Rechtliche Zulässigkeit einer kantonalen Volksinitiative

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2020.1

URTEIL

vom 22. Juli 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé, lic. iur Barbara Schneider, Dr. Cordula

Lötscher

und Gerichtsschreiber

Dr. Peter Bucher

Beteiligte

Grosser Rat des Kantons

Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

Initiativkomitee "Wohnschutzinitiative

II: JA zur Rettung

des Basler Wohnschutzes"

A____

[...]

vertreten durch [...],

Rechtsanwältin,

[...]

Gegenstand

Beschluss des Grossen Rates vom

12. Februar 2020

Vorlage der kantonalen

Volksinitiative "Wohnschutzinitiative II: JA zur Rettung des Basler

Wohnschutzes" zum Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

Sachverhalt

Sachverhalt

Bei

der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 wurde die Initiative „Wohnen ohne Angst

vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien

(Wohnschutzinitiative)“ angenommen. Mit der Initiative wurde § 34 der

Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) ergänzt. Die ergänzte

Fassung dieser Bestimmung trat am 5. Juli 2018 in Kraft. Sie hat den folgenden

Wortlaut (Ergänzungen hervorgehoben):

㤠34 Raumplanung, Wohnschutz und Wohnumfeld

1 Der Staat sorgt für die zweckmässige und

umweltschonende Nutzung des Bodens im Rahmen einer auf die grenzüberschreitende

Agglomeration abgestimmten Siedlungsentwicklung. Er wahrt und fördert die

Wohnlichkeit wie auch die städtebauliche Qualität.

2 Er fördert im Interesse eines

ausgeglichenen Wohnungsmarktes den Wohnungsbau. Er achtet dabei auf ein

angemessenes Angebot vor allem an familiengerechten Wohnungen. In gleicher

Weise fördert er den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen

Quartieren.

3 In Zeiten von Wohnungsnot sorgt er,

entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass

diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam

geschützt wird. Dies gilt insbesondere für die älteren und langjährigen

Mietparteien.

4 Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum

zu erhalten, ergreift er, ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz, alle

notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die den Charakter der Quartiere, den

aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse

bewahren.

5 Diese Massnahmen umfassen auch die

befristete Einführung einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrolle

bei Renovation und Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen.

6 Wohnungsnot besteht bei einem

Leerwohnungsbestand von 1,5 Prozent oder weniger.“

Im

Rahmen der Umsetzung von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 unterbreitete

der Regierungsrat dem Grossen Rat mit Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember

2018 einen Entwurf für eine Revision des Gesetzes über die Wohnraumförderung

(WRFG, SG 861.500) (nachfolgend Entwurf WRFG). Mit Beschluss vom 9. Januar 2019

überwies der Grosse Rat das Geschäft an die Bau- und Raumplanungskommission

(BRK) sowie zum Mitbericht an die Wirtschafts- und Abgabekommission (WAK). Die

Beratungen in den Kommissionen führten zu einer Teilung beider Kommissionen in

eine Mehrheit und eine Minderheit. Die Mehrheit und die Minderheit der BRK und

der WAK beschlossen je einen eigenen Bericht. Der Grosse Rat beriet das

Geschäft am 22. und 23. April 2020 und beschloss am 23. April 2020 eine

Änderung des WRFG.

Im

Kantonsblatt vom 12. Juni 2019 wurde die kantonale Volksinitiative

„Wohnschutzinitiative II: JA zur Rettung des Basler Wohnschutzes“ (nachfolgend

Initiative) publiziert. Sie hat den folgenden Wortlaut:

"Gestützt

auf § 47 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 und auf das

Gesetz betreffend Initiative und Referendum vom 17. Januar 1991 reichen die

unterzeichneten, im Kanton Basel-Stadt wohnhaften Stimmberechtigten folgende

formulierte Initiative ein:

I.

Die Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23.3.2005 erhält folgenden § 151: Übergangsbestimmungen

zu § 34 (Sistierung zum Schutz des Wohnschutzes)

1 Bis zum Inkrafttreten der

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 in der Fassung vom 5. Juli 2018, längstens

jedoch für die Dauer von drei Jahren ab Inkrafttreten dieser

Übergangsbestimmung, sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben für Sanierung,

Umbau, Abbruch und Zweckentfremdung (inklusive Umwandlung in Stockwerkeigentum)

von Mehrfamilienhäusern zu sistieren.

2 Vorbehalten bleiben Bewilligungsverfahren

für Bauvorhaben, welche zur Abwehr von unmittelbar drohendem Schaden an der

Bausubstanz oder aus zwingenden polizeilichen Gründen erforderlich sind.

3 Vorbehalten bleiben ferner

Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben von vermietenden Parteien,

a)

welche nur eine einzige Liegenschaft mit nicht mehr als 4 Wohnungen vermieten,

b)

welche als Organisationen im Sinne des gemeinnützigen Wohnungsbaus gelten,

c)

welche unter Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden Fördergelder nur

Arbeiten ohne Auswirkungen auf die bestehenden Mietzinse vornehmen.

4 Die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 ist

nach ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig gemachte

Verfahren anwendbar.

II.

§ 151 tritt am Tag nach Annahme der Initiative in Kraft."

Mit

Verfügung vom 2. Oktober 2019 stellte die Staatskanzlei fest, dass die

Initiative mit 3‘060 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist.

Mit

Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 beantragte der Regierungsrat dem

Grossen Rat, die Initiative für rechtlich unzulässig zu erklären. Mit Beschluss

Nr. 20/07/11G vom 12. Februar 2020 überwies der Grosse Rat die Initiative

zum Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit dem Appellationsgericht. Das

Initiativkomitee beantragt dem Appellationsgericht mit begründeter Eingabe vom

9. April 2020, die Initiative sei als gültig zu erklären. Mit freigestellter Stellungnahme

vom 30. April 2020 beantragt der Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und

Sicherheitsdepartement, die Initiative sei für rechtlich unzulässig zu erklären.

Mit Eingabe vom 5. Juni 2020 hat das Initiativkomitee dazu Stellung genommen

und an seinem bisherigen Antrag festgehalten. Das vorliegende Urteil ist auf

dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Gemäss § 91 Abs. 1 lit. g der Verfassung

des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sowie § 15 Abs. 1 und § 17a Abs.

1.

des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100) entscheidet

der Grosse Rat über die rechtliche Zulässigkeit einer Initiative oder legt

diese Frage direkt dem Appellationsgericht als Verfassungsgericht zum Entscheid

vor. Mit Beschluss Nr. 20/07/11G vom 12. Februar 2020 überwies der Grosse Rat

die Initiative zum Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit dem

Appellationsgericht. Dieses beurteilt die rechtliche Zulässigkeit der

Initiative als Verfassungsgericht (§ 116 Abs. 1 lit. b KV). Zuständig ist eine

Kammer des Appellationsgerichts (§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes

[GOG, SG 154.100]).

1.2

Für das Verfahren bestimmt § 17a des

Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100), dass der

Grosse Rat dem Verfassungsgericht den vom Regierungsrat gemäss § 13 IRG

gestellten Antrag vorlegt (Abs. 1) und das Verfassungsgericht dem

Initiativkomitee Gelegenheit gibt, sich schriftlich zur rechtlichen

Zulässigkeit der Initiative zu äussern (Abs. 2). Das Verfassungsgericht

entscheidet ohne Verhandlung und publiziert das Dispositiv seines Entscheids im

Kantonsblatt (§ 17a Abs. 3 in Verbindung mit § 17 Abs. 4 IRG). Die Kognition

des Verfassungsgerichts ist in Fällen, in denen der Grosse Rat ihm ohne eigenen

Beschluss den Entscheid über die Gültigkeit einer Initiative delegiert, frei

(VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 1.2).

1.3

Der Regierungsrat beantragte dem

Grossen Rat mit Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020, die Initiative für

rechtlich unzulässig zu erklären. Das Initiativkomitee beantragte mit

Stellungnahme vom 9. April 2020, die Initiative sei als gültig zu erklären.

2.

Grundsätze der Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer

Initiative

2.1

Im vorliegenden Verfahren ist über

die rechtliche Zulässigkeit der Initiative zu entscheiden. Eine Initiative ist

rechtlich zulässig, wenn sie mit dem höherrangigen Recht vereinbar ist, sich

nur mit einem Gegenstand befasst (Grundsatz der Einheit der Materie) und nichts

Unmögliches verlangt (vgl. § 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1 und VG.2017.3 vom

18.

März 2018 E. 2.1.1; BGE 143 I 129 E. 2.1

S. 132, 142 I 216 E. 3.1 S. 219 und

139.

I 292 E. 5.4 S. 295).

2.2

2.2.1

Für die Beurteilung der rechtlichen

Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten

Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292 E. 5.7

S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.; VGE

VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches

Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur

ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür

vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche

Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn

und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text

nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner

wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller

Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte

(historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf

die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit

anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht

klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen,

die der Verfassung am besten entspricht (BGE 142 I 135

E. 1.1.1 S. 138; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1 und

VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

2.2.2

Bei der Auslegung eines

Initiativtextes ist massgeblich, wie dieser von den Stimmberechtigten und

späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 141 I 186 E. 5.3 S. 195 f. und 139 I 292

E. 7.2 S. 298; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3

vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative

auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen.

Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der

Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 139 I 292

E. 7.2.1 S. 298 und 129 I 392 E. 2.2

S. 394 f.; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom

18.

März 2018 E. 2.1.1; vgl. BGE 143 I 129 E. 2.2

S. 132 und 141 I 186 E. 5.3 S. 195 f.). Der Wille

der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als das durch Auslegung

ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der Initianten

entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative vereinbar

sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene Begründung zumindest

einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten bekannt gewesen ist, ist

für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative massgebend, wie diese von

den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der Begründung der Initianten

vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die Gültigkeit der Initiative

lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein Gehalt beigemessen wird, der

ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019

E. 2.2 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1; vgl. BGE 139 I 292

E. 7.2.4 und E. 7.2.5 S. 299 f. sowie E. 7.5.2 S. 302;

vgl. ferner BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132 f.;

BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen

Präzisierungen zustimmend Attinger,

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss.

Zürich 2016, S. 63 ff.; kritisch zu BGE 139 I 292

Bisaz, in: AJP 2014

S. 248 ff.; ferner Tschannen,

Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und

2014, in: ZBJV 2014 S. 777, 830 f.). Die Berücksichtigung einer Begründung

der Initianten kann somit vor allem dann zwingend geboten sein, wenn sie auf

dem Unterschriftenbogen angebracht worden ist (VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018

E. 2.1.1; vgl. BGE 139 I 292 E. 7.2.2 S. 298 und

E. 7.5.2 S. 302; BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015

E. 3.3; Attinger, a.a.O.,

S. 66).

2.2.3

Von verschiedenen

Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck

der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt

und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem

übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint

(BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 und 129 I 392

E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2

und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn

beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt,

ist sie in diesem für ihre Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als

gültig zu erklären (BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 und

129.

I 392 E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2018.1 vom

15.

Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1; Pedretti, Die Vereinbarkeit von

kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017 S. 299, 308

f.). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden und die

Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem

übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet

werden ("in dubio pro populo"; BGE 143 I 129

E. 2.2 S. 132 und 111 Ia 292 E. 3c/cc

S. 299 f.; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom

18.

März 2018 E. 2.1.1). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der

Verhältnismässigkeit hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die

politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu

beschränken (Art. 34 und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung

der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen

sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten

Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2 und 3.3

S. 219 f. und 143 I 129 E. 2.2 S. 132; VGE

VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

2.3

Für die Prüfung der Vereinbarkeit

einer ausformulierten Gesetzesinitiative mit dem höherrangigen Recht gelten die

gleichen Grundsätze wie für die abstrakte Normenkontrolle einer geltenden

Gesetzesbestimmung (vgl. BGE 124 I 107 E. 5b.aa S. 119; S. 316). Für

die Beantwortung der Frage, ob eine kantonale Gesetzesbestimmung im Rahmen der

abstrakten Normenkontrolle aufzuheben ist, sind die Schwere eines allfälligen

Grundrechtseingriffs, die konkreten Umstände bei der Anwendung der

angefochtenen Norm, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes bei einer

späteren Normenkontrolle im konkreten Anwendungsfall und allfällige

Auswirkungen auf die Rechtssicherheit mitzuberücksichtigen (vgl. BGE 143 I 426

E. 2 S. 431 und 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGer 1C_441/2018 vom 14.

November 2019 E. 4). Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter

normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als mit

dem höherrangigen Recht vereinbar (vgl. BGer 2C_1076/2012 und 2C_1088/2012 vom

27.

März 2014 E. 2.4), so rechtfertigt die blosse Möglichkeit, dass die

Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem

gegen höherrangiges Recht verstossenden Ergebnis führen könnte, für sich

alleine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen die

Aufhebung der angefochtenen Norm noch nicht (vgl. BGE 143 I 426 E. 2

S. 431 und 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGer 1C_441/2018 vom 14. November

2019.

