Kündigung des Freizeitgartens

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2025.4

URTEIL

vom 2. September 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),

Dr. Heidrun Gutmannsbauer,

Dr. Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____

Rekurrentin

[...]

gegen

Stadtgärtnerei des Kantons

Basel-Stadt

Münsterplatz 10, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid

der Freizeitgartenkommission

vom 27. Dezember 2024

betreffend Kündigung des

Freizeitgartens

Sachverhalt

Sachverhalt

A____ (Rekurrentin) ist seit dem 1. Juni 2010 Pächterin des

Freizeitgartens Nr. [...] auf dem Familiengartenareal «B____». Seit

November 2016 mahnte der Familiengartenverein (FGV) B____ wie auch die

Stadtgärtnerei die Rekurrentin wiederholt zur Vornahme von Gartenarbeiten. Mit

Schreiben vom 1. und 8. November 2023 mahnte die Stadtgärtnerei die Rekurrentin

ab, da ihr Garten stark verwahrlost und verwildert sei, und setzte ihr eine

erstreckte Frist bis zum 31. März 2024 zur Vornahme konkret bezeichneter,

umfangreicher Arbeiten. Mit Verfügung vom 15. April 2024 kündigte die

Stadtgärtnerei das Pachtverhältnis mit der Rekurrentin unter Bezugnahme auf

nicht durchgeführte Instandstellungsarbeiten wegen des Nichtbefolgens von

Anordnungen der Aufsichtsorgane. Am 27. Dezember 2024 teilte die

Freizeitgartenkommission (FGK) der Rekurrentin

mit, dass ihr dagegen erhobene Rekurs abgewiesen worden sei.

Gegen diesen Entscheid der FGK richtet sich der von der

Rekurrentin mit Schreiben vom 8. Januar 2025 angemeldete und mit Eingabe vom

29. Januar 2025 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht. Mit ihrer

Rekursbegründung beantragt die Rekurrentin die kosten- und

entschädigungsfällige Feststellung, dass der Entscheid der

Freizeitgartenkommission vom 27. Dezember 2024 betreffend den Rekurs gegen die

Kündigung des Freizeitgartens [...], Familiengarten-Areal B____ nichtig sei.

Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben, der Sachverhalt vollständig und

korrekt festzustellen und ihr Rekurs gegen die Kündigung gutzuheissen. Mit

Eingabe vom 30. April 2025 beantragte die FGK innert erstreckter Frist die

Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierte die Rekurrentin mit Eingabe vom 19.

Mai 2025.

Anlässlich der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am

2. September 2025 wurden die Rekurrentin,

der Präsident des FGV B____ sowie die Vertreterin der FGK zur Sache befragt.

Anschliessend gelangten die Rekurrentin,

die Vertreterin der FGK und die Vertreterin der Stadtgärtnerei zum Vortrag.

Dabei hielten alle an ihren Anträgen fest. Für ihre Ausführungen wird auf das

Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten

der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von

Bedeutung sind, aus den Akten und den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die Freizeitgartenkommission ist gemäss § 11

Abs. 1 des Gesetzes über Freizeitgärten (Freizeitgärtengesetz, SG 911.900) eine

vom Regierungsrat gewählte Kommission. Sie ist gemäss § 13 Abs. 1 Freizeitgärtengesetz

zuständig für die Beurteilung von Rekursen gegen Verfügungen der

Stadtgärtnerei, des für die Verpachtung zuständigen Amtes (vgl. Ziff. 1.2 der

Familiengartenordnung [FGO, abrufbar unter: www.stadtgaertnerei.bs.ch]). Damit

sind Kündigungen der Pacht von Freizeitgärten nicht auf dem Weg des zivilrechtlichen

Rechtschutzes in Miet- und Pachtsachen, sondern auf dem verwaltungsrechtlichen

Rechtsweg zu bestreiten. Folglich kann gegen Entscheide der FGK gemäss § 10

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) Rekurs beim

Verwaltungsgericht erhoben werden. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1

Ziff. 11 in Verbindung mit § 32 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG,

SG 154.100]). Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des VRPG (VGE

VD.2020.255 vom 24. August 2021 E. 1.1 und VD.2018.172 vom 10.

Juli 2019 E. 1).

1.2

Die Rekurrentin ist als Pächterin des

streitbezogenen Freizeitgartens Adressatin des angefochtenen Entscheids, von

diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen

Aufhebung oder Änderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 VRPG zum Rekurs

legitimiert. Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.

1.3

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet

Dispositiv

sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die

Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht

hat.

2.

