Ablehnung des Informationszugangs

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2024.98

URTEIL

vom 27. Februar 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle

Guth

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

gegen

Präsidialdepartement

Basel-Stadt, Staatskanzlei

Marktplatz 9, 4001 Basel

B____ AG Beigeladene

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen eine

Verfügung der Staatskanzlei

vom 14. Juni 2024

betreffend Ablehnung des Informationszugangs

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Schreiben

vom 4. Mai 2024 (bei der Staatskanzlei eingegangen am 6. Juni 2024) ersuchte A____

(Rekurrent) um Zugang zur zweiten Grundsatzvereinbarung zwischen dem

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und der B____ AG vom 27. November/4.

Dezember 2023. Dieses Gesuch wies die Staatskanzlei mit Verfügung vom 14. Juni

2024 ohne Erhebung von Kosten ab.

Mit Eingaben vom

22. Juni und 12. Juli 2024 erhob der Rekurrent gegen diese Verfügung Rekurs an

das Verwaltungsgericht, mit welchem er deren kosten- und entschädigungsfällige

Aufhebung und die Gewährung von Einsicht in die genannte zweite

Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und

der B____ AG beantragte. Eventualiter ersuchte er um teilweise Einsicht und

subeventualiter um die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Gewährung

der teilweisen Einsicht. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Verein

A____, es sei die Vorinstanz zu verpflichten, dem Appellationsgericht die genannte

zweite Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

und der B____ AG einzureichen. Mit Vernehmlassung vom 16. September 2024

reichte die Staatskanzlei die Grundsatzvereinbarung in vollständiger sowie in

geschwärzter Fassung ein. Sie beantragte die vollumfängliche, kostenfällige

Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter verlangte

sie, dem Rekurrenten den Zugang zur zweiten Grundsatzvereinbarung in dem Sinne

zu beschränken, als dass ihm lediglich die geschwärzte Fassung ausgehändigt

wird. Hierzu replizierte der Rekurrent mit Eingabe vom 18. Oktober 2024 und stellte

den Verfahrensantrag, dass das Verfahren vordringlich zu führen und noch im

Jahr 2024 ein Entscheid zu fällen sei. Mit Eingabe vom 22. Oktober 2024 reichte

er einen Nachtrag zur Replik ein. Darauf duplizierte die Staatskanzlei mit

Eingabe vom 6. November 2024 und informierte das Gericht mit Eingabe vom 15.

November 2024 darüber, dass die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen

Rates anlässlich der Vorstellung des Bebauungsplans […] am 7. November 2024

über den Inhalt der strittigen zweiten Grundsatzvereinbarung in Kenntnis

gesetzt worden sei. Die weiteren Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich,

soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das

vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden

Rekurses ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100)

sowie aus § 10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG

270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des

Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

Der

Rekurrent ist ein Verein bestehend aus Anwohnern und Hauseigentümern im […],

die in der Nähe oder unmittelbar angrenzend an das Gebiet wohnhaft sind, das

mit dem Bebauungsplan betreffend das [...] neugestaltet werden soll. Er ist als

Gesuchsteller und als Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser

unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung,

weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf

den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift

von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht

nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,

wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen

überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit und Zweckmässigkeit des

angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen

gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2019.138

vom 12. Februar 2020 E. 1.2, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2).

2.

2.1

Der

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt hat mit der Geschäftsleitung der B____ AG

mit Datum vom 27. November 2023 und 4. Dezember 2023 eine «zweite

Grundsatzvereinbarung» betreffend der baulichen Entwicklung des [...] Areals in

Basel abgeschlossen, «die sich auf die Ratschläge zum […] abstützt» und noch

relevante Inhalte aus früher zwischen den Parteien getroffenen Vereinbarungen

aufnimmt. Mit dieser Grundsatzvereinbarung wollen die Parteien «Vollzugssicherheit

für die Umsetzungsphase schaffen» und «über den gesetzlichen Rahmen hinaus

einzelne für die weitere Entwicklung und Zusammenarbeit mass­gebliche Punkte»

vereinbaren. Diese zweite Grundsatzvereinbarung ersetzt unter Vorbehalt der

Rechtskraft der Nutzungsplanung zum [...] die zwischen den Parteien

abgeschlossene Grundsatzvereinbarung vom 16. Mai 2008. Sie wurde deshalb unter

dem Vorbehalt abgeschlossen, «dass die dem Grossen Rat vorgelegte Nutzungsplanung

mit dem Bebauungsplan betreffend das [...] (mit welchem der geltende

Bebauungsplan Nr. 193 abgelöst wird) rechtskräftig wird». Für den Fall, dass der

neue Bebauungsplan [...] nicht rechtskräftig werden sollte, wurde festgestellt,

dass der Vertragsinhalt nicht wirksam und die Grundsatzvereinbarung vom Mai

2008.

inkl. aller Anhänge, Änderungen und Ergänzungen weiterhin gelten solle.

Schliesslich wurde vereinbart, dass beide Parteien den Abschluss der

Grundsatzvereinbarung und die darin formulierte Absicht in der Kommunikation

erwähnen dürfen. «Weitergehende Auskünfte zum Inhalt der Grundsatzvereinbarung

sollen zur Vermeidung von Missverständnissen vorgängig zwischen den Parteien

abgestimmt werden». Zudem wurde vereinbart, dass «wo Inhalte dieser Vereinbarung

in sachlichem Zusammenhang mit Geschäften der Kommissionen des Grossen Rats

stehen», diese mit Inhalt gegenüber den jeweils mit den Geschäften betrauten

Kommissionen bekanntgegeben werden darf.