E. 4 und 6.1, 2C_546/2018 vom 11. März 2019 E. 2.2 und 2C_1076/2012 und

2C_1088/2012 vom 27. März 2014 E. 2.4). Dementsprechend ist eine

ausformulierte Gesetzesinitiative für ungültig zu erklären, wenn die Anwendung

der darin vorgesehenen Rechtssätze mit grosser Wahrscheinlichkeit in einer

erheblichen Anzahl von Fällen zu dem übergeordneten Recht widersprechenden

Ergebnissen führt. Ruft ihre Anwendung jedoch nur in besonders gelagerten Fällen

beim Zusammentreffen verschiedener Faktoren dem übergeordneten Recht

widersprechende Ergebnisse hervor, ist die Initiative gültig zu erklären (Pedretti, a.a.O., S. 317). Bei einer

ausformulierten Verfassungsinitiative, die unmittelbar anwendbares Recht schafft,

ist zu beachten, dass die Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts hinsichtlich

kantonaler Verfassungsbestimmungen erheblich eingeschränkt ist (Pedretti, a.a.O., S. 321). Gemäss

langjähriger Praxis sieht das Bundesgericht bei Bestimmungen von

Kantonsverfassungen in Anbetracht ihrer Gewährleistung durch die

Bundesversammlung (vgl. Art. 51 Abs. 2 BV) nicht nur von einer abstrakten

Normenkontrolle, sondern grundsätzlich auch von einer konkreten Normenkontrolle

ab. Es überprüft Bestimmungen einer Kantonsverfassung im Anwendungsfall nur,

wenn das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in

Kraft gewesen ist oder sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es

Rechnung zu tragen gilt. Ob an dieser von der Lehre zum Teil stark kritisierten

Rechtsprechung festgehalten werden kann oder ob sie aufgegeben oder gelockert

werden müsste, hat das Bundesgericht bisher offen gelassen (BGE 145 I 259 E.

5.1

S. 268 und 142 I 99 E. 4.3.3 S. 117; vgl. zur Kritik an der Praxis des

Bundesgerichts Ruch, in: St.

Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 51 BV N 23; Stöckli, in: Basler Kommentar, 2015,

Art. 172 BV N 17; Tschannen,

Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Auflage, Bern 2016

[nachfolgend Tschannen,

Staatsrecht], § 18 N 35). Die vorstehend dargestellte Einschränkung des

Rechtsschutzes rechtfertigt eine strengere Handhabung des Gültigkeitserfordernisses.

Eine direkt anwendbare ausformulierte Verfassungsinitiative ist deshalb für

ungültig zu erklären, wenn die Anwendung der darin vorgesehenen Rechtssätze mit

einer gewissen Wahrscheinlichkeit neben mit dem höherrangigen Recht vereinbaren

Ergebnissen auch zu solchen führt, die gegen übergeordnetes Recht verstossen (Pedretti, a.a.O., S. 321 f.). Wie sich aus

den nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist die vorliegende Initiative allerdings

auch nach dem für ausformulierte Gesetzesinitiativen geltenden milderen

Massstab für unzulässig zu erklären. Zu weit gehen dürfte die von Attinger vertretene Auffassung,

kantonale Volksinitiativen, die Grundrechtseinschränkungen vorsehen und keine

Verhältnismässigkeitsprüfung zulassen, seien generell für ungültig zu erklären

(vgl. Attinger, a.a.O., S. 122).

2.4

Falls nur ein Teil der Initiative

rechtlich unzulässig ist, gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eine

blosse Teilungültigerklärung, sofern vernünftigerweise anzunehmen ist, die

Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn

er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der

verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist,

sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung

ergibt, so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehalts beraubt wird

(BGE 139 I 292 E. 7.2.3 S. 298 f. und

125.

I 21 E. 7b S. 44; VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.2;

vgl. VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.2). Die teilweise

Ungültigerklärung einer Volksinitiative besteht in der Streichung einzelner

vorgeschlagener Bestimmungen (VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.2; Hangartner/Kley, a.a.O., N 2139; vgl.

Tschannen, Staatsrecht, § 51 N 32).

Nötigenfalls ist das Begehren anderweitig zu bereinigen (VGE VG.2017.3 vom 18.

März 2018 E. 2.1.2; Hangartner/Kley,

a.a.O., N 2139). Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass das

Verfassungsgericht ergänzende Anwendungsvoraussetzungen zu formulieren hat,

wenn die mit der Initiative vorgeschlagenen Bestimmungen in einem Teil der von

ihnen erfassten Fälle gegen höherrangiges Recht verstossen.

2.5

2.5.1

Aus Art. 34 Abs. 1 BV ergibt sich,

dass der Text einer Initiative genügend bestimmt sein muss (BGE 139 I 292 E.

5.8

f. S. 296 f.; vgl. BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395; BGer 1C_586/2013 vom

7.

Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative

gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, ohne dass

sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche Punkte

ausgesetzt sehen (BGE 139 I 292 E. 5.8 S. 296; 129 I 392 E. 2.2 S. 395; BGer

1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September

2017.

E. 2.1.1). Das Erfordernis der hinlänglichen Klarheit gilt sowohl bei

einem ausgearbeiteten Entwurf als auch bei einer allgemeinen Anregung (BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395). Bei einer allgemeinen Anregung sind an die Formulierung

keine hohen Ansprüche zu stellen, weil gewisse Unklarheiten, ja vielleicht

sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Gesetzes- oder Beschlusstextes im

Parlament noch behoben werden können (BGE 139 I 292 E. 5.8 S. 296 und 129

I 392 E. 2.2 S. 395; BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2

vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Bei einem ausgearbeiteten Entwurf

rechtfertigt sich eine solche Zurückhaltung nicht (BGE 139 I 292 E. 5.8 S. 296;

BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2 vom 28.

September 2017 E. 2.1.1).

2.5.2

Im vorliegenden Fall hängt die

Bestimmtheit der Initiative davon ab, ob der Inhalt der Ausführungsgesetzgebung

zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 bekannt oder zumindest vorhersehbar

ist (vgl. unten E. 6.2). Ob dies der Fall ist, ist für unterschiedliche

Zeitpunkte im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses unterschiedlich zu beurteilen.

Folglich stellt sich die Frage, zu welchem Zeitpunkt der Text der Initiative

genügend bestimmt sein muss.

Der

sachliche Schutzbereich von Art. 34 BV und damit der politischen Rechte als

verfassungsmässige Rechte umfasst nicht nur Volkswahlen und Abstimmungen,

sondern auch damit unmittelbar zusammenhängende Vorgänge wie das Ergreifen und

Unterzeichnen von Initiativ- und Referendumsbegehren (Tschannen, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 34 BV N 8; Tschannen, Staatsrecht, § 48 N 12, 18

und 34; vgl. BGE 125 I 21 E. 5b S. 37). Folglich muss auch das aus Art. 34 Abs.

1.

BV abgeleitete Erfordernis der genügenden Bestimmtheit bereits im Zeitpunkt

der Unterzeichnung der Initiative erfüllt sein. Der Grund für das Erfordernis

der genügenden Bestimmtheit besteht nicht nur darin, dass die Stimmbürger bei

der Abstimmung über die Initiative wissen müssen, worüber sie abstimmen,

sondern auch darin, dass die Stimmberechtigten bei der Unterzeichnung der

Initiative wissen müssen, wofür sie ihre Unterschrift abgeben (vgl. Attinger, a.a.O., S. 34). Dies spricht

ebenfalls dafür, dass der Text der Initiative bereits im Zeitpunkt ihrer

Unterzeichnung genügend bestimmt sein muss. Art. 34 Abs. 2 BV gewährleistet den

Grundsatz der Einheit der Materie (BGer 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E.

2.2). Dieser soll gewährleisten, dass die Stimmberechtigten sowohl bei der

Unterzeichnung einer Volksinitiative als auch bei der Abstimmung über diese

ihren wirklichen Willen unverfälscht zum Ausdruck bringen können (Botschaft

über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, in: BBl 1997 I S. 1,

433; Hugenschmidt, Einheit der

Materie – überholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, Diss. Basel 2001,

S. 38; Schindler, Rechtsgutachten

und über die Volksinitiative „40 Waffenplätze sind genug – Umweltschutz auch

beim Militär“ 1. Teil: Einheit der Materie, Rückwirkung, Vorwirkung, in: ZBl

1992.

S. 388, 389; a. M. Steinmann,

in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, 2014, Art. 34 BV N 13). Entsprechend ist

davon auszugehen, dass auch das aus Art. 34 Abs. 1 BV abgeleitete Erfordernis

der genügenden Bestimmtheit die Gefahr eines Irrtums der Stimmberechtigen über

wesentliche Punkte nicht nur bei der Abstimmung über die Initiative, sondern

auch bei der Unterzeichnung der Initiative verhindern soll. Zusammenfassend

ergibt sich damit, dass der Text der Initiative bereits im Zeitpunkt der

Unterzeichnung genügend bestimmt sein muss.

3.

Zeitlicher Geltungsbereich von Erlassen

3.1

Grundlage und Schranke staatlichen

Handelns ist gemäss dem in Art. 5 Abs. 1 BV verankerten Legalitätsprinzip

das Recht (Schindler, in: St.

Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 5 BV N 18). Mit dem Recht

ist dabei das jeweils geltende Recht gemeint (Schindler,

a.a.O., Art. 5 BV N 26). Grundsätzlich gelten Erlasse für Vorgänge, die sich

zwischen ihrer Inkraftsetzung und ihrer Ausserkraftsetzung abspielen. Zu diesem

Grundsatz gibt es aber gewisse Relativierungen und Ausnahmen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 24 N 9). Diese werden im Folgenden

dargestellt.

3.2

3.2.1

Negative Vorwirkung des neuen Rechts

liegt vor, wenn die Anwendung des geltenden Rechts bei der Beurteilung

gegenwärtiger Sachverhalte mit Blick auf das Inkrafttreten neuen Rechts

ausgesetzt wird (Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 24 N 31; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 298). Gemäss

überzeugender Lehre ist eine negative Vorwirkung zulässig, wenn sie vom

geltenden Recht vorgesehen, durch überwiegende öffentliche Interessen

gerechtfertigt und zeitlich mässig ist (Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 24 N 32; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 303 f.). Dass die negative Vorwirkung im öffentlichen Interesse

liegen muss, ergibt sich auch aus dem in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Grundsatz

rechtsstaatlichen Handelns. Bei der negativen Vorwirkung können Fristen von bis

zu fünf Jahren als zulässig betrachtet werden (Wiederkehr,

in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012,

N 904). Welche Dauer noch als zeitlich mässig qualifiziert werden kann,

ist letztlich eine Frage der Verhältnismässigkeit (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 304). Wenn die negative

Vorwirkung einen Eingriff in ein Grundrecht darstellt, müssen alle

Voraussetzungen gemäss Art. 36 BV erfüllt sein. In diesem Fall muss die

negative Vorwirkung auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein

öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt

und verhältnismässig sein und den Kerngehalt des Grundrechts unangetastet

lassen. In der Lehre wird teilweise unter Verweis auf BGE 100 Ia 147 E. 3 S.

155.

festgehalten, die Praxis verlange für die Zulässigkeit einer negativen

Vorwirkung zudem, dass auch die übrigen Voraussetzungen einer echten

Rückwirkung (vgl. dazu unten E. 3.4.2) erfüllt seien (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 303; Wiederkehr, a.a.O., N 883). Dies ist

unrichtig. Aus dem zitierten Urteil ergibt sich klar, dass sich die Erwägungen

betreffend die Anwendung der Voraussetzungen der echten Rückwirkung auf die

Vorwirkung nur auf die positive Vorwirkung (vgl. dazu unten E. 3.3) beziehen

(vgl. BGE 100 Ia 147 E. 2c S. 152 f. und E. 3a S. 154 f., in:

Pra 1974 Nr. 203 S. 581, 583 ff.). Bei der positiven Vorwirkung ist die

Analogie mit der echten Rückwirkung so gross, dass auch die positive Vorwirkung

höchstens unter den Voraussetzungen der echten Rückwirkung zulässig ist (BGE

100.

Ia 147 E. 3a S. 155, in: Pra 1974 Nr. 203 S. 581, 585). Gemäss

Bundesgericht und Lehre können die Voraussetzungen der echten Rückwirkung für

die negative Vorwirkung nicht unbesehen übernommen werden, weil bei dieser im

Gegensatz zur positiven Vorwirkung und zur echten Rückwirkung kein Recht auf

Sachverhalte angewendet wird, die sich vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts

ereignet haben, sondern lediglich die Anwendung des alten Rechts ausgesetzt

wird. Die Unterschiede zwischen der negativen Vorwirkung und der echten Rückwirkung

gebieten, an jene weniger strenge Anforderungen zu stellen als an diese (vgl.

BGer vom 3. November 1982 in: ZBl 1983 S. 542, 547; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 303).

3.2.2

Wichtigster Anwendungsfall der

negativen Vorwirkung sind die Planungszonen (Wiederkehr,

a.a.O., N 884). Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine

vor, so kann die zuständige Behörde gemäss Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes

über die Raumplanung (RPG, SR 700) für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen

bestimmen. Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden, wobei

das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen kann (Art. 27 Abs. 2 RPG).

Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die

Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Durch den Erlass einer

Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und –vorschriften eine negative

Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn

dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Eine Planungszone hat

damit zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden

Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird (BGer

1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 2.2; vgl. Ruch, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 27 N 53). Die Festsetzung von Planungszonen

bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist folglich mit

der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn von

Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse

liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer

Enteignung gleichkommt (BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 2.2). Die

Anordnung von Planungszonen setzt eine verfestigte und einigermassen

konkretisierte Planungsabsicht voraus (vgl. Ruch,

a.a.O., Art. 27 N 33). In der Regel ist eine Beschlussfassung des Gemeinwesens,

aus der eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung hervorgeht,

notwendig (Ruch, a.a.O., Art. 27 N

33). Die Planungsabsicht der Behörden kann in Vorstellungen oder gar Entwürfen

über die neue Nutzungsordnung zum Ausdruck kommen. Dass die Behörde über den

Inhalt der künftigen Ordnung einigermassen bestimmte Vorstellungen hat, ist

aber nicht erforderlich. Es muss vielmehr ausreichen, dass sie das Ungenügen

der bestehenden Ordnung und damit das Erfordernis einer neuen Ordnung

hinlänglich begründen kann. Die Planungsabsicht ist genügend gefestigt, wenn

der Eigentümer den wesentlichen Grund für die beabsichtigte Planung zu ermessen

vermag (Ruch, a.a.O., Art. 27 N

35). In sachlicher Hinsicht muss die Planungsabsicht zulässig sein (Ruch, a.a.O., Art. 27 N 33). Die

Planungszonen dienen der (einstweiligen) Sicherung der (beabsichtigten) Nutzungsplanung,

im Besonderen der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der

Behörde, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen,

beeinträchtigt werden soll (Ruch,

a.a.O., Art. 27 N 26). Ihr Ziel besteht in der Verhinderung der

Vereitelung der Planung durch neue Bauten und Anlagen (Hettich/Mathis, in: Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch

öffentliches Baurecht, Zürich 2016, N 1.108). Die Planungszonen dürfen in

persönlicher, räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das zur

Erreichung des Sicherungszwecks unbedingt Notwendige hinausgehen (Ruch, a.a.O., Art. 27 N 37).

3.2.3

Grundvoraussetzung einer positiven

Vorwirkung ist, dass das neue Recht bereits existiert. Dies setzt voraus, dass

das neue Recht bereits beschlossen worden ist (vgl. BGer 1C_616/2014 vom 12.

Oktober 2015 E. 3.5). Gemäss dem Regierungsrat soll dies auch für die negative

Vorwirkung gelten. Aus dem Legalitätsprinzip ergebe sich, dass nur

rechtskräftig beschlossenes Recht eine Vorwirkung entfalten könne, weil erst

aufgrund eines rechtskräftigen Beschlusses für die Betroffenen klar sei, welche

Wirkungen ein Erlass zeitigen werde (Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020

S. 7). Diese Auffassung ist unrichtig, wie das Initiativkomitee zu Recht geltend

macht (vgl. Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 18 f.). Die negative

Vorwirkung unterscheidet sich insofern wesentlich von der positiven, als kein

zukünftiges Recht angewendet, sondern bloss die Anwendung des geltenden Rechts

ausgesetzt wird. Dass eine positive Vorwirkung erst in Betracht kommt, nachdem

das neue Recht beschlossen worden ist, ergibt sich daraus, dass die

Rechtsanwendung ein hinreichend bestimmtes und damit beschlossenes Recht

voraussetzt. Da bei der negativen Vorwirkung das neue Recht noch gar nicht

angewendet wird, ist nicht nachvollziehbar, weshalb auch die negative

Vorwirkung ein beschlossenes Recht voraussetzen sollte. Dementsprechend setzt

der wichtigste und allgemein anerkannte Fall der negativen Vorwirkung, die

Planungszonen, nicht voraus, dass das neue Recht bereits beschlossen worden

ist, sondern bloss, dass eine verfestigte und einigermassen konkretisierte

Planungsabsicht besteht (vgl. oben E. 3.2.2). In Analogie zu diesem Erfordernis

setzt eine negative Vorwirkung im Hinblick auf ein Rechtsetzungsprojekt kein

beschlossenes Recht, sondern nur aber immerhin eine verfestigte und

einigermassen konkretisierte Rechtsetzungsabsicht voraus. In sachlicher

Hinsicht muss diese zulässig sein.

3.2.4

Gemäss dem Bundesgericht verstösst die

Anwendung des für den Privaten ungünstigeren und für den Staat günstigeren

neuen Rechts gegen das Rechtsmissbrauchsverbot gemäss Art. 5 Abs. 3 BV, wenn

eine von der Behörde zu verantwortende ungebührlich lange Verfahrensdauer zur

Folge gehabt hat, dass das neue Recht noch vor dem Entscheid in Kraft getreten

ist (vgl. BGE 110 Ib 332 E. 3 f. S. 336 ff.; vgl. dazu Müller/Schefer, Grundrechte in der

Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 27). Diese Rechtsprechung betrifft eine von

den Behörden zu verantwortende, gegen das Verbot der Rechtsverzögerung gemäss

Art. 29 Abs. 1 BV verstossende Verfahrensverzögerung ohne gesetzliche Grundlage

(vgl. BGE 110 Ib 332 E. 2c S. 335 f.) und kann entgegen der Auffassung des

Regierungsrats (vgl. Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 7 f.)

nicht auf eine im geltenden Recht vorgesehene negative Vorwirkung übertragen

werden.

3.3

Positive Vorwirkung liegt vor, wenn

zukünftiges, noch nicht in Kraft gesetztes Recht bereits wie geltendes Recht

angewendet wird (vgl. BGer 1B_308/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 298; Wiederkehr, a.a.O., N 876). Sie

widerspricht dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) und ist daher

grundsätzlich unzulässig (BGer 1B_308/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.1;

Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,

N 298 f.; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 24 N 34). Wenn überhaupt ist eine positive Vorwirkung höchstens unter

den gleichen Voraussetzungen wie eine echte Rückwirkung (vgl. dazu unten E.

3.4.2) zulässig (BGE 100 Ia 147 E. 3a S. 154 f.; vgl. Wiederkehr, a.a.O., N 876 und 904).

Allenfalls kann bei der positiven Vorwirkung eine längere Frist als bei der

echten Rückwirkung für zeitlich mässig befunden werden (vgl. Wiederkehr, a.a.O., N 876; vgl. ferner

BGE 100 Ia 147 E. 3b S. 155 f.). Im Übrigen kommt eine positive Vorwirkung von

vornherein nicht in Betracht, wenn das neue Recht noch nicht existiert, und

existiert das neue Recht nicht, bevor es beschlossen worden ist (BGer

1C_616/2014 vom 12. Oktober 2015 E. 3.5).

3.4

3.4.1

Eine unechte Rückwirkung liegt

insbesondere vor bei der Anwendung neuen Rechts auf einen zeitlich offenen

Dauersachverhalt, d.h. auf Verhältnisse, die zwar unter dem alten Recht

entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts jedoch fortdauern (vgl.

BGE 133 II 97 E. 4.1 S. 101 f.; Griffel,

Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel des Verwaltungsrechts, in: Uhlmann

[Hrsg.], Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungslehre und

des Verwaltungsrechts, Zürich 2014, S. 7, 15; Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 279). Unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr

nicht wohlerworbene Rechte oder der Grundsatz des Vertrauensschutzes

entgegenstehen (vgl. BGE 133 II 97 E. 4.1 S. 101 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 283; Tschannen/ Zimmerli/Müller, a.a.O., N 867).

3.4.2

Echte (oder eigentliche) Rückwirkung

liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich

abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 268;

vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 24 N 23). Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich verboten. Sie ist

ausnahmsweise zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des

Erlasses klar gewollt ist, zeitlich mässig ist, durch triftige Gründe

gerechtfertigt ist, keine stossende Rechtsungleicheit bewirkt und nicht in

wohlerworbene Rechte eingreift (vgl. BGE 125 I 182 E. 2b.cc S. 186; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 269

f.; Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 24 N 26; Wiederkehr,

a.a.O., N 843, 850, 852, 856, 861 und 900 f.; Schindler, a.a.O., Art. 5 BV N 26). Als zeitlich

mässig gilt bei der echten Rückwirkung im Allgemeinen die Dauer von einem Jahr,

solange nicht besondere Umstände vorliegen (Wiederkehr,

a.a.O., N 852; vgl. Verwaltungsgericht BE VGE 100.2009.339 vom 23.

September 2010 E. 5.4, in: BVR 2011 S. 220, 227). Als triftige Gründe gelten

nur besondere Interessen an einer rückwirkenden Inkraftsetzung eines Erlasses,

die nicht Ausfluss mit jeder Rechtsänderung verbundener allgemeiner

Überlegungen sind (Wiederkehr,

a.a.O., N 856; vgl. BGE 102 Ia 69 E. 3c S. 73). Das Interesse an einer

rechtsgleichen Rechtsanwendung stellt keinen triftigen Grund dar (vgl. BGE 102

Ia 69 E. 3c S. 73; Wiederkehr,

a.a.O., N 856). Der Zweck, die Privaten daran zu hindern, vor dem Inkrafttreten

des neuen Rechts noch rechtzeitig ihre Dispositionen zu treffen, reicht für

sich allein zur Begründung einer echten Rückwirkung ebenfalls nicht (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24

N 26; vgl. ferner BGE 102 Ia 69 E. 3c S. 74). Im Übrigen muss der Grund

für die echte Rückwirkung schwer wiegen (Verwaltungsgericht BE VGE 100.2009.339

vom 23. September 2010 E. 5.4, in: BVR 2011 S. 220, 227; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24

N 26).

3.4.3

Gemäss einem älteren

Bundesgerichtsurteil und einem Teil der Lehre liegt echte Rückwirkung vor, wenn

neues Recht auf eine unter altem Recht bewilligte und erstellte Baute

angewendet wird (vgl. BGE 101 Ia 231 E. 3c S. 235 [Im zitierten Entscheid wird

nicht zwischen echter und unechter Rückwirkung unterschieden. Insbesondere aus

dem Verweis auf BGE 99 V 200 E. 2 S. 202 ergibt sich aber, dass die echte

Rückwirkung gemeint ist.]; Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 24 N 23). Für den Fall, dass die Baute fortbesteht, kann dieser

Auffassung mit einem anderen Teil der Lehre nicht gefolgt werden. Zwar ist die

Erstellung der Baute im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts

abgeschlossen und die Baute unter dem alten Recht entstanden. Die Baute besteht

aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens fort und ist damit ein zeitlich offener

Dauersachverhalt (vgl. Waldmann,

in: Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, N

6.53; vgl. Griffel, a.a.O., S. 23).

Die Anwendung neuen Rechts auf eine bestehende Baute oder Anlage stellt

folglich keine echte Rückwirkung dar (Waldmann,

a.a.O., N 6.53), sondern ist als unechte Rückwirkung zu qualifizieren (vgl. Griffel, a.a.O., S. 23).

4.

Von der Initiative tangierte Grundrechte

4.1

Gemäss Art. 9 BV hat jede Person

Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und

Glauben behandelt zu werden. Diese Bestimmung gewährleistet das Willkürverbot

und den Grundsatz des Vertrauensschutzes als verfassungsmässige Rechte (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 809). Willkür in

der Rechtsetzung liegt vor, wenn sich eine Rechtsnorm nicht auf ernsthafte

sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,

N 811). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht einer Person Anspruch auf

Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges,

bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 126 II 377

E. 3a S. 387; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

a.a.O., N 823).

4.2

Gemäss Art. 26 Abs. 1 BV ist das

Eigentum gewährleistet. In ihrer Erscheinungsform als Bestandesgarantie schützt

die Eigentumsgarantie insbesondere das sachenrechtliche Eigentum gegen staatliche

Eingriffe. Diese können namentlich in einer Einschränkung der Verfügungs- oder

Nutzungsrechte bestehen (vgl. Uhlmann,

in: Biaggini et al. [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, § 37 N 4 und

13).

Eingriffe

in die Bestandesgarantie sind gemäss Art. 36 BV zulässig, wenn sie auf einer

gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den

Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind und

den Kerngehalt des Grundrechts unangetastet lassen (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte,

3.

Auflage, Bern 2018, § 9 N 5 19 und 104 sowie § 30 N 22; Vallender/Hettich, in: St. Galler

Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 26 BV N 39). Ein klassisches

öffentliches Interesse ist der Schutz der Polizeigüter. Weitere öffentliche

Interessen können sich insbesondere aus staatlichen Aufgaben ergeben (vgl. Gächter, in: Biaggini et al. [Hrsg.],

Staatsrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, § 30 N 118 f.; Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 9 N

110.

f.). Verhältnismässig ist der Eingriff, wenn er zur Verwirklichung des

öffentlichen Interesses oder zum Schutz von Grundrechten Dritter geeignet und

erforderlich ist (Eignung und Erforderlichkeit) und der angestrebte Zweck in

einem vernünftigen Verhältnis zu den zu seiner Erreichung notwendigen

Freiheitsbeschränkungen steht (Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und

Eingriffswirkung oder Zumutbarkeit) (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach,

a.a.O., § 9 N 121 f., 127, 130 und 139; Schweizer,

in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 36 N 27 und 40).

