Informationszugang

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2023.17

URTEIL

vom 31. August 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey,

Prof. Dr. Ramon Mabillard

und Gerichtsschreiber MLaw Martin

Manyoki

Beteiligte

A____

Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Finanzdepartement Basel-Stadt

Fischmarkt 10, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine

Verfügung des Finanzdepartements

vom 25. November 2022

betreffend Informationszugang

Sachverhalt

Sachverhalt

A____ (Rekurrent) war beim Finanzdepartement Basel-Stadt

(nachfolgend Finanzdepartement) von Februar 2019 bis Juli 2019 in

einem befristeten Arbeitsverhältnis angestellt, wobei er ab dem

12. April 2019 freigestellt wurde. Mit E-Mail vom

18. Mai 2022 gelangte der Rekurrent an die Personalabteilung des

Finanzdepartements und bat darum, dass ihm sein Personaldossier zur

Einsichtnahme zugestellt werde. Dieses wurde ihm mit Schreiben vom

23. Mai 2023 per Post zugesendet. Daraufhin machte der Rekurrent

mittels an die Personalabteilung des Finanzdepartements gerichteter E-Mail vom

13. Juni 2022 sowie an die Departementsvorsteherin gerichtetem

Schreiben vom 16. Juni 2022 geltend, die Zusammenstellung sei

unvollständig und ihm sei unter anderem Einsicht in sämtliche

E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen Vorgesetzten untereinander betreffend sein

Arbeitsverhältnis beim Finanzdepartement zu gewähren. Das Generalsekretariat

des Finanzdepartements antwortete ihm mit Schreiben vom

26. August 2022, dass es dies ablehne, worauf der Rekurrent mit

Schreiben vom 26. September 2022 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung

verlangte.

Gegen diese vom 25. November 2022 datierende und am

28. November 2022 zugestellte Verfügung des Finanzdepartements

richtet sich der am 6. Dezember 2022 angemeldete und am

10. Februar – nach bis zum 11. Februar 2023 erstreckter Frist –

begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Der

Regierungsratspräsident überwies den Rekurs mit Schreiben vom

15. Februar 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der Rekurrent

begehrt die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen

Verfügung und den Zugang zu sämtlicher vorhandener E-Mail-Korrespondenz

zwischen seinen ehemaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein

Arbeitsverhältnis beim Finanzdepartement. Eventualiter sei die Verfügung

aufzuheben und mit verbindlichen Weisungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz

zurückzuweisen. Das Finanzdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom

30. März 2023 die Abweisung des Rekurses. Die weiteren Tatsachen und

die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende

Urteil von Bedeutung sind, aus der angefochtenen Verfügung und den

nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging unter Beizug der

Vorakten nach Durchführung einer Beratung auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur

Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss

des Regierungspräsidenten vom 15. Februar 2023 sowie aus § 42 des

Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach

§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG,

SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Der Rekurrent ist als Adressat der

Dispositiv

angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat demnach ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG

zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist

daher einzutreten.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet

sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das

Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt oder von ihrem Ermessen einen unzulässigen

Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017

E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3, je mit

Hinweisen).

2.

2.1

2.1.1 Gemäss § 26 des Informations- und

Datenschutzgesetzes (IDG, SG 153.260) hat jede Person Anspruch darauf zu

wissen, ob bei einem öffentlichen Organ Personendaten über sie vorhanden sind,

und gegebenenfalls auf Zugang zu diesen eigenen Personendaten. Gemäss

§ 29 Abs. 1 IDG hat das öffentliche Organ den Zugang zu den

eigenen Personendaten im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder

aufzuschieben, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein

überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (vgl. zur

Anwendbarkeit von § 29 IDG auf den Zugang zu den eigenen Personendaten

Rudin, in: Rudin/Baeriswyl

[Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons

Basel-Stadt, Zürich 2014, § 26 N 26). Gemäss

Art. 34 Abs. 1 IDG gewährt das öffentliche Organ den Zugang

zu den eigenen Personendaten, indem es die Informationen schriftlich, in Form

von Kopien oder auf Datenträgern aushändigt (lit. a) oder mit dem

Einverständnis der gesuchstellenden Person die Informationen mündlich mitteilt

oder ihr vor Ort Einsicht in die Informationen gewährt (lit. b; vgl. zur Anwendbarkeit

von § 34 IDG auf den Zugang zu den eigenen Personendaten Rudin, a.a.O., § 26 N 30 und

§ 34 N 1).

2.1.2 Das bis am 31. August 2023 geltende

Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1) und das am

1. September 2023 in Kraft tretende Datenschutzgesetz vom

25. September 2020 (nachfolgend nDSG, SR 235.1), die im

vorliegenden Fall nicht anwendbar sind, enthalten ähnliche Bestimmungen wie

§ 26 und 29 IDG. Gemäss Art. 8 Abs. 1 DSG kann

jede Person vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob

Daten über sie bearbeitet werden. Der Inhaber der Datensammlung muss der

betroffenen Person gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a DSG alle über sie in der

Datensammlung vorhandenen Daten einschliesslich der verfügbaren Angaben über die

Herkunft der Daten mitteilen. Die Einschränkung des Auskunftsrechts ist in

Art. 9 f. DSG geregelt. Gemäss

Art. 25 Abs. 1 nDSG kann jede Person vom Verantwortlichen

Auskunft darüber verlangen, ob Personendaten über sie bearbeitet werden. Die

betroffene Person erhält gemäss Art. 25 Abs. 2 nDSG

diejenigen Informationen, die erforderlich sind, damit sie ihre Rechte nach dem

nDSG geltend machen kann und eine transparente Datenbearbeitung gewährleistet

ist. Gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. b nDSG werden ihr in jedem Fall die

bearbeiteten Personendaten als solche mitgeteilt. Die Einschränkung des

Auskunftsrechts ist in Art. 26 f. nDSG geregelt.