2.2

Das

Gesuch des Rekurrenten um Zugang zu dieser Grundsatzvereinbarung behandelte die

Staatskanzlei als Gesuch um Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ

vorhandenen Informationen gemäss § 25 Abs. 1 des Gesetzes über die Information

und den Datenschutz (IDG, SG 153.260). Gemäss § 30 Abs. 1 der Verordnung über

die Information und den Datenschutz (IDV, SG 153.270) ist die Staatskanzlei für

die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips bei den Geschäften des Regierungsrats

zuständig. Sie erwog, dass die Bekanntgabe von Informationen gemäss § 29 Abs. 1 IDG ganz oder teilweise zu verweigern sei, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht

oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegenstehe. Ein

entgegenstehendes privates Interesse liege dabei gemäss § 29 Abs. 3 lit. c IDG

unter anderem dann vor, wenn das Gesuch Informationen betreffe, die dem

öffentlichen Organ von Dritten freiwillig mitgeteilt worden seien und deren Geheimhaltung

es zugesichert habe. Sie verwies dabei auf die in der Vereinbarung enthaltene

Vertraulichkeitsklausel. Die auf freiwilliger Basis abgeschlossene Vereinbarung

des Kantons mit der B____ AG enthalte Informationen von einer Privatperson wie

auch von einem öffentlichen Organ. Das private Interesse der B____ AG daran,

die Öffentlichkeit nicht über die Inhalte zu informieren, überwiege die

öffentlichen Interessen an der Bekanntgabe der Vereinbarung. Hierfür spreche,

dass diese Vereinbarung nur dann in Kraft trete, wenn der Bebauungsplan […]

rechtskräftig werde. Das Interesse der Öffentlichkeit an einer Information, die

eventuell nicht oder noch nicht zum Tragen komme, wiege nicht schwerer als das

private Interesse der B____ AG an der durch den Kanton zugesicherten

Geheimhaltung des Inhalts der Grundsatzvereinbarung.

2.3

Mit

seinem Rekurs rügt der Rekurrent eine Verletzung der Art. 4 und 7 des

Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitbeteiligung

an Entscheidverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten

(Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) wie auch von Art. 10g des Umweltschutzgesetzes

(USG, SR 814.01), der Öffentlichkeit von Raumplänen gemäss Art. 4 Abs. 3 des

Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) sowie der Garantie der freien Willensbildung

gemäss Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101), eine Verletzung der

Planauflagepflicht gemäss § 109 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG, SG

730.100), des raumplanungsrechtlichen Rechtsschutzes gemäss Art. 33 RPG und § 113 Abs. 1 und 2 BPG wie auch des kantonalen Öffentlichkeitsprinzips gemäss §

75.

Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) und des dieses

konkretisierenden Einsichtsanspruchs gemäss §§ 25 und 29 des Informations- und

Datenschutzgesetzes (IDG; SG 153.260).

3.

3.1

Mit

Bezug auf die Aarhus-Konvention macht der Rekurrent geltend, dass diese die

Öffentlichkeitsbeteiligung und Mitwirkung in Umweltangelegenheiten fördere und

dazu insbesondere das voraussetzungslose Recht auf Einsicht in

Umweltinformationen gewähre (Art. 4 Aarhus-Konvention), für welches kein

Interessennachweis verlangt werden könne. Dieses Recht sei auch in Art. 10g USG

festgehalten worden, wobei sich der Anspruch auf Einsicht in

Umweltinformationen gemäss Art. 10g Abs. 4 USG auf kantonaler Ebene nach

kantonalem Recht richte. Dabei müssten aber die Vorgaben der Aarhus-Konvention

im Einzelfall eingehalten werden. Zu den Informationen über die Umwelt gehörten

gemäss der nicht abschliessenden Aufzählung in Art. 2 Ziff. 3 der Aarhus-Konvention

alle Informationen in jedweder Form, die einen Bezug zum Zustand der Umwelt hätten.

Gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. b der Aarhus-Konvention zählten dazu nicht nur

(direkte) Informationen über Umweltbestandteile, sondern auch menschliche oder

nicht menschliche Faktoren, welche geeignet seien, Umweltelemente zu

beeinflussen. Unter «Tätigkeiten und Massnahmen» gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. b Aarhus-Konvention

fielen insbesondere auch staatliche Vereinbarungen mit Privaten, sofern sie

geeignet seien, sich auf Umweltbestandteile auszuwirken. Dabei sei es

unerheblich, ob die Tätigkeit, Massnahme oder Vereinbarung vom Staat selbst als

«umweltbezogen» bezeichnet werde, massgeblich sei die materielle Beurteilung

des Inhalts des behördlichen Akts. Auch Vereinbarungen mit Privaten über die

Finanzierung würden als Informationen über die Umwelt gemäss Art. 2 Ziff. 3 der

Aarhus-Konvention gelten, wenn sich die Finanzierung auf Massnahmen beziehe,

welche die Umwelt beträfen. Die Konvention sei gemäss der herrschenden Lehre

direkt anwendbar.