Die Eignung ist zu bejahen, wenn die Massnahme als tauglicher Versuch, einen

Beitrag zur Realisierung des Eingriffszwecks zu leisten, qualifiziert werden

kann (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 2353). Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit darf eine Einschränkung

in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das

Notwendige hinausgehen (Kiener/Kälin/Wyttenbach,

a.a.O., § 9 N 130). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck

und Eingriffswirkung sind die auf dem Spiel stehenden Interessen zu gewichten

und gegeneinander abzuwägen (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach,

a.a.O., § 9 N 140). Dabei ist primär zu prüfen, ob das öffentliche

Interesse oder das Interesse am Schutz von Grundrechten Dritter einerseits oder

das Interesse der vom Eingriff betroffenen Privaten an der Integrität ihrer

Grundrechte schwerer ins Gewicht fällt (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach,

a.a.O., § 9 N 140; Gächter,

a.a.O., § 30 N 128). Unter Umständen sind aber auch widerstreitende

öffentliche Interessen gegeneinander abzuwägen (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 323).

5.

Unzulässigkeit von § 151 Abs. 1 KV der Initiative

5.1

Geltungsbereich von § 151 Abs. 1 KV der Initiative

5.1.1

Gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative

sind „Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben für Sanierung, Umbau, Abbruch und

Zweckentfremdung (inklusive Umwandlung in Stockwerkeigentum) von

Mehrfamilienhäusern“ unter Vorbehalt der in § 151 Abs. 2 und 3 KV der

Initiative erwähnten Ausnahmen bis zum Inkrafttreten der

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV „in der Fassung vom 5. Juli 2018“, längstens

jedoch für die Dauer von drei Jahren, zu sistieren.

5.1.2

Die geltende Fassung von § 34 KV

stammt nicht vom 5. Juli 2018, sondern vom 10. Juni 2018. Sie ist am 5.

Juli 2018 bloss in Kraft getreten. Richtigerweise müsste es deshalb in § 151 Abs. 1 KV der Initiative statt „in der Fassung vom 5. Juli 2018“ heissen „in

der Fassung vom 10. Juni 2018“. Die unrichtige Bezeichnung ist für die Frage

der rechtlichen Zulässigkeit der Initiative aber irrelevant.

5.1.3

Die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV

in der Fassung vom 10. Juni 2018 wird nach Ansicht des Regierungsrats in

Änderungen des WRFG und in Ausführungsbestimmungen in einer Verordnung bestehen

(Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 9; vgl. Ratschlag Nr.

18.1529.01

vom 12. Dezember 2018 S. 4 und 8). Bei diesen wird es sich um

Änderungen der vom Regierungsrat gestützt auf das WRFG beschlossene Verordnung

über die Wohnraumförderung (WRFV, SG 861.520) handeln. Nach Ansicht des

Initiativkomitees umfasst die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der

Fassung vom 10. Juni 2018 Änderungen des WRFG, Änderungen des Bau- und

Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100), Änderungen von Raumplänen und weitere

Bestimmungen (vgl. Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 2 f., 9 und 20).

Die

Lehre unterscheidet unterschiedliche Gesetzesbegriffe (Tschannen, Staatsrecht, § 45 N 1). Ein Gesetz im formellen

Sinn ist jeder Erlass, der vom Parlament im Verfahren der Gesetzgebung

beschlossen und als Gesetz bezeichnet wird (Tschannen,

Staatsrecht, § 45 N 3; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 13 N 1 f.). Ein Gesetz im materiellen Sinn ist ein Rechtssatz (vgl. Tschannen, Staatsrecht, § 45 N 5; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13

N 7). Als Rechtssatz gilt jede generell-abstrakte Regelung, die Rechte oder

Pflichten der Privaten begründet oder die Organisation, die Aufgaben und die

Zuständigkeit einer Behörde oder das Verfahren regelt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 340; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13

N 6). Bei der gesetzlichen Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV muss es sich

um einen Rechtssatz handeln (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

a.a.O., N 308). Ausser bei schwerwiegenden Einschränkungen genügt dabei ein

Gesetz im materiellen Sinn (vgl. Epiney,

in: Basler Kommentar, 2015, N 29 und 33). Es besteht nicht der geringste

Hinweis darauf, dass mit der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative nur Gesetze im formellen Sinn gemeint sein könnten.

Rechtsverordnungen

sind Erlasse, die in der Normenhierarchie unterhalb von Verfassung und Gesetz

stehen und Rechtssätze enthalten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 69 und 78; Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 14 N 1 und 12 f.). Sie sind deshalb als Gesetzgebung im Sinn von

§ 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative zu qualifizieren. Raumpläne werden in

Richt- und Nutzungspläne eingeteilt. Der Richtplan ist das behördeninterne

Planungsmittel, das die Richtlinien für die weitere raumplanerische Regelung,

insbesondere für die Aufstellung von Nutzungsplänen festlegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 950).

Der Richtplan ist nur für die Behörden verbindlich, nicht dagegen für Private.

Er kann daher weder als Rechtssatz noch als Verfügung qualifiziert werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 958).

Damit ist es ausgeschlossen, Richtpläne unter den Begriff der Gesetzgebung im

Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative zu subsumieren. Der Nutzungsplan ist

der Raumplan, durch den Zweck, Ort und Mass der Bodennutzung für ein bestimmtes

Gebiet allgemein verbindlich festgelegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., N 953). Nutzungspläne sind zwischen Rechtssatz und Verfügung

stehende Anordnungen besonderer Art (vgl. BGE 106 Ia 383 E. 3c S. 387; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 960).

Sie weisen Merkmale sowohl eines Rechtssatzes als auch einer Verfügung auf (BGE

119.

Ia 141 E. 5c.bb S. 150). Nach der Rechtsprechung insbesondere des

Verwaltungsgerichts gelten Pläne, die eine Vielzahl von Grundstücken betreffen,

als Rechtssätze (VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 4.4.1; Jeannerat/Moor, in: Aemisegger et al.

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 14 N 16; a. M.

Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N

961; Tschannen/Zimmerli/Müller,

a.a.O., § 37 N 22). Damit können Nutzungspläne unter den Begriff der

Gesetzgebung im Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative subsumiert

werden, soweit sie eine Vielzahl von Grundstücken betreffen.

Es

ist kein Grund ersichtlich, der es erlauben würde, den Begriff der

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative auf

das WRFG und die WRFV zu beschränken. § 34 KV steht unter dem Titel

„Raumplanung, Wohnschutz und Wohnumfeld“. § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni

2018.

beruht auf der Volksinitiative „Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu

mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitiative)“. Ein Mitglied

des Initiativkomitees sprach in seiner Funktion als Mitglied des Grossen Rats

in der parlamentarischen Beratung dieser Initiative von Massnahmen „im Rahmen

von Raumplanung und Baurecht“ bzw. von „wichtigen planungsrechtlichen

Befugnissen“, mit denen der Kanton darauf hinarbeiten könne, dass Kündigungen

verhindert werden (VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 4.2.3). A____

nannte in seiner Beschwerde gegen die Teilungültigererklärung der erwähnten

Initiative als seiner Ansicht nach zulässige Massnahmen zum Schutz der

Mieterschaft vor Verdrängung durch Kündigungen nicht nur verschärfte

Bedingungen für Abbruchbewilligungen, zeitlich befristete Mietzinskontrollen

nach Sanierungen und eine zeitlich befristete Bewilligungspflicht für den

Verkauf von in Eigentumswohnungen umgewandelten Mietwohnungen, sondern auch die

Schaffung von Zonen für günstige Wohnungen und die Bereitstellung von

bezahlbaren Mietwohnungen insbesondere für ältere Menschen durch den Staat (VGE

VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 4.2.1). Gemäss dem Urteil, mit dem das

Verfassungsgericht die Wohnschutzinitiative vollumfänglich für rechtlich

zulässig erklärt hat, ist indirekter Kündigungsschutz mit bau- und

planungsrechtlichen Mitteln denkbar (VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E.

4.2.2). Eine Verschärfung der Voraussetzungen zum Abbruch von Wohnhäusern und

zur Zweckentfremdung von Wohnräumen gemäss WRFG nannte das Verfassungsgericht

nur als ein Beispiel (vgl. VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 4.2.2).

Schliesslich bestimmt § 6 WRFG, dass der Kanton im Rahmen der Nutzungsplanung

dem Zweck und den Grundsätzen dieses Gesetzes Rechnung trägt und verweisen § 7

Abs. 3 und § 8 Abs. 3 lit. d WRFG auf Nutzungspläne. Angesichts der vorstehend

erwähnten Umstände kann kein Zweifel daran bestehen, dass mit der

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in § 151 Abs. 1 und 4 der Initiative

insbesondere auch allfällige Änderungen des BPG und der Bau- und

Planungsverordnung (BPV, SG 730.110) sowie von Nutzungsplänen gemeint

sind, die in Erfüllung der Staatsaufgaben oder zur Erreichung der Staatsziele

gemäss § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 vorgenommen werden.

Aus

den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass unter der Ausführungsgesetzgebung

zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 im Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV

der Initiative in Übereinstimmung mit der Auffassung des Initiativkomitees alle

Rechtsakte verstanden werden müssen, die in Erfüllung der Staatsaufgaben oder

zur Erreichung der Staatsziele, die mit der Revision von § 34 KV vom

10.

Juni 2018 statuiert worden sind, erlassen oder geändert werden. Da

kein Grund ersichtlich ist, weshalb der Begriff der Ausführungsgesetzgebung zu

§ 34 KV im Sinn von § 151 Abs. 1 KV der Initiative auf das WRFG und die WRFV

beschränkt sein könnte, ist es nicht möglich, die Bestimmung im Interesse der

Gültigkeit der Initiative so auszulegen, dass sie nur diese beiden Erlasse

erfasst.

5.1.4

§ 151 Abs. 1 KV der Initiative gilt

gemäss seinem Wortlaut für „Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben für

Sanierung, Umbau, Abbruch und Zweckentfremdung (inklusive Umwandlung in

Stockwerkeigentum) von Mehrfamilienhäusern“. Unter einem Mehrfamilienhaus

könnte grundsätzlich sowohl ein Haus mit mehreren Mietwohnungen als auch ein

Haus mit mehreren Eigentumswohnungen verstanden werden. Unter Berücksichtigung

von Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der Bestimmung kann § 151 Abs. 1 KV der Initiative für Häuser mit mehreren Eigentumswohnungen aber keine

Geltung beanspruchen. Gemäss § 34 Abs. 2 Satz 3 KV in der Fassung vom 10. Juni

2018.

fördert der Staat „den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen

Quartieren“. Aufgrund des Wortlauts könnte auch darunter sowohl Mietwohnraum

als auch Eigentumswohnraum verstanden werden. Aus den nachstehenden Gründen

kann damit aber nur Mietwohnraum gemeint sein. Die revidierte Fassung von § 34 KV wurde durch die Annahme der Initiative „Wohnen ohne Angst vor Vertreibung.

JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitiative)“ im Rahmen

der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 beschlossen. Aus dem Titel der Initiative

ergibt sich zweifelsfrei, dass die am 10. Juni 2018 beschlossenen Teile von § 34 KV nur den Schutz von Mieterinnen und Mietern bezwecken. Dementsprechend

gelten die Abs. 3 und 5 von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 gemäss

ihrem eindeutigen Wortlaut nur für Mietwohnraum. Da die darin erwähnten

Massnahmen ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz ergriffen werden

sollen, betrifft auch der Abs. 4 von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni

2018.

offensichtlich nur Mietwohnraum. Da die am 10. Juni 2018

beschlossenen Teile von § 34 KV nur Mietwohnraum betreffen, kann sich auch die

neue Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 nur

auf solchen beziehen. Folglich können mit Mehrfamilienhäusern im Sinn von

§ 151 Abs. 1 KV der Initiative nach Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte

nur Häuser mit mehreren Mietwohnungen gemeint sein. Von diesem Geltungsbereich

der Sistierung wird im Folgenden ausgegangen. Da die Ausnahmen in § 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative sehr restriktiv formuliert sind, werden ein erheblicher

Teil der Eigentümer von Mehrfamilienhäusern mit Mietwohnungen und ein

erheblicher Teil der Bauvorhaben betreffend Mehrfamilienhäuser mit

Mietwohnungen von der Sistierung gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative

erfasst. Dabei ist unter anderem zu berücksichtigen, dass ein reguläres Haus

der 1950er Jahre im allgemeinen sechs Wohnungen pro Eingang hat (Ratschlag Nr.

18.1529.01

vom 12. Dezember 2018 S. 17) und der Eigentümer eines solchen Hauses

von der Ausnahmebestimmung von § 151 Abs. 3 lit. a KV der Initiative für

vermietende Parteien, die nur eine einzige Liegenschaft mit nicht mehr als 4 Wohnungen

vermieten, nicht erfasst wird.

5.1.5

Gemäss dem geltenden WRFG bedürfen

grundsätzlich jeder Abbruch von Gebäuden, die vorwiegend Wohnzwecken dienen,

und jede Zweckentfremdung von bestehendem Wohnraum einer Bewilligung (§ 7 Abs.