Zur Begründung der Abweisung des Rekurses gegen die Kündigung

des Pachtvertrags hat die FGK erwogen, dass die Stadtgärtnerei der Rekurrentin

ihren Pachtvertrag aufgrund andauernder Missachtung der Anordnungen zur

Instandstellung des Freizeitgartens Nr. [...] im Familiengarten-Areal B____,

gestützt auf Ziffer 1.5.3 FGO gekündet habe. Sie sei seit 2016 regelmässig

sowohl vom FGV als auch von der Stadtgärtnerei Basel-Stadt ermahnt worden,

ihren zunehmend verwilderten Garten gemäss der geltenden FGO instand zu setzen.

Diese bilde einen integralen Bestandteil des abgeschlossenen Pachtvertrags und

definiere in Ziffer 1.5.3 als Kündigungsgründe unter anderem die

Nichtbefolgung von Anordnungen der Aufsichtsorgane sowie die Verwilderung oder

Verunkrautung des Gartens und die Nichteinhaltung der allgemeinen Ordnung. Der

Garten der Rekurrentin sei weiterhin ungepflegt. Zahlreiche Pflanzen müssten

aus Rücksicht auf die Nachbarpächter zurückgeschnitten werden. Trotz

wiederholter mündlicher und schriftlicher Anordnungen zwischen 2016 und 2024

sowie mehrfach gewährter Nachfristen seien diese Missstände nicht behoben

worden. Zuletzt sei die Rekurrentin mit

Schreiben vom 1. November 2023 unter Androhung der Kündigung aufgefordert

werden, die in der Mahnung aufgeführten Arbeiten auszuführen. Bei einer

Gartenkontrolle vom 2. April 2024 habe aber festgestellt werden müssen, dass

sie innert der ihr dafür gesetzten Frist bis zum 31. März 2024 die

erforderlichen Arbeiten nicht vorgenommen habe. Im Rekursverfahren habe die

Rekurrentin darauf hingewiesen, dass ihr eine regelmässige Pflege des Gartens seit

2014 aufgrund gesundheitlicher und familiärer Schwierigkeiten nicht mehr

möglich gewesen sei. Es fehle ihr hierfür auch eine Unterstützung, weshalb sie

eine Firma habe beauftragen müssen, was sowohl organisatorisch als auch

finanziell eine fast aussichtslose Herausforderung dargestellt habe. Ihre

persönlichen Umstände und gesundheitlichen Einschränkungen seien aber bereits

seit 2016 in angemessener Weise berücksichtigt worden, indem man die Rekurrentin wiederholt zur Vornahme von

Arbeiten aufgefordert, ihr Fristen verlängert und zunächst von einer Kündigung

abgesehen habe. Es dürfe aber erwartet werden, dass sie zumindest alternative

Lösungen, wie etwa die Unterstützung durch Dritte oder die Beauftragung einer

Firma, aktiv verfolge. Die Kündigung sei zu bedauern, angesichts der

andauernden Vernachlässigung des Gartens, der Missachtung wiederholter

Anordnungen und des fehlenden Konzepts für eine nachhaltige Lösung jedoch als

verhältnismässig zu werten.

3.

3.1 Mit

ihrem Rekurs rügt die Rekurrentin zunächst eine unrichtige Zusammensetzung der FGK

beim angefochtenen Entscheid. Sie macht geltend, dass gemäss § 11 Abs. 2 Freizeitgärtengesetz

die Vorsteherin des zuständigen Bau- und Verkehrsdepartements (BVD) den Vorsitz

habe, welcher bei Rekursen nicht an den Leiter des zuständigen Amtes übertragen

werden könne. Die Sitzung der FGK vom 9. Dezember 2024 mit der Anhörung der Rekurrentin sei vom Leiter der Stadtgärtnerei

geleitet worden. In ihrem Verfahren habe dieser und nicht die Vorsteherin des BVD

den Vorsitz gehabt. Die FGK sei daher bei der Behandlung ihres Rekurses nicht

gesetzeskonform zusammengesetzt gewesen, womit § 11 Freizeitgärtengesetz wie

auch Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung verletzt worden seien, weshalb der

Entscheid nichtig sei (Rekursbegründung, S. 7 f.).

3.2 Nichtigkeit

bedeutet absolute Unwirksamkeit eines Entscheids. Nichtigen Verfügungen geht

jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die Nichtigkeit ist jederzeit

und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten. Ein

Entscheid ist nichtig, wenn er einen besonders schweren und offensichtlichen

oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweist und die Nichtigkeit die

Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (BGE 139 II 243 E. 11.2; VGE

VD.2016.22 vom 7. April 2017 E. 2.4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1098). Inhaltliche

Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen und nur bei ausserordentlicher

Schwere Nichtigkeit zur Folge. Als Nichtigkeitsgründe kommen hauptsächlich

funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie

krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE 150 II 244

E. 4.2.1; BGer 9C_97/2025 E. 2.2 vom 4. April 2025; VGE VD.2023.60

vom 18. November 2023 E. 2.3. Einer unrichtigen Zusammensetzung eines

Spruchkörpers kommt aber nicht das gleiche Gewicht wie dem Entscheid einer

unzuständigen Behörde zu. Sie bildet daher keinen Nichtigkeitsgrund, sondern

führt allein zur Anfechtbarkeit eines Entscheids (BGer 2C_460/2023 vom

31. Mai 2024 E. 5.1.1 und 1C_362/2022 vom 9. Januar 2024 E. 2.2, je

mit Hinweisen).