Der Rekurrent

bringt vor, dass ihm der Inhalt der Grundsatzvereinbarung zwar unbekannt sei, diese

aber offenbar in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem aktuell in der Planung

stehenden Bebauungsplan «[...]» stehe, da sie im Grossen Rat der Bau- und

Raumplanungskommission (BRK) wie auch zum Mitbericht der Umwelt-, Verkehrs- und

Energiekommission (UVEK) gleichzeitig mit dem Ratschlag zu diesem Bebauungsplan

überwiesen worden sei. Sie stehe offenbar auch unter der aufschiebenden

Bedingung, dass der Bebauungsplan «[...]» in Rechtskraft erwachse. Die

Grundsatzvereinbarung existiere somit nicht losgelöst vom Bebauungsplan. Sie

sei formell und materiell damit verknüpft. Bei der Genehmigung des Bebauungsplans

«[...]» handle es sich ohne Zweifel um ein umweltbezogenes Entscheidungsverfahren.

Wie dem Ratschlag entnommen werden könne habe der Bebauungsplan in vielerlei

Hinsicht Auswirkungen auf die Umwelt, insbesondere auf die Grün- und

Freiraumgestaltung des Gebiets, auf die Verkehrssituation, auf die

Energieeffizienz und Nachhaltigkeit, auf das Stadtklima, auf Naturwerte und

Bäume sowie auf den Schattenwurf. Die Grundsatzvereinbarung müsse daher als

«Information über die Umwelt» gemäss Art. 2 Ziff. 3 Aarhus-Konvention angesehen

werden. Aus der gleichzeitigen Zuweisung von Ratschlag und

Grundsatzvereinbarung an die beiden grossrätlichen Kommissionen folge, dass die

Kenntnis des Inhalts der Grundsatzvereinbarung für einen Entscheid über den

Bebauungsplan entscheidend oder zumindest hilfreich sei. Die

Grundsatzvereinbarung sei daher unter die Begriffe der «Tätigkeiten oder

Massnahmen [...], die sich auf die unter Buchstabe a genannten

Umweltbestandteile auswirken oder wahrscheinlich auswirken» sowie die «Kosten-Nutzen-Analysen

und sonstige wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die bei umweltbezogenen

Entscheidungsverfahren verwendet werden» gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. b der Aarhus-Konvention

zu subsumieren. Auch die Zuweisung der Grundsatzvereinbarung mit dem Ratschlag

an die UVEK spreche dafür, dass die Grundsatzvereinbarung Informationen

enthalte, die aus Umwelt- oder Verkehrsperspektive relevant seien, und daher als

«Informationen über die Umwelt» gemäss der Aarhus-Konvention zu qualifizieren

seien. Es bestehe daher grundsätzlich ein voraussetzungsloses Recht auf

Einsicht der Öffentlichkeit in dieses Dokument. Die eng auszulegenden

Ablehnungsgründe gemäss Art. 4 Ziff. 3 und 4 der Aarhus-Konvention seien nicht

erfüllt. Es handle sich insbesondere nicht um Vorgänge in den Beratungen gemäss

Art. 4 Ziff. 4 lit. a der Aarhus-Konvention oder um die Vertraulichkeit der

Beratungen respektive um Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse gemäss Art. 4 Ziff.

4.

lit. d der Aarhus-Konvention, zumal dies von der Vor­instanz auch nicht geltend

gemacht werde. Auch Art. 4 Ziff. 4 lit. g der Aarhus-Konvention komme nicht zur

Anwendung. Die Ausnahme diene dem Schutz des «Informationsflows» zwischen

privaten Unternehmen und dem Staat, wenn Unternehmen mehr Informationen über

ihre Umwelteinwirkungen an die Behörden gäben, als sie rechtlich verpflichtet

werden könnten. Die Vereinbarung an sich falle aber nicht unter den Schutz der

Bestimmung. Es bestehe auch ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass

die Öffentlichkeit Einsicht habe, zu was das Gemeinwesen sich gegenüber einem

privaten Unternehmen verpflichtet und was dieses im Gegenzug dem Gemeinwesen

anbietet. Dies gelte insbesondere dann, wenn diese Vereinbarung Auswirkungen

auf ein umweltbezogenes Entscheidverfahren habe. Es bestehe daher unter der Aarhus-Konvention

kein Ausnahmetatbestand, der die Verweigerung der Einsicht in die

Grundsatzvereinbarung rechtfertigen würde.

3.2

Die

Vorinstanz bestreitet die direkte Anwendbarkeit der Aarhus-Konvention und macht

geltend, dass der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen sich vor

kantonalen Behörden nach kantonalem Recht richten würde. Die Konvention habe

keine direkte Verbindlichkeit für die kantonalen Behörden.

3.3

Gemäss

Art. 3 Abs. 1 Aarhus-Konvention sind die Staaten verpflichtet, die Vorgaben des

Übereinkommens mittels Gesetzgebungs- und sonstiger Massnahmen umzusetzen. Sie

erlangt daher primär bei der Auslegung des nationalen Umweltrechts Bedeutung.