1.

und § 8 Abs. 1 WRFG). In bestimmten Ausnahmefällen braucht es für den Abbruch

und die Zweckentfremdung von Wohnraum gemäss dem geltenden WRFG aber keine

Bewilligung (§ 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 2 WRFG). Gemäss der geltenden BPV ist

für die Erstellung, die Veränderung, die Erweiterung, den Wiederaufbau und die

Beseitigung ober- und unterirdischer Bauten und Anlagen sowie für den Abbruch

von Wohnraum grundsätzlich eine Baubewilligung erforderlich (§ 26 Abs. 1 BPV).

Unter die Bewilligungspflicht fallen ferner Zweckänderungen von Bauten und

Anlagen, die nach den Vorschriften über die zulässigen Arten der baulichen

Nutzung, nach der Gesetzgebung über den Umweltschutz und über die Energie oder

für das Verkehrsaufkommen wesentlich sind, Arbeiten, die das Terrain verändern,

und Zweckentfremdungen von Wohnraum (§ 26 Abs. 2 BPV). Bei geringfügigen

Bauvorhaben genügt jedoch eine Anzeige an das Bauinspektorat (§ 27 Abs. 1 BPV).

Bestimmte Bauvorhaben bedürfen weder einer Baubewilligung noch einer Anzeige (§ 28 Abs. 1 BPV). Die Abs. 4 und 5 von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni

2018.

enthalten einen Gesetzgebungsauftrag und sind nicht unmittelbar anwendbar,

wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat (Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8.

Januar 2020 S. 6). Damit ergibt sich aus § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10.

Juni 2018 noch keine Bewilligungspflicht. Eine solche kann sich erst aus der

Ausführungsgesetzgebung zu dieser Bestimmung ergeben. Damit sind nach geltendem

Recht ein Teil der Bauvorhaben für Sanierung, Umbau, Abbruch und

Zweckentfremdung von Mehrfamilienhäusern, aber nicht alle solchen Vorhaben

bewilligungspflichtig. § 151 Abs. 1 KV der Initiative verlangt nur die

Sistierung von Bewilligungsverfahren und statuiert selbst keine Bewilligungspflicht.

Wenn mit § 151 Abs. 1 KV der Initiative verlangt würde, dass auch nach

geltendem Recht nicht bewilligungspflichtige Bauvorhaben, die gemäss der

künftigen Ausführungsgesetzgebung bewilligungspflichtig sein werden, sistiert

werden, würde eine positive Vorwirkung der Ausführungsgesetzgebung statuiert.

Auch nach Ansicht des Initiativkomitees sieht § 151 Abs. 1 KV aber nur

eine negative und keine positive Vorwirkung vor (Stellungnahme vom 9. April

2020.

Ziff. 16 und 18 f.). Mit dem Regierungsrat (vgl. Bericht Nr. 19.1427.01

vom 8. Januar 2020 S. 7) ist deshalb davon auszugehen, dass die Bestimmung

nur für Bauvorhaben gilt, die nach geltendem Recht bewilligungspflichtig sind.

5.2

Ungenügende Bestimmtheit von § 151 Abs. 1 KV der Initiative

Gemäss

§ 151 Abs. 1 KV der Initiative sind die von dieser Bestimmung erfassten

Bauvorhaben bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der

Fassung vom 10. Juni 2018, längstens jedoch für die Dauer von drei Jahren ab

Inkrafttreten von § 151 Abs. 1 KV der Initiative zu sistieren. Somit muss die

Sistierung gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative bereits vor Ablauf von

drei Jahren aufgehoben werden, wenn die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in

der Fassung vom 10. Juni 2018 in Kraft getreten ist. Wann dies der Fall

ist, kann aber überhaupt nicht festgestellt werden. Wie vorstehend eingehend

dargelegt worden ist, erfasst der Begriff der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 im Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV der

Initiative alle Rechtsakte, die in Erfüllung der Staatsaufgaben oder zur

Erreichung der Staatsziele, die mit der Revision von § 34 KV vom 10. Juni

2018.

statuiert worden sind, erlassen oder geändert werden. Dazu gehören neben Änderungen

des WRFG und der WRFV insbesondere auch allfällige Änderungen des BPG, der BPV

und weiterer Gesetze sowie allfällige Änderungen von Nutzungsplänen (vgl. oben

E. 5.1.3). Solche Änderungen von Rechtsakten können jederzeit initiiert werden.

Damit ist nicht bestimmbar, wann die gesamte Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV

in der Fassung vom 10. Juni 2018 in Kraft getreten sein wird. § 151 Abs. 1 KV

der Initiative verstösst deshalb mangels genügender Bestimmtheit gegen Art. 34

Abs. 1 BV (vgl. oben E. 2.5). Bereits aus diesem Grund ist § 151 Abs. 1 KV der Initiative für unzulässig zu erklären. Betreffend die

ungenügende Bestimmtheit des Begriffs des bezahlbaren Mietwohnraums wird auf

die nachstehenden Erwägungen verwiesen (vgl. unten E. 5.3.5).

5.3

Unzulässige negative Vorwirkung

5.3.1

§ 151 Abs. 1 KV der Initiative sieht

eine negative Vorwirkung der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung

vom 10. Juni 2018 vor. Mit Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018

unterbreitete der Regierungsrat dem Grossen Rat einen Entwurf WRFG. Dabei

handelt es sich um den Entwurf einer Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in

der Fassung vom 10. Juni 2018. Mit Beschluss vom 9. Januar 2019 überwies

der Grosse Rat das Geschäft an die Bau- und Raumplanungskommission (BRK) sowie

zum Mitbericht an die Wirtschafts- und Abgabekommission (WAK). Die Beratungen

in den Kommissionen führten zu einer Teilung beider Kommissionen in eine

Mehrheit und eine Minderheit (Bericht der Bau- und Raumplanungskommission

Nr. 18.1529.02 vom 18. März 2020 [nachfolgend Mehrheitsbericht der BRK] S.

3; Mitbericht der Wirtschafts- und Abgabekommission Nr. 18.1529.02 vom 19.

August 2019 [nachfolgend Mehrheitsbericht der WAK] S. 4). Die Mehrheit und die

Minderheit der BRK und der WAK beschlossen je einen eigenen Bericht

(Mehrheitsbericht der BRK, Bericht der Minderheit der Bau- und

Raumplanungskommission Nr. 18.1529.02 vom 18. März 2020 [nachfolgend

Minderheitsbericht der BRK], Mehrheitsbericht der WAK, Mitbericht der

Minderheit der Wirtschafts- und Abgabekommission Nr. 18.1529.02 vom 19.

August 2019 [nachfolgend Minderheitsbericht WAK]) und einen eigenen Antrag

(nachfolgend Antrag BRK-Mehrheit, Antrag BRK-Minderheit, Antrag WAK-Mehrheit,

Antrag WAK-Minderheit). Sowohl zwischen dem Entwurf WRFG des Regierungsrats

einerseits und den Anträgen der Kommissionen andererseits als auch zwischen den

vier Anträgen der Kommissionen bestehen in wesentlichen Punkten grosse

Differenzen. Der Grosse Rat beriet das Geschäft am 22. und 23. April 2020

und beschloss am 23. April 2020 Änderungen des WRFG (nachfolgend

Grossratsbeschluss). Der Grossratsbeschluss vom 23. April 2020, mit dem das WRFG

geändert wurde, wurde im Kantonsblatt vom 29. April 2020 publiziert. Er wird

den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet, wenn 2‘000 Stimmberechtigte

es innert 42 Tagen seit der Publikation im Kantonsblatt verlangen (vgl. § 52 Abs. 1 lit. a KV; § 32 Abs. 2 IRG). Am 29. April 2020 wurde der Staatskanzlei

angezeigt, dass gegen den Grossratsbeschluss das Referendum erhoben werde. Die

Referendumsfrist lief am 13. Juli 2020 ab (Bekanntmachung der Staatskanzlei,

in: Kantonsblatt vom 2. Mai 2020 S. 4). Mit Verfügung vom 18. Juli 2020 stellte

die Staatskanzlei fest, dass das kantonale Referendum „gegen den

Grossratsbeschluss vom 23. April 2020 betreffend Änderung des Gesetzes über die

Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG)" zustande gekommen ist

(Kantonsblatt vom 18. Juli 2020). Ob die Änderungen in der Volksabstimmung

angenommen oder abgelehnt werden, steht derzeit noch nicht fest.

5.3.2

Die negative Vorwirkung wird von § 151 Abs. 1 KV der Initiative und damit für den Fall der Zulässigkeit und Annahme

der Initiative im geltenden Recht vorgesehen. Aufgrund der in § 151 Abs. 1 KV

der Initiative statuierten Maximaldauer von drei Jahren ist sie zeitlich

mässig.

5.3.3

Das Initiativkomitee behauptet, in

Basel häuften sich Leerkündigungen grosser Mehrfamilienhäuser zwecks

Komplettsanierung und Neuvermietung zu deutlich höheren Preisen. Das

Verfassungsgericht hat aber im vorliegenden Verfahren betreffend die

Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative nicht zu prüfen, ob

konkrete Projekte den in § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018

statuierten Zielen bzw. öffentlichen Interessen widersprechen oder nicht. Es

entspricht jedoch allgemeiner Lebenserfahrung, dass das Wissen um künftige

Verschärfungen der Bewilligungsvoraussetzungen manche Eigentümer dazu

veranlasst, Bauprojekte, die sie andernfalls erst in einem späteren Zeitpunkt

in Betracht gezogen hätten, bereits früher zu realisieren. Die Gefahr, dass

seit der Annahme der revidierten Fassung von § 34 KV in der

Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 mehr Bewilligungen als bisher beantragt

werden für Vorhaben, die den Zielen von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni

2018.

widersprechen, kann deshalb als notorisch berücksichtigt werden.

Unbegründet ist allerdings die Befürchtung des Initiativkomitees, ohne die in §

151.

Abs. 1 der Initiative vorgesehene Sistierung könne das in § 34 Abs. 4 KV statuierte Ziel der Bewahrung des Charakters der Quartiere sowie der Wohn-

und Lebensverhältnisse nicht mehr erreicht werden, weil diese bis zum

Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung bereits zerstört wären (vgl.

Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 10 und 20). Selbst wenn die

Behauptungen des Initiativkomitees betreffend bestehende Projekte korrekt wären

und diese Projekte realisiert würden, ist es ausgeschlossen, dass der Charakter

der Quartiere sowie die Wohn- und Lebensverhältnisse durch die in der

vergleichsweise kurzen Zeit bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung

nach altem Recht bewilligten Projekte derart grundlegend verändert werden

könnten, dass nichts Bewahrungswürdiges mehr bleibt.

5.3.4

Gemäss dem Initiativkomitee besteht

der Zweck von § 151 Abs. 1 KV der Initiative darin, zu verhindern, dass in der

Zeit bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der

Fassung vom 10. Juni 2018 Projekte bewilligt werden, die den in dieser

Verfassungsbestimmung statuierten Zielen bzw. öffentlichen Interessen

zuwiderlaufen (vgl. Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 4, 9 f. und 20).

Gemäss

§ 34 Abs. 2 Satz 3 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 fördert der Staat den

Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen Quartieren. In Zeiten von

Wohnungsnot sorgt er gemäss § 34 Abs. 3 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018

entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung dafür, dass

diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam

geschützt wird. Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum zu erhalten, ergreift er

gemäss § 34 Abs. 4 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 ergänzend zum

bundesrechtlichen Mieterschutz alle notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die

den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden

Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren. Diese Massnahmen umfassen gemäss § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 auch die befristete Einführung

einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrollen bei Renovation und

Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen. Wohnungsnot besteht gemäss § 34 Abs. 6 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 bei einem Leerwohnungsbestand von

1,5 % oder weniger. Aus dem systematischen Zusammenhang von § 34 Abs. 4 und 5 KV mit § 34 Abs. 3 und 6 KV ergibt sich, dass nicht nur § 34 Abs. 3 KV, sondern

auch § 34 Abs. 4 und 5 KV bloss in Zeiten von Wohnungsnot zur Anwendung

gelangen (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S 18). Da seit

1942.

mit Ausnahme der drei Jahre 1998, 1999 und 2005 immer Wohnungsnot im in § 34 Abs. 6 KV definierten Sinn geherrscht hat (Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom

12.

Dezember 2018 S. 14; Statistisches Amt des Kantons Basel-Stadt,

t09.2.01 Leere Wohnungen, Basel August 2020), dürfte diese Einschränkung

während der möglichen Geltungsdauer von § 151 KV der Initiative irrelevant

sein. Im Übrigen ist mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass der in § 34 Abs. 5 KV verwendete Begriff der Renovation und der in § 151 Abs. 1 KV der

Initiative und im Entwurf WRFG verwendete Begriff der Sanierung grundsätzlich

gleichbedeutend sind (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S.

18). Aus den vorstehend erwähnten Bestimmungen ergibt sich, dass der

Gesetzgeber für Zeiten der Wohnungsnot zumindest für gewisse Sanierungen und

Umbauten von bezahlbaren Mietwohnungen eine mit einer Mietzinskontrolle

verbundene Bewilligungspflicht vorzusehen hat. Diese Bewilligungspflicht kommt

zumindest für baubewilligungspflichtige Sanierungen und Umbauten ernsthaft in

Betracht. Zudem kann aus § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 abgeleitet

werden, dass der Gesetzgeber für Zeiten der Wohnungsnot für

bewilligungspflichtige Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von bezahlbaren

Mietwohnungen Bewilligungsvoraussetzungen zu statuieren hat, mit denen der

Erhalt des bestehenden bezahlbaren Wohnraums besser als bisher gefördert sowie

die Mieterinnen und Mieter besser als bisher vor Verdrängung geschützt werden.

