresultate zu

keinem Zeitpunkt der Pandemiebekämpfung das einzige Element für die

Risikobeurteilung und damit für die Anordnung von Massnahmen gewesen ist.

Weiter ist auch erstellt, dass die Zahl der positiven PCR-Testresultate in

einem Verhältnis zu den erst später feststellbaren Hospitalisierungen und

Todesfällen steht und dass sie insoweit einen Indikator für die ungefähre

Abschätzung der später zu erwartenden Todesfälle sowie der symptomatisch

verlaufenden Fälle und Hospitalisationen bilden kann (VGE VG.2021.6 vom 27. August

2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.2.2,

2C_111/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.7, 2C_108/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.9

und BGer 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.3.4). Daran ändert auch die

unbestrittene Tatsache nichts, dass ein positiver PCR-Test keine

Krankheitsdiagnose und für sich allein wenig aussagekräftig ist (BGer

2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.2, mit Hinweis auf BGE 147 I 393 E.

3.3.4). Für die Pandemiebekämpfung ist vielmehr massgeblich, dass der Test

einen verlässlichen Hinweis auf eine Infektion und damit die potentielle

Übertragung des Virus auf Dritte zu geben vermag (VGE VG.2021.6 vom 27. August

2022 E. 4.5.1). Entgegen dem verspäteten (siehe oben E. 1.4)

und überdies unsubstantiierten Vorbringen der Rekurrierenden trägt auch

der Gebrauch von Gesichtsmasken nach dem aktuellen Stand des Wissens dazu bei,

die Ausbreitung von Covid-19 zu beschränken. Dies wurde in der Rechtsprechung

bereits verschiedentlich festgestellt (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022

E. 3.4, mit Hinweisen) und braucht an dieser Stelle nicht vertieft zu

werden.

4.3 Vor

diesem Hintergrund ist nicht notwendig, dass der Inhalt aller Regeln, welche

nach dem formellgesetzlichen § 91 Abs. 9 Schulgesetz geahndet werden

können, bereits im Gesetz selbst umschrieben sind. Die Covid-19-Verordnung

zusätzliche Massnahmen, welche diesbezüglich konkretisierende Regeln enthält, wurde

kompetenzkonform vom Regierungsrat erlassen. Die Verpflichtung der Eltern

gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz und § 2 der Covid-19-Verordnung

zusätzliche Massnahmen zur Anhaltung der Kinder zum Maskentragen im

Primarschulunterricht beruht damit auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage.

Soweit im Einzelfall gesundheitliche Gründe der Pflicht von Schülerinnen und

Schülern zum Maskentragen entgegenstanden, konnten diese mit dem entsprechenden

Nachweis gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche

Massnahmen einen Dispens von der Maskenpflicht verlangen, womit dem Schutz

einzelner, vulnerabler Kinder ausreichend Rechnung getragen wurde.

5.

5.1 Weiter

beziehen sich die Rekurrierenden darauf, dass der Bundesrat im Jahre 2019 die

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» unter anderem mit dem Argument

abgelehnt habe, dass es bereits heute als Nötigung gemäss Art. 181 StGB

strafbar sei, jemanden zu zwingen, sein Gesicht zu verhüllen (vgl.

Medienmitteilung des Bundesrates vom 15. März 2019 letzter Absatz, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-74352.html).

Dennoch habe das Stimmvolk die Initiative angenommen und inzwischen sei dieses

Gesichtsverhüllungsverbot in Art. 10a BV verankert. Dieses verfassungsrechtliche

Verbot stehe über dem Gesetz («übergeordneten Rechts bricht untergeordnetes

Recht», siehe Rekursbegründungen, S. 5).

5.2 Mit

ihrer Berufung auf Art. 10a BV übersehen die Rekurrierenden, dass der

Gesetzgeber gemäss Art. 10a Abs. 3 BV vom Verbot, eine Person zur Verhüllung

ihres Gesichts zu zwingen, Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit vorsehen kann.

