Abbruch von zwei Doppelmehrfamilienhäusern und Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern und drei Reiheneinfamilienhäusern (BGer 1C_446/2025 vom 29. August 2025)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2024.107

VD.2024.109

URTEIL

vom 19.

Juni 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Ramon Mabillard und

Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth

Beteiligte

Bau- und Verkehrsdepartement

des Kantons Basel-Stadt Rekurrent 1

Münsterplatz 11, Postfach,

4001 Basel

Mieterinnen- und Mieterverband

Basel Rekurrent 2

Clarastrasse 2,

4058 Basel

vertreten durch [...],

Rechtsanwältin,

[...]

gegen

Bau- und

Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 1, Basel

A____ AG

Beigeladene

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

der Baurekurskommission

vom 24. April 2024

betreffend Abbruch von zwei Doppelmehrfamilienhäusern

und Neubau

von zwei Mehrfamilienhäusern und

drei Reiheneinfamilienhäusern

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit ordentlichem Baubegehren vom 5. September 2022 gelangte

die A____ AG als Grundeigentümerin der Liegenschaften B____ an das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat (BGI) und ersuchte um Erteilung einer Abbruchbewilligung

für die zwei Doppelmehrfamilienhäuser mit acht Garagenboxen sowie um

Bewilligung des Neubaus von zwei Mehrfamilienhäusern [...] mit gemeinsamer

Tiefgarage und des Neubaus von drei Reiheneinfamilienhäusern [...]. Gegen

dieses Vorhaben erhob unter anderem der Mieterinnen- und Mieterverband (MV) Basel

Einsprache. Das BGI bewilligte den Abbruch und das Baubegehren am 9. August

2023 unter Auflagen und Bedingungen und wies gleichentags die Einsprache des MV

Basel ab. Der Entscheid der Wohnschutzkommission zur Festlegung der

Nettomietzinse vom 16. Mai 2023 wurde der A____ AG als Beilage zum Bauentscheid

eröffnet, dem MV Basel indes erst mit nachträglichen Versand am 31. August

2023 zugestellt.

Gegen den Einspracheentscheid des BGI vom 9. August 2023 und

den Entscheid der Wohnschutzkommission vom 16. Mai 2023 erhob der MV Basel

Rekurs an die Baurekurskommission. Diese hiess den Rekurs mit Entscheid vom

24. April 2024 teilweise gut, soweit sie darauf eintrat, hob den

angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache zur weiteren Prüfung und

Entscheidung an das BGI zurück.

Dagegen meldete die Vorsteherin des Bau- und

Verkehrsdepartements am 12. Juli 2024 Rekurs beim Appellationsgericht des

Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht an, den sie mit Eingabe vom 9.

September 2024 begründete (VD.2024.107). Sie beantragte die Aufhebung des

Entscheids der Baurekurskommission vom 24. April 2024 und die Bestätigung des

Bauentscheids sowie des Einspracheentscheids vom 9. August 2023.

Eventualiter seien die § 8a bis 8e des Wohnraumfördergesetzes (WRFG, SG

861.500) und ihre Anwendbarkeit auf die Abbruchverfahren durch das

Verwaltungsgericht abschliessend auszulegen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolge. Mit Vernehmlassung vom 29. Oktober 2024 beantragte die

Baurekurskommission die Abweisung des Rekurses. Der in diesem Verfahren

beigeladene MV Basel äusserte sich mit Eingabe vom 5. November 2024 zu der

Sache.

Gegen den Entscheid der Baurekurskommission vom 24. April

2024 erhob der MV Basel auch selbst mit Anmeldung vom

11. Juli 2024 und Begründung vom 6. August 2024 Rekurs beim

Verwaltungsgericht (VD.2024.109). In der Rekursbegründung stellte er die

folgenden Rechtsbegehren:

«1. Der Entscheid der

Baurekurskommission vom 24. April 2024 sei aufzuheben, soweit darin die

Zuständigkeit des Bau- und Gastgewerbeinspektorats für die Erteilung von

Abbruchbewilligungen nach § 7 WRFG festgehalten wird und soweit darin dem

Bau- und Gastgewerbeinspektorat überlassen wird zu entscheiden, welche Behörde

anlässlich der Prüfung von Abbruchbewilligungen mit der Prüfung der Kriterien

von §§ 8a bis 8e WRFG zuständig ist.

2. Es sei festzuhalten,

2.1 dass für die Erteilung von Abbruchbewilligungen nach

§ 7 WRFG die Wohnschutzkommission zuständig ist;

2.2 eventualiter: dass in Zeiten der Wohnungsnot für die

Erteilung von Abbruchbewilligungen nach § 7 WRFG die

Wohnschutzkommission zuständig ist;

2.3 zusätzlich: dass für die materielle Prüfung der

Kriterien von §§ 8a bis 8e im Zusammenhang mit einem Abbruchsgesuch die

Wohnschutzkommission zuständig ist;

und

es sei die Sache zur Durchführung des korrekten Verfahrens im Sinne der

Erwägungen zurückzuweisen.

3. Der Entscheid der

Baurekurskommission vom 24. April 2024 sei sodann aufzuheben, soweit

darin auf Rügen des Rekurrenten nicht eingetreten worden ist.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Rekursgegnerin.»

Die Baurekurskommission und das Bau- und Verkehrsdepartement

beantragten in der Rekursantwort vom 4. September 2024 resp. in der

Vernehmlassung vom 9. September 2024 die kostenpflichtige Abweisung des

Rekurses. Die Rekursantwort und die Vernehmlassung wurden den übrigen

Verfahrensparteien zugestellt. Das vorliegende Urteil erging auf dem

Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des

Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom

Regierungsrat gewählte Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide nach § 6 BRKG sowie § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100)

dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum

Entscheid berufen.

1.2

Der Entscheid der Baurekurskommission vom 24.

April 2024 wurde sowohl vom Bau- und Verkehrsdepartement (VD.2024.107) als auch

vom MV Basel (VD.2024.109) angefochten. Die beiden Rekurse betreffen das

gleiche Bauvorhaben sowie mit einander verknüpfte Sach- und Rechtsfragen,

weshalb die beiden Verfahren vereinigt werden können und über die Rekurse in

einem einzigen Urteil befunden werden kann.

1.3

1.3.1

Die Vorsteherin des Bau- und

Verkehrsdepartementes ist aufgrund von § 13 Abs. 2 VRPG, wonach Entscheide der

vom Regierungsrat gewählten Kommissionen unter anderem vom zuständigen

Departementsvorstehenden angefochten werden können, zur Rekurserhebung im Verfahren

VD.2024.107 berechtigt.

1.3.2

Nach § 21 Abs. 4 WRFG sind sodann private

kantonale Organisationen im Kanton, die seit mindestens zehn Jahren

statutengemäss die Interessen der Mieterschaft wahren, in jedem Verfahren

betreffend Abbruch, Umbau, Renovation, Sanierung oder Zweckentfremdung

rekursberechtigt. Beim MV Basel Basel-Stadt handelt es sich gemäss Anhang 3 zur

WRSchV um eine solche Organisation, womit er zur Erhebung des vorliegenden

Rekurses im Verfahren VD.2024.109 grundsätzlich legitimiert ist.

Die Vorinstanz trat aufgrund der spezialgesetzliche Rekursberechtigung

auf diejenigen Rügen des MV Basel nicht ein, die über die Beurteilung der im

WRFG geregelten Aspekte hinausgingen. Dies gelte für die Rügen in Zusammenhang

mit den Aspekten Lärmschutz und Baumschutz sowie für jene hinsichtlich des

Schutzes von Flora und Fauna, da diese im Rahmen des ideellen

Verbandsbeschwerderechts des MV Basel nicht zulässig seien. Soweit sich der MV

Basel vorliegend gegen das entsprechende Nichteintreten wehrt, ist er aufgrund

der vollumfänglichen Aufhebung des Bewilligungsentscheids durch die

Baurekurskommission grundsätzlich nicht beschwert. Auf den «sicherheitshalber»

(Rekursbegründung Rz. 6) gestellten Antrag, es sei der Entscheid der

Baurekurskommission vom 24. April 2024 aufzuheben, soweit darin auf Rügen des

Rekurrenten nicht eingetreten worden ist, könnte daher bei isolierter

Betrachtung des Rekurses des MV Basel nicht eingetreten werden. Es ist aber zu

beachten, dass im Rekurs des Bau- und Verkehrsdepartements die Aufhebung des

Entscheids der Baurekurskommission vom 24. April 2024 und die Bestätigung des

Bauentscheids sowie des Einspracheentscheids vom 9. August 2023 beantragt

wird. Bei einer Gutheissung dieses Antrags wird der angefochtene

Rückweisungsentscheid aufgehoben, womit wiederum darüber entschieden werden muss,

ob das Bau- und Gastgewerbeinspektorat als auch die Baurekurskommission auf die

Rügen des MV Basel betreffend Lärm- und Baumschutz sowie Schutz von Flora und

Fauna hätten eintreten müssen. Aus diesem Grund sind im hier vereinigten

Rekursverfahren auch die Einwände des MV Basel gegen das Nichteintreten auf die

vorgenannten Rügen zu behandeln (E. 3.1).

1.4

1.4.1

Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid der

Baurekurskommission, mit dem das Baubewilligungsverfahren nicht abgeschlossen

wird. Bei Rückweisungsentscheiden handelt es sich grundsätzlich um

Zwischenentscheide. Zwischenentscheide unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur

dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen

nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung

des Rekurses sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]; VGE

VD.2023.89 vom 12. März 2024 E. 1.3 mit weiteren Hinweisen). Ein

Rückweisungsentscheid ist dann wie ein Endentscheid zu behandeln, wenn der

Instanz, die aufgrund der Rückweisung neu zu verfügen hat, bei ihrem neuen

Entscheid kein Entscheidungsspielraum zukommt bzw. dieser einzig der

Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (VGE VD.2021.148 vom

29.

Juni 2022 E. 1.4, VD.2017.67 vom 16. April 2018

E. 1.2.2 und VD.2016.48 vom 31. August 2016 E. 1.2; vgl.

BGE 138 I 143 E. 1.2; Rhinow/Koller/

Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und

Bundesrechtspflege, 4. Auflage, Basel 2021, Rz. 1870; Wull­schleger/Schröder, Praktische

Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,

S. 277 ff., 281 f.).

1.4.2

In Bezug auf die angefochtene Anordnung, die

von der Baurekurskommission genannten Kriterien in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG

umfassend zu überprüfen, schränkt der Rückweisungsentscheid den

Beurteilungsspielraum der Verwaltung nicht völlig ein. Zudem lässt die Vorinstanz

dem BGI auch den Entscheid offen, welche Behörde mit der Prüfung der

entsprechenden Kriterien betraut werden soll. Damit ist der angefochtene

Entscheid diesbezüglich als Zwischenentscheid zu qualifizieren.

Mit dem vorliegenden Rekurs beantragt das Bau- und

Verkehrsdepartement, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Bau-

und Einspracheentscheid des Bau- und Gastgewerbeinspektorats zu bestätigen sei.

Bei einer Gutheissung des Rekurses könnte somit sofort ein Endentscheid bewirkt

werden. Hinzu kommt, dass die Verwaltung durch den Rückweisungsentscheid

gezwungen wird, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen.

Während es ihr nicht zustünde, ihren eigenen Rechtsakt anzufechten, wird die

Gegenpartei im Regelfall kein Interesse haben, einem zu ihren Gunsten lautenden

Endentscheid zu opponieren. Der Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission

könnte damit nicht mehr korrigiert werden (BGE 133 V 477 E. 5.2.4 S. 484

f.; BGer 8C_682/2007 vom 30. Juli 2008 E. 1.2.2, l 9C_49/2008 vom 28. Juli

2008.

E. 1.1). Somit liegt für den Rekurrenten 1 ein irreversibler Nachteil im

Sinn von § 10 Abs. 2 VRPG und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor. Auf

den Rekurs des Bau- und Verkehrsdepartements gegen den angefochtenen

Rückweisungsentscheid ist daher einzutreten.