Entsprechende Bestimmungen sind im Entwurf des Regierungsrats, in den Anträgen

der Kommissionen und im Grossratsbeschluss enthalten (vgl. § 7 Abs. 3bis,

§ 8a und § 8b Entwurf WRFG, § 7 Abs. 3, 3bis und 4 sowie §§

8a-8c Antrag BRK-Mehrheit, § 7 Abs. 3bis, § 8a und .nbsp;8b

Antrag BRK-Minderheit, § 7 Abs. 3, 3bis und 4, § 8a und § 8b Antrag WAK-Mehrheit, § 7 Abs. 3bis, § 8a und § 8b Antrag

WAK-Minderheit; § 7 Abs. 3bis, § 8a und § 8b Grossratsbeschluss).

Damit ist im vorstehend umschriebenen Umfang eine verfestigte und einigermassen

konkretisierte Rechtsetzungsabsicht zu bejahen.

Gemäss

§ 34 Abs. 2 KV fördert der Staat den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums.

In Zeiten von Wohnungsnot sorgt er gemäss § 34 Abs. 3 KV entsprechend den

überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung dafür, dass diese vor

Verdrängung wirksam geschützt wird. Damit besteht zumindest in Zeiten der Wohnungsnot

grundsätzlich ein öffentliches Interesse am Erhalt des bestehenden bezahlbaren

Mietwohnraums und am Schutz der Mieterinnen und Mieter solchen Wohnraums vor

Verdrängung. Gemäss dem unter dem Titel Grundrechtsgarantien stehenden § 11 Abs. 2 lit. c KV anerkennt der Kanton das Recht auf Wohnen und trifft die zu

seiner Sicherung notwendigen Massnahmen, damit Personen, die in Basel-Stadt

wohnhaft und angemeldet sind, sich einen ihrem Bedarf entsprechenden Wohnraum

beschaffen können, dessen Mietzins oder Kosten ihre finanzielle

Leistungsfähigkeit nicht übersteigt. Gemäss dem Bericht zur Umsetzung der

Initiative „Recht auf Wohnen“, auf der § 11 Abs. 2 lit. c KV beruht, ist diese

Verfassungsbestimmung nach Auffassung des Regierungsrats und gemäss den im Anschluss

an die Abstimmung geführten Gesprächen mit den Initiantinnen und Initianten als

Zielsetzungsinitiative umzusetzen. Dies bedeute, dass aus ihren Zielen kein

justiziables Recht abgeleitet werden könne, das über die wirtschaftliche Hilfe

gemäss den bestehenden sozialhilferechtlichen Ansprüchen hinausgehen würde

(Bericht Nr. 20.0183.01 vom 18. März 2020 S. 3). Wie es sich damit

verhält, kann offen bleiben. Selbst wenn kein direkt-anspruchsbegründender

Gehalt des Grundrechts auf Wohnen gemäss § 11 Abs. 2 lit. c KV, sondern bloss

seine programmatische Schicht und damit das Grundrecht als Gesetzgebungsauftrag

betroffen ist, dienen der Erhalt bestehenden bezahlbaren Mietwohnraums und der

Schutz der Mieterinnen und Mieter solchen Wohnraums vor Verdrängen grundsätzlich

auch dem Schutz von Grundrechten Dritter (vgl. zum direkt-anspruchsbegründenden

Gehalt, der programmatischen Schicht und der flankierenden Funktion von

Grundrechten Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

a.a.O., N 269). Eine Bewilligungspflicht und Bewilligungsvoraussetzungen für

baubewilligungspflichtige Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von bezahlbaren

Mietwohnungen in Zeiten der Wohnungsnot sind geeignet, einen Beitrag zur

Realisierung der vorstehend erwähnten Zwecke zu leisten. Folglich besteht grundsätzlich

auch ein öffentliches Interesse und dient es grundsätzlich auch dem Schutz von

Grundrechten Dritter, mit der Sistierung von Bewilligungsverfahren für

Bauvorhaben für Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von Mehrfamilienhäusern mit

bezahlbaren Mietwohnungen zu verhindern, dass vor dem Inkrafttreten des

zukünftigen Rechts Vorhaben bewilligt werden, die gemäss den strengeren

zukünftigen Bewilligungsvoraussetzungen möglicherweise nicht mehr bewilligt

werden können. Insoweit kann § 151 Abs. 1 KV der Initiative entgegen der

Ansicht des Regierungsrats (vgl. Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S.

8) auch nicht als willkürlich betrachtet werden.

Allerdings

gibt es auch Fälle, in denen die Sistierung von Bewilligungsverfahren für

Bauvorhaben für Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von Mehrfamilienhäusern mit

bezahlbaren Mietwohnungen nicht im öffentlichen Interesse liegt und nicht dem

Schutz von Grundrechten Dritter dient oder jedenfalls mit anderen öffentlichen

Interessen kollidiert. Zumindest wenn die Wohnungen nicht mehr zum Wohnen

geeignet sind, liegt die Erhaltung des bestehenden Zustands nicht im

öffentlichen Interesse und dient nicht dem Schutz des Grundrechts auf Wohnen,

weil die Wohnungen keinen bedarfsgerechten Wohnraum mehr darstellen. In diesem Fall

dient es vielmehr den vorstehend erwähnten Zwecken, dass die Wohnungen

möglichst bald saniert oder umgebaut oder, wenn dies mit angemessenem Aufwand

nicht möglich ist, abgebrochen und durch neue ersetzt werden (vgl. dazu auch § 7 Abs. 4 lit. b Entwurf WRFG, Antrag BRK-Minderheit, Antrag WAK-Minderheit und

Grossratsbeschluss, § 7 Abs. 4 lit. a Antrag BRK-Mehrheit und Antrag

WAK-Mehrheit, § 8 Abs. 3 lit. a WRFG und § 8 Abs. 3 lit. b Antrag

WAK-Mehrheit). Dies wird durch die Sistierung gemäss § 151 Abs. 1 KV der

Initiative in vielen Fällen verhindert. Gemäss § 151 Abs. 2 KV der

Initiative sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben, die zur Abwehr von

unmittelbar drohendem Schaden an der Bausubstanz oder aus zwingenden

polizeilichen Gründen erforderlich sind, von der Sistierung ausgenommen. Diese

Ausnahmebestimmung erfasst aber nicht alle Fälle, in denen die Wohnungen nicht

mehr zum Wohnen geeignet sind. Gemäss § 151 Abs. 3 lit. c KV der

Initiative sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben von vermietenden Parteien,

die unter Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden Fördergelder nur Arbeiten

ohne Auswirkungen auf die bestehenden Mietzinse vornehmen, zwar von der

Sistierung ausgenommen. Die im vorstehend erwähnten Fall gebotenen Arbeiten

sind aber ohne angemessene Mietzinsaufschläge mitunter wirtschaftlich unmöglich,

selbst wenn Rückstellungen getätigt worden sind. Die Behauptung des

Initiativkomitees, sämtliche Sanierungen, bei denen nur das Notwendige

vorgenommen werde, und insbesondere ökologische Sanierungen seien von der

Sistierung ausgenommen (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 11c), ist deshalb

in dieser Allgemeinheit falsch. Gemäss § 31 Abs. 2 KV fördert der Staat den

sparsamen und rationellen Energieverbrauch. Folglich liegt es im öffentlichen

Interesse, dass energetische Sanierungen möglichst bald vorgenommen werden und

nicht durch eine Sistierung des Bewilligungsverfahrens verzögert werden. Solche

Sanierungen sind in vielen Fällen ohne angemessene Mietzinsaufschläge

wirtschaftlich unmöglich und werden deshalb durch § 151 Abs. 1 KV der

Initiative verzögert. In den Fällen, in denen die Erhaltung des bestehenden

Zustands nicht im öffentlichen Interesse liegt und nicht dem Schutz des

Grundrechts auf Wohnen dient, verstösst die Sistierung der

Bewilligungsverfahren mangels eines öffentlichen Interesses an der damit

verbundenen negativen Vorwirkung gegen den in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten

Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns und ist deshalb eindeutig

bundesrechtswidrig (vgl. oben E. 3.2.1). Damit führt die Anwendung von § 151 Abs. 1 KV der Initiative in gewissen Fällen mit erheblicher

Wahrscheinlichkeit zu gegen höherrangiges Recht verstossenden Ergebnissen. Auch

aus diesem Grund ist § 151 Abs. 1 KV der Initiative für unzulässig zu

erklären (vgl. oben E. 2.3).

5.3.5

Aus § 34 Abs. 2, 4 und 5 KV in der

Fassung vom 10. Juni 2018 ergibt sich zweifelsfrei, dass der

Gesetzgebungsauftrag betreffend die Bewilligungspflicht und die

Bewilligungsvoraussetzungen auf bezahlbaren Mietwohnraum beschränkt ist. Für

anderen als bezahlbaren bzw. preisgünstigen Mietwohnraum besteht damit für eine

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 überhaupt

keine Rechtsetzungsabsicht. Wie bezahlbarer Mietwohnraum zu konkretisieren ist,

war und ist im Gesetzgebungsverfahren zur Umsetzung von § 34 KV in der Fassung

vom 10. Juni 2018 höchst umstritten (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12.

Dezember 2018 S. 9 und 14; § 4 Abs. 5 Entwurf WRFG; Mehrheitsbericht der

BRK S. 8; § 4 Abs. 5 Antrag BRK-Mehrheit; Minderheitsbericht der BRK S. 1 f.; § 4 Abs. 5 Antrag BRK-Minderheit; Mehrheitsbericht der WAK S. 5; § 4 Abs. 5 Antrag

WAK-Mehrheit; Minderheitsbericht der WAK S. 16; § 4 Abs. 5 Antrag

WAK-Minderheit; § 4 Abs. 5 Grossratsbeschluss). Selbst wenn man von einer

extensiven Definition des bezahlbaren Mietwohnraums ausgeht, kann eine

erhebliche Anzahl von Mietwohnungen nicht unter den Begriff des bezahlbaren

oder preisgünstigen Mietwohnraums subsumiert werden. Daher besteht für eine

erhebliche Anzahl von Mietwohnungen überhaupt keine Rechtsetzungs- oder

Planungsabsicht. Für Mehrfamilienhäuser mit solchen Wohnungen ist davon auszugehen,

dass durch die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10.

Juni 2018 der Kreis der bewilligungspflichtigen Vorhaben nicht erweitert und

die Bewilligungsvoraussetzungen nicht verschärft werden und deshalb unter dem

geltenden Recht zulässige Vorhaben auch unter dem zukünftigen Recht zulässig

sein werden. Folglich besteht an der Sistierung von Bauvorhaben betreffend

solche Mehrfamilienhäuser überhaupt kein öffentliches Interesse und ist die

Sistierung insoweit sinn- und zwecklos. Gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative

gilt die Sistierung aber für alle nach geltendem Recht bewilligungspflichtigen

Bauvorhaben für Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von Mehrfamilienhäusern mit

Mietwohnung und damit auch für solche, die nicht als bezahlbar oder

preisgünstig qualifiziert werden können. Insoweit ist die Bestimmung wegen

Verstosses gegen den in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Grundsatz

rechtsstaatlichen Handelns und wegen Verstosses gegen das Willkürverbot gemäss

Art. 9 BV zweifellos bundesrechtswidrig. Gemäss § 151 Abs. 3 lit. a KV der

Initiative sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben von vermietenden

Parteien, die nur eine einzige Liegenschaft mit nicht mehr als vier Wohnungen

vermieten, von der Sistierung ausgenommen. Es ist davon auszugehen, dass diese

Ausnahmebestimmung höchstens einen kleinen Teil des nicht als bezahlbar oder

preisgünstig zu qualifizierenden Mietwohnraums erfasst. Damit führt die

Anwendung von § 151 Abs. 1 KV der Initiative mit grosser Wahrscheinlichkeit in

einer erheblichen Anzahl von Fällen zu gegen des höherrangige Recht

verstossenden Ergebnissen. Folglich ist diese Bestimmung für unzulässig zu

erklären (vgl. oben E. 2.3).

Der

Begriff des bezahlbaren Mietwohnraums im Sinn von § 34 KV in der Fassung vom

10.

Juni 2018 ist mangels hinreichender Bestimmtheit nicht unmittelbar

anwendbar, sondern muss vom Gesetzgeber konkretisiert werden. Dabei sind sehr

unterschiedliche Definitionen denkbar. Aus diesem Grund ist es den

Rechtsanwendern nicht möglich, den Anwendungsbereich von § 151 Abs. 1 KV der

Initiative mittels teleologischer Reduktion auf den bezahlbaren Mietwohnraum zu

beschränken. Aus den nachstehenden Gründen können die Rechtsanwender bei der

Anwendung vom § 151 Abs. 1 KV auch nicht auf die vom Grossen Rat am 23. April

2020.

beschlossene Definition abstellen. Erstens würde dies eine positive

Vorwirkung des geänderten WRFG darstellen. Die Voraussetzungen, unter denen

eine solche allenfalls zulässig sein könnte (vgl. oben E. 3.3 und 3.4.2),

sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Insbesondere ist eine positive

Vorwirkung weder ausdrücklich angeordnet noch nach dem Sinn des Erlasses klar

gewollt. Zweitens war im Zeitpunkt der Initiative in keiner Art und Weise

vorhersehbar, wie der Begriff des bezahlbaren Mietwohnraums definiert wird.