Zudem wird die von den Rekurrierenden gerügte «Nötigung» nach dem oben (E. 4.2)

Gesagten jedenfalls als Mittel zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie

gerechtfertigt.

6.

6.1 Weiter

rügen die Rekurrierenden eine Verletzung der Informationspflicht der Schule

gegenüber den Erziehungsberechtigten. Zur Begründung machen sie geltend, dass

weder die Schulleitung und die Lehrerschaft noch das Erziehungsdepartement und

das Gesundheitsamt die Fragen der Erziehungsberechtigten beantwortet hätten.

Sie rügen dabei auch eine Verletzung ihres Rechts auf Akteneinsicht. Implizit

beziehen sie sich dabei einerseits auf ihre mit undatiertem Schreiben (Posteingang

5. Januar 2022, act. 7/3) zum Ausdruck gebrachte Erwartung, dass

ihnen «alle Unterlagen, Gutachten, Studien, die für die Risikoanalyse verwendet

wurden», sowie «alle statistischen Quellen, die genutzt wurden, einen solchen

Eingriff zu rechtfertigen», und auf die der Regierungsrat gemäss den

Erläuterungen B/P200998 Bezug genommen habe, ausgehändigt würden. Andererseits verweisen

sie implizit auf das E-Mail des Rekurrenten vom 21. Januar 2022 (act.

7/5), mit welchem er ergänzende Antworten auf die Fragen der Rekurrierenden verlangte

(zum Ganzen Rekursbegründungen, S. 2 f.). In ihrer Replik machen die

Rekurrierenden zudem geltend, vorliegend stelle der 11. bis

19. Januar 2021 den rechtserheblichen Zeitraum dar; für diese Zeit hätten

sie keine Informationen erhalten. Sämtliche Korrespondenz nach dem

19. Januar 2022 dürfe nicht ins Verfahren aufgenommen werden (act. 9,

S. 1 f. und 5 f.). Ausserdem präzisieren sie in ihrer

Replik, dass es sich bei den in der Stellungnahme zur angefochtenen Verfügung

geforderten Akten «um die Akten des laufenden Verfahrens» handle (act. 9,

S. 6; siehe bereits Stellungnahme vom 25. Januar 2022

[act. 7/7]).

6.2

6.2.1 Das

Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV

verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren

ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen

(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein

grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht

zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow et al., Öffentliches

Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, N 331 ff.; vgl. auch

BGE 144 II 427 E. 3.1.1, 132 V 387 E. 3.2, 121 I 225 E. 2a).

Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie

insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen,

daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für

die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b, in: Pra 2001,

Nr. 157, S. 935, 938 und 122 I 109 E. 2b, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung

des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen

Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden

verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE

VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1,

mit Hinweis auf Waldmann, in:

Basler Kommentar, 1. Aufl. 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2, 130 II 473 E. 4.1 sowie 129 I 85 E. 4.1 f.). Grundsätzlich

erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht

die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden,

solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt

(VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Des Weiteren bezieht sich das

Akteneinsichtsrecht nicht auf verwaltungsinterne Akten, denen für die

Behandlung eines Falles kein Beweischarakter zukommt und die vielmehr

ausschliesslich für die verwaltungsinterne Meinungsbildung bestimmt sind (BGE 132 II 485 E. 3.4 und BGE 125 II 473, E. 4, je mit Hinweisen).