1.4.3

Der MV Basel beantragt die Aufhebung des

Entscheids der Baurekurskommission, soweit darin die Zuständigkeit des Bau- und

Gastgewerbeinspektorats für die Erteilung von Abbruchbewilligungen nach § 7 WRFG festgehalten werde und soweit darin dem BGI überlassen werde zu

entscheiden, welche Behörde mit der Prüfung der Kriterien von §§ 8a bis 8e WRFG

bei Abbruchbewilligung zuständig sei. Bei einer Gutheissung dieses Rekurses

könnte weder sofort ein Endentscheid bewirkt werden noch liegt hier ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von § 10 Abs. 2 VRPG vor, denn ob die

Abbruch- und Baubewilligung nach Prüfung der genannten Kriterien erteilt werden

könnte, ist noch offen (vgl. angefochtener Entscheid, Rz. 39 f.).

Der MV Basel beruft sich dementsprechend auch nicht auf

§ 10 Abs. 2 VRPG und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, sondern auf

Art. 92 Abs. 1 BGG. Diese Bestimmung lässt die Anfechtung von

selbständig eröffneten Vor- und Zwischenentscheiden über die Zuständigkeit und

über Ausstandsbegehren im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht zu. Im

Gegensatz zum basel-städtischen Recht ist kein nicht wiedergutzumachender

Nachteil vorausgesetzt (vgl. Uhlmann,

in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 92 BGG

N 11). Fraglich ist allerdings, ob der vorliegend angefochtene Entscheid

einen selbständig eröffneten Vor- und Zwischenentscheid über die Zuständigkeit

im Sinn von Art. 92 BGG darstellt. Gemäss der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung ist die Bestimmung von Art. 92 Abs. 1 BGG auf verfahrensökonomische

Gründe zurückzuführen, da es bei der Zuständigkeit um eine Frage gehe, die

unmittelbar und endgültig entschieden werden müsse, ohne den Ausgang der

Hauptsache abzuwarten (BGE 144 III 475 E. 1.1.2). Diese

Ausführungen beziehen sich jedoch auf die Zuständigkeit der Instanz, die den

entsprechenden Vor- und Zwischenentscheid selbständig eröffnet. Vorliegend

bejahte die Baurekurskommission hingegen ihre eigene Zuständigkeit zur

Behandlung des Rekurses und äusserte sich zu verschiedenen Rügen des MV Basel,

darunter auch zu derjenigen, wonach die Wohnschutzkommission zur

erstinstanzlichen Erteilung von Abbruchbewilligungen nach § 7 WRFG und zur

materiellen Prüfung der entsprechenden Kriterien zuständig sei. Ein selbständig

eröffneter Vor- und Zwischenentscheid der Baurekurskommission über ihre

(eigene) Zuständigkeit liegt damit nicht vor. Das Bundesgericht geht teilweise

davon aus, das es sich bei einem Entscheid eines oberen kantonalen Gerichts, in

welchem auch über die (örtliche) Zuständigkeit der Vorinstanz befunden wird,

nicht um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit gemäss

Art. 92 BGG handelt (BGer 5A_191/2019 vom 26. Juli 2019

E. 1.1). Indes hat es auch Rückweisungsentscheide, in denen das obere

Gericht die Zuständigkeit der ersten Instanz bejaht hat (und deren

Nichteintretensentscheid aufgehoben hat), als Zwischenentscheide über die

Zuständigkeit gemäss Art. 92 BGG bezeichnet (vgl. BGE 139 V 127 E. 1.1, 135 III

566.

E. 1.1; BGer 9C_415/2020 vom 17. Mai 2021 E. 3). Ob im vorliegenden

Fall, in welchem die Baurekurskommission unter anderem auch Rügen des MV Basel

betreffend die behördliche Zuständigkeit zum Erlass von Verfügungen resp. die

Zuständigkeit zur Prüfung von gesetzlichen Vorgaben als Leitbehörde behandelt

hat, von einer (analogen) Anwendung von Art. 92 BGG auszugehen ist oder nicht,

kann vorliegend offenbleiben, da diese Einwände bei einer Gutheissung des

Rekurses des Bau- und Verkehrsdepartements als individuelle Einwände gegen die

Gutheissung dieses Rekurses ohnehin zu behandeln wären.

1.5

Die Kognition des Verwaltungsgerichtes

Dispositiv

richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das

Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, vorliegend

namentlich das Gesetz über die Wohnraumförderung, nicht oder nicht richtig

angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt

unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt

oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler

VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.3).

1.6 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren

gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt

auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht

von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur

die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende

Person hat ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den

Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, a.a.O., 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,

in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons

Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019

E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

2.

2.1 Das vorliegend umstrittene Bauvorhaben

umfasst den Abbruch von vier Mehrfamilienhäusern inkl. acht Garagenboxen an der

B____ in […] und den Ersatz durch Neubauten. Gemäss dem Baugesuch sind die

Liegenschaften 1957 erstellt worden und verfügen über insgesamt 16 Dreizimmerwohnungen

mit Mansarden. Die Gebäude entsprächen aufgrund ihrer Bauweise weder vom Ausbau

noch energetisch den heute gängigen Anforderungen. Zudem bestehe ein

erheblicher Unterhaltsbedarf. Die Parzelle liege in der Zone 2a und sei mit der

aktuellen Bebauung deutlich unternutzt. Die bestehenden Gebäude sollten deshalb

durch zweckmässige und ressourcenschonende Neubauten mit zeitgemässem

Wohnungsmix ersetzt werden. Anstelle der bisherigen Bauten seien zwei

Mehrfamilienhäuser mit insgesamt 17 Wohnungen inkl. Autoeinstellhalle und

drei Reiheneinfamilienhäuser geplant. Gegenüber dem heutigen Bestand weise das

Neubauprojekt eine um 43 % grössere Wohnfläche (BGF) auf (Baugesuch vom

5. September 2022).

2.2 Das Bauvorhaben wurde vom Bau- und Gastgewebeinspektorat

unter Auflagen und Bedingungen bewilligt, wobei auf den Entscheid der

Wohnschutzkommission verwiesen wurde. Gemäss diesem Entscheid umfassen die

Liegenschaften bestehenden bezahlbaren Mietwohnraum im Umfang von 16

Wohneinheiten mit insgesamt 1'159.8 m2

Hauptnutzfläche (HNF), der in den Ersatzbauten zu ersetzen ist. Die

Wohnschutzkommission legte für die als Ersatz bestehenden bezahlbaren

Mietwohnraums vorgesehenen Wohneinheiten für die Dauer von fünf Jahren maximale

Nettomietzinse fest.

Auf die vom MV Basel dagegen erhobenen Rügen trat die

Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid nicht ein, soweit sie über die

Beurteilung der im WRFG geregelten Aspekte hinausgingen und im Rahmen des

ideellen Verbandsbeschwerderechts nicht zulässig seien. Weiter überprüfte die

Baurekurskommission die Zuständigkeit für eine Abbruchbewilligung und kam zum

Schluss, dass das Bau- und Gastgewerbeinspektorat zuständig sei. Schliesslich

entschied die Vorinstanz über die Auslegung von § 7 Abs. 4 WRFG und damit

verbunden über die Anwendbarkeit von §§ 8a bis 8e WRFG im Verfahren zur

Abbruchbewilligung, wobei sie sich grundsätzlich für eine Anwendbarkeit von § 8e Abs. 2 und 3 WRFG auf Abbruchverfahren aussprach. Dabei liess die

Baurekurs­kommission offen, in wessen Zuständigkeit die Beurteilung und

Überprüfung der Kriterien dieser Bestimmung falle.

3.

3.1 Der MV Basel macht geltend, die

Baurekurskommission sei zu Unrecht nicht auf alle seine Rügen eingetreten. Er

habe das Verbandsbeschwerderecht erhalten, um die Umsetzung des WRFG zu

unterstützen, und zu dieser Umsetzung gehörten auch die Aspekte Baumschutz,

Denkmalschutz, Naturschutz und Lärmschutz. Diese würden zentral dazu beitragen,

den Charakter der Quartiere und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse zu

bewahren. Der Verband sei sehr wohl berechtigt zu rügen, dass diese

Bestimmungen des WRFG nicht eingehalten werden.

Bereits das Bau- und Gastgewerbeinspektorat hatte dem MV

Basel die Legitimation hinsichtlich energie-, naturschutz- und baumschutzrechtlichen

Fragestellungen abgesprochen. Die Baurekurskommission überprüfte die Frage der

zulässigen Rügen und kam unter Verweis auf VGE VD.2016.216–218 vom 25.

September 2017 zum Schluss, das in § 21 Abs. 4 WRFG vorgesehene ideelle

Verbandsbeschwerderecht komme den privaten Organisationen des Mieterschutzes

hinsichtlich der Anwendung des in anderen Gesetzen geregelten Bau-,

Denkmalschutz-, Naturschutz- und Baumschutzrechts nicht zu.

Das Verwaltungsgericht führte im vorerwähnten Entscheid

VD.2016.216–218 vom 25. September 2017 in E. 1.3.3 aus, dass der

Mieterinnen- und Mieterverband seine Legitimation allein aus § 21 Abs. 4 WRFG

abzuleiten vermöge. Danach sind private Organisationen im Kanton, die seit

mindestens zehn Jahren statutengemäss die Interessen der Mieterinnen und Mieter

wahren, im Verfahren betreffend die Bewilligung eines Abbruchs

rekursberechtigt. Mit seinem Rekurs bezieht sich der Rekurrent aber nicht nur

auf Fragen des Schutzes bestehenden Wohnraums gemäss § 7 WRFG, sondern daneben

auch auf denkmalschutz-, naturschutz- und baumschutzrechtliche Fragestellungen.

Die spezialgesetzliche Rekursberechtigung eines Verbandes beschränke sich aber

auf den Anwendungsbereich des jeweiligen Gesetzes. Dies sei vom

Verwaltungsgericht wiederholt mit Bezug auf die Rekursberechtigung der Verbände

gemäss § 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Denkmalschutz (DSchG, SG 497.100)

wie auch § 26 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz (NLG, SG

789.100) festgestellt worden (vgl. VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 1.2 und

3.2, VD.2015.153 vom 24. Oktober 2016 E. 1.4). Das in § 21 Abs. 4 WRFG

vorgesehene ideelle Verbandsbeschwerderecht diene der Gewährleistung objektiv

rechtmässigen Staatshandelns und damit der Sicherstellung der Anwendung des

objektiv richtigen Rechts (VGE 687/2006 vom 6. Juni 2007 E. 2.3 m.H.). Ein

solches Wächteramt komme den privaten Organisationen des Mieterschutzes

hinsichtlich der Anwendung des Bau-, Denkmalschutz-, Naturschutz- und

Baumschutzrechts nicht zu.