3.3 Gemäss Art. 30 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) hat jede Person, deren Sache in einem

gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz

geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Daraus

leitet sich auch der Anspruch ab, nur durch ein Gericht beurteilt zu werden,

das gemäss den massgebenden Vorschriften während der gesamten Verfahrensdauer

korrekt und vollständig besetzt ist (BGE 151 IV 37 E. 3.3.1, 144 I 37

E. 2.1 und 137 I 340 E. 2.2.1; näher dazu auch Steinmann/Schindler/Wyss,

in: Ehrenzeller et al. Hrsg.], St. Galler Kommentar, 4. Auflage, 2023,

Art. 30 BV N 13 und 16; Reich,

in: Waldmann et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, 2. Auflage, 2025,

Art. 30 BV N 14 f.). Daraus folgt, dass bei einer aus einer

bestimmten Zahl von Mitgliedern bestehenden Gerichtsinstanz unter Vorbehalt

einer abweichenden gesetzlichen Regelung alle Mitglieder am Entscheid mitwirken

müssen und ein in unvollständiger Besetzung gefällter Entscheid eine formelle

Rechtsverweigerung darstellt (BGE 137 I 340 E. 2.2.1, 129 V 335 E.

3.1 und 127 I 128 E. 4b; BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.1).

Der aus Art. 30 Abs. 1 BV abgeleitete Anspruch auf ein gesetzmässig

bestelltes und in vollständiger Besetzung entscheidendes Gericht kommt

vorliegend jedoch nicht direkt zur Anwendung, da die FGK als verwaltungsinterne

Rekursinstanz (§ 11 Freizeitgärtengesetz) keine unabhängige und damit

gerichtliche Instanz darstellt. Mit Bezug auf Verwaltungsbehörden garantiert

allerdings Art. 29 Abs. 1 BV in gleicher Weise wie Art. 30

Abs. 1 BV, dass die Entscheidbehörde die Zuständigkeitsordnung beachtet

und in richtiger Weise, namentlich auch in vollständiger Besetzung, entscheidet

(Stein-mann/Schindler/ Wyss,

a.a.O., Art. 29 BV N 45 f.; Waldmann,

in: Waldmann et al. [Hrsg.], Basler Kommentar, 2. Auflage, 2025, Art. 29

BV N 33 f.). Auch eine Verwaltungsbehörde, die in nicht vollständiger

Besetzung einen Entscheid fällt, begeht unter Vorbehalt abweichender Ordnung

für den Fall einer Unterbesetzung eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 142 I 172 E. 3.2; BGer 2C_842/2021 vom 23. Dezember 2022

E. 4.1).

3.4 Die Freizeitgartenkommission (FGK) besteht

gemäss § 11 Freizeitgärtengesetz aus sieben Mitgliedern, wobei ihr die

Vorsteherin des zuständigen Departements sowie der Leiter des zuständigen Amtes

von Amtes wegen angehören (Abs. 1). Der Vorsteherin des zuständigen

Departements kommt der Vorsitz zu, welchen sie ausser bei der Behandlung von

Rekursen dem Leiter des zuständigen Amtes übertragen kann (Abs. 2). Da

§ 11 Freizeitgärtengesetz keine weiteren Bestimmungen enthält, die eine

Beschlussfassung in geringerer Besetzung als der vorgeschriebenen

Mitgliederzahl zulassen würde, ist im Nachfolgenden zu klären, ob die

Vorsteherin des zuständigen BVD bei der Beschlussfassung der FGK betreffend des

gegen die Kündigung des Pachtvertrags gerichteten Rekurses vorschriftsgemäss

mitgewirkt hat.

3.5 Die

FGK ist in ihrer Vernehmlassung auf die Rüge der unrichtigen Zusammensetzung

nicht näher eingegangen. Sie hat einzig ausgeführt, dass sich die

Freizeitgartenkommission anlässlich ihrer Sitzung vom 25. November 2024 mit dem

Rekurs der Rekurrentin befasst habe. Auf ausdrücklichen Wunsch der Rekurrentin

sei ihr am 9. Dezember 2024 im Rahmen einer ausserordentlichen

Kommissionssitzung die Gelegenheit gegeben worden, sich persönlich zum

Sachverhalt zu äussern. Mit Schreiben vom 27. Dezember 2024 habe die Freizeitgartenkommission

dann den Rekurs abgelehnt (Vernehmlassung, Ziff. 14). An der heutigen

Verhandlung hat die Vertreterin der FGK auf entsprechende Frage hin jedoch ausdrücklich