Wenn der Geltungsbereich von § 151 Abs. 1 KV mittels teleologischer Reduktion

auf den bezahlbaren Mietraum beschränkt würde, wäre die Initiative deshalb in

diesem wesentlichen Punkt nicht genügend bestimmt gewesen, was gegen Art. 34

Abs. 1 BV verstiesse (vgl. oben E. 2.5).

5.3.6

Als Zweckentfremdung gilt gemäss § 4 Abs. 3 WRFG die Verwendung von Wohnraum als Verwaltungsräume oder zu

gewerblichen Zwecken. Gemäss § 8 Abs. 1 WRFG bedarf abgesehen von den in § 8 Abs. 2 WRFG erwähnten Ausnahmefällen jede Zweckentfremdung von bestehendem

Wohnraum einer Bewilligung. Die Bewilligung kann gemäss § 8 Abs. 3 erteilt

werden, wenn es die Umstände rechtfertigen, insbesondere wenn die betreffenden

Wohnräume nicht mehr zum Wohnen geeignet sind (lit. a), die Zweckänderung einem

Bedürfnis der Wohnbevölkerung des Quartiers entspricht (lit. b), die

Zweckänderung einem Bedürfnis an der Erweiterung oder Verlegung eines im Kanton

bestehenden Betriebs entspricht (lit. c), die Zweckänderung der richt- und

nutzungsplanerisch angestrebten Entwicklung des Quartiers entspricht

(lit. d). § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 sieht die

mit einer Mietzinskontrolle verbundene Bewilligungspflicht nur für Renovationen

bzw. Sanierungen, Umbauten und Abbrüche vor und auch in § 34 Abs. 2-4 KV in der

Fassung vom 10. Juni 2018 werden Zweckentfremdungen nicht genannt.

Dementsprechend sehen der Entwurf des Regierungsrats, die Anträge der

BRK-Minderheit und der WAK-Minderheit sowie der Grossratsbeschluss für

Zweckentfremdungen keine neuen oder revidierten Bestimmungen vor. Damit fehlt

es für Zweckentfremdungen an einer verfestigten und einigermassen

konkretisierten Rechtsetzungsabsicht. Gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative

gilt die Sistierung aber auch für Zweckentfremdungen. Insoweit ist die

Bestimmung ebenfalls bundesrechtswidrig und damit unzulässig.

5.3.7

Wie vorstehend eingehend dargelegt

worden ist, sind mit der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom

10.

Juni 2018 in § 151 Abs. 1 KV der Initiative insbesondere auch allfällige

Änderungen des BPG und der BPV sowie von Nutzungsplänen gemeint (vgl. oben E.

5.1.3). Ein Beschluss irgendeines Organs des Kantons Basel-Stadt, aus dem

hervorgeht, dass das BPG, die BPV oder die Nutzungspläne angesichts von § 34 KV

in der Fassung vom 10. Juni 2018 ungenügend und zu ändern wären, ist nicht

ersichtlich und wird vom Initiativkomitee auch nicht genannt. Entsprechendes

ergibt sich insbesondere nicht aus dem Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12.

Dezember 2018, dem Mehrheitsbericht der BRK, dem Minderheitsbericht der BRK,

dem Mehrheitsbericht der WAK, dem Minderheitsbericht der WAK oder dem Ratschlag

Nr. 20.0183.01 vom 18. März 2020. In den beiden Ratschlägen wird nur

erwähnt, dass der Regierungsrat mit Beschluss vom 18. September 2018 im

kantonalen Richtplan behördenverbindlich festgehalten habe, dass auf den im

Richtplan aufgeführten Entwicklungsarealen mindestens ein Drittel des

entstehenden Wohnraums preisgünstig sein müsse. Die Umsetzung dieser Vorgabe

erfolge durch vertragliche Vereinbarungen zwischen dem Kanton und den

Grundeigentümern (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S. 8

f.; Ratschlag Nr. 20.0183.01 vom 18. März 2020 S. 3 f., 8 und 12 f.).

Allfällige Meinungsäusserungen des Initiativkomitees begründen keine

verfestigte und einigermassen konkretisierte Rechtsetzungs- oder

Planungsabsicht. Damit fehlt es für allfällige Änderungen des BPG und der BPV

sowie von Nutzungsplänen an einer verfestigten und einigermassen

konkretisierten Rechtsetzungs- bzw. Planungsabsicht. § 151 Abs. 1 KV der

Initiative, der eine Sistierung auch bis zum Inkrafttreten allfälliger

Änderungen des BPG und der BPV sowie von Nutzungsplänen verlangt, ist auch aus

diesem Grund unzulässig.

5.4

Unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie

5.4.1

Die Sistierung der

Bewilligungsverfahren gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative stellt einen

Eingriff in die Eigentumsgarantie der Eigentümer von Mehrfamilienhäusern mit

Mietwohnungen dar. Die Sistierung hat zur Folge, dass abgesehen von den in

§ 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative vorgesehenen Ausnahmefällen bis zum

Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung während bis zu drei Jahren keine

bewilligungspflichtigen Sanierungen, Umbauten, Abbrüche und Zweckentfremdungen

von Mehrfamilienhäusern mit Mietwohnungen vorgenommen werden können. Damit ist

der Eingriff in die Eigentumsgarantie grundsätzlich erheblich. Seine Tragweite

wird dadurch leicht relativiert, dass er zeitlich mässig ist (vgl. dazu oben E.

5.3.2).

5.4.2

Für den Fall, dass § 151 Abs. 1 KV der

Initiative zulässig wäre und die Initiative angenommen würde, stellt er eine hinreichende

gesetzliche Grundlage dar. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, dient

der Eingriff in gewissen Fällen einem öffentlichen Interesse und dem Schutz von

Grundrechten Dritter (vgl. oben E. 5.3.4). In einer erheblichen Anzahl der

von der Sistierung erfassten Fälle fehlt es hingegen bereits an einem legitimen

Eingriffszweck (vgl. oben E. 5.3.5 f.). Das Initiativkomitee behauptet, § 151 KV der Initiative betreffe nur Vorhaben, die geeignet seien, in hohem Masse

gegen die in § 34 KV genannten öffentlichen Interessen insbesondere am Schutz

der Mieterinnen und Mieter vor Verdrängung sowie an der Erhaltung des

Charakters der Quartiere, zu verstossen (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff.

11b). Dass diese Behauptung unrichtig ist, ergibt sich bereits aus den

vorstehenden Erwägungen (vgl. oben E. 5.3.4 f.). Ergänzend ist

festzuhalten, dass Sanierungen und Umbauten von sogenannt bezahlbarem Wohnraum,

die Mietzinserhöhungen nach sich ziehen, keineswegs in jedem Fall den in § 34 KV statuierten Zielen und Interessen zuwiderlaufen. Dementsprechend ist die

Bewilligung gemäss § 8a Abs. 3 Entwurf WRFG, Antrag BRK-Mehrheit, Antrag

BRK-Minderheit, Antrag WAK-Mehrheit und Antrag WAK-Minderheit sowie

Grossratsbeschluss unter bestimmten Voraussetzungen auch dann zu erteilen, wenn

die Sanierung oder der Umbau mit Mietzinsaufschlägen verbunden ist.

5.4.3

In gewissen Fällen ist die Sistierung

der Bewilligungsverfahren zur Verwirklichung eines öffentlichen Interesses und

zum Schutz von Grundrechten Dritter geeignet (vgl. oben E. 5.3.4). Für diese

Fälle kann auch die Erforderlichkeit bejaht werden. Wie vorstehend eingehend

dargelegt worden ist, erfasst § 151 Abs. 1 der Initiative jedoch auch

unter Berücksichtigung der Ausnahmen gemäss § 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative

viele Fälle, in denen die Sistierung zur Verwirklichung des öffentlichen

Interesses und zum Schutz von Grundrechten Dritter überhaupt nicht erforderlich

ist (vgl. oben E. 5.3.5). Damit geht § 151 Abs. 1 KV der Initiative in

sachlicher und personeller Hinsicht weit über das Erforderliche hinaus.

Folglich statuiert diese Bestimmung einen unverhältnismässigen und deshalb

unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 Abs. 1 BV. Auch

aus diesem Grund ist § 151 Abs. 1 KV der Initiative für unzulässig zu erklären

(vgl. oben E. 2.3).

5.4.4

In den Fällen, in denen die Sistierung

der Bewilligungsverfahren zur Verwirklichung eines öffentlichen Interesses und

zum Schutz des Grundrechts der Mieterinnen und Mieter auf Wohnen geeignet ist (vgl.

oben E. 5.3.4), hängt das Gewicht des öffentlichen Interesses und des

Interesses am Schutz des Grundrechts der Mieterinnen und Mieter sowie des

Interesses der Eigentümer an der Integrität ihres Grundrechts von den Umständen

des Einzelfalls ab. In gewissen Fällen dürften die für die Sistierung

sprechenden Interessen überwiegen. In einer erheblichen Anzahl von Fällen, die

nicht unter einen der Ausnahmetatbestände von § 151 Abs. 2 und 3 KV der

Initiative subsumiert werden können, überwiegen aber zweifellos die gegen die

Sistierung sprechenden Interessen. § 151 Abs. 1 KV der Initiative erlaubt es

nicht, die überwiegenden privaten Interessen zu berücksichtigen und diese Fälle

von der Sistierung auszunehmen. Aus diesem Grund verletzt die Bestimmung das

Verhältnismässigkeitsprinzip und die Eigentumsgarantie und ist folglich

unzulässig (vgl. BGE 113 Ia 126 E. 7b.aa S. 136 f. und E. 11 S. 145 f. sowie

oben E. 2.3).

Auch

bei einer Gesamtbetrachtung aller Fälle überwiegen unter Mitberücksichtigung

der nachstehenden Umstände die gegen die Sistierung sprechenden Interessen. An

der Erhaltung einer möglichst freiheitlichen Eigentumsordnung als Voraussetzung

für die individuelle Lebensgestaltung und ein marktwirtschaftlich orientiertes

Wirtschaftssystem besteht auch ein öffentliches Interesse (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2356; Waldmann, in: Basler Kommentar, 2015,

Art. 26 BV N 75). Gegen den mit der Sistierung verbundenen Eingriff in die

Eigentumsgarantie sprechen deshalb nicht nur die privaten Interessen der

Eigentümer, sondern auch ein öffentliches Interesse. In gewissen Fällen

kollidiert die Sistierung der Bewilligungsverfahren mit einem weiteren

öffentlichen Interesse (vgl. oben E. 5.3.4). Als der negativen Vorwirkung

entgegenstehendes Interesse ist zudem der durch das Beschleunigungsgebot von

Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. dazu Waldmann,

a.a.O., Art. 29 BV N 26) gewährleistete Anspruch auf Beurteilung innert

angemessener Frist der Gesuchsteller zu berücksichtigen (vgl. zum

Rechtsverzögerungsverbot als Grenze der negativen Vorwirkung Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 298

und 304). Die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni

2018.

im Sinn von § 151 Abs. 1 KV umfasst zwar auch allfällige Änderungen von

Zonenplänen (vgl. oben E. 5.1.3). Da es diesbezüglich an einer verfestigten und

einigermassen konkretisierten Planungsabsicht fehlt, kann das Interesse an der

Aufrechterhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden im

Bereich der Nutzungsplanung im vorliegenden Fall aber nicht berücksichtigt werden

(vgl. oben E. 3.2.2 und 5.3.7). Im Hinblick auf die Ausführungsgesetzgebung in

der Form von Gesetzen und Verordnungen unterscheidet sich die Interessenlage

bei der mit § 151 Abs. 1 KV der Initiative vorgesehenen Sistierung

wesentlich von derjenigen bei Planungszonen. Im Bereich der Nutzungsplanung

besteht die Gefahr, dass nach geltendem Recht bewilligte neue Bauten und

Anlagen die Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörde beeinträchtigen und

die beabsichtigte Planung vereiteln. Im vorliegenden Fall kann die Erteilung

von Bewilligungen nach geltendem Recht zwar dazu führen, dass bezahlbare

Mietwohnungen, die nach dem zukünftigen Recht zu erhalten wären, verloren gehen

und die Mieterinnen und Mieter aus diesen Wohnungen verdrängt werden. Dadurch wird

die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers aber nicht beeinträchtigt und die

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 nicht

vereitelt. Zudem werden nach allgemeiner Lebenserfahrung immer wieder neue

bezahlbare Mietwohnungen gebaut. Der Gegenstand der Nutzungsplanung bildende

Boden dagegen ist beschränkt.