Der Rekurrent vermag keine Gründe aufzuzeigen, weshalb von

dieser Rechtsprechung abzuweichen sei. Das ideelle Verbandsbeschwerderecht des

MV Basel basiert auf § 21 Abs. 4 WRFG. Auch wenn in dieser Bestimmung

aufgeführt wird, dass private kantonale Organisationen im Kanton, die seit

mindestens zehn Jahren statutengemäss die Interessen der Mieterschaft wahren,

«in jedem Verfahren betreffend Abbruch, Umbau, Renovation, Sanierung oder

Zweckentfremdung rekursberechtigt» sind, ergibt sich aus der Regelung des

Verbandsbeschwerderechts im WRFG und dem Hinweis auf die Wahrnehmung der

Interessen der Mieterschaft, dass dieses ideelle Verbandsbeschwerderecht auf

die Überprüfung der Einhaltung der im WRFG enthaltenen Schutzzwecke beschränkt

ist. Das wird vom MV Basel in seinem Rekurs auch nicht substantiiert in Frage

gestellt. Er macht aber geltend, dass auch Baumschutz, Denkmalschutz,

Naturschutz, Lärmschutz und auch ökologische und energierechtliche Aspekte zu

den im Rahmen des Wohnschutzes zu prüfenden Kriterien gehöre. So müssten gemäss

§ 8e Abs. 2 WRFG in Zeiten der Wohnungsnot die Wohnungen den überwiegenden

Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen, der Charakter der Quartiere müsse

erhalten bleiben und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse müssten

geschützt und bewahrt bleiben. Auch ökologische und energierechtliche Aspekte

seien in § 8e Abs. 3 WRFG als Ausfluss der überwiegenden Bedürfnisse der

Wohnbevölkerung definiert und somit zu berücksichtigen. Es ist unbestritten,

dass der MV Basel zur Erhebung von Rügen befugt ist, welche sich auf die Bestimmungen

im WRFG etwa in Bezug auf die Wahrung der überwiegenden Bedürfnisse der

Wohnbevölkerung resp. des Charakters der Quartiere oder der Wohn- und

Lebensverhältnisse beziehen, soweit die entsprechenden Bestimmungen im

betreffenden Verfahren überhaupt zur Anwendung gelangen. Gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung zum ideellen Verbandsbeschwerderecht genügt

es, dass die Verletzung von Bestimmungen gerügt wird, die der Erfüllung des

betroffenen Bereichs dienen (z.B. für Natur- und Heimatschutz: BGE 139 II 271

E. 9.3, 118 Ib 11 E. 2e S. 16). Es kommt darauf an, ob Sinn und Zweck der

Norm (auch) auf den Schutz der entsprechenden Interessen abzielt. Dies

bedeutet, dass auch Normen angerufen werden können, mit der die

Wohnschutzinteressen verteidigt werden können. Dementsprechend haben die

Vorinstanzen zu Recht auch umweltschutzrechtliche Fragestellungen hinsichtlich

der Zulässigkeit eines Abbruchs der Liegenschaften gemäss WRFG zugelassen,

soweit die angerufenen Bestimmungen auch dem Schutz von Interessen dienen,

welche vom WRFG erfasst werden. Bei der Erhebung von Rügen in Bezug auf die

Verletzung von Gesetzen resp. Normen ausserhalb des WRFG obliegt es aber dem MV

Basel den Bezug zu den vom WRFG geschützten Interessen in Einzelfall

aufzuzeigen. Dies hat der MV Basel im vorliegenden Fall in Bezug auf die in der

Einsprache aufgeführten Punkte, wonach eine Überschreitung der Grenzwerte in

den Zonen LSE II und LSE III vorliegen würde, dass sich in den Akten kein

Baumschutzkonzept befinde und dass jeglicher Hinweis auf die Beeinträchtigung

von Tieren, die bis anhin die Haus- und Hofinfrastrukturen nutzen würden

(Einsprache MV Basel, S. 19), unterlassen. Der gemäss der vorgenannten

Rechtsprechung geforderte Zusammenhang mit den vom ideellen Verbandsbeschwerderecht

betroffenen Rechtsgebiet wurde daher nicht aufgezeigt. Das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat ist daher zu Recht nicht auf diese Rügen eingetreten und

die entsprechenden Ausführungen der Baurekurskommission sind nicht zu

beanstanden. Daran ändern auch die generell gehaltenen obigen Ausführungen des

MV Basel nichts, dass bei der Prüfung gemäss den Vorgaben des WRFG gemäss

§ 8e Abs. 2 WRFG in Zeiten der Wohnungsnot die Wohnungen den überwiegenden

Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen müssten, der Charakter der

Quartiere erhalten bleiben und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse

geschützt und bewahrt bleiben müssten und auch ökologische und

energierechtliche Aspekte in § 8e Abs. 3 WRFG als Ausfluss der überwiegenden

Bedürfnisse der Wohnbevölkerung definiert und somit zu berücksichtigen seien.

Ob und gegebenenfalls wie die entsprechenden Bestimmung des WRFG im

vorliegenden Fall überhaupt zur Anwendung gelangen, ist eine im vorliegenden

Fall zu beurteilende Rechtsfrage (vgl. dazu unten E. 4.). Sollten diese

Bestimmungen aber nicht zur Anwendung gelangen oder keine Verletzung von

Vorgaben aus dem WRFG geltend gemacht werden, lässt sich die Anrufung von

Normen aus anderen Gesetzen (etwa betreffend Umweltschutz oder Denkmalschutz) nicht

mehr auf das sich aus dem WRFG ergebende ideelle Verbandsbeschwerderecht

abstützen. Der angefochtene Entscheid ist somit in diesem Punkt nicht zu

beanstanden.

3.2 Der MV Basel beantragt weiter die Aufhebung

des vorinstanzlichen Entscheids, soweit darin die Zuständigkeit des Bau- und

Gastgewerbeinspektorats für die Erteilung von Abbruchbewilligungen festgehalten

werde. In Bezug auf die Frage der Zuständigkeit für die Erteilung der

Abbruchbewilligung unterschied die Baurekurskommission im angefochtenen

Entscheid zwischen der Funktion der Behörde als Leitbehörde und der

inhaltlichen Zuständigkeit der Behörde zum Vollzug des WRFG. Dass das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat als Baubewilligungsbehörde bei Abbruch und Neubau die

Leitbehörde sei, ergebe sich zum einen aus § 2 Abs. 1 WRSchV. Darüber hinaus

gelte es aber auch die baurechtlichen Bestimmungen in § 33 Abs. 1 BPV zu

beachten, wonach das Bau- und Gastgewerbeinspektorat für den Vollzug der

Bauvorschriften zuständig sei, wenn nichts anderes bestimmt sei. Der MV Basel

hält mit seiner Rekursbegründung fest, es sei für ihn nicht erheblich, wer

Leitbehörde sei. Dass das BGI für den Ablauf des Verfahrens und die

Koordination der Entscheide zuständig sein solle, stelle daher kein Problem

dar. Der MV Basel macht somit mit dem vorliegenden Rekurs nicht mehr geltend,

dass dies die Wohnschutzkommission sein müsse. Auf diese Frage ist daher nicht

mehr einzugehen, zumal die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat, weshalb das

Bau- und Gastgewerbeinspektorat als Leitbehörde bei Abbruch und Ersatzneubau

nach § 7 WRFG agiere. Bei Abbruch und Ersatzneubau wird ein ordentliches

Baubewilligungsverfahren durchgeführt, wobei das BGI die Koordinations- und

Bewilligungshoheit innehat. Die Wohnschutzkommission nimmt zum Baugesuch zu

Handen der Bewilligungsbehörde Stellung und legt ihre Auflagen fest, welche

dann zum Bestandteil des Baubewilligungsentscheids werden. Der Entscheid der

Wohnschutzkommission ist für die Bewilligungsbehörde bindend (§ 3a Abs. 1 WRFG). Der MV Basel setzt sich damit trotz entsprechendem Rechtsbegehren nicht

substantiiert auseinander (vgl. oben E. 1.6). Es kann somit auf die

Ausführungen der Vorinstanz (angefochtener Entscheid Rz. 29 ff.) verwiesen

werden.

3.3 In der Sache streitig ist damit noch, welche

Voraussetzungen für die Erteilung der Abbruchbewilligung in Zeiten der

Wohnungsnot erfüllt sein müssen und in wessen Zuständigkeit allenfalls die

Prüfung der entsprechenden Kriterien fällt.

4.

4.1 Gemäss § 7 Abs. 3 WRFG kann eine

Abbruchbewilligung (vorbehältlich der Einhaltung der nutzungsplanerischen

Vorschriften zum Wohnanteil) ausnahmsweise erteilt werden, wenn:

a) der Ersatzneubau

mindestens 20 % mehr Wohnraum umfasst, sofern eine Aufstockung im Bestand

technisch nicht möglich oder nach ökologischen Kriterien auch unter Berücksichtigung

des Aspekts der grauen Energie nicht sinnvoll erscheint und der Ersatzneubau

ökologischen Kriterien vollumfänglich entspricht;

b) der Ersatzbau

mindestens 40 % mehr Wohnraum umfasst, sofern die ökologischen Kriterien nicht

erfüllt werden und

c) die gesicherte

Finanzierung nachgewiesen ist.

§ 7 Abs. 4 WRFG sieht zudem vor, dass in Zeiten der

Wohnungsnot eine Ausnahmebewilligung gemäss Abs. 3 nur erteilt werden kann,

sofern die Kriterien von §§ 8a bis 8e erfüllt sind. Strittig ist im

vorliegenden Fall die Bedeutung des Verweises von § 7 Abs. 4 WRFG auf die §§ 8a

bis 8e WRFG, welche die Sanierung, die Renovation und den Umbau in Zeiten der

Wohnungsnot zum Gegenstand haben.

4.2 Die Vorinstanz prüfte die Bedeutung des

Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG auf §§ 8a bis 8e WRFG und kam zum Schluss,

dass den §§ 8a bis 8e WRFG Regelungsinhalte zu entnehmen seien, die auch mit

Blick auf ein Abbruchvorhaben von Relevanz sein könnten. Die Absicht des

Gesetzgebers gehe diesbezüglich klar aus der Bestimmung hervor, wonach diese in

Zeiten der Wohnungsnot auch auf Abbruchgesuche anzuwenden seien. Allerdings

könnten die Bestimmungen in § 8c (Einfaches Prüfungsverfahren) und § 8d WRFG

(Vereinfachtes Prüfungsverfahren) auf Abbruchvorhaben von vornherein keine

Anwendung finden, erfordere ein Abbruch doch stets ein ordentliches

Baubewilligungsverfahren. Auf Abbruchgesuche ebenfalls nicht anwendbar sei § 8a WRFG, da sich diese Bestimmung inhaltlich ausschliesslich mit Sanierung,

Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot auseinandersetze. Gleiches müsse

für § 8b WRFG gelten, der die Mietzinsaufschläge einer amtlichen Beschränkung

und Mietzinskontrolle auferlege. Im Rahmen der Rechtsanwendung prüfte die

Vorinstanz schliesslich, ob die Bestimmungen in § 8e Abs. 2 bis 8 WRFG, die in

ihrem Ursprung eigentlich auf Sanierungs- und Renovationsvorhaben zugeschnitten

seien, auf Abbruchgesuche einer Anwendung zugänglich seien. Sie kam zum

Schluss, dass insbesondere die in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG genannten Kriterien

auch auf den Fall eines Abbruchgesuchs angewendet werden könnten und somit auch

angewendet werden müssten. Der Abbruch von Wohnungen in Zeiten der Wohnungsnot

sei somit von Gesetzes wegen nur unter den folgenden weiteren Voraussetzungen

zulässig:

- Die

neu zu realisierenden Wohnungen sollten derselben Kategorie zuzurechnen sein

wie die zum Abbruch vorgesehenen Wohnungen;

- die

neu zu realisierenden Wohnungen sollten den überwiegenden Bedürfnissen der

Wohnbevölkerung entsprechen, wobei diesbezüglich die Kriterien von § 8e Abs. 3

lit. a–d WRFG massgeblich seien; und

- das

Bauvorhaben solle insgesamt zum Schutz und zur Bewahrung des Charakters des

betroffenen Quartiers beitragen.