eingeräumt, dass die Vorsteherin des BVD nie an den jeweiligen

Kommissionssitzungen teilnimmt, auch nicht in Rekursfällen wie dem vorliegenden

(Verhandlungsprotokoll, S. 3 f.). Im Übrigen hat der Regierungsrat

erst jüngst in seiner Beantwortung der Interpellation Nr. 76 von Joël

Thüring betreffend Freizeitgartenkommission vom 20. August 2025 (25.5277.02)

bestätigt, dass «der Vorsitz, der eigentlich der/dem Vorstehenden des Bau- und

Verkehrsdepartements zusteht, schon seit längerer Zeit an die Amtsleitung der

Stadtgärtnerei delegiert» wird. Damit dennoch jeweils sieben Mitglieder an den

Kommissionssitzungen teilnehmen würden, sei eine achte Person in die Kommission

gewählt worden.

3.6 Aus

dem vorstehend Gesagten folgt, dass die Vorsteherin des BVD entgegen den

Vorschriften von § 11 Freizeitgärtengesetz nicht an der Beschlussfassung

der FGK betreffend den Rekurs der Rekurrentin gegen die Kündigung ihres

Pachtvertrags teilgenommen hat. Massgebend für die Beurteilung der richtigen

Besetzung eines Organs der Rechtspflege ist der Zeitpunkt, in dem der Entscheid

gefällt wird (BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.2 und 5A_523/2014 vom

13. Januar 2015 E. 2.2). Der Entscheid wird dabei in jenem Zeitpunkt

gefällt, in dem die Beratung mit dem Entscheid abgeschlossen wird (BGer

2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.2 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist

unbekannt, wann die FGK ihren Rekursentscheid gefällt hat. Der vorliegend

angefochtene Entscheid trägt das Datum vom 27. Dezember 2024, wobei

nicht anzunehmen ist, dass der Rekursentscheid an diesem Datum, d.h. unmittelbar

nach Weihnachten, von der FGK getroffen worden ist. Sollte die FGK ihren

Entscheid erst nach der Anhörung der Rekurrentin am 9. Dezember 2024 in einer

eigens anberaumten Sitzung getroffen haben, wäre die unterbliebene Mitwirkung

der Departementsvorsteherin an der Anhörung nicht zu beanstanden, soweit die

Äusserungen der Rekurrentin anlässlich der Anhörung in geeigneter Form (z.B. in

einem Wortprotokoll) festgehalten worden wären. Gemäss dem im

Verwaltungsverfahren geltenden Mittelbarkeitsprinzip ist es nicht erforderlich,

dass die entscheidende Behörde selbst und in corpore alle Beweise erhebt. Sie

kann damit auch eine Delegation beauftragen. Es genügt dabei, wenn die nicht

persönlich bei der Beweiserhebung mitwirkenden Mitglieder der Behörde über das

Beweisergebnis korrekt unterrichtet werden (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, Rz 1225). In diesem Sinne

müssen allen Mitgliedern des Spruchkörpers die vollständigen Verfahrensakten

bekannt sein, da sie andernfalls keine Möglichkeit haben, diese in die

Entscheidfindung mit einzubeziehen (BGer 2C_460/2023 vom 31. Mai 2024 E. 5.1.3

und 4A_642/2014 vom 29. April 2015 E. 3.6.1). Da die Vorsteherin des BVD

eingestandenermassen nicht an der Entscheidfindung über den bei der FGK

erhobenen Rekurs beteiligt war, ist es vorliegend unerheblich, ob und wie die

Äusserungen der Rekurrentin anlässlich

ihrer Anhörung vom 9. Dezember 2024 aktenkundig festgehalten worden

sind.

3.7 Aus

dem Gesagten folgt, dass die fehlende Teilnahme der Departementsvorsteherin an

der Entscheidfassung über den Rekurs der Rekurrentin

einen Verstoss gegen die Bestimmung von § 11 Freizeitgärtengesetz wie auch

gegen Art. 29 Abs. 1 BV darstellt. Da der Anspruch auf

ordnungsgemässe Besetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde formeller Natur

ist, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und ist die Sache zur

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (BGE 142 I 172

E. 3.2; Steinmann/Schindler/Wyss,

a.a.O., Art. 29 BV N 26). Eine Heilung dieses Mangels wie von der

Vertreterin des FGK heute verlangt kommt unter diesen Umständen praxisgemäss

nicht in Frage, umso mehr als in keiner Weise belegt ist, dass der angefochtene

Rekursentscheid wie behauptet auch bei Teilnahme der Departementsvorsteherin gleich

ausgefallen wäre. Eine Heilung des Mangels einer unvollständigen Besetzung der

FGK bei der Beschlussfassung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit

Entscheid in der Sache durch das Verwaltungsgericht selbst kommt auch darum

nicht in Frage, weil die Rekurrentin in

der Sache nur die Unangemessenheit der Kündigung des Pachtverhältnisses rügt

(Rekursbegründung, S. 10). Gemäss § 8 Abs. 5 VRPG kann das

Verwaltungsgericht die Angemessenheit einer Verfügung nur prüfen, wenn mit

dieser Verfügung eine Strafe verhängt wird oder das Verwaltungsgericht kraft

ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift dazu berufen ist. Im

Freizeitgärtengesetz findet sich indessen keine Bestimmung, wonach das

Verwaltungsgericht ermächtigt wäre, die Angemessenheit einer Kündigung eines

Pachtverhältnisses frei zu überprüfen. Es erscheint daher ausgeschlossen, dass

das Verwaltungsgericht die Rügen der Rekurrentin

in der Sache selbst prüfen könnte. Zu prüfen sind aber nachfolgend ihre

verschiedenen Rügen betreffend Verletzung von Verfahrensvorschriften.

4.

4.1 Die Rekurrentin

rügt zunächst das Vorgehen des FGV B____ im Vorfeld der Kündigung ihrer

Gartenpacht durch die Stadtgärtnerei. Gemäss Ziff. 1.3 FGO haben die

Freizeitgartenvereine die geeigneten Massnahmen zu treffen, damit die

gesetzlichen und reglementarischen Bestimmungen sowie die Vorgaben der FGK und

des zuständigen Amtes, der Stadtgärtnerei, auf den Arealen umgesetzt werden.

Die Vereinsvorstände sind dafür verantwortlich, dass den in der FGO, dem

Pachtvertrag, den Statuten und den Anordnungen des Vereins enthaltenen Regeln

nachgelebt wird. Verstösse müssen sie nach erfolgloser Beanstandung oder nach

Beschreiten des vereinsrechtlichen Rechtswegs der Stadtgärtnerei melden

(Ziff. 1.3.2 FGO). Bei Verstössen gegen die FGO oder den Pachtvertrag

beschliesst die Stadtgärtnerei über die Kündigung des Pachtverhältnisses. Vor

der Kündigung des Pachtvertrags hat eine schriftliche Mahnung zu erfolgen, mit

welcher der Pächterin nach Möglichkeit in Absprache mit ihr eine angemessene

Frist zur Behebung des angemahnten Zustands eingeräumt wird. Wird der Mahnung

nicht entsprochen, kann der Pachtvertrag mit einer Frist von sechs Monaten

gekündigt werden (Ziff. 1.5.2 FGO).

4.2 Die Rekurrentin

macht geltend, dass der FGV B____ seine eigenen Statuten nicht eingehalten habe,

als er der Stadtgärtnerei seine erfolglosen Beanstandungen gemeldet habe. Sie

verweist dabei auf die Regelung der Zeichnungsberechtigung in Art. 6.4 der

Statuten des FGV B____. Die Vereinsstatuten sähen die Unterschrift zu zweien

aus vier generell zeichnungsberechtigten Mitgliedern des Vorstands vor.

Offenbar habe das Vorgehen der früheren «Co-, Vize-, zeitenweise alleinige

Präsidentin» keinen Rückhalt im Vorstand gefunden. Die Schreiben mit

Einzelunterschrift seien gemäss ihrem Rechtsverständnis nichtig, auch wenn sie

gewissen offensichtlichen Reklamationen, wie der Aufforderung zur Entfernung

schweizweit verbotener Neophyten, nachgekommen sei. Sie rügt, dass der FGV es

unterlassen habe, vor der Kündigung am 15. April 2024 bzw. der

Reklamationsmahnung vom 1. November 2023 durch die Stadtgärtnerei selber gemäss

Ziff. 1.3.2 FGO eine Reklamation auf Vereinsebene zu erheben. Die

Stadtgärtnerei habe die Stufe der erfolglosen Mahnung auf der Ebene des

Freizeitgartenvereins mit Meldung an die Stadtgärtnerei übersprungen. In den

Akten fehle eine Meldung bezüglich erfolgloser Mahnung des FGV B____ an die

Stadtgärtnerei (Rekursbegründung, S. 8).

4.3 Den Rügen der Rekurrentin

kann nicht gefolgt werden. Die Zeichnungsberechtigung gemäss Art. 6.4 der

Statuten des FGV B____ regelt die Kompetenz zur rechtsgeschäftlichen Eingehung

von Pflichten und Rechten des Vereins gegenüber Dritten. Bei der internen

Beanstandung von Verstössen von Pächtern und Pächterinnen gegen die FGO oder

den Pachtvertrag handelt es sich offensichtlich nicht um rechtsgeschäftliche

Verpflichtungen und Berechtigungen des Vereins gegenüber Dritten. Im Übrigen

kann, was die Schreiben der Präsidentin des Vereins vom 3. April 2017 und

8. Juni 2017 angeht, darauf verwiesen werden, dass diese Mahnungen jeweils

mit Kopie an den Arealchef erfolgt sind. Es wird von der Rekurrentin nicht

behauptet, dass dieser dem Vorgehen der Präsidentin opponiert hätte, weshalb

zumindest von einer stillschweigenden Genehmigung eines zweiten

Vorstandsmitglieds ausgegangen werden kann. Die Mahnungen vom 30. Mai

2018, 29. Juni 2018, 26. August 2018 und 21. August 2019 mit

Fristansetzungen sind allein von der Präsidentin unterzeichnet worden.