6.2.2 Vorliegend

ist zu unterscheiden zwischen den Unterlagen, auf deren Grund­lage der

Regierungsrat als Verordnungsgeber im Rechtssetzungsverfahren den § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen erlassen hat,

und den Vollzugsakten der vorliegend zu beurteilenden Verfahren, in welchen die

erlassene schulrechtliche Norm zur Anwendung gebracht wurde. Sachlich

beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss Art. 29 BV auf Gerichts- und

Verwaltungsverfahren. Demgegenüber besteht im Verfahren der Rechtsetzung

grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGer 1C_441/2015 vom 18. November

2015 E. 2.4, mit Hinweis auf BGE 121 I 230 E. 2c; VGE VD.2020.24 vom 4.

März 2022 E. 2.1.2.4). Die Unterlagen, auf deren Grundlage der Regierungsrat § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen erlassen hat,

sind keine Akten des vorinstanzlichen Verfahrens, in welchem die Rekurrierenden

wegen einer Verletzung ihrer schulrechtlich geregelten Pflichten mit einer

Ordnungsbusse belegt worden sind. Die Schulbehörden waren daher nicht gehalten,

den Rekurrierenden im Vollzugsverfahren Einsicht in jene Akten zu gewähren.

Die

Rekurrierenden wurden aber bereits mit ihrer initialen Benachrichtigung durch

den Leiter Volksschulen über die ab 3. Januar 2022 geltenden Massnahmen im

Elternbrief vom 21. Dezember 2021 informiert (act. 7/12). Mit E-Mail der

Stabsleiterin Volksschulen vom 30. Dezember 2021 wurde den Rekurrierenden

erläutert, dass die Massnahmen zur Eindämmung der Pandemie beschlossen worden

waren, und die Rekurrierenden wurden zu einem Online-Gespräch mit dem

Generalsekretär sowie der Stabsleiterin Volksschulen des Erziehungsdepartements

eingeladen (act. 7/1). Anlässlich dieses Gesprächs sowie mit E-Mail der

Leiterin Stab Volksschulen vom 6. Januar 2022 wurden die Rekurrierenden unter

anderem darüber informiert, dass die Massnahmen notwendig seien, um den

Präsenzunterricht aufrechtzuerhalten und gleichzeitig zu verhindern, dass es zu

grossflächigen Ansteckungen in der Schule komme; zudem wurden sie darauf

hingewiesen, dass die Massnahmen auf Empfehlung der medizinischen Fachpersonen

des Gesundheitsdepartements erlassen worden waren (act. 7/4). Sodann wurde

den Rekurrierenden vom Stab Volksschulen mit E-Mail vom 20. Januar 2022

unter Verweis auf ein Merkblatt des Universitätskinderspitals Zürich erläutert,

aufgrund welcher Risikoabschätzung die Norm erlassen worden war und wo die an

den Schulen verwendeten Hygienemasken bezogen wurden (act. 7/5). Vor diesem

Hintergrund sind die Behörden ihrer Informationspflicht gegenüber den

Rekurrierenden genügend nachgekommen.

Entgegen der

Auffassung der Rekurrierenden kann vorliegend auch die Korrespondenz nach dem

19. Januar 2022 berücksichtigt werden, zumal die Rekurrierenden erst nach

diesem Zeitpunkt von ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör Gebrauch machten

(Postaufgabe der Stellungnahme am 25. Januar 2022) und das Verfahren auf

Erlass der Bussenverfügungen bis zum 8. Februar 2022 lief. Zudem ist

darauf hinzuweisen, dass die grundsätzliche Informationspflicht der Behörden und

deren Inanspruchnahme durch die Rekurrierenden entgegen deren offenbarer Auffassung

nichts daran ändert, dass die Behörden entsprechend der vom Regierungsrat

kompetenzgemäss beschlossenen Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen die Pflicht

hatten, die Maskentragpflicht an den Primarschulen durchzusetzen und deren

Nichtbeachtung namentlich mit einer Busse zu ahnden. Zur Infragestellung der

Maskentragpflicht steht den Rekurrierenden vielmehr der Rechtsweg (namentlich in

vorliegendem Rekursverfahren) zur Verfügung. Insofern ist es für den

vorliegenden Entscheid von vornherein von nachrangiger Bedeutung, inwiefern und

wann die Behörden auf die Fragen der Rekurrierenden eingegangen sind.