4.3 Das Bau- und Verkehrsdepartement wehrt sich

mit seinem Rekurs gegen die vorinstanzliche Auslegung von § 7 Abs. 4 WRFG und

der damit vorgeschriebenen Anwendung von § 8e Abs. 2 und 3 WRFG auf

Abbruchverfahren. Es macht geltend, der Wortlaut von § 7 Abs. 4 WRFG,

insbesondere der Verweis auf §§ 8a bis 8e WRFG, die offensichtlich nicht auf

das Abbruchverfahren passen, sei nicht klar und eindeutig. Auch die

Baurekurskommission anerkenne, dass die Bestimmungen in §§ 8a bis 8e WRFG trotz

dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG offenkundig nicht ohne Auslegung für Abbrüche

übernommen werden könnten. Von fünf Bestimmungen die gemäss § 7 Abs. 4 WRFG anwendbar sein sollen, seien vier davon offensichtlich nicht anwendbar und

lediglich bei einer sei strittig, ob diese (teilweise) für das Abbruchverfahren

anwendbar sein könnte. Dies zeige eindrücklich, dass überhaupt kein klarer

Wortlaut vorliege. Gegen einen klaren Wortlaut spreche auch, dass die

Bestimmungen, die aufgrund der Annahme der Initiative «JA zum ECHTEN

Wohnschutz» Eingang in das WRFG gefunden hätten, dazu geführt hätten, dass nun

viele offene Fragen bestünden. Die Ergänzungen im WRFG wirkten teilweise nicht

zu Ende gedacht. Auch der Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG sei offensichtlich

falsch. Aufgrund dessen sei die Auslegung mittels aller Auslegungsmethoden

vorzunehmen. Die historische Auslegung würde zum Schluss führen, dass ein gesetzgeberisches

Versehen vorliege und § 7 Abs. 4 WRFG die Anwendung zu versagen sei. Dies

ergebe sich insbesondere daraus, dass im Vorfeld der Gesetzesinitiative

aufgrund der Arbeit des Regierungsrats, der Bau- und Raumplanungskommission

sowie der Wirtschafts- und Abgabekommission verschiedene Varianten der §§ 8a

bis 8e WRFG ergeben hätten. Möglicherweise hätten die Initianten im Rahmen der

Ausarbeitung des Gesetzesentwurfes mit dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf die

damals gemäss Materialien geplanten §§ 8a bis 8e WRFG hinweisen wollen. Eine

Korrektur des Initiativtextes sei trotz der vom Regierungsrat erkannten

Unklarheiten (vgl. Bericht Nr. 20.1009.02 betreffend Kantonale Volksinitiative

«JA zum ECHTEN Wohnschutz» vom 30. Juni 2021, S. 23) aufgrund der begrenzten

Eingriffsmöglichkeiten gemäss § 20 Abs. 2 des Gesetzes betreffend Initiative

und Referendum [IRG; SG 131.100]) nicht möglich gewesen. Dafür, dass der Verweis

in § 7 Abs. 4 WRFG auf einem gesetzgeberischen Versehen basiere und daher

nicht anzuwenden sei, würde nicht nur die historische Auslegung sprechen,

sondern auch die systematische und teleologische Auslegung. Entgegen der

Auffassung der Baurekurskommission sei die Absicht des Gesetzgebers, wonach §§

8a bis 8e WRFG auf Abbruchgesuche anzuwenden sei, nicht klar. Es sei zwar klar,

dass es Bestimmungen brauche (analog §§ 8a bis 8e WRFG bei Sanierungen,

Renovation und Umbau), die gewährleisten würden, dass in Zeiten von Wohnungsnot

beim Ersatzneubau eine Festlegung der Nettomietzinse erfolge. Diese Bestimmung

befinde sich aber in § 8f WRFG, dessen Anwendbarkeit vorliegend unbestritten

sei. Weiter sei unklar, in welches Verhältnis §§ 8a bis 8e WRFG zu § 7 Abs. 3 WRFG und § 8f WRFG zu setzen seien. Die Baurekurskommission gehe hier von der

kumulativen Anwendbarkeit von § 7 Abs. 4 WRFG i.V.m. §§ 8a bis 8e WRFG und § 8f WRFG als eigenständigen Paragraphen aus. Sie tue dies, ohne sich systematisch

mit dem Verhältnis der Bestimmungen auseinanderzusetzen und auch ohne sich

darüber zu äussern, wie die teilweise ähnlichen Regelungsgehalte

widerspruchsfrei vollzogen werden sollten. Dabei übersehe die

Baurekurskommission, dass der unbestrittenermassen zur Anwendung gelangende § 8f WRFG explizite Regelungen enthalte für den Ersatzneubau, welche in Zeiten von

Wohnungsnot anzuwenden seien. So müsse gemäss § 8f WRFG gewährleistet sein,

dass die Neubauwohnungen «den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung

entsprechen und den aktuellen Wohnbestand bewahren» würden. Diese Regelungen

gehe als lex specialis den Ausführungen zu Sanierung, Renovation und Umbau vor.

4.4 Der MV Basel anerkennt in seiner

Vernehmlassung vom 5. November 2024 ausdrücklich, dass die §§ 8a bis 8e WRFG in

ihrem Ursprung auf Sanierungen und Renovationen ausgerichtet seien, teilweise

auf Abbruchvorhaben nicht passen würden, und dass es bei deren (teilweisen)

Anwendbarkeit auf Abbruchgesuche in Zeiten der Wohnungsnot betreffend

Netto-Mietzinsen zu Normenkollisionen mit der auch ausserhalb von Zeiten der

Wohnungsnot geltenden Bestimmung von § 8f WRFG komme. Wie die §§ 8a bis 8e WRFG

auf Abbruchgesuche anzuwenden seien, bedürfe daher tatsächlich einer Auslegung,

wie die Baurekurskommission sie vorgenommen habe. Daraus ergebe sich aber nicht

ein «gesetzgeberisches Versehen» oder der Schluss, es handle sich um einen

redaktionellen Fehler. Für die Frage, wie ein per Volksinitiative erlassener

Gesetzestext auszulegen sei, sei in Analogie zur bundesgerichtlichen

Rechtsprechung betreffend die Überprüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen

in erster Linie relevant, wie die Stimmberechtigten den Initiativtext

vernünftigerweise hätten verstehen dürfen. Der MV Basel könne bestätigen, dass

der Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG entgegen der Mutmassungen des BVD sehr bewusst

aufgenommen worden sei und genau das hätten erreichen sollen, was die

Baurekurskommission festgehalten habe: Die Anwendbarkeit der §§ 8a bis 8e WRFG

in ihrer aktuellen Fassung auch auf Abbruchvorhaben in Zeiten der Wohnungsnot,

soweit dies sinnvoll und möglich sei. Der Gesetzestext habe mit dem Begriff «zudem»

in § 7 Abs. 4 WRFG unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass in Zeiten der

Wohnungsnot keine Abbruchbewilligung erteilt werden dürfe, wenn die zusätzlich

einzuhaltenden Kriterien nicht erfüllt seien. Gesetzgeberisch unschön sei

einzig der Umstand, dass der Verweis zu pauschal erfolgt sei, da gar nicht alle

der in §§ 8a bis 8e WRFG enthaltenen Kriterien auf Abbruchvorhaben überhaupt

passen würden. Wenn man von einem Versehen in der Formulierung ausgehen möchte,

so habe dieses darin bestanden, dass die eigentlich vorgesehene Formulierung

«in analoger Anwendung» bei der Schlussredaktion versehentlich herausgefallen

sei. Der Zweck des Verweises sei so klar und offensichtlich, dass auch die

Stimmberechtigten ihn vernünftigerweise so hätten verstehen können und müssen,

wie die Baurekurskommission dies erläutere. Mit dem Verweis werde geklärt, dass

Abbruchvorhaben wie Sanierungsvorhaben den überwiegenden Bedürfnissen der

Wohnbevölkerung entsprechen müssten, den Charakter der Quartiere, den aktuellen

Wohnbestand und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren müssten

und u.a. zu bedeutenden Energieeinsparungen führen müssen, was ohne den Verweis

in § 7 Abs. 4 WRFG so nicht vorgeschrieben sei. Aufgrund dieser klaren

Zielsetzung hätten der Verweis auf und die Anwendung von §§ 8a bis 8e WRFG auch

auf Abbruchvorhaben keinen Anlass zu Diskussionen im Abstimmungskampf gegeben.

Die Kampagne des MV Basel zum bezahlbaren Wohnen und zum Wohnschutz sei von

Anfang an stets eng verflochten gewesen mit den ökologischen Aspekten. Es würde

keineswegs ein Widerspruch zwischen § 7 Abs. 3 lit. b WRFG (ökologische

Kriterien müssen nicht erfüllt werden, wenn der Ersatzneubau mindestens 40 %

mehr Wohnraum umfasst) und der Anwendung von § 8e WRFG mit Prüfung von Fragen wie

derjenigen nach Lebenszyklen und Energieeinsparungen inklusive bezüglich grauer

Energie vorliegen. § 7 Abs. 3 lit. b, wonach ökologische Kriterien nicht

relevant seien, gelte nur für «normale» Zeiten ohne Wohnungsnot. In Zeiten der

Wohnungsnot gelte Abs. 4. Es liege kein Widerspruch darin, dass in Zeiten der

Wohnungsnot andere Vorschriften gelten würden, als in Zeiten ohne Wohnungsnot.

Ausserdem enthalte § 8e etliche Vorgaben, die nicht ökologischer Natur sind und

daher von Vornherein nicht in einem Widerspruch zu § 7 Abs. 3 lit. b WRFG

stehen könnten.

4.5

4.5.1 Wie Gesetzesbestimmungen zu verstehen sind,

ist mittels Auslegung zu klären. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts

bildet der Wortlaut eines Erlasses den Ausgangspunkt der Auslegung (BGE 149 II 43 E. 3.2). Er bildet aber keine absolute Grenze. Die Auslegung zielt auf den

Sinn einer Rechtsnorm, der unter Einbezug aller relevanten Auslegungselemente

zu ermitteln ist (vgl. BGE 141 II 66 E. 2.2.4; 138 II 251 E. 2.3.3; 129 II 497

E. 3.3.2). Daraus folgt u.a., dass die Normadressaten – auch nicht in

Verbindung mit dem Grundsatz von Treu und Glauben – keinen Anspruch darauf

haben, streng nach dem Wortlaut einer Bestimmung beurteilt zu werden (BGer

2C_29/2025 vom 27. März 2025 E. 6.4 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss das Gesetz in erster Linie aus sich

selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde

liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode

ausgelegt werden, welche in der Praxis oft im Vordergrund steht (BGE 133 V 9 E.

3.1 S. 10 f. mit Hinweisen; BGE 128 I 34 S. 40). Es kommt namentlich auf den

Zweck der Regelung, die dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den

Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar

nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der

Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig

veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt

den Materialien eine besondere Bedeutung zu (BGE 145 II 270 E. 4.1, 142 I

135 E. 1.1.1, mit Hinweisen; BGer 1C_297/2018 vom 28. März 2019 E. 3.1). Bei

einer Vorschrift, welche im Rahmen einer Volksinitiative erlassen wurde (hier

einer ausformulierten Gesetzesinitiative), kommt eine subjektiv-historische

Auslegung gemäss der herrschenden Auffassung aber nicht in Frage, da sich der

Wille der einzelnen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger – die sich zu einer

Abstimmungsvorlage nur mit Ja oder Nein äussern – nicht feststellen lässt und

das subjektive Verständnis der Initiantinnen und Initianten nicht entscheidend

ist. Es ist nicht auf die subjektiven Absichten der Initiantinnen und

Initianten abzustellen und diese haben auch keine besondere Legitimation zur

Auslegung einer Intiative (BGE 139 II 243 E. 8; Alig,

Revisionsbedürftige eidgenössische Volksinitiative, Analyse eines

Rechtsinstituts im Spannungsfeld zwischen Demokratie und Rechtsstaat, Zürich/Basel/Genf

2023 (= ZStöR 286), S. 139; Vogt/Baschung,

Wie weiter im Aktienrecht nach der Annahme der Volksinitiative «gegen die

Abzockerei»?, GesKR 2013 S. 5 ff., 8). Ausgehend von den anerkannten

Interpretationsgrundsätzen ist bei der Auslegung eines Initiativtextes vielmehr

massgeblich, wie der vorgeschlagene Erlass bei den Stimmberechtigten und

späteren Adressaten desselben vernünftigerweise verstanden werden muss. Zur

Beantwortung dieser Frage können aber die Begründung der Initiative sowie

Argumente und Stellungnahmen der Initiantinnen und Initianten wie auch der

Initiativgegnerschaft und der Behörden im Vorfeld der Abstimmung im Rahmen der

historischen Auslegung berücksichtigt werden (BGE 139 II 243 E. 8; BGer

1P.292/2003 vom 5. April 2004 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 130 I 134.; BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

Schweizerisches Bundesstaats­recht, 11. Aufl., Zürich/Genf 2024, S. 19 N. 57).