2.2

2.2.1 Mit einer Beschwerde gegen die Kündigung eines

vom Bundespersonalgesetz (BPG, SR 172.220.1) geregelten öffentlich-rechtlichen

Arbeitsverhältnisses rügte der Arbeitnehmer in mehrfacher Hinsicht eine

Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft (BV, SR 101). Im Rahmen der Behandlung dieser Rügen

erwog das Bundesgericht, soweit der Arbeitnehmer geltend mache, sein

Personaldossier sei unvollständig gewesen, könne ihm nicht gefolgt werden. Der

Umstand, dass nicht sämtliche E-Mail-Korrespondenz abgelegt worden sei, stelle

keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. «Denn einerseits

handelt es sich bei den Emails zwischen seinen Vorgesetzten um interne Akten

zur Willensbildung, die dem Personaldossier nicht zwingend beigelegt werden

müssen (vgl. Peter Helbling,

in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz [BPG], 2013, N 82 zu

Art. 34 BPG). Andererseits gab es keine entscheidrelevanten

Unterlagen, welche ihm vorenthalten worden wären.» (BGer 8C_467/2013 vom 21.

November 2013 E. 3.2). Aus diesem Entscheid schliessen Pärli und Eggmann,

dass «Korrespondenzen der Arbeitgeberin über den Arbeitnehmer, die ‘interne

Akten zur Willensbildung’ umfassen», vom Auskunftsrecht des Arbeitnehmer gemäss

Art. 8 DSG nicht erfasst würden (Pärli/Eggmann,

Das Auskunftsrecht im Privatrecht, in: digma 2020 S. 140, 147).

Dementsprechend vertrat das Finanzdepartement zumindest ursprünglich unter

Verweis auf das erwähnte Bundesgerichtsurteil die Ansicht, bei E-Mails zwischen

Vorgesetzten eines Mitarbeiters des Kantons betreffend sein Arbeitsverhältnis handle

es sich generell um interne Akten, die nicht Gegenstand des Zugangsrechts des

Arbeitnehmers gemäss § 26 IDG bildeten (vgl. Mitteilung vom

26. August 2022 Ziff. 2).

2.2.2 Die Erwägungen des Bundesgerichts betreffend

den Anspruch auf rechtliches Gehör können entgegen der Ansicht des

Finanzdepartements sowie von Pärli

und Eggmann nicht eins zu eins auf

das Zugangsrecht eines Mitarbeiters gemäss § 26 IDG oder das

Auskunftsrecht eines Arbeitnehmers gemäss Art. 8 DSG bzw.

Art. 25 nDSG übertragen werden (vgl. BGE 125 II 473

E 4c.cc S. 478; Rudolph,

Das Recht des Arbeitnehmers auf Einsicht in sein Personaldossier, in: AJP 2014

S. 1672, 1680). Nach der Praxis des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts

besteht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV kein Anspruch auf Einsicht

in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen für die

Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und die ausschliesslich der

verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für den

verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte,

Hilfsbelege usw.) (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474; BGer

1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.3; VGE VD.2019.24 vom 3. Juli 2019

E. 2.2, VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 2; vgl. BGer 1C_88/2011 vom

15. Juni 2011 E. 3.4; VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018

E. 2.2). Unter Mitberücksichtigung des Literaturnachweises (vgl. Helbling, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.],

Stämpflis Handkommentar Bundespersonalgesetz, Bern 2013, Art. 34 N 82) ergibt

sich aus den Erwägungen des Bundesgerichts im erwähnten Urteil (vgl. BGer

8C_467/2013 vom 21. November 2013 E. 3.2) zweifelsfrei, dass sie sich auf

die vorstehend erwähnte Ausnahme verwaltungsinterner Akten vom Geltungsbereich

des Anspruchs auf Akteneinsicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV

beziehen. Beim verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht und dem

datenschutzrechtlichen Auskunfts- bzw. Zugangsrecht handelt es sich aber trotz

Überschneidungen um selbständige Ansprüche, die hinsichtlich Voraussetzungen

und Umfang nicht deckungsgleich sind (BGE 125 II 473 E. 4a

S. 475; Gramigna/Maurer-Lambrou,

in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 8 DSG N 31; Waldmann/ Oeschger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],

Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 26 N

25; vgl. Rudin, a.a.O., § 26

N 7; Rudolph, a.a.O.,

S. 1680). Insbesondere erstreckt sich das datenschutzrechtliche Auskunfts-

oder Zugangsrecht auch auf interne Akten im vorstehend erwähnten Sinn, soweit

sie Angaben über den Gesuchsteller enthalten und diesem zugeordnet werden

können (vgl. BGE 125 II 473 E. 4b S. 475 f. [zu

Art. 8 DSG]; Pärli/Flück,

in: Baeriswyl et al. [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar Datenschutzgesetz, 2.

Auflage, Bern 2023, Art. 25 N 14; Waldmann/Oeschger,

a.a.O., Art. 26 N 25 [zu Art. 8 DSG]; vgl. ferner Brunner, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2.

Auflage, Zürich 2019, Art. 26 N 39; Gramigna/Maurer-Lambrou,

a.a.O., Art. 8 DSG N 26 und 31; Rudolph,

a.a.O., S. 1680 [zu Art. 8 DSG]; Suter-Sieber/Stutz/Wirz,

Datenschutzzweckwidrige Auskunftsbegehren im Arbeitsverhältnis, in: AJP 2021 S.

593, 603 [zu Art. 8 DSG]). Diese unterschiedliche Umschreibung der

Geltungsbereiche des verfahrensmässigen Akteneinsichtsrechts und des

datenschutzrechtlichen Auskunfts- bzw. Zugangsrechts findet ihre Rechtfertigung

insbesondere darin, dass erst das Auskunftsrecht den Betroffenen in die Lage

versetzt, seine übrigen Datenschutzrechte wahrzunehmen. Diese Rechte muss der

Betroffene gerade auch bezüglich interner, ihm im Verwaltungsverfahren nicht

ohne weiteres zugänglicher Akten ausüben können (vgl. BGE 125 II 473

E. 4b S. 476). Auch wenn sich die Personendaten in

verwaltungsinternen Akten befinden, können das Zugangsrecht gemäss

§ 26 IDG und das Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG bzw. Art.