Was «die Akten

des laufenden Verfahrens» angeht, welche die Rekurrierenden ansprechen (Replik,

S. 6), so ist festzustellen, dass die Vorinstanz die «der angefochtenen Verfügung

[…] zugrundeliegenden Akten (Beilagen 1-8)» jedenfalls mit Vernehmlassung dem

Verwaltungsgericht einreichte (siehe Vernehmlassung, S. 2; Beilagen zur

Vernehmlassung, act. 7/1 bis 8). Diese sowie die weiteren Beilagen zur

Vernehmlassung wurden den Rekurrierenden mit Verfügung der Verfahrensleitung

vom 17. Juni 2022 in Kopie zur Kenntnisnahme und mit Frist zur Replik

zugestellt. Allfällige weitere verwaltungsinterne, nicht entscheidrelevante Aktenbestandteile

der Vorinstanz sind gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts (siehe oben

E. 6.2.1) von der Akteneinsicht ausgenommen. Vor Verwaltungsgericht haben

die Rekurrierenden keinen Antrag auf Akteneinsicht gestellt. Ohnehin ist aber

zu bemerken, dass sämtliche, vorliegend entscheidrelevanten Akten,

d.h. die dem Entscheid zugrunde gelegten Korrespondenzen, Verfügungen und

Eingaben, den Rekurrierenden als Adressaten bzw. Verfasser der jeweiligen

Schriftstücke bereits bekannt sind, sodass sie sich hiermit auseinandersetzen

und dazu Stellung nehmen konnten und auch ein Akteneinsichtsgesuch den

Rekurrierenden keine weiteren Erkenntnisse gebracht hätte.

6.2.3 Schliesslich

ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der Anspruch der Rekurrierenden als

Erziehungsberechtigte, von den Lehr- und Fachpersonen und der Schulleitung im

Hinblick auf alle sie betreffenden Schulangelegenheiten angehört zu werden (§ 91 Abs. 4 Schulgesetz), verletzt worden wäre. Wie die Vorinstanz in ihrer

Vernehmlassung zutreffend ausführt (act. 6, S. 5), haben die

Schulbehörden seit Ende Dezember 2021 mit Bezug auf die Pflicht zum

Maskentragen gemäss § 2 der Covid-19-Verordnung

zusätzliche Massnahmen intensiv mit den Rekurrierenden kommuniziert und ihnen

zu der in Aussicht genommenen Belegung mit Ordnungsbussen das rechtliche Gehör eingeräumt,

welches die Rekurrierenden auch wahrgenommen haben (vgl. act. 7). Die von

den Rekurrierenden bemängelte, kurze Frist vom 22. bis 26. Januar 2022

zur Wahrung des rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Verfahren (Stellungnahme

vom 25. Januar 2022 [act. 7/7]; Replik, S. 6) war sachlich

gerechtfertigt, da dieses Verfahren verhaltenslenkend wirken und die Eltern zur

baldmöglichen Beachtung ihrer elterlichen Pflichten betreffend die

Maskenpflicht anhalten bzw. die Situation klären sollte, und es sich

hierbei um eine Angelegenheit von geringer Komplexität handelte. Eine

Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt zudem umso weniger vor, als die

Rekurrierenden sich unbestrittenermassen bereits zuvor gegenüber den

Schulbehörden haben äussern können.

7.

7.1 Weiter

machen die Rekurrierenden sinngemäss geltend, die Nennung religiöser Gründe und

der gesetzlichen Grundlagen müsse als Nachweis besonderer Gründe für einen

Maskendispens gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche

Massnahmen genügen. Der Gesetzgeber habe nicht geregelt, wer rechtlich

legitimiert sei, die Nachweise zu prüfen, und in welcher Form die Nachweise zu

erfolgen hätten (Rekursbegründungen, S. 3).