Die Frage einer unmittelbaren Anwendbarkeit («self-executing»-Charakter) stellt

sich daher bei der Auflösung von Widersprüchen zwischen der Konvention und dem

schweizerischen Recht (Thurnherr,

Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des

Bundesverwaltungsgerichts, URP 2017 512, 523). Sowohl das Bundesgericht (BGE 144 II 91 E. 2.4.7) wie auch das

Bundesverwaltungsgericht (BVGE 2016/9 E. 7.5.5; dazu

Thurnherr, a.a.O., 520 f.) liessen

die Frage einer darüberhinausgehenden, direkten Anwendbarkeit der Aarhus-Konvention

offen. Der Konvention kommt aber in jedem Fall Bedeutung bei der

völkerrechtskonformen Auslegung und Anwendung des landesrechtlich anwendbaren

Rechts zu (Thurnherr, a.a.O., 523

f.). Demgegenüber wird in der Lehre darüber hinaus postuliert, dass der Informationsanspruch

gemäss Art. 4 der Aarhus-Konvention «aufgrund seiner hinreichend klaren und

bestimmten Vorgaben als unmittelbar anwendbar» gelte (Thurnherr, a.a.O., 524 m.H. auf Errass, Die Aarhus-Konvention und ihre Umsetzung ins schweizerische

Recht, URP 2004 47, S. 88 f.; Flückiger,

La transparence des administrations fédérales et cantonales à l’épreuve de la

Convention D’Aarhus sur le droit d’accès à l’information environnementale, URP

2009.

749, S. 786; Thurnherr,

Öffentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen, Diss. Zürich, 2003,

S. 282 ff.).

3.4

So

oder anders stellt sich zunächst die Frage, ob die streitgegenständliche

Grundsatzvereinbarung in den Geltungsbereich der Aarhus-Konvention fällt.

Der Begriff der

«Informationen über die Umwelt» wird in Art. 2 Abs. 3 der Aarhus-Konvention

präzisiert. Darunter fallen unter anderem sämtliche Informationen über Faktoren

wie Lärm sowie Tätigkeiten oder Massnahmen, die sich auf den Zustand von

Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft

und natürliche Lebensräume, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile sowie die

Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen auswirken oder wahrscheinlich

auswirken (BVGE 2016/9 E. 7.5.1.1). Die

streitgegenständliche Grundsatzvereinbarung bezieht sich unter anderem auf den

Klimaschutz, die Biodiversität, auf Grün- und Freiräume wie auch den Verkehr.

Sie enthält selber zwar keine Informationen über den Zustand von

Umweltbestandteilen. Es handelt sich aber um eine freiwillige, zwischen dem

Kanton und einer Privatperson ausgehandelte Vereinbarung, die sich auf

Umweltbestandteile auswirken soll. Sie enthält daher damit Umweltinformationen

im obgenannten Sinn (Errass,

a.a.O., S. 58). Daraus folgt, dass der Kanton der Öffentlichkeit im Rahmen der

innerstaatlichen Rechtsvorschriften grundsätzlich den Zugang zu dieser

Vereinbarung sicher zu stellen hat (Art. 4 Abs. 1 Aarhus-Konvention).

Davon ist in den

Dispositiv

in Art. 4 Abs. 4 der Aarhus-Konvention vorgesehenen Fällen abzusehen. Demnach

kann ein Antrag auf Informationen über die Umwelt unter anderem abgelehnt

werden, wenn die Bekanntgabe auf die Vertraulichkeit der Beratungen von

Behörden negative Auswirkungen hätte, sofern eine derartige Vertraulichkeit

nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist (lit. a); wenn die Bekanntgabe

negative Auswirkungen auf Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse hätte, sofern

diese rechtlich geschützt sind, um berechtigte wirtschaftliche Interessen zu

schützen (lit. d) oder auf die Interessen eines Dritten, der die beantragten

Informationen zur Verfügung gestellt hat, ohne hierzu rechtlich verpflichtet zu

sein oder verpflichtet werden zu können, sofern dieser Dritte der

Veröffentlichung des Materials nicht zustimmt. Die in der Konvention

abschliessend aufgezählten Ablehnungsgründe sind dabei eng auszulegen (vgl. Botschaft

zur Genehmigung und Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom

28. März 2012, Bundesblatt [BBl] 2012 4324, 4336; Epiney/Fasnacht/Pirker/Reitemeyer, Aktive behördliche

Information in Umweltangelegenheiten, Zu Reichweite und Schranken des Rechts

und der Pflicht staatlicher Behörden zur Verbreitung oder Weitergabe von

Umweltinformationen unter besonderer Berücksichtigung wissenschaftlicher

Untersuchungen, Rechtsgutachten im Auftrag des Bundesamts für Umwelt [BAFU],

Januar 2014, S. 17).

3.5 Mit

Inkrafttreten der Aarhus-Konvention wurde das Öffentlichkeitsprinzip im

Umweltrecht auf Bundesebene in Art. 10g USG verankert. Danach haben Bürgerinnen

und Bürger einen Anspruch auf Zugang zu Dokumenten, die Umweltinformationen

enthalten. Diese Bestimmung gilt für Bund und Kantone. Bei den kantonalen

Behörden richtet sich der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen jedoch

nach dem kantonalen Recht (Art. 10g Abs. 4 USG).