Anhaltspunkte für die Bestimmung des Willens der Stimmbevölkerung können sich

im Übrigen aus verschiedenen weiteren Quellen ergeben, die der Meinungsbildung

derselben mutmasslich zugrunde gelegen haben, also neben dem

Abstimmungsbüchlein aus der Berichterstattung in den Medien und den im

Abstimmungskampf gemachten Meinungsäusserungen (Plakate, Podiumsdiskussionen,

Leserbriefe) etc. Bei der Gesetzesauslegung ist unter anderem dafür zu sorgen,

dass die verwaltungsrechtlichen Bestimmungen dem Verfassungs- und Völkerrecht

entsprechen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2029, N 176). Da die

Verfassung die rechtliche Grundordnung ist, aus der sich alles staatliche Recht

ableitet, sind diese Rechtssätze bei ihrer Auslegung auf die übergeordneten

Wertentscheidung der Verfassung auszurichten (BGE 116 Ia 359 E. 5c; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,

S. 19 N. 31 N 117). Der vom Bundesgericht für die Auslegung von Bundesrecht

entwickelte Methodenpluralismus erweist sich für die

Auslegung von kantonalem Recht ebenfalls als sachgerecht, weshalb das

Verwaltungsgericht grundsätzlich darauf abstellt (vgl. von vielen: VGE

VD.2023.33 vom 20. Oktober 2023 E. 3.1.3; VD.2019.130 vom 25. April 2020

E. 4).

4.5.2 Im vorliegenden Fall vertritt das BVD die

Meinung, dass der im Rahmen der Annahme der ausformulierten Gesetzesinitiative

«Ja zum ECHTEN Wohnschutz» aufgenommene Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf §§ 8a

bis 8e WRFG auf einem gesetzgeberischen Versehen beruhe und daher nicht

anzuwenden sei. Die Baurekurskommission und der Mieterverband sind dagegen der

Ansicht, dass entgegen dem Wortlaut des Verweises zwar nicht alle Bestimmungen

von §§ 8a bis 8e WRFG auf das in § 7 WRFG geregelte Abbruchverfahren zur

Anwendung gelangen könnten. Es sei aber die Absicht des Gesetzgebers gewesen,

gewisse in den §§ 8a bis 8e WRFG (resp. gemäss dem angefochtenen Entscheid nur

in § 8e WRFG) enthaltene Kriterien auch auf die Prüfung von

Abbruchbewilligungen anzuwenden. Zur Prüfung der Frage, ob und gegebenfalls

inwiefern ein gesetzgeberisches Versehen vorliegt respektive wie die

Stimmbevölkerung die genannten Bestimmungen in der ausformulierten Initiative

mutmasslich verstanden hat, ist zunächst auf die Entstehungsgeschichte der

genannten Initiative einzugehen.

4.5.3 Der Grosse Rat erliess 1975 ein Gesetz über

Abbruch und Zweckentfremdung von Wohnhäusern. Dieses sah eine Bewilligungspflicht

für den vollständigen oder teilweisen Abbruch von Häusern vor. Dieses Gesetz

wurde 2013 durch ein Gesetz zur Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG,

SG 861.500) ersetzt. Auch das WRFG in der Fassung von 2013 sah in § 7 eine

Bewilligungspflicht für den Abbruch von Gebäuden vor, die vorwiegend

Wohnzwecken dienen. Es wurde unterschieden zwischen den Fällen, in denen eine

Bewilligung (zwingend) erteilt wird (u.a. gleich viel Wohnraum) und jenen

zusätzlichen Fällen, in welchen bei Erfüllung von gewissen Voraussetzungen eine

Bewilligung erteilt werden kann (u.a. Wohnungen entsprechen nicht mehr

zeitgemässem Wohnstandard).

Am 10. Juni 2018 nahm die Basler Stimmbevölkerung die

Initiative «Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere

Mietparteien» resp. die entsprechende Änderung von § 34 der Kantonsverfassung

(KV, SG 111.100) an. § 34 KV sieht seither vor, dass der Staat im Interesse

eines ausgeglichenen Wohnungsmarktes einerseits den Wohnungsbau fördert und

dabei auf ein angemessenes Angebot vor allem an familiengerechten Wohnungen

achtet und andererseits in gleicher Weise den Erhalt bestehenden bezahlbaren

Wohnraums in allen Quartieren fördert (§ 34 Abs 2 KV). In Zeiten von

Wohnungsnot sorgt er, entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der

Wohnbevölkerung, dafür, dass diese vor Verdrängung durch Kündigungen und

Mietzinserhöhungen wirksam geschützt wird. Dies gilt insbesondere für die

älteren und langjährigen Mietparteien (§ 34 Abs 3 KV). Um bestehenden

bezahlbaren Wohnraum zu erhalten, ergreift er, ergänzend zum bundesrechtlichen

Mieterschutz, alle notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die den Charakter

der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und

Lebensverhältnisse bewahren (§ 34 Abs 4 KV). Diese Massnahmen umfassen auch die

befristete Einführung einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrolle

bei Renovation und Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen (§ 34 Abs. 5 KV). Zur Konkretisierung von § 34 KV legte der Regierungsrat dem Grossen Rat

im Ratschlag vom 12. Dezember 2018 eine Vorlage zur Anpassung des Gesetzes über

die Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG) im Rahmen der Umsetzung der

vorgenannten Verfassungsinitiative vor. Der Gesetzesentwurf des Regierungsrats

sah eine Verschärfung der Bestimmungen über die Abbruchbewilligung in Zeiten

der Wohnungsnot vor (vgl. Ratschlag des Regierungsrats zur Anpassung des

Gesetzes über die Wohnraumförderung vom 12. Dezember 2018, S. 16). Eine

Bewilligung gemäss dem vorgeschlagenen geänderten § 7 WRFG sollte nur noch

erteilt werden, wenn die von einer Paritätischen Kommission für Wohnraum gemäss

§ 8 Abs. 2 geprüfte Mietzinsaufschläge für den ersetzten Mietwohnraum

eingehalten werden (Ratschlag des Regierungsrats zur Anpassung des Gesetzes

über die Wohnraumförderung vom 12. Dezember 2018, S. 17). Gemäss einem neu

vorgeschlagenen § 8d WRFG wurde für Abbruch, Umbau und Sanierung von bestehendem

preisgünstigem Mietwohnraum in Zeiten der Wohnungsnot ein Bewilligungs- und

Mietzinskontrollverfahren mit einer amtlichen Beschränkung der

Mietzinsaufschläge und einer Mietzinskontrolle während einer Dauer von fünf

Jahren vorgeschlagen.

Die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rats (BRK)

nahm am Gesetzesentwurf des Regierungsrats diverse Änderungen vor und

unterbreitete dem Grossen Rat mit Bericht vom 1. April 2020 einen

entsprechenden geänderten Gesetzesentwurf sowie einen Bericht der

Kommissionsminderheit und einen Mitbericht der Wirtschafts- und

Abgabekommission (WAK). Der Entwurf der BRK sah vor, dass eine

Abbruchbewilligungen dann zu erteilen ist, wenn in der Folge mindestens 20 %

mehr Wohnraum entsteht. Die WAK forderte demgegenüber einen Wert von 50 % mehr

Wohnraum als Voraussetzung für die (zwingende) Erteilung der Bewilligung. In

Zeiten der Wohnungsnot mussten gemäss dem insofern übereinstimmenden Vorschlag

von Regierungsrat, BRK-Mehrheit, BRK-Minderheit und WAK die von der

paritätischen Kommission für Mietwohnraum geprüften Mietzinsaufschläge

eingehalten sein. Strittig war diesbezüglich der Ausschluss von Liegenschaften

mit wenigen Wohnungen (vgl. die Synopse im Anhang zum Bericht der BRK vom 1.

April 2020, S. 7). Der Grosse Rat nahm mit Beschluss vom 23. April 2020 eine

Änderung des Wohnraumfördergesetzes an, die wiederum von der Vorlage der

BRK-Mehrheit teilweise abwich. Die Bestimmung zur Erteilung einer

Abbruchbewilligung bei Schaffung von gleich viel Wohnraum wurde gegenüber dem WRFG

in der Fassung von 2013 nicht abgeändert. Hingegen wurden die Bestimmung

betreffend Einhaltung der von der paritätischen Kommission für Mietwohnraum

geprüften Mietzinsaufschläge und eine Verschärfung der Voraussetzungen für die

mögliche Erteilung der Abbruchbewilligung (soweit die Bedingungen für die

zwingende Erteilung der Bewilligung nicht erfüllt sind) ins Gesetz aufgenommen.

Gegen diesen Beschluss des Grossen Rats (nachfolgend Fassung WRFG gemäss

Grossratsbeschluss vom 23. April 2020) wurde das Referendum ergriffen. Der

Beschluss des Grossen Rats wurde in der Volksabstimmung vom 29. November

2020 angenommen. Am 28. November 2021 nahm die Basler Stimmbevölkerung

indes die ausformulierte Gesetzesinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» zur

Änderung des WRFG an. Die vom Regierungsrat am 29. Juni 2021 beschlossene

Inkraftsetzung der Fassung WRFG gemäss Grossratsbeschluss vom 23. April 2020

per 1. Januar 2022 wurde nach der Annahme der vorgenannten Gesetzesinitiative

mit Beschluss des Regierungsrats vom 7. Dezember 2021 wieder aufgehoben. Die

Fassung WRFG gemäss Grossratsbeschluss vom 23. April 2020 wurde somit zwar vom

Grossen Rat verabschiedet und in einer Volkabstimmung bestätigt. Sie ist aber

in der Folge nie in Kraft getreten.

Die vom Volk in der Abstimmung vom 28. November 2021

angenommene Fassung des WRFG sieht nun, wie bereits ausgeführt, in § 7 WRFG

vor, dass eine Abbruchbewilligung vorbehältlich der Einhaltung der

nutzungsplanerischen Vorschriften zum Wohnanteil ausnahmsweise erteilt werden

kann, wenn der Ersatzneubau mindestens 20 % mehr Wohnraum umfasst, sofern eine

Aufstockung im Bestand technisch nicht möglich oder nach ökologischen Kriterien

auch unter Berücksichtigung des Aspekts der grauen Energie nicht sinnvoll

erscheint und der Ersatzneubau ökologischen Kriterien vollumfänglich entspricht

(lit. a), der Ersatzbau mindestens 40 % mehr Wohnraum umfasst, sofern die

ökologischen Kriterien nicht erfüllt werden (b) und die gesicherte Finanzierung

nachgewiesen ist (c). Gemäss § 7 Abs. 4 WRFG kann eine Ausnahmebewilligung gemäss Abs. 3 in Zeiten der

Wohnungsnot zudem nur erteilt werden, sofern die Kriterien von §§ 8a bis 8e

erfüllt sind.

4.5.4 Entgegen den Ausführungen des BVD liegen keine

Indizien dafür vor, dass die Aufnahme des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG auf §§

8a bis 8e auf ein gesetzgeberisches Versehen zurückzuführen sind. Es ist zwar

richtig, dass die Volksinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz!» am 30. Mai 2020

und damit nur kurze Zeit nach der Publikation des Berichts der BRK vom 1. April

2020 mit den unterschiedlichen Vorschlägen einer Neuregelung des WRFG erfolgte.

Es ist auch richtig, dass in dem vom Regierungsrat resp. der BRK

vorgeschlagenen § 8b Bestimmungen zum Schutz von bestehendem preisgünstigen

Mietwohnraum resp. der Beschränkung von entsprechenden Mietzinsaufschlägen

enthalten waren, welche auch auf Abbruch zur Anwendung gelangen sollten (vgl.

die Synopse im Anhang zum Bericht der BRK vom 1. April 2020, S. 6 ff.). Ein

Verweis auf § 8b, 8c und 8d WRGF in der Fassung der BRK-Mehrheit hätte deshalb

mehr Sinn ergeben, da in diesen Bestimmungen tatsächlich Vorschriften enthalten

waren, die auch den Abbruch von bestehendem Wohnraum betreffen. Es ist jedoch

auch zu beachten, dass die Formulierungen in den §§ 8a bis 8e (und auch § 8 f.)

in der formulierten Gesetzesinitiative gegenüber dem Vorschlag des

Regierungsrats (Ratschlag vom 12. Dezember 2018) resp. den geänderten

Vorschlägen der BRK etc. (Berichts der BRK vom 1. April 2020) deutlich geändert

wurden. Die formulierte Gesetzesinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz!» enthielt

somit eine eigenständige Ausformulierung der §§ 8a bis 8e WRFG und es ist daher

nicht anzunehmen, dass die Initiantinnen und Initianten bei der Aufnahme des

Verweises auf §§ 8a bis 8e WRFG in § 7 Abs. 4 WRFG noch von einer anderen

Fassung dieser Bestimmungen ausgegangen sind. Da der Stimmbevölkerung sowohl der

neu formulierte § 7 mit dem genannten Verweis auf §§ 8a bis 8e WRFG als

auch die neu formulierten §§ 8a bis 8e WRFG vorgelegt wurden, konnte auch die

Stimmbevölkerung nicht davon ausgehen, dass sich der Verweis auf eine früher

vom Regierungsrat resp. einer Kommission des Grossen Rats vorgeschlagene

Fassung von §§ 8a bis 8e WRFG beziehen sollte. Von einem gesetzgeberischen

Versehen im Sinne einer irrtümlichen Annahme eines anderen Gehalts von §§ 8a

bis 8e WRFG, auf welchen verwiesen wird, ist somit nicht auszugehen.