7.2 Unter

dem Schutz der Religionsfreiheit stehen alle Religionen, unabhängig von ihrer

quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGer 2C_794/2012 vom 11. Juni

2013 E. 4.1; BGE 134 I 56 E. 4.3, mit Hinweisen). Die Religionsfreiheit umfasst

neben der inneren Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen

Anschauungen zu ändern, auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen

innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten oder

sie nicht zu teilen. Sie enthält damit den Anspruch des Einzelnen darauf, sein

Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den

Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln (BGE 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E. 4.1;

BGE 123 I 296 E. 2b/aa). Zu der entsprechend geschützten Religionsausübung

zählen nicht nur die Vornahme kultischer Handlungen, sondern auch die Beachtung

religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen Lebens im Rahmen

gewisser übereinstimmender sittlicher Grundanschauungen der Kulturvölker,

soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung sind. Das

gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben gestützten

Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere

Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (zum Ganzen BGE 134 I 56 E. 4.3 und 123

I 296 E. 2b/aa).

Die

Rekurrierenden machen im vorliegenden Verfahren nicht geltend, worauf die

behauptete Verletzung ihrer Religionsfreiheit durch die ihre Kinder treffende

Maskentragpflicht beruhen soll. Sie genügen insoweit ihrer Pflicht zur

Rekursbegründung gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht,

weshalb auf ihre entsprechende Rüge nicht weiter einzutreten ist. Ihre

diesbezüglichen weiteren Vorbringen in der Replik (insbesondere betreffend Verletzung

von Treu und Glauben, des Diskriminierungsverbots sowie des Kerngehalts der

Religionsfreiheit durch die Ablehnung des Nachweises besonderer Gründe, siehe act. 7,

S. 7) sind als verspätet (siehe oben E. 1.4) und insofern formell unbeachtlich

zu werten. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch diese Vorbringen

sich als nicht hinreichend substantiiert erweisen.

Im Rahmen der

Gewährung des rechtlichen Gehörs haben die Rekurrierenden einen «Nachweis besondere Gründe/religiöse

Gründe» für ihre beiden Kinder eingereicht, wonach diese «Lichtkinder» seien,

welche das «göttliche Licht in sich selber» trügen. Sie seien bestrebt, diese

göttliche Energie nach aussen zu tragen, was hauptsächlich durch die Mimik,

also das Lachen, geschehe, weshalb ein Verhüllungszwang «als

religionseinschränkend bewertet werden» müsse (act. 7/7). Die

Rekurrierenden machen damit nicht in substantiierter Weise ein im Sinne einer

geschützten Religion ausgeübtes Glaubensbekenntnis geltend, welches bei

genügender prozessualer Begründung hätte berücksichtigt werden können. Indem

sich die Rekurrierenden auf eine Religion beziehen, braucht zudem nicht weiter

geprüft zu werden, ob die Pflicht zum Maskentragen die gemäss Art. 15 BV

ebenfalls geschützte Weltanschauung im Sinne einer nicht-religiösen Anschauung

tangiert, was das Verfassungsgericht im Übrigen bereits verneint hat (vgl. VGE

VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 2.3.2). Selbst wenn man aber die

Maskentragpflicht als Eingriff in ein nach Art. 15 BV geschütztes Glaubens-

oder weltanschauliches Bekenntnis der Rekurrierenden betrachten wollte, wäre dieser

kurzzeitige Eingriff in gleicher Weise gerechtfertigt wie die Tangierung der

persönlichen Freiheit der Kinder (siehe oben E. 4.2).

8.

Schliesslich

machen die Rekurrierenden die Unangemessenheit ihrer Belegung mit der verfügten

Ordnungsbusse und mithin eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes

geltend.

8.1 Zunächst

bestreiten sie die Verhältnismässigkeit des Erlasses einer Ordnungsbusse

bereits im Grundsatz.

8.1.1 Zur

Begründung machen sie geltend, dass die Bussenverfügung vom 8. Februar

2022 datiere. Bereits am 2. Februar 2022 habe der Bundesrat die

Homeoffice-Pflicht und die Kontaktquarantäne aufgehoben und verlauten lassen,

dass er auch die umfassende Aufhebung von Massnahmen vorsehe (vgl.