Demgegenüber sind die letzten Mahnungen vom 29. Mai 2021 und 9. Juni

2023 jeweils von beiden Co-Präsidenten unterzeichnet worden. Mit der Mahnung

vom 9. Juni 2023 haben die beiden Co-Präsidenten der Rekurrentin eine

Frist bis zum 19. Juni 2023 zur Behebung von Mängeln gesetzt und ihr für

den Fall, dass sie die Frist nicht einhalten sollte, angedroht, der

Stadtgärtnerei die Kündigung des Gartens zu empfehlen. Auch der Antrag an die

Stadtgärtnerei vom 6. September 2023, den Pachtvertrag zu kündigen, ist wiederum

von beiden Co-Präsidenten unterzeichnet worden. Soweit man der Auffassung wäre,

dass wenigstens der Kündigungsantrag an die Stadtgärtnerei im Sinne der

Zeichnungsregelung von Art. 6.4 der Vereinsstatuten von zwei

Vorstandsmitgliedern unterzeichnet sein muss, würde das Schreiben vom

6. September 2023 diese Formvorschrift in jedem Fall erfüllen.

5.

Die Rekurrentin rügt

des Weiteren in verschiedener Hinsicht Verletzungen ihres Anspruchs auf

rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).

5.1

5.1.1 Die Rekurrentin

macht zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf Akteneinsicht geltend. Ihr

damaliger Rechtsvertreter habe am 2. Dezember 2024 bei der FGK

Akteneinsicht verlangt. Mit E-Mail der Stadtgärtnerei vom

5. Dezember 2024 seien ihr nur zwei Anhänge mit der Kündigung des

Freizeitgartens vom 15. April 2024 sowie der Rekurs ihres damaligen

Rechtsvertreters bei der FGK vom 27. Mai 2024 zugestellt worden

(Rekursbegründung, S. 9). Die FGK hat sich in ihrer Vernehmlassung hierzu

nicht geäussert.

5.1.2 Das

Akteneinsichtsrecht soll den Parteien eines Verfahren als Teilgehalt des in

Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör ermöglichen, ihre

Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrnehmen zu können (VGE VD.2018.44

vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich

unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die

geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/ Brühl-Moser,

a.a.O., Rz 322; Steinmann/Schindler/Wyss,

a.a.O., Art. 29 BV N 67; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2, 121 I 225 E. 2a

und 126 I 7 E. 2b [= Pra 2001 Nr. 57). Gemäss Rechtsprechung vermittelt die

verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde

Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu

erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt

(BGE 126 I 7 E. 2b und 122 I 109 E. 2b, mit Hinweisen). Seine Grenzen findet

das Akteneinsichtsrecht an den öffentlichen Interessen des Staates und

berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 121 I 225

E. 2a, 119 Ib 12 E. 6b und 113 Ia 1 E. 4a). Die Wahrnehmung des

Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen

Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden

verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE

VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4 und VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E.

2.3.1.1; statt vieler BGE 142 I 86 E. 2.2 und 130 II 473 E. 4.1; ferner Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 54).

Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines

anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten

anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder

beizuziehen gedenkt (VGE VD.2019.7 vom 25. September 2019 E. 5.2.1 und

VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

5.1.3 Dem von der Rekurrentin

eingereichten E-Mail der Leiterin der Abteilung Freizeitgärten und

Gartenberatung der Stadtgärtnerei vom 5. Dezember 2024 (act. 6/10)

ist zu entnehmen, dass der damalige Rechtsvertreter der Rekurrentin neben den beiden in der Rekursbegründung genannten

Beilagen (oben E. 5.1.1) als Attachment auch die Mahnung zugestellt

erhalten hat. Auch wenn die Vertreterin der FGK heute ausgeführt hat, dass die Rekurrentin im Besitz aller Akten, namentlich

aller Schreiben, die an sie gegangen seien, wie auch derjenigen, welche von ihr

gekommen seien, habe sein müssen (Verhandlungsprotokoll, S. 4), so ist

doch nicht erstellt, dass der frühere Anwalt der Rekurrentin im Vorfeld ihrer

auf den 9. Dezember 2024 angesetzten Anhörung alle verfahrensrelevanten

Akten erhalten hätte. Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich auf sämtliche

verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des behördlichen

Entscheids zu bilden (statt vieler BGE 132 V 387 E. 3.2; BGer

2C_371/2023 vom 21. Juni 2024 E. 5.1.1; Steinmann/Schindler/Wyss, a.a.O., Art. 29 BV N 67).