25 nDSG nur unter den Voraussetzungen von § 29 IDG und

Art. 9 f. DSG bzw. Art. 26 f. nDSG eingeschränkt

werden (vgl. BGE 125 II 473 E. 4b S. 476 und

E. 4c S. 477 [zu Art. 8 DSG]; vgl. ferner Rudolph, a.a.O., S. 1680 [zu

Art. 8 DSG]; Suter-Sieber/Stutz/Wirz,

a.a.O., S. 603 f. [zu Art. 8 DSG]). Dementsprechend vertritt in

seiner neuesten Publikation auch Pärli

zusammen mit Flück die Ansicht,

dass Personendaten eines Arbeitnehmers in E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen

Vorgesetzten betreffend sein Arbeitsverhältnis grundsätzlich vom Auskunftsrecht

gemäss Art. 25 nDSG erfasst seien und die Auskunft gestützt auf

Art. 26 Abs. 2 lit a nDSG eingeschränkt werden könne

(vgl. Pärli/Flück, a.a.O.,

Art. 25 N 14). Die auf § 29 IDG oder

Art. 9 f. DSG bzw. Art. 26 f. nDSG gestützte

Einschränkung des Zugangs- oder Auskunftsrechts kann nicht pauschal damit

begründet werden, dass sich die Personendaten in internen oder

verwaltungsinternen Akten befinden. Insbesondere ist eine Einschränkung wegen

eines entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interesses gemäss

§ 29 Abs. 1–3 IDG und Art. 9 Abs. 1 lit. b

und Abs. 2 lit. a DSG bzw.

Art. 26 Abs. 1 lit. b, Abs. 2 lit. a

und lit. b Ziff. 1 nDSG nur zulässig, soweit dieses im

Einzelfall unter Berücksichtigung von Art und Inhalt der betroffenen Dokumente

das Auskunfts- bzw. Zugangsinteresse überwiegt (vgl.

BGE 125 II 473 E. 4c.cc f. S. 478 f. [zu

Art. 9 DSG]; Rudolph,

a.a.O., S. 1674 und 1680 [zu Art. 9 DSG]).

2.3 Gemäss § 29 Abs. 1 IDG

hat das öffentliche Organ «den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder

teilweise zu verweigern oder aufzuschieben», wenn ein überwiegendes

öffentliches Interesse entgegensteht. Dementsprechend wird in der Lehre zu

Recht die Ansicht vertreten, dass «die Prüfung, ob und inwieweit eine

Einschränkung vorzunehmen ist, im Einzelfall stattzufinden [hat]. Es

sind die konkreten Umstände zu berücksichtigen und die im konkreten Fall

gegebenen Interessen gegeneinander abzuwägen. Eine ‘standardisierte’

Entscheidung muss mindestens im konkreten Einzelfall nochmals überprüft werden»

(Rudin, a.a.O., § 29 N 6). Ob ein

festgestelltes öffentliches Geheimhaltungsinteresse das

Informationszugangsinteresse überwiegt, kann bei der Anwendung von § 29 Abs. 1 IDG nicht in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten

Einzelfall entschieden werden, indem das Zugangsinteresse und das

Geheimhaltungsinteresse ermittelt, beurteilt und gegeneinander abgewogen werden

(vgl. VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 4.3.2, VD.2018.5 vom

12. September 2018 E. 4.1). Dabei ist dem Zugangsinteresse ein

erhebliches Gewicht beizumessen. Das Recht auf Zugang zu den eigenen

Personendaten ergibt sich direkt aus Art. 13 BV. Der Anspruch auf Zugang

zu den eigenen Personendaten gemäss § 26 IDG konkretisiert das

Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und ist Voraussetzung für die

Verwirklichung des Schutzes der Privatsphäre nach Art. 8 EMRK. Er ist

ein zentraler Bestandteil des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und

als zentrales Instrument für die betroffene Person, um die Rechtsmässigkeit der

Datenbearbeitung zu überprüfen und allenfalls weitere Rechtsbehelfe wie die

Berichtigung oder Löschung der Daten geltend zu machen, ein Grundpfeiler des

Datenschutzrechts (vgl. Baeriswyl,

in: Baeriswyl et al. [Hrsg.], Datenschutzgesetz, 2. Auflage, Bern 2023,

Vorbemerkungen zu Art. 25–29 N 2; Pärli/ Flück,

a.a.O., Art. 25 N 6; vgl. ferner Rudin,

a.a.O., § 25 N 4). Demensprechend begründet der Rekurrent sein Zugangsgesuch

damit, dass er wissen möchte, welche Personendaten über ihn bei der

Steuerverwaltung bzw. beim Finanzdepartement aufbewahrt bzw. gespeichert sind,

sowie die bearbeiteten Personendaten auf ihre Richtigkeit prüfen und

gegebenenfalls eine Berichtigung verlangen bzw. die Einhaltung der

datenschutzrechtlichen Grundsätze kontrollieren und nötigenfalls durchsetzen

möchte (Rekursbegründung Rz. 16).

2.4

2.4.1 Gemäss § 29 Abs. 2 lit. c IDG liegt ein

öffentliches Interesse an einer Einschränkung des Zugangs zu Informationen

insbesondere vor, wenn dieser den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess

eines öffentlichen Organs beeinträchtigt. In seiner Vernehmlassung vom 30. März

2023 (S. 2) macht das Finanzdepartement sinngemäss geltend, wenn der

Mitarbeiter gestützt auf § 26 IDG während des Meinungsbildungsprozesses oder

nach dessen Abschluss Anspruch auf Zugang zu seinen Personendaten hätte, die

Gegenstand der Korrespondenz zwischen seinen Vorgesetzten betreffend sein

Arbeitsverhältnis bilden, könnten sich diese nicht mehr frei äussern. Dadurch

wäre der freie Meinungs- und Willensbildungsprozess des Kantons als Arbeitgeber

sehr stark beeinträchtigt bzw. nicht mehr gewährleistet. Daher überwiege das

öffentliche Interesse an der Verweigerung des Zugangs das Zugangsinteresse des

Mitarbeiters. Der Rekurrent bestreitet, dass im vorliegenden Fall ein

öffentliches Interesse an einer Einschränkung des Zugangs besteht und dass

dieses überwiegt (vgl. Rekursbegründung Rz. 17 f.).