Medienmitteilung des Bundesrats vom 2. Februar 2022, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-87041.html).

Die Corona-Variante «Omikron» habe sich als viel harmloser erwiesen, als

ursprünglich von den Behörden befürchtet, weshalb mit bundesrätlichem Entscheid

vom 16. Februar 2022 fast alle Covid19-Massnahmen aufgehoben worden seien.

Diese neue Tatsache sei den Behörden beim Erlass der Bussenverfügung am 8. Februar

2022 längst bekannt gewesen (Rekursbegründungen, S. 4).

8.1.2 Gemäss

Art. 40 Abs. 1 und 2 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen

wie Vorschriften zum Betrieb von Schulen an, um die Verbreitung übertragbarer

Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu

verhindern. Diese Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist,

um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie sind daher

regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). Bereits daraus folgt, dass die Rekurrierenden

aus dem Umstand, dass die Maskenpflicht in der Primarschule bereits mit Wirkung

per 17. Februar 2022 aufgehoben wurde, nichts zu ihren Gunsten ableiten können.

Es kann auch nicht gesagt werden, dass die sogenannten Omikron-Welle insgesamt

harmlos gewesen sei. So wurden bereits am 18. November 2021 schweizweit bei 69

Neueintritten 756 Personen wegen Covid-19 in Spitälern behandelt, wovon 148 Personen

eine Intensivbehandlung benötigten. In basel-städtischen Spitälern befanden

sich 60 Patientinnen und Patienten, davon 11 auf der Intensivstation. Die Zahl

der Hospitalisierungen stieg dabei seit Mitte Oktober 2021 markant (vgl. BAG

Informationen zur aktuellen Lage, Stand 18. Februar 2022, Demografie,

Laborbestätigte Hospitalisationen, Schweiz und Liechtenstein 11.10.2021 bis

13.02.2022, https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case). In diesem

Umfeld ist die bis dahin in ihren Auswirkungen noch wenig erforschte

Omikron-Variante von Covid-19 aufgetreten. Es muss daher berücksichtigt werden,

dass bei Epidemieschutzmassnahmen naturgemäss eine gewisse Unsicherheit

bezüglich der zukünftigen Wirkung einer bestimmten Massnahme etwa hinsichtlich

der Ursachen, Folgen und der geeigneten Bekämpfungsmassnahmen bei neu

auftretenden Infektionskrankheiten bestehen (BGer 2C_228/2021 vom 23. November

2021 E. 4.7 und 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.2.6, mit weiteren

Hinweisen). Solange solche Unsicherheiten vorliegen, ist es nicht ins Belieben

der Einzelnen gestellt, sich an rechtmässige Massnahmen zu halten oder darauf

aufgrund ihrer eigenen Auffassung zu verzichten. Selbst wenn sich nachträglich

feststellen liesse, dass eine rechtmässige Massnahme nicht wirksam oder

notwendig gewesen sein sollte, kann ihre Missachtung geahndet werden. Solange

die als rechtmässig zu qualifizierende Maskentragpflicht (siehe oben E. 4.2)

galt, d.h. bis zum 16. Februar 2022, war diese zu beachten.

Damit besteht – entgegen der Auffassung der Rekurrierenden (Replik, S. 3)

– nach wie vor ein legitimes Interesse an der Durchsetzung von Bussen,

welche bei einer Missachtung der Maskentragpflicht rechtmässig verhängt worden

sind.

8.2 Kann

die sogenannte Omikron-Variante somit in diesem Sinne nicht als harmlos

bezeichnet werden, fehlt auch der Rüge der fehlenden Verhältnismässigkeit der

Höhe der Ordnungsbusse von insgesamt CHF 500.– pro Elternteil (Rekursbegründungen,

S. 4) aufgrund der Pflichtverletzungen mit Bezug auf zwei Kinder (d.h. CHF 250.–

pro Kind) vor dem Hintergrund des Rahmens gemäss § 91 Abs. 9 Schulgesetz,

welcher bis zu CHF 1'000.– geht, die Grundlage.