5.5

Unzulässigkeit von § 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative

Die

Abs. 2 und 3 von § 151 KV der Initiative sehen Ausnahmen von der in Abs. 1

von § 151 KV der Initiative vorgesehenen Sistierung vor. Da dieser für

unzulässig zu erklären ist, sind jene gegenstandslos. Folglich sind auch die

Abs. 2 und 3 von § 151 KV der Initiative für unzulässig zu erklären.

6.

Unzulässigkeit von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

6.1

Geltungsbereich von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

Gemäss

§ 151 Abs. 4 KV der Initiative ist die Ausführungsgesetzgebung nach ihrem

Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig gemachten Verfahren

anwendbar. Damit können vernünftigerweise nur Bewilligungsverfahren gemeint

sein, bei denen die Bewilligung seit dem 5. Juli 2018 beantragt worden ist. Für

diese Auslegung spricht auch der systematische Zusammenhang des Abs. 4 von § 151 KV der Initiative mit den Abs. 1-3 von § 151 KV der Initiative, die sich

ausdrücklich nur auf Bewilligungsverfahren beziehen. Von dieser Einschränkung

wird im Folgenden ausgegangen. Der Regierungsrat geht davon aus, dass § 151 Abs. 4 KV der Initiative sowohl für Verfahren, die im Zeitpunkt des

Inkrafttretens der Ausführungsgesetzgebung noch hängig sind, als auch für

solche, die in diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen sind, gilt (Bericht Nr.

19.1427.01

vom 8. Januar 2020 S. 10 f.). Die Bestimmung kann jedoch auch so

ausgelegt werden, dass sie seit dem 5. Juli 2018 aber vor dem Inkrafttreten der

Ausführungsgesetzgebung anhängig gemachte Verfahren nur dann erfasst, wenn sie

im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts noch hängig sind. Für diese

Auslegung spricht der systematische Zusammenhang von § 151 Abs. 4 KV der

Initiative mit § 151 Abs. 1 KV der Initiative, der eine Sistierung der

Verfahren bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung verlangt. Gemäss

dem Initiativkomitee impliziert der Wortlaut von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

„ist nach ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig

gemachten Verfahren anwendbar“ klar, dass nach wie vor hängige Verfahren

gemeint sind. Abgeschlossene Verfahren seien keine Verfahren mehr.

Selbstverständlich sei eine Rückwirkung auf rechtskräftig erteilte Bewilligungen

ausgeschlossen und sei eine solche vom Initiativkomitee nicht gemeint

(Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 26; vgl. auch Stellungnahme vom 9. April

2020.

Ziff. 8). Auf dieser Äusserung wird das Initiativkomitee behaftet.

Damit sprechen sowohl das systematische Element als auch der Wille der

Initianten für die zweite Auslegungsmöglichkeit. § 151 Abs. 4 KV ist deshalb

dahingehend auszulegen, dass er seit dem 5. Juli 2018 aber vor dem

Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung anhängig gemachte Verfahren nur dann

erfasst, wenn sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts noch hängig

sind, und die Rückwirkung für rechtskräftig erteilte Bewilligungen nicht gilt.

6.2

Ungenügende Bestimmtheit von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

Gemäss

§ 151 Abs. 4 KV der Initiative ist die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV

in der Fassung vom 10. Juni 2018 nach ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit

dem 5. Juli 2018 anhängig gemachten Verfahren anwendbar. § 34 Abs. 2-5 KV

in der Fassung vom 10. Juni 2018 geben zwar für die Ausführungsgesetzgebung

bestimmte Ziele vor und § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 sieht

als eine Massnahme zur Erreichung dieser Ziele für gewisse Fälle eine mit einer

Mietzinskontrolle verbundene Bewilligungspflicht vor. Wie der Gesetzgeber diese

Massnahmen konkret ausgestaltet und welche allfälligen weiteren Massnahmen er

vorsieht, ist im Zeitpunkt der Unterzeichnung der Initiative aber noch offen

und nicht vorhersehbar gewesen. Insbesondere ist noch offen gewesen, unter

welchen Voraussetzungen eine Bewilligungspflicht gilt und wie streng die

Bewilligungsvoraussetzungen sind (vgl. oben E. 5.3.1). Folglich ist noch

nicht absehbar gewesen, wie stark die Ausführungsgesetzgebung die Eigentümer

belastet und die Sanierung, den Umbau und den Ersatz von Wohnhäusern behindert.

Damit sind den Stimmberechtigten bei der Unterzeichnung der Initiative

wesentliche Punkte der Ausführungsgesetzgebung, deren Rückwirkung die

Initiative vorsieht, noch gar nicht bekannt gewesen. Sie konnten sich deshalb

keinen hinreichend klaren Willen betreffend die Wünschbarkeit der rückwirkenden

Anwendung der Ausführungsgesetzgebung bilden. Es besteht die Gefahr, dass

Stimmberechtigte nachträglich feststellen, dass die Ausführungsgesetzgebung gar

nicht den Vorstellungen entspricht, die sie sich bei der Unterzeichnung der

Initiative gemacht haben, und dass sie die rückwirkende Anwendung nicht

gewünscht hätten, wenn ihnen die konkrete Ausgestaltung der

Ausführungsgesetzgebung bekannt gewesen wäre. § 151 Abs. 4 KV der Initiative

verstösst deshalb mangels genügender Bestimmtheit gegen Art. 34 Abs. 1 BV (vgl.

oben E. 2.5), wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat (vgl. Bericht Nr.

19.1427.01

vom 8. Januar 2020 S. 9 f.). Aus diesem Grund ist § 151 Abs. 4 KV der Initiative für unzulässig zu erklären. Der Einwand des

Initiativkomitees, hinsichtlich der freien Willensbildung und der

unverfälschten Stimmabgabe sei es unproblematisch, dass die Initiative die

Rückwirkung einer noch nicht bekannten Regelung vorsehe, weil die

Stimmberechtigten damit nur den Willen äusserten, keine Regelungslücke zu

wollen (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 25), überzeugt nicht. Zunächst

besteht ohne die Rückwirkung keine Regelungslücke, sondern gilt die bisherige

Regelung. Vor allem aber ziehen verantwortungsbewusste Stimmberechtigte nicht

jede neue Regelung der bisherigen vor, sondern stimmen einer Initiative, welche

die Rückwirkung einer Regelung vorsieht, nur zu, wenn sie davon ausgehen, diese

werde gewissen inhaltlichen Erwartungen gerecht werden. Unhaltbar ist der

Einwand des Initiativkomitees, der Stimmbürger könne mittels Referendum

bestimmen, ob er die konkrete Ausführungsgesetzgebung und damit auch deren

Rückwirkung akzeptiere (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 25). Gesetze werden

den Stimmberechtigten nur dann zur Abstimmung unterbreitet, wenn 2‘000

Stimmberechtigte es innert 42 Tagen seit der Publikation verlangen (§ 52 Abs. 1 lit. a KV). Für den Fall, dass kein fakultatives Referendum

zustande kommt, können die Stimmberechtigten deshalb über die

Ausführungsgesetzgebung überhaupt nicht abstimmen. Im für die Prüfung des

Erfordernisses der genügenden Bestimmtheit massgebenden Zeitpunkt der

Unterzeichnung der Initiative (vgl. oben E. 2.5.2) war nicht vorhersehbar, ob

ein fakultatives Referendum gegen die Ausführungsgesetzgebung zustande kommt. Auch

wenn das Referendum lange nach der Unterzeichnung der Initiative zustande gekommen

ist (vgl. dazu oben E. 5.3.1), ist nicht vorhersehbar, ob die Mehrheit der

Stimmberechtigten gleich abstimmt wie die Stimmbürger, welche die Initiative

unterzeichnet haben.

6.3

Beschränkung des Gegenstands des vorliegenden Verfahrens

Wie

bereits erwähnt ist gemäss § 151 Abs. 4 KV der Initiative die

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 nach

ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig gemachte

Verfahren anwendbar. Die Grundvoraussetzung dafür, dass die Anwendung der

Ausführungsgesetzgebung auf diese Verfahren mit dem höherrangigen Recht

vereinbar ist, besteht darin, dass die Ausführungsgesetzgebung als solche mit

dem höherrangigen Recht vereinbar ist. Ob dies der Fall ist, kann im

vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilt werden. Unter Vorbehalt

von Streitigkeiten betreffend den Schutz der Autonomie von Gemeinden kann das

Appellationsgericht Gesetze nicht im Sinn einer abstrakten Normenkontrolle auf

ihre Übereinstimmung mit höherrangigem Recht prüfen (vgl. § 116 Abs. 1

lit. d und Abs. 2 lit. b KV; § 30e Abs. 2 lit. b VRPG). Im Rahmen der

Beurteilung eines Rekurses gegen eine gestützt auf ein Gesetz erlassene

Verfügung hat das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht hingegen bei

diesbezüglichen Rügen oder Zweifeln im Sinn einer konkreten Normenkontrolle

vorfrageweise auch dieses Gesetz auf seine Übereinstimmung mit höherrangigem

Recht zu prüfen (vgl. § 116 Abs. 2 lit. b KV; § 8 Abs. 2 VRPG; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,

N 2070 ff.). In einem Rekursverfahren können sich die Personen, die durch

eine auf das Gesetz gestützte Verfügung berührt sind und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, zur Frage der Übereinstimmung

des Gesetzes mit dem höherrangigen Recht äussern (vgl. § 13 Abs. 1 VRPG). Im

vorliegenden Verfahren betreffend die rechtliche Zulässigkeit der Initiative

ist es hingegen ausgeschlossen, den von der Ausführungsgesetzgebung potentiell

Betroffenen das rechtliche Gehör zu gewähren.

7.

Grundsatz der Einheit der Materie

7.1

Art. 34 Abs. 2 BV gewährleistet den

Grundsatz der Einheit der Materie (BGer 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E.

2.2). § 14 IRG stellt keine höheren Anforderungen und hat daher keine

selbständige Bedeutung (VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 4.4.2). Der

Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage

grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei

oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander

zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die

Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl

zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere

Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen

sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung

zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang

darf nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen. Der

sachliche Zusammenhang kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder einem

gemeinsamen Zweck ergeben und ist abhängig von der Abstraktionshöhe der

Betrachtung und vom gesellschaftlich-historischen Umfeld (BGer 1C_103/2010 vom

26.

August 2010 E. 3.1; VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 4.4.2). Eine

Abstimmungsvorlage darf somit durchaus mehrere Sachfragen und Materien

umfassen, sofern diese in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und

dasselbe Ziel verfolgen (VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 4.4.3).

Ausschlaggebend ist der sachliche innere Zusammenhang der einzelnen Teile einer

Vorlage (BGE 129 I 366 E. 2.3 S. 371).

7.2

Zwischen Abs. 1 und Abs. 4 von § 151 KV der Initiative besteht ein direkter innerer Zusammenhang. Die Sistierung der

Bewilligungsverfahren gemäss Abs. 1 würde bewirken, dass im Zeitpunkt des

Inkrafttretens der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10.

Juni 2018 mehr Bewilligungsverfahren hängig und damit von der Rückwirkung

gemäss Abs. 4 betroffen wären. Abs. 4 ergänzt Abs. 1, indem er die Anwendung

des neuen Rechts auf die sistierten Verfahren anordnet. Sowohl Abs. 1 als

auch Abs. 4 verfolgen zumindest unter anderem das Ziel, die

Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 auch auf

Gesuche, die bereits vor ihrem Inkrafttreten eingereicht worden sind, zur

Anwendung zu bringen. Das Vorbringen des Initiativkomitees, es gehe ihm nicht

um die Sicherung der Ausführungsgesetzgebung, sondern um die Sicherung der in §

34.

in der Fassung vom 10. Juni 2018 genannten Ziele, ändert daran nichts

(Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 20). Die in den Abs. 2 und 3 von § 151 KV der Initiative geregelten Ausnahmen bilden mit der in Abs. 1 geregelten

Sistierung eine Einheit. Insgesamt ist der Grundsatz der Einheit der Materie

gewahrt, wie das Initiativkomitee zu Recht geltend macht (vgl. Stellungnahme

vom 9. April 2020 Ziff. 27). Die diesbezüglichen Zweifel des Regierungsrats

(vgl. Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 11) sind unbegründet. Dies

ändert aber nichts daran, dass die Initiative aus den vorstehend dargelegten

Gründen für unzulässig zu erklären ist.

8.

Kostenentscheid und Publikation

Da

weder das IRG noch das VRPG die Kostenfolgen der Vorlage einer Initiative durch

den Grossen Rat an das Verfassungsgericht zum Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

regelt, sind für das vorliegende Verfahren Kosten weder zu erheben noch

zuzusprechen. Das Initiativkomitee hat dementsprechend auch keinen Kostenantrag

gestellt.

Das

Dispositiv dieses Urteils ist in Anwendung von § 17a Abs. 3 und § 17 Abs. 4 IRG

im Kantonsblatt zu veröffentlichen.

Demgemäss

erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Die kantonale

Volksinitiative „Wohnschutzinitiative II: JA zur Rettung

des Basler Wohnschutzes“ wird als unzulässig erklärt.

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt

veröffentlicht.

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

Mitteilung an:

-

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

-

Justiz- und Sicherheitsdepartement,

Departementale Rechtsabteilung

-

Initiativkomitee

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Peter Bucher

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.