2.4.2 Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts zur

Einschränkung des auf Art. 8 DSG gestützten Auskunftsrechts einer Partei

eines erstinstanzlichen sozialversicherungsrechtlichen Verfahrens betreffend

verwaltungsinterne Akten gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a DSG setzt die

Meinungsbildung der Behörden einen ungezwungenen, offenen Meinungsaustausch

voraus, der durch ein unbeschränktes Auskunftsrecht auch während eines

laufenden erstinstanzlichen Verfahrens verunmöglicht werden könnte. Wenn jede

Besprechungsnotiz, jeder Aktenvermerk über das weitere Vorgehen oder noch

abzuklärende Fragen und jede vorläufige Stellungnahme der Partei auf Anfrage

bekannt gegeben werden müsste, könnte dies den Ablauf des Verfahrens erheblich

stören und die sachgerechte Aufgabenerfüllung der Verwaltung in Frage stellen.

Daher lasse sich gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a DSG «eine gewisse

Beschränkung des Auskunftsrechts» rechtfertigen. Allerdings müsse eine solche

Einschränkung angesichts der grossen Bedeutung des Auskunftsrechts gemäss Art.

8 DSG für den Datenschutz auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige

begrenzt werden (BGE 125 II 473 E. 4c.aa S. 477). In

zeitlicher Hinsicht rechtfertige sich eine Verweigerung der Auskunft nur

solange, als das erstinstanzliche Verfahren noch hängig ist. Sobald der

Meinungsbildungsprozess der Verwaltung abgeschlossen ist, bestehe kein

zwingender Grund mehr für die Einschränkung des Auskunftsrechts. In diesem

Zeitpunkt müsse die Behörde vielmehr entscheiden, ob sie die vorläufigen

Stellungnahmen, Entwürfe, Anträge etc. selber noch benötige und aufbewahren

wolle oder nicht. Im Fall der Aufbewahrung unterlägen diese Dokumente dem

Auskunftsanspruch, sofern sie Personendaten enthalten (BGE 125 II 473

E. 4c.bb S. 477 f.). Diese Erwägungen betreffend ein

erstinstanzliches sozialversicherungsrechtliches Verfahren lassen sich nicht

eins zu eins auf die Korrespondenz zwischen Vorgesetzten eines Mitarbeiters

übertragen, der durch ein Dauerschuldverhältnis mit dem Kanton verbunden ist.

2.4.3 In einem vom Finanzdepartement zitierten

Urteil (VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021) bestätigte das Verwaltungsgericht

zunächst seine Praxis, wonach § 14 Abs. 3 des Organisationsgesetzes

(OG, SG 153.100) als besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht im Sinn

von § 29 Abs. 1 IDG den grundsätzlichen Anspruch jeder

Person auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen

vorhanden sind, sowohl für die Regierungsratssitzungen als auch für die

Protokolle dieser Sitzungen ausschliesst (E. 3). Dabei erwog es, an der

Geheimhaltung der Protokolle der Regierungsratssitzungen bestehe unabhängig vom

Gewicht der Zugangsinteressen generell ein überwiegendes öffentliches

Interesse, weil sie dem Schutz des Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat

diene, den Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung des Regierungsrats

bezwecke und das Funktionieren des Regierungsrats als oberstes Leitungsorgan

sicherstelle. Dies gelte auch insoweit, als die Protokolle bereits

abgeschlossene Geschäfte betreffen (E. 3.3.3). Anschliessend stellte das

Verwaltungsgericht fest, dass gemäss § 24 Abs. 1 der Informations-

und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270) kein Recht auf Zugang zu einem

Bericht eines Departements bestehe, den dieses im Hinblick auf eine

Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellt hatte (E. 4.3.1–4.3.3).

Schliesslich stellte das Verwaltungsgericht als Eventualbegründung fest, dass

die Verweigerung des Zugangs zu diesem Bericht auch gemäss § 29 Abs. 1 und

Abs. 2 lit. c IDG gestützt auf eine Interessenabwägung im Einzelfall zulässig

wäre. Dabei erwog es, der an den Regierungsrat gerichtete und vom Vorsteher des

betreffenden Departements unterzeichnete Bericht erlaube unmittelbare

Rückschlüsse auf die Auffassung des betreffenden Regierungsrats zu mehreren

relevanten Fragen im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie. Zum Schutz des

Kollegialitätsprinzips sowie des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses

des Regierungsrats bestehe daher ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse an

der Geheimhaltung des Berichts. Der Umstand, dass die Beschlüsse, die sich auf

den eigens dafür erstellten Bericht abstützen, inzwischen gefällt worden sein

mögen, ändere daran nichts, weil sich die Mitglieder des Regierungsrats in den

Berichten ihrer Departemente nicht mehr frei äussern könnten, wenn sie damit

rechnen müssten, dass diese nachträglich der Öffentlichkeit bekannt gemacht

würden (E. 4.3.4). Mit den vorstehend erwähnten Erwägungen hat das

Verwaltungsgericht anerkannt, dass der freie Meinungs- und

Willensbildungsprozess eines öffentlichen Organs auch dadurch beeinträchtigt

wird, dass nach Abschluss des Meinungsbildungsprozesses Zugang zu Informationen

betreffend diesen Prozess gewährt wird.