Gemäss § 75 Abs. 2 KV besteht das Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Das Gesetz

bestimmt das Nähere (§ 75 Abs. 3 KV). Damit soll das Handeln der

öffentlichen Organe transparent gestaltet und dadurch die freie Meinungsbildung

und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte gefördert werden, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Bei diesem Einsichtsrecht im Sinn des

allgemeinen, jeder Person zustehenden Rechts auf Zugang zu amtlichen Akten bzw.

Informationen (vgl. Rudin, in:

Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,

Zürich 2014, Grundlagen, N 42) legt somit bereits die Verfassung fest,

dass dieses nicht uneingeschränkt besteht, sondern nur, wenn keine

überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Der

Gesetzgeber hat diese Schranken verschiedentlich konkretisiert. Entsprechend

vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch

auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden

sind («access to one, access to all», Ratschlag des Regierungsrates Nr.

08.0637.01 betreffend IDG vom 10. Februar 2009 [Ratschlag IDG],

S. 42; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2, VD.2013.140

vom 7. Mai 2014 E. 3.2; Rudin,

a.a.O., § 25 N 10). Der Informationszugang nach § 25 Abs. 1 IDG ist zwar Ausnahmen und Einschränkungen unterworfen, aber in dem Sinne

«voraussetzungslos», dass er nicht an einen Interessennachweis seitens des

Gesuchstellers gebunden ist (Rudin,

a.a.O., § 25 N 14). Das «Jedermanns-Recht» besteht mithin unabhängig

von der Interessenlage des Gesuchstellers. Massgebend ist vielmehr das

allgemeine Interesse der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung (VGE VD.2019.130

vom 25. April 2020 E. 3.2; VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 5).

Die

Einschränkungen dieses Anspruchs auf Informationszugang sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe von

oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu

verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche

Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegenstehen. § 29 Abs. 2 und 3 IDG nennen

beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe

entgegenstehen können. Daneben können auch im Gesetz nicht erwähnte

Geheimhaltungsinteressen zur Einschränkung des Informationszugangs führen,

sofern sie die Öffentlichkeitsinteressen überwiegen (vgl. statt viele VGE VD.

2017.167 vom 15. November 2017 E. 4.2).

3.6

3.6.1 Die

Staatskanzlei verweigerte die Bekanntgabe des Inhalts der zweiten Grundsatzvereinbarung

zwischen dem Regierungsrat und der Beigeladenen gestützt auf § 29 Abs. 3 lit. c IDG. Demnach liegt ein privates Interesse vor, wenn die Bekanntgabe von

Informationen verlangt wird, die dem öffentlichen Organ von Dritten freiwillig

mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung es zugesichert hat. Es trifft

zwar zu, dass der Abschluss der strittigen Grundsatzvereinbarung nicht aufgrund

einer gesetzlichen oder vertraglichen Pflicht, sondern freiwillig erfolgte. Wie

die Staatskanzlei selbst ausführt, handelt es sich bei der Grundsatzvereinbarung

um eine gemeinsame Absichtserklärung zwischen der Beigeladenen und dem Regierungsrat

des Kantons Basel-Stadt. Es ist fraglich, ob damit eine freiwillige Mitteilung

einer Information durch die Beigeladene, deren Geheimhaltung ihr das

öffentliche Organ zusicherte, vorliegt. Als Beispiele für die freiwillige

Mitteilung einer Information wird in der Literatur etwa die Meldung eines

Verstosses gegen eine gesetzliche Vorschrift durch den Arbeitgeber genannt, die

eine Privatperson nur vornehmen will, wenn ihr absolute Vertraulichkeit

zugesichert wird (Rudin, a.a.O., § 29 Rz. 54). Damit sollen Informationen geschützt werden, zu deren Mitteilung

die Privatperson nicht bereit wäre, wenn diese Information trotz Zusicherung

der Geheimhaltung bekannt gegeben werden könnten (vgl. Rudin, § 29 Rz. 50). Bei § 29 Abs. 3 IDG geht es somit um

den Schutz der Privatsphäre eines Informanten, welcher der Verwaltung

freiwillig Informationen gibt.

Vorliegend haben

die Parteien vereinbart, die Tatsache, «dass eine Grundsatzvereinbarung

abgeschlossen wurde sowie die in Ziff. 1 der vorliegenden Grundsatzvereinbarung

formulierte Absicht in der Kommunikation erwähnen» zu dürfen. «Weitergehende

Auskünfte zum Inhalt der Grundsatzvereinbarung sollen zur Vermeidung von

Missverständnissen vorgängig zwischen den Parteien abgestimmt werden». Es

stellt sich die Frage, ob damit absolute Vertraulichkeit zugesichert wurde. Den

Akten lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass die Parteien nach Erhalt des

Einsichtsgesuchs über die Erteilung von weitergehende Auskünften diskutiert

haben. Die Beigeladene lässt sich dazu auch nicht vernehmen. Auch auf das Kommissionsgeheimnis

gemäss § 60 ff. des Gesetzes über die Geschäftsordnung des Grossen Rates (GO,

SG 152.100) kann sich die Staatskanzlei nicht berufen. Die Grundlagen der

Kommissionsverhandlungen zum Bebauungsplan sind gemäss § 109 Abs. 1 des Bau-

und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) öffentlich. Ob damit § 29 Abs. 3 lit. c IDG hier überhaupt Anwendung finden kann, ist indes nicht

abschliessend zu klären, weil auch eine vereinbarte Geheimhaltungspflicht

hinsichtlich eines Informationszugangsgesuchs zum Vereinbarungsgegenstand keine

absolute Sperrwirkung hat, weshalb in jedem Fall eine Interessenabwägung

vorzunehmen ist.