Die Stadtgärtnerei hätte daher dem Rechtsvertreter der Rekurrentin damals das gesamte Dossier mit allen massgeblichen

Schriftstücken zukommen lassen müssen. Es kann, soweit nicht bloss um

Zustellung spezifischer Dokument ersucht wird, nicht der Behörde überlassen bleiben

zu entscheiden, welche Aktenstücke sie übermittelt, auch wenn sie davon

ausgeht, dass die ersuchende Verfahrenspartei im Besitz des ergangenen

Schriftverkehrs ist bzw. sein sollte. Denn die Betroffenen müssen sich

vergewissern können, ob die entscheidrelevanten Akten vollständig sind (Waldmann/ Oeschger, in: Waldmann/Krauskopf

[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auflage, Zürich

2023, Art. 26 N 81). Indem die Stadtgärtnerei, welche für die FGK das

Sekretariat führt, dem Anwalt der Rekurrentin

nur unvollständig Akteneinsicht gewährte, verletzte sie deren Anspruch auf

rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Immerhin kann festgehalten

werden, dass die Rekurrentin mit der Zustellung

der Vernehmlassung der FGK vom 30. April 2025 einschliesslich der

darin erwähnten Beilagen die vorinstanzlichen Akten inzwischen durch das

Verwaltungsgericht zugestellt erhalten hat. Nach Angaben der Vertreterin der

FGK an der heutigen Verhandlung handelt es sich bei diesen Beilagen um alle

Akten, die für deren Rekursentscheid benötigt worden seien

(Verhandlungsprotokoll, S. 4). Ausserdem hat die Rekurrentin in der Woche

vor der heutigen Verhandlung bei der FGK noch Einsicht in die Verfahrensakten

nehmen können (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 4 f.).

5.2

5.2.1 Die Rekurrentin rügt des Weiteren eine Verletzung

ihres Anspruchs auf Begründung der Kündigung des Pachtverhältnisses wie auch

des Rekursentscheids. Aus dem Recht auf rechtliches Gehör (Art. 29

Abs. 2 BV) folgt, dass die Behörde sich in ihrem Entscheid sachgerecht mit

den Vorbringen der betroffenen Person auseinandersetzt. Aus der

Begründung müssen die Überlegungen hervorgehen, von denen sich die Behörde hat

leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid abstützt. Die Begründung muss so

abgefasst sein, dass sich die betroffene Partei über die Tragweite des

Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die

nächsthöhere Instanz weiterziehen kann. Erhöhte Anforderungen an die Begründung

gelten, wenn der Behörde ein weiter Entscheidspielraum zukommt. Die

Begründungspflicht wird allerdings nicht bereits dadurch verletzt, dass sich

die Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich befasst und nicht

jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Die Behörde darf sich auf die

für den Entscheid wesentlichen Argumente beschränken (VGE VD.2023.39 vom 9.

November 2023 E. 3.1.2; BGE 137 II 266 E. 3.2, 134 I 83 E. 4.1 und

133 III 439 E. 3.3; BGer 2C_318/2025 vom

11. August 2025 E. 4.1 Waldmann,

a.a.O., Art. 29 BV N 27; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

a.a.O., Rz 343 ff.).

5.2.2 Zum einen macht die Rekurrentin eine Verletzung

ihres Rechts auf Begründung durch die Stadtgärtnerei geltend. In deren

Kündigungsschreiben vom 15. April 2024 werde gerügt, dass mehrere

Instandstellungsarbeiten nicht erfolgt seien. In Klammern erfolge jeweils ein

Verweis auf eine Bestimmung der FGO, in der Regel auf Ziffer 2.6. Diese

Ziffer sage im Wesentlichen aus, dass ein Garten jederzeit gepflegt aussehen

müsse. Inwiefern die einzelnen in der Verfügung genannten Pflanzen gegen diese

Norm verstossen sollten, werde aus der Kündigung nicht ersichtlich. Dadurch

verletze die Stadtgärtnerei ihre Begründungspflicht (Rekursbegründung,

S. 9).

Zunächst ist

festzustellen, dass die Rekurrentin diesen formellen Mangel mit ihrem Rekurs an

die Vorinstanz nicht geltend gemacht hat. Aus dem Grundsatz von Treu und

Glauben im Prozess gemäss Art. 5 BV folgt, dass Ansprüche und insbesondere

formelle Rügen frühzeitig geltend zu machen sind (VGE VD.2022.255 vom 16.

Februar 2023 E. 2.4 mit Hinweis auf AGE ZB.2021.40 vom 31. Januar 2022 E.