Dementsprechend wird der freie Meinungs- und

Willensbildungsprozess eines öffentlichen Organs auch dadurch beeinträchtigt,

dass einem Mitarbeiter gestützt auf § 26 IDG Zugang zu seinen Personendaten

gewährt wird, die Gegenstand eines abgeschlossenen Meinungs- und

Willensbildungsprozesses seiner Vorgesetzten bilden. Das Wissen um die

Möglichkeit eines solchen Zugangs hindert die Vorgesetzten daran, sich im

Rahmen des Meinungs- und Willensbildungsprozesses frei zu äussern, wie das

Finanzdepartement zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung vom 30. März

2023 S. 2). Dies bedeutet jedoch noch nicht, dass der Zugang des Mitarbeiters

gemäss § 26 IDG gestützt auf § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG in

jedem Fall verweigert werden kann. Das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts

betrifft die Beeinträchtigung des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses

des Regierungsrats als Kollegialbehörde durch einen Zugang jeder Person zu

Informationen gemäss § 25 Abs. 1 IDG und das Verwaltungsgericht hat das überwiegende

öffentliche Geheimhaltungsinteresse darin stets auch mit dem Schutz des

Kollegialitätsprinzips begründet. Daher kann aus dem Urteil nicht geschlossen

werden, dass das öffentliche Interesse an der freien Meinungs- und

Willensbildung des öffentlichen Organs das Interesse des Mitarbeiters am Zugang

zu seinen eigenen Personendaten gemäss § 26 IDG in jedem Fall überwiegt. Ob das

öffentliche Geheimhaltungsinteresse das Zugangsinteresse überwiegt, ist

vielmehr im Einzelfall zu prüfen (vgl. BGE 125 II 473 E. 4c.cc S. 478 f.).

Grundlage dieser Prüfung muss der konkrete Inhalt der E-Mail-Korrespondenz

bilden (vgl. zur Berücksichtigung des konkreten Inhalts der strittigen

Dokumente auch VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 4.3.4 und 6.2). Dass das

Zugangsinteresse ausnahmsweise überwiegt, ist insbesondere vorstellbar bei

Tatsachenbehauptungen oder Tatsachenfeststellungen, die den Mitarbeiter

betreffen und im Personaldossier, das ihm zugänglich gemacht worden ist, noch

nicht enthalten sind. Der Mitarbeiter hat ein besonders grosses schutzwürdiges

Interesse daran, von solchen Personendaten Kenntnis zu erhalten, damit er

prüfen kann, ob sie korrekt sind, und nötigenfalls ihre Berichtigung verlangen

kann. Umgekehrt dürfe der Zugang des Mitarbeiters zu reinen Tatsachenbehauptungen

oder Tatsachenfeststellungen ohne eigene Wertung einer vorgesetzten Person kaum

geeignet sein, den Meinungs- und Willensbildungsprozess ernsthaft zu

beeinträchtigen. Weiter kann namentlich berücksichtigt werden, ob die

Absenderin oder der Absender der E-Mail an der Meinungs- oder Willensbildung

selbst beteiligt gewesen ist oder nicht. Wenn eine vorgesetzte Person eine

andere vorgesetzte Person über eine den Mitarbeiter betreffende Tatsache

informiert, damit diese unter Berücksichtigung der Information allein oder

zusammen mit anderen vorgesetzten Personen einen Entscheid treffen kann, dient

die E-Mail zwar der Willensbildung. Da die Absenderin oder der Absender darin

keine eigene Einschätzung oder Meinung äussert, dürften der Zugang des Mitarbeiters

zu einer solchen E-Mail nach Abschluss des Meinungs- und

Willensbildungsprozesses sowie das Wissen um die Möglichkeit eines solchen

Zugangs grundsätzlich aber kaum geeignet sein, den künftigen Meinungs- und

Willensbildungsprozess zu beeinträchtigen. Anders kann es sich namentlich

verhalten, wenn die Absenderin oder der Absender in der E-Mail eine eigene

Einschätzung oder Meinung äussert und zumindest beratend am

Willensbildungsprozess beteiligt ist. Im Übrigen ist unter Umständen zu prüfen,

ob die Absenderin oder der Absender der E-Mail zum Schutz ihrer Persönlichkeit

zu anonymisieren ist (vgl. dazu Rudin,

a.a.O., § 26 N 12 und 28).

2.4.4 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass

der Zugang eines Mitarbeiters des Kantons gemäss § 26 IDG zur E-Mail-Korrespondenz

zwischen seinen ehemaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein

Arbeitsverhältnis entgegen der Ansicht des Finanzdepartements nicht unabhängig

vom konkreten Inhalt der E-Mails generell wegen eines überwiegenden

öffentlichen Interesses am freien Meinungs- und Willensbildungsprozess allein

gestützt auf § 29 Abs. 1 in Verbindung mit § 29 Abs. 2 lit. c IDG verweigert werden kann. Im vorliegenden Verfahren ist das Finanzdepartement

jegliche Feststellungen zum konkreten Inhalt der strittigen

E-Mail-Korrespondenz zwischen den damaligen Vorgesetzten des Rekurrenten

untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis bei der Steuerverwaltung bzw.

beim Finanzdepartement schuldig geblieben. Mit Verfügung vom

5. April 2023 ersuchte der verfahrensleitende

Appellationsgerichtspräsident das Finanzdepartement, Kopien sämtlicher

vorhandener E-Mail-Korrespondenz zwischen den damaligen Vorgesetzten des

Rekurrenten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis mit der

Steuerverwaltung bzw. dem Finanzdepartement einzureichen oder mitzuteilen,

welche Gründe nach Ansicht des Finanzdepartements gegen die Einreichung der

E-Mail-Korrespondenz sprechen. Obwohl der Verfahrensleiter für den Fall, dass

das Finanzdepartement dem Gericht Kopien der E-Mail-Korrespondenz einreicht,

dem Rekurrenten und seinem Rechtsvertreter die Einsicht in diese Dokumente im

Rahmen der Akteneinsicht im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen

Rekursverfahren vollständig verweigert hat, ist das Finanzdepartement nicht

bereit gewesen, Kopien der E-Mail-Korrespondenz einzureichen. Unter diesen

Umständen kann das Verwaltungsgericht nicht feststellen, ob das öffentliche

Interesse an der Verweigerung des Zugangs zwecks Gewährleistung eines freien

Meinungs- und Willensbildungsprozesses betreffend alle in der vom Zugangsgesuch

erfassten Korrespondenz enthaltenen Personendaten des Rekurrenten sein

Zugangsinteresse überwiegt.