Die Baurekurskommission hat daher zu Recht unter Anwendung

der üblichen Auslegungsregeln geprüft, welche Wirkung dem Verweis von § 7 Abs. 4 WRFG zukommen soll. Die Behandlung der Frage, für welchen Sinn der

Verweisnorm sich die Stimmbevölkerung bei der Annahme der ausformulierten

Initiative mutmasslich ausgesprochen hat, wird vorliegend dadurch erschwert,

dass sich weder die Initiantinnen und Initianten noch deren Gegnerschaft oder

die Behörden im Abstimmungskampf dazu geäussert haben.

4.5.5 Gemäss der Abstimmungsbroschüre vom 28.

November 2021 zur Initiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» sollte mit dem

revidierten WRFG der Mittelstand vor «überrissenen Miet-Aufschlägen und

Verdrängung» geschützt werden. Der Wohnschutz ziehe ökologische Sanierungen dem

Abriss vor und vermeide die Vernichtung grauer Energie (Abstimmungsbroschüre S.

6). Weiter wollte die Initiative den Abbruch von Wohnraum noch mehr

einschränken. Demnach dürfe eine Abbruchbewilligung nur erteilt werden, wenn

beim Ersatzneubau mindestens 20 Prozent mehr Wohnraum entstehen. Wenn

ökologische Kriterien nicht erfüllt seien, müssten 40 Prozent mehr Wohnraum

entstehen (Abstimmungsbroschüre S. 5). Zur Bedeutung des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG fehlen hingegen jegliche Angaben. Der MV Basel verweist in seiner

Rekursantwort zwar auf eine generelle Verbindung von Wohnschutz und

ökologischen Zielen in seiner Kampagne. Es ist aber nicht erkennbar, dass sich

daraus für die Stimmbevölkerung erkennbare Schlussfolgerungen für die Bedeutung

des Verweises auf §§ 8a bis 8e WRFG ergeben sollen, zumal diese Bestimmungen

umfangreiche und komplexe Normen über eine Bewilligungspflicht für Umbau-,

Renovations- und Sanierungsvorhaben, eine amtliche Beschränkung der

Mietzinsaufschläge und eine Mietzinskontrolle sowie der entsprechenden Prüfungs­verfahren

enthalten. Zur Beantwortung der Frage, wie ein Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf

die §§ 8a bis 8e WRFG mutmasslich von der Stimmbevölkerung verstanden wurde

resp. im Rahmen der üblichen Auslegungsmethoden zu verstehen ist, muss zunächst

Sinn und Gehalt der Bestimmungen eruiert werden, auf welche in § 7 Abs. 4 WRFG

verwiesen wird.

Nach § 1 WRFG in der am 28. November 2021 von den

Stimmberechtigten angenommenen Fassung bezweckt das Gesetz den Erhalt und die

Schaffung von vielfältigem, unterschiedlichen Ansprüchen genügendem,

insbesondere familiengerechtem, bezahlbarem wie auch preisgünstigem Wohnraum.

In Zeiten von Wohnungsnot bezweckt es gemäss den überwiegenden Bedürfnissen der

Wohnbevölkerung zudem deren wirksamen Schutz, insbesondere für die langjährigen

und älteren Mietparteien, vor Verdrängung durch Kündigungen und

Mietzinserhöhungen. Der «geschützte bezahlbare Mietwohnraum» umfasst gemäss § 4 Abs. 5 WRFG allen bestehenden Mietwohnraum. Ausgenommen sind für höchstens drei

Monate gemietete Wohnungen, luxuriöse Wohnungen gemäss Art. 253b Abs. 2 OR

sowie Fälle von nur ein bis drei Wohnungen. Mit bezahlbar (leistbar) sind

gemäss § 4 Abs. 5 WRFG Mietzinse gemeint, die in Bezug auf die überwiegenden

Bedürfnisse der Wohnbevölkerung geeignet sind, den Charakter der Quartiere, den

aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse zu

bewahren. Sämtliche Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den

einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, unterliegen gemäss § 8a WRFG in

Zeiten der Wohnungsnot einer Bewilligungspflicht gemäss §§ 8d und 8e. In den

Fällen von § 8c genügt eine Meldepflicht. Dies gilt für das ordentliche,

vereinfachte und generelle Baubewilligungsverfahren sowie für das

Meldeverfahren und Kanalisationsbegehren. Keiner Bewilligung bedürfen Umbau,

Renovation und Sanierung, die aufgrund einer rechtskräftigen behördlichen

Verfügung oder im Interesse von öffentlichen Bauten und Anlagen oder des

gemeinnützigen Wohnungsbaus erforderlich sind. Die Bewilligung wird gemäss § 8a WRFG erteilt, wenn in der Folge den Mietparteien das Recht zur Rückkehr in die

sanierte oder umgebaute Liegenschaft zusteht und die gemäss §§ 8b bis 8e

festgelegten Mietzinse eingehalten werden. Das vorgenannte Rückkehrrecht wurde

im Bundesgerichtsentscheid 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 als

bundesrechtswidrig qualifiziert. Mietzinse für Wohnraum, der gestützt auf eine

Bewilligung gemäss diesem Gesetz ersetzt, umgebaut oder saniert wurde,

unterliegen gemäss § 8b Abs. 1 WRFG während fünf Jahren von der definitiven

Nutzungsfreigabe an einer amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge und

einer Mietzinskontrolle. Die Massnahmen, insbesondere jene in § 8e WRFG, haben

gemäss § 8 Abs. 2 WRFG zum Zweck, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den

überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter

der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und

Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Das WRFG sieht in § 8c WRFG ein

einfaches Meldeverfahren vor für Vorhaben in bewohntem Zustand, welche zu

keinen Mietzinsanpassungen führen. Für Umbau-, Renovations- oder

Sanierungsvorhaben in bewohntem Zustand sieht § 8d WRFG ein vereinfachtes

Bewilligungsverfahren vor, sofern es einen monatlichen Mietzinsaufschlag zur

Folge hat, der sich in einer Bandbreite von zwischen 0 und 80 Franken für

Wohnungen mit ein oder zwei Zimmern, von zwischen 0 und 120 Franken für

Wohnungen mit drei Zimmern und von zwischen 0 und 160 Franken für Wohnungen mit

vier und mehr Zimmern bewegt. Mit begründetem Antrag kann gemäss § 8e WRFG

verlangt werden, dass Sanierungsvorhaben nicht gemäss §§ 8c und 8d WRFG,

sondern nach einem «umfassenden Bewilligungsverfahren» geprüft werden. Gemäss

§ 8e Abs. 1 WRFG legt die Wohnschutzkommission in Abwägung aller Umstände

und nach Anhörung der Parteien fest, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang

ein Mietzinsaufschlag nach Abschluss des Vorhabens zulässig ist. Gemäss diesem

Verfahren kann die Wohnschutzkommission eine Bewilligung erteilen, wenn die

Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens in derselben Kategorie verbleiben wie

zuvor, den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so

den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden

Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Das Gesetz umschreibt in § 8e

Abs. 3 a bis e WRFG, wann ein Vorhaben den überwiegenden Bedürfnissen der

Bevölkerung entspricht. Voraussetzung hierfür ist gemäss den genannten

Bestimmungen, dass der Lebenszyklus einzelner Bauteile oder Einrichtungen

abgelaufen ist, dass die Sanierung schonend vorgenommen wird, indem die

bestehende Baustruktur sowie der bisherige Standard des Wohnraums belassen

werden, und in Fällen von mindestens sechs Wohnungen standardisiert vorgenommen

wird und nachweislich zu bedeutenden Energieeinsparungen insbesondere bezüglich

grauer Energie führt. Zur Festlegung der Mietzinse nach Umbau, Renovation oder

Sanierung dürfen gemäss § 8e Abs. 4 WRFG nur solche Investitionskosten

berücksichtigt werden, welche direkt den Zielen nach Abs. 3 lit. a bis d

dienen, die Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens in derselben Kategorie

belassen und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen.

Die Absätze 5 bis 7 der Bestimmungen enthalten Abweichungsmöglichkeiten in

besonderen Fällen (Mehrkosten aufgrund von erschwerten baulichen Bedingungen,

unvermeidliche Mehrkosten aufgrund besonders wertvoller ökologischer

Sanierungsvorhaben und besondere Nachweise im Rahmen des Bundesrechts). Gemäss

§ 8e Abs. 8 WRFG regelt die Verordnung die Einzelheiten.

4.5.6 Aus den Formulierungen von § 8a ff. WRFG

ergibt sich nicht ohne Weiteres, welcher Charakter dem Bewilligungsverfahren

bei Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot gemäss

Wohnraumfördergesetz zukommt. Der Regierungsrat ist als Verordnungsgeber zum

Ergebnis gekommen, dass die Bewilligung von Sanierungs-, Renovations- und

Umbauvorhaben gemäss den §§ 8a ff. WRFG nicht entscheidend ist für die

Zulässigkeit der Vornahme dieser Massnahmen, sondern nur für die Frage, ob und

gegebenenfalls in welchem Umfang der Mietzins erhöht werden darf. Für diese vom

Regierungsrat als Verordnungsgeber vorgenommene Auslegung der

Bewilligungsbestimmungen bei Renovation und Umbau im WRFG sprechen diverse

Formulierungen im Text der angenommenen Gesetzesinitiative. In der

Grundsatzbestimmung von § 8a WRFG wird davon gesprochen, dass die in

Zeiten der Wohnungsnot für Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die

über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, erforderliche

Bewilligung dann erteilt wird, «wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e

festgelegten Mietzinse eingehalten werden» (§ 8a Abs. 3 lit. b WRFG). Daraus

lässt sich ableiten, dass sich die Bewilligungserteilung alleine auf die

Beschränkung der Mietzinserhöhung bezieht. Dies wird noch verstärkt durch die

Formulierung in § 8b Abs. 2 WRFG, in welchem ausgeführt wird, dass die

Massnahmen, insbesondere jene in § 8e WRFG (= umfassendes Bewilligungsverfahren)

zum Zweck haben, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den überwiegenden

Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der

Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und

Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Dementsprechend wird auch in § 8e Abs. 1 WRFG beim umfassenden Bewilligungsverfahren festgelegt, dass die

Wohnschutzkommission in Abwägung aller Umstände und nach Anhörung der Parteien

festlegt, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ein Mietzinsaufschlag nach

Abschluss des Vorhabens zulässig ist. Ebenfalls für eine Beschränkung der

Bewilligungsfrage auf die Höhe des zulässigen Mietzinsaufschlags spricht, dass

in den Fällen, in denen ein Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in

bewohntem Zustand zu keinen Mietzinsanpassungen führt, alleine ein

Meldeverfahren durchgeführt wird, welches mit einer Mitteilung der

Wohnschutzkommission an die Mieterschaften, wonach keinerlei Mietzinsanpassung

erfolgt, endet (§ 8c WRFG). Angaben über eine inhaltliche Prüfung der

Zulässigkeit von Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in diesen Fällen

enthält das WRFG nicht. Beim vereinfachten Bewilligungsverfahren wird zwar in § 8d Abs. 3 WRFG ausgeführt, dass die Wohnschutzkommission anhand der

eingereichten Unterlagen inklusive einer Kostenzusammenstellung prüfen soll, ob

die Wohnungen nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie

verbleiben wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung

entsprechen. Sie stellt aber gemäss dieser Bestimmung der beantragenden

Vermieterschaft eine Verfügung zu, welche ausschliesslich die Parteien des

Mietvertrags, das Vorhaben sowie das Ausmass des bewilligten Mietzinsaufschlags

zu enthalten hat. Auch hier deutet der Wortlaut des Gesetzes darauf hin, dass

die eigentliche Bewilligungskompetenz der Wohnschutzkommission bei Umbau-,

Renovations- oder Sanierungsvorhaben auf die Festlegung der zulässigen

Mietzinsaufschläge beschränkt ist, wobei in diesem Zusammenhang geprüft werden

soll, ob Wohnungen nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie

verbleiben wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung

entsprechen.