3.6.2 In

ihrer Vernehmlassung weist die Staatskanzlei darauf hin, es bestehe die Gefahr,

dass der Rekurrent und damit auch weitere Personen oder Medien etc. das Wissen

um die vertraulich vereinbarten Grundsätze ausnützten, um die Beigeladene damit

faktisch unter Druck zu setzen und dieses Wissen für die Durchsetzung eigener

Interessen zu benutzen. Das langjährig aufgebaute und gut funktionierende

Vertrauensverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kanton, das überhaupt

erst zum Bekenntnis zu diesen Leitbildern und Grundsätzen in der

Grundsatzvereinbarung geführt habe, wäre für künftige Verhandlungen schwer

beeinträchtigt. Dies spreche klar für ein überwiegendes privates Interesse an

der Geheimhaltung der Grundsatzvereinbarung. Zudem bestehe die Gefahr eines

Schadens für die Beigeladene und auch den Kanton hinsichtlich weiterer

künftiger Zusammenarbeit.

Diesbezüglich kann

auch auf § 29 Abs. 2 lit. d IDG verwiesen werden, wonach ein öffentliches

Interesse, das einer Zugangsgewährung entgegenstehen kann, vorliegt, wenn die

Bekanntgabe der oder der Zugang zur Information die Position in Verhandlungen

beeinträchtigt. Nach Ansicht des Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle

Verhandlungsführung sichergestellt werden. Allerdings kann ein schützenswertes

Interesse nur für Informationen angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich

die Verhandlungsposition des betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde

(Ratschlag 08.0637.01 des Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG,

S. 47; VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.4). Geschützt werden damit

nicht nur laufende Verhandlungen. Die Position des öffentlichen Organs kann

auch in künftigen Verhandlungen beeinträchtigt werden, sollten vertrauliche

Informationen aus abgeschlossenen Verhandlungen und Verträgen vorher publik

werden (VGE VD.2020.138 vom 3. Mai 2021 E. 4.3.2, VD.2019.138 vom

12. Februar 2020 E. 4.1; Rudin,

Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,

Zürich 2014, Art. 29 N 34). Dabei handelt es sich um ein öffentliches

Interesse, auf das sich die Staatskanzlei indes nicht beruft. Sie macht

vielmehr geltend, es sei das private Interesse der Beigeladenen, die

Öffentlichkeit nicht über die Inhalte der Vereinbarung zu informieren. Ansonsten

würde das Vertrauensverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kanton

nachhaltig geschädigt.

Dies bedeutet

allerdings nicht, dass das öffentliche Organ – ungeachtet des

Informationsgehalts – generelle verbindliche Geheimhaltung zusagen kann (vgl.

auch Rudin, § 29 Rz. 55). Wie

dargelegt geht es darum, Informationen zu schützen, die die Privatperson dem

öffentlichen Organ nur im Wissen um die Vertraulichkeit mitgeteilt hat. Die

allgemeinen Ausführungen der Staatskanzlei lassen nicht darauf schliessen, dass

der Regierungstat Informationen in Bezug auf die Zusammenarbeit zwischen der

Beigeladenen und dem Regierungsrat von der Beigeladenen nur unter absoluter

Vertraulichkeit erhalten hat. Es wird auch nicht dargelegt, welche

Informationen die Beigeladenen das Unternehmen freiwillig herausgegeben hat.

Diesbezüglich ist ihr privates Interesse an der Geheimhaltung nicht besonders

stark zu gewichten.

Der

Staatskanzlei ist es damit nicht gelungen, darzulegen, inwiefern die privaten

Interessen der Beigeladenen überwiegen sollen. Diese liess sich im vorliegenden

Verfahren zudem nicht vernehmen und verzichtete damit, ihre privaten Interessen

an der Geheimhaltung der streitgegenständlichen Vereinbarung darzutun. Schliesslich

ist die hier zu beurteilende Frage, ob die Interessen der Beigeladenen als

hinreichender Ablehnungsgrund für die Verweigerung des Informationsrechtes des

Rekurrenten genügen, im Licht der Aarhus-Konvention zu beurteilen. Diese sieht

ausdrücklich vor, dass die Ablehnungsgründe eines Antrages auf Information eng

auszulegen sind (vgl. oben E. 3.4). Die privaten Interessen der Beigeladenen

sind somit zu relativieren.

3.6.3 Demgegenüber

spricht das öffentliche Interesse an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit

für die Offenlegung der umstrittenen Grundsatzvereinbarung. Der

Öffentlichkeitsgrundsatz soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die

staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern. Er bildet zudem eine

wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am

politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der

staatlichen Behörden (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BGer 1C_296/2015 vom 18.