2.5

2.5.1 Gemäss Art. 9 Abs. 4 DSG kann

der private Inhaber einer Datensammlung die Auskunft verweigern, einschränken

oder aufschieben, soweit eigene überwiegende Interessen es erfordern und er die

Personendaten nicht Dritten bekannt gibt. Gemäss Rudolph wird regelmässig ein überwiegendes Eigeninteresse

des Arbeitgebers zu bejahen sein, «in arbeitsrechtlichen Auseinandersetzungen

vertrauliche Korrespondenzen und Gespräche zur Wahrnehmung seiner Rechte führen

zu können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen.» Daher müssten

«rein interne oder vertrauliche ‘Auslegeordnungen’ des Arbeitgebers bzw. der

für ihn handelnden Organe und Mitarbeitenden» auch gestützt auf

Art. 8 DSG in der Regel nicht offenbart werden (vgl. Rudolph, a.a.O., S. 1680 f.).

2.5.2 Das Finanzdepartement macht geltend, «das

Eigeninteresse der öffentlichen Hand als Arbeitgeber […] in arbeitsrechtlichen

Auseinandersetzungen vertrauliche Korrespondenzen und Gespräche zur Wahrnehmung

seiner Rechte führen zu können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu

müssen», stelle ein dem Zugang entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinn

von § 29 Abs. 1 IDG dar (angefochtene Verfügung

E. II.2.3.2). Der Rekurrent wendet dagegen ein, das von Rudolph erwähnte Eigeninteresse des

Arbeitgebers sei in Art. 9 Abs. 4 DSG geregelt und könne

gemäss dieser Bestimmung nur von Privatpersonen geltend gemacht werden

(Rekursbegründung Rz. 13). Dass Art. 9 Abs. 4 DSG auf

private Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, nicht aber auf die öffentliche Hand

als Arbeitgeber anwendbar ist, trifft zweifellos zu. Wenn es sich beim

Arbeitgeber wie im vorliegenden Fall um den Kanton handelt, ist sein

Eigeninteresse, in arbeitsrechtlichen Auseinandersetzungen vertrauliche

Korrespondenzen und Gespräche zur Wahrnehmung seiner Rechte führen zu können,

ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen, aber entgegen der Ansicht des

Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Rz. 15) grundsätzlich durchaus als dem

Zugang entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinn von

§ 29 Abs. 1 IDG anzuerkennen. Die Aufzählung der

öffentlichen Interessen, die eine Einschränkung des Zugangs rechtfertigen

können, in § 29 Abs. 2 IDG ist nicht abschliessend (VGE

VD.2020.138 vom 3. Mai 2021 E. 4.2, VD.2018.5 vom 12. September 2018

E. 5.3; Rudin, a.a.O., § 29 N

20). Dass die Vorgesetzten eines Mitarbeiters des Kantons im Hinblick auf

drohende arbeitsrechtliche Auseinandersetzungen und im Rahmen aktueller

arbeitsrechtlicher Auseinandersetzungen vertrauliche Korrespondenzen und

Gespräche führen können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen, ist

eine Voraussetzung dafür, dass der Kanton seine Rechte als Arbeitgeber

sachgerecht und wirksam wahrnehmen kann. Dies dient der Sicherstellung eines

reibungslosen Betriebs und der Vermeidung der Belastung des Staatshaushalts mit

unnötigen Kosten und liegt damit im öffentlichen Interesse. In Anlehnung an die

von Rudolph für privatrechtliche

Arbeitsverhältnisse vertretene Auffassung (vgl. oben E. 2.5.1) kann daher

davon ausgegangen werden, dass betreffend Personendaten eines Mitarbeiters, die

Gegenstand von Korrespondenz oder Gesprächen seiner Vorgesetzten zur Wahrung

der Rechte des Kantons in einer drohenden oder aktuellen arbeitsrechtlichen

Auseinandersetzung bilden, in der Regel ein überwiegendes öffentliches

Interesse an der Verweigerung des Zugangs besteht.

Der Rekurrent macht geltend, die Ausführungen von Rudolph bezögen sich unter anderem auf

Art. 2 Abs. 2 lit. a DSG. Gemäss dieser Bestimmung ist

das DSG nicht anwendbar auf Personendaten, die eine natürliche Person

ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bearbeitet und nicht an Aussenstehende

bekannt gibt. Da das IDG betreffend den Anspruch auf Zugang zu den eigenen

Personendaten gemäss § 26 IDG keine entsprechende Bestimmung kenne,

liessen sich die Schlussfolgerungen von Rudolph

nicht eins zu eins auf diesen Anspruch übertragen (vgl. Rekursbegründung

Rz. 12). Die vorstehend dargestellte Auffassung von Rudolph (vgl. oben E. 2.5.1) stützt

sich offensichtlich nicht auf

Art. 2 Abs. 2 lit. a DSG, sondern auf

Art. 9 DSG. Dies wird dadurch bestätigt, dass Rudolph ausdrücklich erklärt, der Ausnahmetatbestand von

Art. 2 Abs. 2 lit. a DSG könne kaum greifen, wenn

sich Vorgesetzte z.B. per E-Mail über Mitarbeitende austauschen, weil man

solchen Korrespondenzen den vorausgesetzten Verwendungszweck ausschliesslich

zum persönlichen Gebrauch wohl nicht mehr zubilligen könne (Rudolph, a.a.O., S. 1679 f.). Damit

ist dem Einwand des Rekurrenten der Boden entzogen.

Da das Finanzdepartement jegliche Feststellungen zum

konkreten Inhalt der strittigen E-Mail-Korrespondenz schuldig geblieben und

nicht bereit gewesen ist, dem Verwaltungsgericht Kopien davon einzureichen

(vgl. oben E. 2.4.4), kann dieses nicht feststellen, ob die strittige

E-Mail-Korrespondenz zwischen den damaligen Vorgesetzten des Rekurrenten

untereinander zum Zweck der Wahrnehmung der Rechte des Kantons als Arbeitgeber

in einer drohenden oder aktuellen arbeitsrechtlichen Auseinandersetzung mit dem

Rekurrenten erfolgt ist.