4.5.7 Bei der Auslegung der Bestimmungen sind neben

dem vorgenannten Wortlaut die verfassungsmässigen Vorgaben und Zielsetzungen zu

berücksichtigen. Dabei ist einerseits das in § 34 Abs. 4 KV Ziel der Erhaltung

bestehenden bezahlbaren Wohnraums resp. des aktuellen Wohnbestands und der

bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse zu beachten. Bei der Auslegung und

Anwendung dieser Bestimmungen sind auch die Eigentumsgarantie, die

Wirtschaftsfreiheit und auch der Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu beachten. Es

versteht sich von alleine, dass ein aus wohnschutzrechtlichen Gründen

vorgenommenes Verbot eines aus bau- und zonenrechtlicher Hinsicht zulässigen

Sanierungs- oder Renovationsvorhabens einen deutlich schwerwiegenderen Eingriff

in die Eigentumsgarantie bedeutet als die blosse Beschränkung der

Mietzinsaufschläge infolge eines solchen Vorhabens. Im Dienste des Grundsatzes

des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit im Sinne der Berechenbarkeit und

der Vorhersehbarkeit sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung verlangt das

Legalitätsprinzip die hinreichende und angemessene Bestimmtheit des formellen

Gesetzes in diesen Punkten (sog. Bestimmtheitsgebot; BGE 141 II 169 E. 3.1, 130

I 1 E. 3.1; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches

Verfassungsrecht, 4. Aufl., Basel 2016 Rz. 2624 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeinses Verwaltungsrecht, 8.

Aufl., Zürich 2020, N 2797 f.; vgl. BGE 123 I 248 E. 2 und 136 I 87 E. 3.1).

Das Gesetz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten

danach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den

Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennnen kann (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O. Rz. 2624

ff.; BGE 139 I 280 E. 5.1, 109 Ia 273 E. 4d mit Hinweisen). Die

Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung müssen der

Baugesetzgebung entnommen werden können (BGer 1P.827/2006 vom 25. September

2007 E. 3.2 und 3.4). Aufgrund der erforderlichen Bestimmtheit einer Norm zur

Beschränkung der Zulässigkeit von solchen Vorhaben muss für diese weitergehende

Auslegung eine klare Vorgabe aus dem Gesetz selbst verlangt werden. Diesen

Ansprüchen genügt die in diesem Punkt unklare Formulierung des

Wohnraumfördergesetzes nicht. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass sich der

Regierungsrat als Verordnungsgeber und die Wohnschutzkommission als

Anwendungsbehörde für eine Anwendung der Bestimmungen des

Wohnraumfördergesetzes entschieden haben, welches weniger stark in die

Eigentumsfreiheit und die Wirtschaftsfreiheit der Eigentümerinnen und

Eigentümer von Wohnraum in Basel eingreift. Da die im Gesetz enthaltene

Vorgabe, wonach die Bewilligung bei Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben

nur erteilt werden soll, wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e festgelegten

Mietzinse eingehalten werden, mit der vom Regierungsrat resp. der

Wohnschutzkommission vertretenen Auslegung erreicht werden können, ist diese

als zulässige Ausübung des dem Regierungsrat als Verordnungsgeber zustehende

Ermessensausübung nicht zu beanstanden. Mit der Beschränkung der

Mietzinsaufschläge im Falle von Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben

wird der verfassungsmässige Auftrag umgesetzt, die Mieterschaft vor Verdrängung

durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen zu schützen. In diesem Sinn wurde auch

in den Ausführungen des Initiativkomitees in den Abstimmungserläuterungen zur

Initiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» betont, dass mit der Initiative «überrissene

Miet-Aufschläge» und Verdrängung verhindert werden sollen. Diese Zielvorgabe

kann mit der Vornahme von Beschränkungen von Mietzinsaufschlägen bei Umbau-,

Renovations- oder Sanierungsvorhaben umgesetzt werden. Die Beschränkung der

Zulässigkeit von Mietzinserhöhungen bei Umbau-, Renovations- oder

Sanierungsvorhaben dient zudem dazu, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem

genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu

befriedigen, womit ein öffentliches Interesse an dieser Massnahme im Sinn der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen ist (BGer 1C_759/2021 vom 19.

Dezember 2022 E. 4.2.3; BGE 146 I 70 E. 5.2.3 mit Hinweisen). Die vom

Regierungsrat als Verordnungsgeber vorgenommene Auslegung des WRFG steht auch

im Einklang mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz.

4.6 Die Baurekurskommission hat sich im

angefochtenen Entscheid mit dem Gesamtkonzept von §§ 8a bis 8e WRFG nicht

auseinandergesetzt, sondern ohne Weiteres angenommen, der Verweis umfasse

lediglich ausgewählte Kriterien, welche in § 8e WRFG enthalten sind. Für eine

solche Beschränkung des Verweises, der explizit alle Bestimmungen von §§ 8a bis

8e WRFG erfasst, fehlt jegliche Grundlage. Auch in der Stellungnahme des MV

Basel wird nicht ausgeführt, dass die Initiantinnen und Initianten der

Initiative eigentlich lediglich auf § 8e WRFG hätten verweisen wollen und dass

der Verweis auf die übrigen Bestimmungen irrtümlich auf §§ 8a bis 8e WRFG erfolgt

sei. Er macht im Gegenteil geltend, dass der Verweis auf alle Bestimmungen in

§§ 8a bis 8e WRFG und damit die Gesamtvorgaben für Umbau-, Renovations- oder

Sanierungsvorhaben in Zeiten der Wohnungsnot ganz bewusst in § 7 Abs. 4 WRFG

aufgenommen habe. Es sei lediglich vergessen worden, das eigentlich gewollte

Wort «analog» in die Verweisnorm aufzunehmen. Eine Beschränkung des Verweises

auf einzelne Absätze in § 8e WRFG war auch für die Stimmbevölkerung nicht

erkennbar und musste von dieser beim vorliegenden Gesamtverweis auf §§ 8a bis

8e WRFG auch nicht angenommen werden. Die Baurekurskommission macht in ihrem

Entscheid geltend, dass die Bestimmungen in § 8c (Einfaches Prüfungsverfahren)

und § 8d WRFG (Vereinfachtes Prüfungsverfahren) auf Abbruchvorhaben von

vornherein keine Anwendung finden könnten, da ein Abbruch doch stets ein ordentliches

Baubewilligungsverfahren voraussetze. Auf Abbruchgesuche ebenfalls nicht

anwendbar sei § 8a WRFG, da sich diese Bestimmung inhaltlich ausschliesslich

mit Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot auseinandersetze.

Gleiches müsse für § 8b WRFG gelten, der die Mietzinsaufschläge einer amtlichen

Beschränkung und Mietzinskontrolle auferlege. Diesen Ausführungen der

Baurekurskommission kann nicht gefolgt werden. Die §§ 8a bis 8e WRFG stehen in

einem erkennbaren systematischen Zusammenhang. In § 8a WRFG wird die Grundlage

für die Bewilligungserteilung bei Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der

Wohnungsnot genannt und ausdrücklich festgelegt, dass diese Bewilligung erteilt

werde, wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e WRFG festgelegten Mietzinse

eingehalten würden. Für die Annahme der Baurekurskommission, dass vom Verweis

auf §§ 8a bis 8e WRFG diese Grundbestimmung in § 8a WRFG nicht erfasst sein

soll, fehlt jegliche Grundlage. Das gilt auch für die Annahme der

Baurekurskommission, wonach § 8b WRFG nicht erfasst sein sollte, der die

Mietzinsaufschläge einer amtlichen Beschränkung und Mietzinskontrolle

auferlege. In § 8b Abs. 1 WRFG wird ausgeführt, dass der Mietzins für Wohnraum,

der gestützt auf eine Bewilligung gemäss diesem Gesetz ersetzt, umgebaut oder

saniert wurde, während 5 Jahren von der definitiven Nutzungsfreigabe an einer

amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge mit einer Mietzinskontrolle

unterliegt. Diese sei im Grundbuch von der zuständigen Behörde anmerken zu lassen.

Ausgenommen sei der im Rahmen eines Ersatzbaus zusätzlich geschaffene Wohnraum.

Dass diese Bestimmung von § 8b WRFG in Zeiten der Wohnungsnot nicht nur

auf Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben, sondern auch auf Abbruch- und

Ersatzvorhaben zur Anwendung gelangen soll, ergibt sich nicht nur aus dem

Gesamtverweis in § 7 Abs. 4 WRFG, sondern auch aus dem Wortlaut von § 8b WRFG

selbst. Es wird dort nicht nur klargestellt, dass die amtliche Beschränkung der

Mietzinsaufschläge mit einer Mietzinskontrolle während 5 Jahren von der

definitiven Nutzungsfreigabe für allen Wohnraum gilt, der gestützt auf eine

Bewilligung gemäss diesem Gesetz umgebaut oder saniert oder eben auch ersetzt

wird. Dass hier auch Ersatzraum bei Abbruch und Neubau gemeint wird, wird noch

mit dem Zusatz bestätigt, wonach von dieser amtliche Beschränkung der

Mietzinsaufschlägen mit einer Mietzinskontrolle der im Rahmen eines Ersatzbaus

zusätzlich geschaffene Wohnraum ausgenommen wird. Damit wird der in § 7 Abs. 4 WRFG vorgenommen Verweis auf das in den §§ 8a bis e WRFG vorgeschriebene System

der amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschlägen mit einer Mietzinskontrolle

auch im Falle von Abbruchbewilligungen in Zeiten von Wohnungsnot direkt

bestätigt. Daraus ergibt sich auch, dass auch das Grundkonzept von § 8a WRFG

und die entsprechenden Ausführungen in § 8b Abs. 2 WRFG ebenso Anwendung

finden. Dort wird festgehalten, dass die Massnahmen, insbesondere jene in § 8

[WRFG] zum Zweck hätten, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den

überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter

der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und

Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Es wird somit ein direkter

Zusammenhang zwischen dieser Zielsetzung und der amtlichen Beschränkung der

Mietzinsaufschläge mit einer Mietzinskontrolle gemäss den Vorschriften

festgeschrieben. Für die Festlegung dieser Massnahmen sind in den nachfolgenden

§§ 8c bis 8e WRFG differenzierte Prüfungsprogramme vorgeschrieben. Entgegen der

irrtümlichen Annahme der Baurekurskommission ist für die Unterscheidung, ob ein

einfaches Prüfverfahren gemäss § 8c WRFG, ein vereinfachtes Bewilligungsverfahren

gemäss § 8d WRFG oder ein umfassendes Bewilligungsverfahren gemäss § 8e WRFG

zur Anwendung kommt nicht relevant, ob für ein Vorhaben ein (baurechtliches)

Meldeverfahren, ein einfaches oder ordentliches Baubewilligungsverfahren

erforderlich ist oder nicht. Das Mietzinskontrollverfahren des WRFG kann gemäss

der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sogar dann zum Tragen kommen, wenn

nicht einmal ein baurechtliches Meldeverfahren erforderlich ist (VGE

VD.2023.105 vom 10. Dezember 2024, E. 4.1.3). Relevant für die Beantwortung der

Fragen, welches der in § 8c, d und e WRFG vorgesehenen Verfahren zur Anwendung

gelangen soll, sind die nach der Umsetzung der Arbeiten vorgesehenen

Auswirkungen auf den Mietzins. Wenn das Bauvorhaben keine Mietzinsanpassung zur

Folge hat, kommt das einfache Meldeverfahren gemäss § 8c WRFG zur Anwendung.