Mai 2016 E. 3.1 und 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.1; Blechta, in: Maurer-Lambrou/Blechta

[Hrsg.], Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl.,

2014, N 4 ff. zu Art. 1 BGÖ). Dem Öffentlichkeitsprinzip kommen zwei

charakteristische Merkmale zu: Zum einen sollen die Behörden zu einer aktiven

Informationspolitik verpflichtet werden, indem sie von sich aus Informationen

über ihre Tätigkeit der Öffentlichkeit zugänglich machen. Zum anderen sollen

Interessierte, ohne den Nachweis eines schutzwürdigen Interesses, um

Information nachsuchen können. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes

fliesst aus dem Öffentlichkeitsprinzip für jede Person, die amtliche Dokumente

einsehen möchte, ein subjektiver, individueller, gerichtlich durchsetzbarer

Anspruch (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1, 136 II 399 E. 2.1; BGer 1C_50/2015

vom 2. Dezember 2015 E. 2.1). Entgegen der Ansicht der Staatskanzlei

bedarf es damit keines Interessensnachweises für den Informationszugang des

Rekurrenten.

Insgesamt ist

nicht ersichtlich, weshalb die Öffentlichkeit nicht informiert werden kann, wie

der Regierungsrat und die Beigeladene ihre Zusammenarbeit für den Fall der

Rechtskraft des Bebauungsplans «[...]» in ihrer Vereinbarung geregelt haben.

Demnach überwiegt das Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit

das private Interesse der Beigeladenen an der Geheimhaltung der gesamten

Grundsatzvereinbarung.

3.7 Soweit

der Rekurrent sein Begehren darüber hinaus auch auf raumplanungsrechtliche

Begründungen stützt, ist ihm nicht zu folgen. Raumpläne sind nach Art. 4 Abs. 3

RPG öffentlich und die Behörden haben gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG dafür zu sorgen,

dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Entgegen

der Ansicht des Rekurrenten hat die Grundsatzvereinbarung mit der Frage der

Genehmigung des Bebauungsplans «[...]» jedoch keinen untrennbaren Zusammenhang.

Wie der Kanton und die Beigeladene ihre Zusammenarbeit für den Fall des

Inkrafttretens des Bebauungsplanes regeln, braucht für die Planungsorgane nicht

bekannt zu sein. Die Grundsatzvereinbarung tritt zwar nur dann in Kraft, wenn

auch der Bebauungsplan rechtskräftig wird, dennoch ist sie nicht Teil des

aufgelegten Bebauungsplans. Daher musste sie nicht mit dem Ratschlag

offengelegt werden.

4.

4.1 Für

den Fall der Gewährung des Zugangs zum strittigen Dokument beantragt die

Staatskanzlei die Schwärzung von einzelnen Passagen, die «besonders sensitive Informationen»

enthalten sollen. Die Inhalte würden insbesondere die wirtschaftlichen

Interessen der Beigeladenen tangieren.

4.2 Ein

mögliches privates Interesse, das zur Einschränkung des Informationszugangs

führt, ist dann berührt, wenn durch die Bekanntgabe von oder den Zugang zu

Informationen Berufs-, Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnisse offenbart würden

(§ 29 Abs. 3 lit. b IDG). Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse werden

etwa alle Informationen zugewiesen, die zu einer Beeinträchtigung des

geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des

Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden (BGE 142 II 340 E. 3.2; Cottier, in:

Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008,

Art. 7 N 41 ff.). Als Geschäftsgeheimnis kommen alle

technischen, organisatorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen

Lebens in Frage, wie Kenntnisse über die Organisation, die Kalkulation der

Preise, den Kundenkreis, die Produktion, den Geschäftsgang (BVGer A-3829/2015

vom 26. November 2015 E. 5.2; Cottier,

a.a.O., Art. 7 N 43; Rudin,

a.a.O., § 29 N 47 petit). Aus der Perspektive des betroffenen

Unternehmens kommt es auf die mögliche Beeinflussung des Geschäftsergebnisses

an, aus der Perspektive der Konkurrenten ist danach zu fragen, welche

wirtschaftlichen Nutzen diese aus der Information ziehen könnten (VGE VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016

E. 4.5.2).

4.3

4.3.1 Diesbezüglich

ist für die einzelnen Passagen jeweils zu prüfen, ob ein Geschäftsgeheimnis

vorliegt, das der Bekanntgabe der Information entgegensteht. Im Rahmen der

Verhältnismässigkeit sind die Wahrung der Verhandlungsfähigkeit des Kantons und

der Geschäftsgeheimnisse seiner Vertragspartner zu beachten. Damit kann

Transparenz gewährt werden, ohne einen «gläsernen Geschäftspartner» zu schaffen

(VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 3.3, 3.5.1).

4.3.2 Unter

dem Titel «Ausgangslage» (2., 6. und 7. Spiegelpunkt) sowie bei Ziffer 1.2

unter «1. Absicht» soll der Hinweis auf den Abschluss einer früheren

Grundsatzvereinbarung) geschwärzt werden. Es ist nicht ersichtlich, weshalb

diese Information besonders sensitiv sein soll, ergibt sich doch bereits aus

dem Titel «2. Grundsatzvereinbarung», dass der Regierungsrat und die

Beigeladene bereits zu einem früheren Zeitpunkt eine Grundsatzvereinbarung

abgeschlossen haben. Ebenfalls bekannt ist, dass die zweite Grundsatzvereinbarung

von der Rechtskraft der Nutzungsplanung zum [...] (Ziff. 1.2) abhängig ist. Ein

Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen ist nicht begründet und

auch nicht ersichtlich.