2.6

2.6.1 Auf die genannte Verfügung des

verfahrensleitenden Appellationsgerichtspräsidenten vom 5. April 2023 (vgl.

oben E. 2.4.4) hin erklärte die Vorsteherin des Finanzdepartements mit Eingabe

vom 12. Mai 2023, dass sie die Unterlagen nicht herausgeben werde. Sie

begründete dies sinngemäss damit, dass die Frage des Zugangs des Rekurrenten

zur strittigen E-Mail-Korrespondenz grundsätzlicher Natur sei und der konkrete

Inhalt der E-Mail-Korrespondenz für die Beantwortung dieser Frage nicht

relevant sei. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, kann dieser

Einschätzung nicht gefolgt werden. Der Rekurrent macht zu Recht geltend, dass

für jede von seinem Zugangsgesuch erfasste E-Mail einzeln zu prüfen ist, ob und

inwieweit ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Einschränkung

seines Zugangs besteht (vgl. Rekursbegründung Rz. 21).

2.6.2 Weiter macht die Vorsteherin des

Finanzdepartements in ihrer Eingabe vom 12. Mai 2023 geltend, aufgrund des

bisherigen Verhaltens des Rekurrenten ihren Mitarbeitenden gegenüber habe sie

grosse Bedenken um deren Sicherheit. Auch zum Schutz ihrer Persönlichkeit könne

sie zum jetzigen Zeitpunkt die Verantwortung für die möglichen Folgen einer

Herausgabe der gewünschten Dokumente nicht übernehmen. Soweit sie damit ein

zusätzliches öffentliches Interesse an einer Einschränkung des Zugangs zu der

strittigen E-Mail-Korrespondenz gemäss § 29 Abs. 1 geltend machen sollte,

könnte dieses im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren mangels

jeglicher Substanziierung und mangels jeglichen Beweises nicht berücksichtigt

werden. Dem Finanzdepartement steht es aber frei, bei seinem neuen Entscheid

näher zu prüfen, ob eine Einschränkung des Zugangs zum Schutz seiner

Mitarbeitenden gerechtfertigt ist.

2.7 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass

der vom Rekurrenten gestützt auf § 26 IDG beantragte Zugang zu

sämtlicher E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen damaligen Vorgesetzten

untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis bei der Steuerverwaltung bzw.

beim Finanzdepartement entgegen der Ansicht des Finanzdepartements nicht

unabhängig vom konkreten Inhalt der E-Mails eingeschränkt werden kann und dass

das Finanzdepartement die zur Begründung einer Einschränkung des Zugangs

erforderlichen Tatsachen weder festgestellt noch belegt hat. Das öffentliche

Organ, das den Zugang einschränken möchte, trägt die Beweislast für das dem

Zugang entgegenstehende überwiegende öffentliche Interesse (vgl. Gramigna/Maurer-Lambrou, a.a.O.,

Art. 9 DSG N 8 und 13). Grundsätzlich wäre der angefochtene Entscheid

daher aufzuheben und wäre dem Rekurrenten uneingeschränkt Zugang zur strittigen

E-Mail-Korrespondenz zu gewähren. Da das Finanzdepartement die Ablehnung der

Einreichung von Kopien der strittigen E-Mail-Korrespondenz sinngemäss damit

begründete hat, dass die Frage des Zugangs des Rekurrenten grundsätzlicher

Natur sei und der konkrete Inhalt der E-Mail-Korrespondenz für die Beantwortung

dieser Frage nicht relevant sei (vgl. oben E. 2.5.1), erscheint es möglich,

dass die Voraussetzungen einer teilweisen oder allenfalls sogar vollständigen

Verweigerung des Zugangs zur strittigen E-Mail-Korrespondenz erfüllt sein

könnten und das Fehlen der erforderlichen Feststellungen und Beweise nur auf

die irrige Annahme des Finanzdepartements zurückzuführen ist, entsprechende

Feststellungen und Beweise seien nicht erforderlich. Daher ist dem

Finanzdepartement ausnahmsweise durch Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung

im Sinn der Erwägungen Gelegenheit einzuräumen, gestützt auf einschlägige

Beweismittel die erforderlichen Feststellungen nachzuholen.

2.8 Das Zugangsrecht gemäss § 26 IDG bezieht sich

nur auf vorhandene Personendaten. Wenn die Personendaten beim öffentlichen

Organ nicht mehr vorhanden sind, besteht auch das grundrechtlich geschützte

Interesse der betroffenen Person, davon Kenntnis zu erhalten, nicht mehr (vgl. Rudin, a.a.O., § 26 N 22 e contrario).

Folglich wird das Zugangsgesuch der betroffenen Person gegenstandslos, wenn das

öffentliche Organ ihre Personendaten vernichtet. Soweit keine gesetzliche oder

vertragliche Aufbewahrungspflicht besteht, steht es dem Finanzdepartement

folglich frei, die Personendaten des Rekurrenten in der E-Mail-Korrespondenz

zwischen seinen ehemaligen Vorgesetzten untereinander dadurch seinem

Zugangsrecht zu entziehen, dass es die E-Mail-Korrespondenz einschliesslich

aller Kopien löscht und allfällige Ausdrucke vernichtet. Dementsprechend

scheint auch das Bundesgericht davon auszugehen, dass ein öffentliches Organ

die Bekanntgabe von Personendaten in verwaltungsinternen Akten dadurch

vermeiden kann, dass es diese nach Abschluss seines Meinungsbildungsprozesses

vernichtet (vgl. oben E. 2.4.2).

3.