3.3.3, BGE 141 III 210 E. 5.2; BGer 9C_607/2022 vom

1. April 2025 E. 2.6 [zur Publikation vorgesehen]; Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 15c).

Da die Rekurrentin den Entscheid der Stadtgärtnerei im vorinstanzlichen

Verfahren sachgerecht hat anfechten können, erfolgt diese Rüge somit verspätet,

weshalb darauf nicht einzutreten ist. Die Rüge ist aber auch in der Sache

unzutreffend. Es ist unbestritten, dass die Rekurrentin die konkret verlangten

Gartenarbeiten nicht ausgeführt und damit der Anordnung der Stadtgärtnerei als

Aufsichtsorgan in deren Verfügung vom 1. November 2023 keine Folge geleistet

hat, womit der Kündigungsgrund gemäss Ziff. 1.5.3 FGO, auf welchen Bezug

genommen worden war, erfüllt war. Im Übrigen ergibt sich selbst für eine

gartenbaulich auch nur wenig bewanderte Person bereits aus der Nennung von

Blacken, wilden Brombeeren oder Problemkräutern der Bezug zu Ziff. 2.6 ohne Weiteres.

Gleiches gilt auch für die Einhaltung von Grenzabständen etc.

5.2.3 Zum anderen rügt die Rekurrentin auch eine Verletzung der Begründungspflicht durch die

Vorinstanz. Die FGK habe sich mit der Feststellung begnügt, dass der Garten

weiterhin ungepflegt sei, was zur Begründung einer Verfügung nicht ausreiche

(Rekursbegründung, S. 9 f.). Wie die Rekurrentin

zutreffend ausführt, ist für die Beurteilung der Kündigungsberechtigung der

Zustand des Gartens zum Zeitpunkt der Kündigung am 15. April 2024 massgebend.

Die entsprechenden Beanstandungen ergeben sich diesbezüglich aus der

Kündigungsverfügung der Stadtgärtnerei. Die FGK weist im Übrigen in ihrem

Entscheid darauf hin, dass der Garten der Rekurrentin

weiterhin ungepflegt sei. Zahlreiche Pflanzen müssten aus Rücksicht auf die

Nachbarpächter zurückgeschnitten werden. Es wird dazu auf wiederholte mündliche

und schriftliche Anordnungen zwischen 2016 und 2024, die Kündigungsandrohung

vom 1. November 2023 und die Gartenkontrolle vom 2. April 2024 hingewiesen.

Aufgrund dieser Begründung hatte die Rekurrentin ausreichend Kenntnis bezüglich

der Tragweite und Motive des Entscheids. Eine Verletzung des aus Art. 5

Abs. 1 BV abgeleiteten Begründungserfordernisses liegt demzufolge nicht

vor.

6.

Nach dem Gesagten ist der Entscheid der FGK vom

27. Dezember 2024 in Gutheissung des Rekurses aufzuheben und die Sache zum

neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die FGK zurückzuweisen. Bei diesem

Ausgang des Verfahrens sind der Rekurrentin

keine Verfahrenskosten aufzuerlegen und ist ihr eine Parteientschädigung

zuzusprechen. Die Rekurrentin hat sich im

Verfahren vor dem Verwaltungsgericht bloss mit Bezug auf die Rekursanmeldung

anwaltlich vertreten lassen. Die diesbezüglichen Bemühungen ihrer Rechtsvertretung

erscheinen im Umfang von zwei Stunden als angemessen, was bei einem

Überwälzungstarif von CHF 250.–/Stunde eine Parteientschädigung von

CHF 500.– ergibt, zuzüglich eine Auslagenpauschale von CHF 30.–

(§ 23 Abs. 1 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400]). Soweit

die Rekurrentin heute auch die Bemühungen

ihrer Rechtsvertretung im vorinstanzlichen Rekursverfahren geltend macht, wird

die FGK, nachdem die Sache zum neuen Entscheid an sie zurückgewiesen wird, im

Rahmen des wiederaufzunehmenden Verfahrens darüber zu befinden haben.

Demgemäss

erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der angefochtene Entscheid wird in

teilweiser Gutheissung des Rekurses aufgehoben und die Sache wird zum neuen

Entscheid an die Freizeitgartenkommission im Sinne der Erwägungen

zurückgewiesen.

Es werden keine Kosten erhoben. Der geleistete

Kostenvorschuss in Höhe von CHF 1'000.– wird zurückerstattet.

Der Rekurrentin wird eine Parteientschädigung von

CHF 530.– (einschliesslich Auslagen), zuzüglich 8,1 % MWST von

CHF 42.95, zu Lasten des Bau- und Verkehrsdepartements zugesprochen.

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Stadtgärtnerei des Kantons Basel-Stadt

-

Freizeitgartenkommission des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein

anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren

gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel

in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.