In Ziffer 3.2

hat sich die Beigeladene zum Nachweis einer hochwertigen Gestaltung der

Grünräume verpflichtet, wozu sie auch mit dem Bebauungsplan verpflichtet werden

könnte. Inwiefern damit ein Geschäftsgeheimnis tangiert ist, ist nicht zu

erkennen.

In diesen

genannten Passagen ist somit keine Berührung der wirtschaftlichen Interessen

der Beigeladenen ersichtlich, die das Interesse an der Transparenz der

Behördentätigkeit überwiegen. Von einer Schwärzung dieser Passage ist folglich

abzusehen.

4.3.3 Die

Staatskanzlei beantragt sodann, in Ziffer 3.5 der Vereinbarung das Datum und

die Beitragshöhe des Baurechtsvertrags […] zu schwärzen. Dies betrifft eine

Abmachung zwischen der Beigeladenen und der Einwohnergemeinde Basel. Die Höhe

des jährlichen Beitrags der Beigeladenen für die Unterhalts- und Pflegekosten

des […] hat zwar wohl kaum Auswirkungen auf die Geschäftszahlen der

Beigeladenen an sich. Ähnlich wie bei der Höhe einer Mietzinsvereinbarung kann hier

aber ein Geschäftsgeheimnis bejaht werden.

Weiter soll

Ziffer 4 der Vereinbarung geschwärzt werden. Darin geht es um Abmachungen mit

Bezug auf eine allfällige Mehrwertabgabe. Die diesbezüglichen Grundsätze, dass

keine Ausweitung der Bruttogeschossfläche von 170'400 m2 erfolgen

soll, sind bereits im Ratschlag ersichtlich (vgl. Ziff. 6.4 S. 32 des

Ratschlags, act. 4/3). Die Ziffer enthält aber weitere Informationen über

die konkreten Absichten auf der Grundlage des neuen Bebauungsplanes, welche

Geschäftsgeheimnisse darstellen. Da darin auch keine Umweltinformationen

enthalten sind, ist eine Ablehnung des Einsichtsgesuchs in Bezug auf die Ziffer

4 der Vereinbarung verhältnismässig.

Schliesslich

verlangt die Staatskanzlei die Anonymisierung der Vertreter der Beigeladenen,

die die Vereinbarung unterzeichnet hat. Wer für die Beigeladenen gehandelt hat,

stellt ein Geschäftsgeheimnis dar und kann damit geschwärzt werden.

4.4 Insgesamt

ist der Rekurs folglich teilweise gutzuheissen und die Staatskanzlei zu

verpflichten, dem Rekurrenten Einsicht in eine geschwärzte Version der zweiten

Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und

der B____ AG vom 27. November/4. Dezember 2023 zu gewähren. Ausgenommen

vom Einsichtsrecht des Rekurrenten sind in Ziff.

3.5 der Vereinbarung das Datum des Baurechtsvertrags und die Betragshöhe, die Ziffer

4 sowie die Bezeichnung der vertretenden Personen der Beigeladenen.

5.

Angesichts des

überwiegenden Obsiegens des Rekurrenten hat er für das vorliegende Verfahren keine

Kosten zu tragen. Zudem hat der Rekurrent Anspruch auf eine Parteientschädigung

gegenüber der Staatskanzlei, da sich die Beigeladene nicht am Verfahren beteiligt

hat. Mit Honorarnote vom 18. Oktober 2024 (act. 11) machte die Rechtsvertreterin

des Rekurrenten einen Aufwand von 16.09 Stunden à CHF 250.– für die Einreichung

des Rekurses und der Replik geltend. Danach reichte sie eine weitere Eingabe

vom 22. Oktober 2024 ein, die mit CHF 125.– (für 0,5 Stunden) zu vergüten ist.

Insgesamt ergibt dies ein Honorar von CHF 4'147.50. Hinzu kommen die Auslagen.

Gemäss § 23 Abs. 1 des Honorarreglements (HoR, SG 291.400) kann für

Telefonate, Porti, Kopien usw. eine Pauschale von maximal 3% des Honorars, das

heisst vorliegend CHF 124.50, in Rechnung gestellt werden. Insgesamt

ergibt dies eine Parteientschädigung von CHF 4'272.–, zuzüglich 8,1 % MWST

von CHF 346.–.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In teilweiser Gutheissung des Rekurses

wird die Verfügung der Staatskanzlei vom 14. Juni 2024 aufgehoben und die

Staatskanzlei wird angewiesen, dem Rekurrenten im Sinn der Erwägungen teilweise

Einsicht in die zweite Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des

Kantons Basel-Stadt und der B____ AG vom 27. November/4. Dezember 2023 zu

gewähren.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden

keine Gerichtskosten erhoben.

Die Staatskanzlei hat dem Rekurrenten für das

verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 4'272.–,

einschliesslich Auslagen und zuzüglich MWST von CHF 346.–, insgesamt somit

CHF 4'618.– zu bezahlen.

Mitteilung an:

-

Rekurrent

-

Beigeladene

-

Präsidialdepartement Basel-Stadt, Staatskanzlei

-

Regierungsrat Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT

BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.