3.1 Der Entscheid über die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens wird entsprechend dem Ausgang in der

Hauptsache getroffen. Die Rückweisung zu erneutem Entscheid

gilt für die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen als vollständiges

Obsiegen, wenn die infolge der Rückweisung vorzunehmende

Neubeurteilung noch zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags des

Rekurrenten führen kann (VGE VD.2020.152 vom 24. November 2020 E. 5.1 mit

Nachweisen). Die vom Finanzdepartement aufgrund der Rückweisung

vorzunehmende Neubeurteilung kann zu einer vollständigen Gutheissung des

Gesuchs des Rekurrenten um Zugang zu sämtlicher E-Mail-Korrespondenz zwischen

seinen damaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis

bei der Steuerverwaltung bzw. dem Finanzdepartement führen. Gemäss der vom

Finanzdepartement nicht bestrittenen Darstellung des Rekurrenten ersuchte

dieser das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (nachfolgend WSU)

als weitere ehemalige Anstellungsbehörde im Sommer 2022 gestützt auf das IDG

unter anderem ebenfalls um Zugang zu sämtlichen E-Mails seiner ehemaligen

Vorgesetzten untereinander, die Personendaten von ihm enthalten. Das WSU habe

dem Gesuch ohne Einschränkung entsprochen und ihm sämtliche vorhandenen E-Mails

in Kopie zugestellt (Rekursbegründung Rz. 9). Auch wenn sich der konkrete

Inhalt dieser E-Mails in rechtserheblicher Weise von demjenigen der im

vorliegenden Fall strittigen unterscheiden mag und die Einschätzung des WSU für

das Finanzdepartement selbstverständlich ohnehin nicht verbindlich ist,

bestätigt die vollständige Gutheissung des Gesuchs des Rekurrenten durch das

WSU doch, dass eine vollständige Gutheissung des Gesuchs des Rekurrenten auch

im vorliegenden Fall durchaus denkbar ist. Folglich ist der Rekurrent für die

Beurteilung der Kosten- und Entschädigungsfolgen als vollständig obsiegend zu

betrachten. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind in Anwendung von

§ 30 Abs. 1 VRPG für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren

keine Verfahrenskosten zu erheben und hat das Finanzdepartement dem Rekurrenten

für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung

zu bezahlen.

3.2 Für das verwaltungsgerichtliche

Rekursverfahren macht der Rechtsvertreter des Rekurrenten mit Honorarnote vom

12. Mai 2023 einen Zeitaufwand von 14 Stunden und 35 Minuten geltend. Mit der

Parteientschädigung ist nur der objektiv gebotene Aufwand zu vergüten. Dabei

handelt es sich um den Aufwand, der durch die bei objektiver Würdigung

notwendig erscheinende Inanspruchnahme des Anwalts entstanden ist.

Darüberhinausgehenden Aufwand hat die Partei selbst zu tragen (VGE VD.2020.194

vom 12. August 2021 E. 8.3.1 mit Nachweisen). Für Kommunikation mit dem

Rekurrenten macht sein Rechtsvertreter bei Nichtberücksichtigung des nicht

separat ausgewiesenen Aufwands einen Gesamtaufwand von 2 Stunden und 45 Minuten

geltend (1. Dezember 2022 30 Minuten, 11. Januar 2023 45 Minuten, 8. Februar

2023 50 Minuten und 25. April 2023 40 Minuten). Ein solcher Aufwand war im

jedenfalls betreffend den Sachverhalt einfachen und rasch überschaubaren

vorliegenden Fall bei objektiver Betrachtung zur Wahrung der Interessen des

Rekurrenten offensichtlich nicht erforderlich. Insbesondere ist nicht

nachvollziehbar, weshalb eine telefonische Besprechung des Entwurfs der

Rekursbegründung von 50 Minuten notwendig gewesen sein sollte. Das gleiche gilt

für das Telefonat des Klienten von 40 Minuten am 25. April 2023. Nachdem

der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident verfügt hatte, dass die

Vernehmlassung des Finanzdepartements vom 30. März 2023 zur Kenntnisnahme an

den Rekurrenten geht, beschränkte sich ein allfälliger Besprechungsbedarf bei

objektiver Betrachtung auf die Frage, ob der Rechtsvertreter allenfalls eine

unaufgeforderte Stellungnahme einreichen sollte. Die zielgerichtete Besprechung

dieser Frage hätte aber bei weitem nicht 40 Minuten in Anspruch genommen.

Insgesamt kann höchstens ein Kommunikationsaufwand von 1 Stunde und 30 Minuten

als objektiv geboten betrachtet werden. Der übrige mit der Honorarnote geltend

gemachte Zeitaufwand erscheint hoch, kann aber gerade noch als objektiv geboten

anerkannt werden. Damit ist für die Bemessung der Parteientschädigung von einem

Gesamtaufwand von 13 Stunden und 20 Minuten auszugehen. Multipliziert mit dem

geltend gemachten und praxisgemässen Stundenansatz von CHF 250.– ergibt dies

ein Honorar von CHF 3'333.–. Zusätzlich zu berücksichtigen sind die geltend

gemachte Auslagenpausche gemäss § 23 Abs. 1 des Honorarreglements (HoR, SG

291.400) von 3 % des Honorars und die Mehrwertsteuer.

3.3 Der Rekurrent macht geltend, das

Finanzdepartement habe ihm auch für die Bemühungen seines Rechtsvertreters im

erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren eine Parteientschädigung auszurichten

(Eingabe vom 12. Mai 2023). Für das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren

besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGE VD.2020.77 vom 19.

Oktober 2021 E. 2, VD.2019.158 vom 30. Juni 2020 E. 2.3, VD.2019.236 vom 7.

Juni 2020 E. 8.2.1; Schwank, Das

verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.],

Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel

2008, S. 435, 471). Dass die Begründung der Ablehnung des Zugangs im Schreiben

vom 26. August 2022 unrichtig gewesen ist, ändert daran entgegen der Ansicht

des Rekurrenten genauso wenig wie der Umstand, dass sein Rechtsvertreter mit

seinem Schreiben vom 26. September 2022 das Ziel verfolgt haben mag, ein

Rekursverfahren zu vermeiden.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In

Gutheissung des Rekurses wird die Verfügung des Finanzdepartements vom

25. November 2022 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der

Erwägungen an das Finanzdepartement zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche

Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.

Das Finanzdepartement hat dem

Rekurrenten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine

Parteientschädigung von CHF 3'433.–, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF

264.–, zu bezahlen.

Der Antrag auf Zusprechung einer

Parteientschädigung für das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren wird

abgewiesen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Finanzdepartement Basel-Stadt

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

MLaw Martin Manyoki

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.