Bei Mietzinsaufschlägen im Rahmen der Vorgaben von § 8d WRFG kommt das

vereinfachte Bewilligungsverfahren zum Tragen und nur auf begründeten Antrag

hin kann im Rahmen des umfassenden Bewilligungsverfahrens von § 8e WRFG geprüft

werden, ob ein (höherer) Mietzinsaufschlag zulässig ist (§ 8e Abs. 1 WRFG). Die

in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG enthaltenen Prüfungskriterien können entgegen

der Auslegung der Baurekurskommission nicht aus dem Gesamtkonzept von §§ 8a bis

e WRFG herausgelöst und isoliert als Bewilligungsvorgaben auf die Frage

übertragen werden, ob eine Abbruchbewilligung erteilt werden könne. Es ist

vielmehr das Gesamtsystem von §§ 8a bis e WRFG gemäss den obigen Ausführungen

auf die Festlegung der zulässigen Mietzinsaufschläge für den im Rahmen des

Abbruchs und des Neubaus ersetzten Wohnraum anzuwenden. Dass die in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG enthaltenen Prüfungskriterien nicht einfach als Prüfungskriterien

für die Frage der Bewilligung eines Abbruchs uminterpretiert werden können,

ergibt sich aus § 8e Abs. 4 WRFG: Dort ist festgehalten, dass bei der

Festlegung der Mietzinse nach Umbau, Renovation oder Sanierung nur solche

Investitionskosten berücksichtigt werden dürfen, welche direkt den Zielen nach

Abs. 3 lit. a bis d [WRFG] dienen, die Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens

in derselben Kategorie belassen und den überwiegenden Bedürfnissen der

Wohnbevölkerung entsprechen. Daraus ergibt sich, dass die Umsetzung von

Vorhaben, welche diesen Zielen nicht entsprechen, nicht ausgeschlossen werden

soll, sondern lediglich die Berücksichtigung von entsprechenden

Investitionskosten bei der Bestimmung der zulässigen Mietzinserhöhung (vgl. § 8e Abs. 1 WRFG). Auch diese gesetzliche Vorgabe ist aufgrund des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG und aufgrund der Ausführungen in § 8b Abs. 1 WRFG auf

Abbruchvorhaben zur Anwendung zu bringen.

4.7

4.7.1 Aus den vorherigen Ausführungen folgt, dass

aufgrund des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG und den Ausführungen in § 8b Abs. 1 WRFG im Falle eines Abbruchs von bestehendem Wohnraum mit Ersatzbau im Rahmen

der Bewilligungserteilung für den Ersatzraum (nicht den neu geschaffenen Raum)

der zulässige Mietzinsaufschlag in Beachtung der Vorgaben von § 8a bis e WRFG

festzulegen ist. Es ist zwar richtig, dass auch § 8f WRFG eine eigenständige

Bestimmung zur Festlegung der zulässigen Netto-Mietzinse bei Ersatzneubau

enthält. Gemäss dieser Bestimmung werden bei einem Ersatzneubau pro Wohnung

nach Zimmerzahl maximale Netto-Mietzinse festgelegt, welche sich an

preisgünstigen Neubauwohnungen orientieren und gewährleisten, dass sie den

überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und den aktuellen

Wohnbestand bewahren. Aus dieser Bestimmung und den Ausführungsbestimmungen in

der Verordnung ergeben sich lediglich Obergrenzen für den maximalen

Netto-Mietzins. Es bleibt damit genügend Spielraum für die Festlegung von

maximalen Mietzinsaufschlägen gemäss den Grundsätzen von § 8a bis e WRFG in

Zeiten der Wohnungsnot. Ob die Anwendung der Vorgaben von § 8f WRFG

ausserhalb von Zeiten der Wohnungsnot mit der Eigentums- und

Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist, was vom Regierungsrat in seinem Bericht

betreffend Kantonale Volksinitiative „JA zum ECHTEN Wohnschutz“ vom 29. Juni

2021 auf Seite 23 in Frage stellt, muss vorliegend nicht geprüft werden, da in

Basel-Stadt gegenwärtig das Kriterium der Wohnungsnot unbestrittenermassen

erfüllt ist. Gemäss den oben stehenden Ausführungen ergibt sich aber aus dem

Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG und den Bestimmungen in § 8b Abs. 1 WRFG, dass in

Zeiten der Wohnungsnot die Grundsätze von § 8a bis e WRFG auch bei der die

Festlegung von maximalen Mietzinsaufschlägen für den Ersatzraum bei Abbruch und

Neubau zur Anwendung gelangen müssen.

4.7.2 Für eine weitergehende Auslegung des Verweises

in § 7 Abs. 4 WRFG im Sinne einer Statuierung von zusätzlichen Voraussetzungen

für die Erteilung einer Abbruchbewilligung selbst, fehlen nicht nur im

Gesetzestext selbst entsprechende Hinweise. Solche ergeben sich auch nicht aus

den Äusserungen des MV Basel. In den Abstimmungserläuterungen wird vielmehr

hervorgehoben, dass die mit der Initiative angestrebte Verschärfung der

Vorgaben für die Erteilung einer Abbruchbewilligung mit der Abänderung von § 7 Abs. 3 WRFG sichergestellt werden soll. Das BVD weist in seinem Rekurs

zutreffend darauf hin, dass der Gesetzgeber in dieser Bestimmung eine

Güterabwägung vorgenommen hat zwischen dem Ziel der Einhaltung besonders

ökologischer Vorgaben einerseits und dem Ziel der Schaffung von neuem Wohnraum.

Es ist nicht ersichtlich, weshalb sich an dieser Güterabwägung in Zeiten der

Wohnungsnot etwas ändern soll. Ein erhöhtes Interesse an der Einhaltung von

ökologischen Vorgaben ist in Zeiten der Wohnungsnot nicht ersichtlich. Hingegen

besteht in Zeiten der Wohnungsnot ein noch gewichtigeres öffentliches Interesse

an der Schaffung von zusätzlichem Wohnraum. Es ist daher nicht nachvollziehbar,

weshalb in Zeiten der Wohnungsnot gemäss der Auslegung der Baurekurskommission

strengere ökologische Kriterien für Abbruch und Neubau zur Anwendung gelangen

sollen, als ausserhalb der Zeiten der Wohnungsnot. Einleuchtend und auch von

entsprechenden öffentlichen Interessen gedeckt ist hingegen die besonders

strenge Regulierung der zulässigen Mietzinserhöhungen in Zeiten der

Wohnungsnot, welche gemäss den obigen Ausführungen eben auch für den

Ersatzwohnraum bei Abbruch zur Anwendung gelangen soll.

4.7.3 Damit kann eine kongruente Auslegung der

gesetzlichen Bestimmungen erreicht werden, welche auch den verfassungsmässigen

Vorgaben, namentlich aus Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit

entspricht. Die allfällige Nichterteilung einer Abbruchbewilligung für

Wohnhäuser stellt einen Eingriff in die Eigentumsfreiheit dar (BGE 99 Ia 35

E. 3a). Unter welchen Voraussetzungen eine Abbruchbewilligung erteilt

werden muss oder kann, ist damit im Gesetz ausdrücklich zu regeln (Art. 36

Abs. 1 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Die

grundrechtsbeschränkende Norm muss hinreichend klar und bestimmt sein (vgl. E.

4.5.7). Für die aufgrund der Auslegung des Verweises von § 7 Abs. 4 WRFG durch

die Baurekurskommission weitergehende Verschärfung der Vorgaben für die

Erteilung einer Abbruchbewilligung fehlt es gemäss den obigen Ausführungen an

der erforderlichen klaren gesetzlichen Grundlage. Es fehlt zudem an einem

öffentlichen Interesse an dieser weitergehenden Auslegung und Anwendung der

gesetzlichen Vorgaben. Mit der Anwendung der Bestimmungen von §§ 8a bis e WRFG

im Sinne einer einschränkenden Vorgabe für die Bestimmung der zulässigen

Mietzinserhöhungen nicht nur für Umbau- und Sanierungsvorhaben, sondern eben

auch Abbruch- und Neubauvorhaben wird dem im WRFG geschützten öffentlichen

Interesse am Erhalt und der Schaffung von vielfältigem, unterschiedlichen

Ansprüchen genügendem, insbesondere familiengerechtem, bezahlbarem wie auch

preisgünstigem Wohnraum (§ 1 Abs. 1 WRFG) und dem gemäss den überwiegenden

Bedürfnissen der Wohnbevölkerung angestrebten wirksamen Schutz, insbesondere

für die langjährigen und älteren Mietparteien, vor Verdrängung durch

Kündigungen und Mietzinserhöhungen (§ 1 Abs. 2 WRFG) verfassungskonform

Rechnung getragen. Es wird zudem sichergestellt, dass sowohl die Mieterschaft

als auch die Eigentümerschaft in Bezug auf den Schutz vor Verdrängung durch Mietzinserhöhungen

in Fällen von Abbruch und Neubau gleich geschützt wird wie diejenige bei

Sanierung und Umbau. Dies ist auch deshalb gerechtfertigt, da bei grösseren

Umbauvorhaben für die Betroffenen eine vergleichbare Situation vorliegt. Es ist

daher nachvollziehbar und begründbar, dass die Vorschriften zur Festlegung der

zulässigen Mietzinszuschläge bei Sanierung und Umbau bei Wohnungsnot auch auf

die entsprechenden Zuschläge bei Abbruch und Neubau zur Anwendung gelangen

sollen. Es liegen keine Anzeichen dafür vor, dass die Stimmbevölkerung bei der

Annahme der Gesetzesinitiative mit dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf die §§ 8a

bis 8e WRFG etwas anderes hätte zum Ausdruck bringen wollen.

4.8 Gemäss den obigen Ausführungen ist der

Entscheid der Baurekurskommission, die durch das Bau- und

Gastgewerbeinspektorat erteilte Abbruchbewilligung aufzuheben und die Sache zur

neuen Beurteilung unter Beachtung von ausgewählten Kriterien von § 8e WRFG

aufzuheben. Da die in § 7 Abs. 3 WRFG für die Erteilung der Abbruchbewilligung

vorgeschriebenen materiellen Vorgaben erfüllt sind (der Ersatzbau umfasst

mindestens 40 % mehr Wohnraum) hat das Bau- und Gastgewerbeinspektorat die

Abbruchbewilligung zu Recht erteilt. Der in § 7 Abs. 4 WRFG erwähnte Verweis auf

die Kriterien in den §§ 8a bis 8e WRFG bezieht sich gemäss den obigen

Ausführungen auf die durch die Wohnschutzkommission für den Ersatzwohnraum

festzulegenden maximalen Mietzinsaufschläge. Die Wohnschutzkommission hat sich

im vorliegenden Fall bei der Festlegung der maximalen Netto-Mietzinsen des

ersetzten bezahlbaren Mietwohnraums insbesondere an der Zimmeranzahl, der

Landwertkategorie des Grundstücks und den entsprechenden maximalen

Netto-Mietzinsen gemäss Anhang 2 der Wohnraumschutzverordnung (§ 17 Abs. 2 WRschV) orientiert. Die von der Wohnschutzkommission im vorliegenden Fall

festgelegten Mietzinse für den Ersatzwohnraum wurden von den Parteien nicht

gerügt. Es liegen auch keine Anträge der Parteien vor, diese Mietzinse im Falle

einer Gutheissung des Hauptantrages des BVD anders festzusetzen. Auf die von

der Wohnschutzkommission im vorliegenden Fall festgelegten maximalen Mietzinse

für den Ersatzwohnraum ist somit nicht weiter einzugehen.

4.9 Demzufolge ist der Rekurs des Bau- und

Verkehrsdepartements gutzuheissen und der Entscheid der Baurekurskommission vom

24. April 2024 aufzuheben. Damit erlangt der Bauentscheid vom 9. August 2023

wieder Geltung. Der Rekurs des MV Basel ist hingegen abzuweisen.

5.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend trägt der MV Basel

die Gerichtskosten. Die Gerichtsgebühr wird gemäss § 23 Abs. 2 in Verbindung

mit § 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF

2’500.– festgelegt und mit dem Kostenvorschuss verrechnet.

Zu Gunsten der ursprünglich verfügenden Behörde werden gemäss

§ 30 Abs. 1 VRPG keine Parteientschädigungen zugesprochen. Da die

Beigeladene sich nicht am Verfahren beteiligt hat, ist ihr ebenfalls keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs des Rekurrenten 1 wird

gutgeheissen, der Entscheid der Baurekurskommission vom 24. April 2024 wird

aufgehoben und der Bauentscheid des Bau- und Gastgewerbeinspektorats vom 9.

August 2023 wird bestätigt.

Der Rekurs des Rekurrenten 2 wird abgewiesen.

Der Rekurrent 2 trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen

Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2’500.–, einschliesslich Auslagen.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent 1

-

Rekurrent 2

-

Baurekurskommission Basel-Stadt

-

Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt

-

Wohnschutzkommission Basel-Stadt

-

Beigeladene

APPELLATIONSGERICHT

BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.