8.3 Schliesslich

ist es entgegen der Auffassung der Rekurrierenden nicht Sache der

Erziehungsberechtigten, die epidemische Lage einzuschätzen. Dies ist gemäss

Art. 15 EpG vielmehr Sache der zuständigen kantonalen Behörden.

9.

9.1 Für

den Fall der Bejahung der Strafkompetenz der Schulbehörden berufen sich die

Rekurrierenden auf einen Notstand als Rechtfertigungsgrund für das Verweigern

des Tragens einer Maske. Sie könnten sich als Erziehungsberechtigte auf

höherwertige, von ihnen zu wahrende Interessen berufen. Sie beziehen sich dabei

auf das Kindswohl als oberste Richtschnur ihres Handelns bezüglich ihrer Kinder

(vgl. Art. 296 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]),

welches auch völkerrechtlich garantiert sei (Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens

über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtskonvention, KRK, SR 0.107]; siehe

zum Ganzen Rekursbegründungen, S. 2).

9.2 Mit

§ 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen werden Kinder,

die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus

medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskenpflicht

ausgenommen. Damit wird der Wahrung überwiegender gesundheitlicher Interessen

einzelner Kinder, welche dem allgemeinen Interesse an der Eindämmung der

Übertragung und Verbreitung des neuen Coronavirus vorgehen, Rechnung getragen.

Die Rekurrierenden hatten daher keinen Anlass, im Sinne eines Notstandes, § 91 Abs. 8 Schulgesetz zu verletzen, um ihre Kinder aus einer unmittelbaren, nicht

anders abwendbaren Gefahr zu retten. Soweit sie eine gesundheitliche Gefahr für

ihre Kinder geltend machen, hätten sie diese rechtskonform abwenden können,

indem sie der Schulleitung ein gültiges ärztliches Attest zum Nachweis gemäss §

2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung vorgelegt hätten. Weil sie darauf aber verzichteten,

können sie sich nicht auf einen Notstand berufen.

Im Übrigen

können sich Eltern auch nicht nach eigenem Gutdünken auf das Kindswohl berufen,

um sich nicht an Regeln und Weisungen der Schule zu halten. Soweit sie eine

Kindswohlgefährdung sehen, haben sie diese vielmehr in den gesetzlich

vorgesehenen Verfahren geltend zu machen. Vorliegend wäre dies den

Rekurrierenden mit der Vorlage eines ärztlichen Attestes möglich gewesen,

welches konkrete medizinische Gründe, welche ihre Kinder am Tragen einer Maske

hindern, belegt. Mit dem Maskentragen allenfalls verbundene blosse Unannehmlichkeiten,

welche das Ausmass eines Ausnahmegrundes im Sinne von § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen nicht

erreichen, bewirken keine Kindswohlgefährdung, welche von der Einhaltung von

Pandemieschutzvorkehrungen dispensieren würde. Dass das Maskentragen

höchstrichterlich als medizinisch unbedenklich eingestuft wurde, ist bereits

aufgezeigt worden (siehe oben E. 4.2.).

10.

Aus dem

Erwogenen folgt, dass die Rekurse abzuweisen sind, soweit darauf eingetreten

werden kann. Zufolge ihres Unterliegens haben die Rekurrierenden gemäss

§ 30 Abs. 1 VRPG die Kosten der beiden vereinigten verwaltungsgerichtlichen

Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung zu tragen. Die Gerichtskosten

werden in Anwendung von § 23 Abs. 1 des Reglements über die

Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'600.– für beide

Verfahren festgesetzt und mit den beiden geleisteten Kostenvorschüssen von

insgesamt CHF 1'600.– verrechnet.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Die Rekursverfahren VD.2022.68 und

VD.2022.69 werden vereinigt.

Die Rekurse werden abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten der

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren mit einer Gebühr von CHF 1'600.–,

einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

-

Rekurrierende

-

Erziehungsdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Laura Macula

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.