Zulässigkeit der kantonalen Volksinitiative "Basel baut Zukunft"

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2020.10

URTEIL

vom 7. Februar 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer, Dr. Christoph A. Spenlé,

Dr. Andreas Traub, Prof. Dr. Daniela

Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin MLaw Anja

Fankhauser

Beteiligte

A____

Beschwerdeführerin 1

[...]

B____

Beschwerdeführer 2

[...]

C____

Beschwerdeführer 3

[...]

alle vertreten durch [...]

[...], Rechtsanwalt,

[...]

gegen

Grosser Rat des Kantons

Basel-Stadt Beschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch das Justiz- und

Sicherheitsdepartement

des Kantons Basel-Stadt,

Spiegelgasse 6–12, 4001 Basel

D____

Beigeladener 1

[...]

E____

Beigeladener 2

[...]

F____ Beigeladener

3

[...]

G____ Beigeladene

4

[...]

alle Beigeladenen sind Mitglieder

des Initiativkomitees

«Basel baut Zukunft» und werden vertreten

durch

[...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Beschwerde gegen einen Beschluss

des Grossen Rates vom 11. November 2020

betreffend rechtliche Zulässigkeit

der kantonalen Volksinitiative «Basel baut Zukunft»

Sachverhalt

Sachverhalt

Am 18. September

2019 wurde die kantonale Volksinitiative «Basel baut Zukunft» im Kantonsblatt

publiziert. Die Initiative verlangt folgende Ergänzung der Kantonsverfassung:

Ǥ 34a Transformationsareale

Auf Bahn-, Industrie- und

Gewerbearealen, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont werden, werden mittels

Bebauungsplänen zukunftsweisende Lösungen für das Leben und Arbeiten im Kanton

festgesetzt. Als zukunftsweisend gelten Lösungen, die sozial, wirtschaftlich

und ökologisch nachhaltig sind sowie partizipativ erarbeitet worden sind.

Insbesondere erfüllen sie folgende Anforderungen:

a) Mindestens 50 Prozent des

Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche pro Bebauungsplan müssen

gemeinnützig im Sinne des Wohnraumförderungsgesetzes (SR 842) dauerhaft in

Kostenmiete vermietet werden beziehungsweise muss der Boden durch Verkauf oder

im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation

gemäss Art. 4 Abs. 2 Wohnraumförderungsgesetz abgegeben werden.

b) Die Zonen- und

Bebauungspläne sind gemäss § 55 der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Stadt

unter Mitwirkung der Bevölkerung erarbeitet worden; die Ergebnisse der

Mitwirkung sind in der Planung angemessen berücksichtigt.

c) Die Areale erreichen das Ziel der

CO2-Neutralität.

Übergangsbestimmungen zu § 34a: Mit

Annahme der Initiative sind deren Vorgaben auf Bebauungspläne anzuwenden, die

gemäss § 105 Bau- und Planungsgesetz noch nicht beschlossen sind.»

Mit Verfügung

vom 11. Juli 2020 stellte die Staatskanzlei fest, dass diese Initiative mit

3’087 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei. Mit Bericht Nr. 20.1006.01

vom 14. Oktober 2020 beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat, die

Initiative für rechtlich zulässig zu erklären und sie dem Regierungsrat zur

Berichterstattung zu überweisen. Mit Beschluss vom 11. November 2020

(publiziert im Kantonsblatt vom 14. November 2020) erklärte der Grosse Rat die

formulierte kantonale Volksinitiative «Basel baut Zukunft» für rechtlich

zulässig.

Gegen diesen

Beschluss erhoben A____, B____ und C____ (Beschwerdeführende) mit Anmeldung vom

24. November 2020 und Begründung vom 11. Dezember 2020 Beschwerde beim

Appellationsgericht als Verfassungsgericht. Mit ihrer Beschwerde begehren sie

die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen

Grossratsbeschlusses. Es sei die kantonale Volksinitiative «Basel baut Zukunft»

vollumfänglich, jedenfalls aber betreffend § 34a lit. a und c, für ungültig zu

erklären.

Mit Eingabe vom

17. Dezember 2020 beantragten D____, E____, F____ und G____ (Beigeladene) als

Mitglieder des Initiativkomitees «Basel baut Zukunft» die Beiladung zum

Verfahren. Diesem Begehren kam der Verfahrensleiter mit Verfügung vom 21.

Dezember 2020 nach. Mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2021 beantragte der

Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), die

kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 1. März 2021 nahmen

die Beigeladenen Stellung, wonach die Beschwerde, sofern und soweit darauf

eingetreten werden könne, vollumfänglich kostenpflichtig abzuweisen sei. Zu den

Eingaben des JSD und der Beigeladenen nahmen die Beschwerdeführenden mit

Eingabe vom 5. Mai 2021 replicando Stellung. Die Beigeladenen duplizierten am

1. Juli 2021, das JSD verzichtete seinerseits auf die Einreichung einer Duplik.

Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von

Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging

auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

Erwägungen

1.

Formelles

1.1

Gemäss

§ 91 Abs. 1 lit. g der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) entscheidet der

Grosse Rat über die Zulässigkeit von Volksinitiativen, soweit er die Frage

nicht direkt dem Appellationsgericht zum Entscheid vorlegt. Dieser Entscheid

unterliegt gemäss § 116 Abs. 1 lit. b KV und § 16 Abs. 1 des Gesetzes

betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100) der Beschwerde an das

Appellationsgericht als Verfassungsgericht. Das Verfahren richtet sich unter

Vorbehalt besonderer Bestimmungen in den §§ 30l ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) sinngemäss nach den Vorschriften

über das verwaltungsgerichtliche Verfahren (§ 17 Abs. 3 IRG, § 30b VRPG; VGE VG.2017.2

vom 28. September 2017 E. 1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 1.1). Zur

Beschwerde legitimiert ist jede im Kanton stimmberechtigte Person (§ 16 Abs. 2 IRG, § 30m Abs. 1 VRPG).

Die drei Beschwerdeführenden

wohnen im hiesigen Kanton und sind hier stimmberechtigt. Sie sind somit zur

Beschwerdeerhebung berechtigt. Entgegen den Ausführungen der Beigeladenen (Stellungnahme

vom 1. März 2021 [act. 14] Ziff. 14) ist es für die Bejahung der

Beschwerdelegitimation unerheblich, ob die beiden Unternehmen [...] (bzw. [...])

und [...] als Investoren hinter der eingereichten Beschwerde stehen sollen. Von

den Beigeladenen wird nicht geltend gemacht, dass die Beschwerdeführenden die

gerichtliche Überprüfung der Zulässigkeit der streitbezogenen Initiative selbst

nicht wünschten. Von einer rechtsmissbräuchlichen Beschwerdeerhebung kann somit

keine Rede sein.

1.2

Die

Beschwerde ist binnen 10 Tagen seit der Veröffentlichung des Entscheids des

Grossen Rates im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht anzumelden

und innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich und mit

Anträgen zu begründen (§ 17 Abs. 1 IRG, § 30n VRPG). Auf die form- und

fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verfassungsgerichts ist frei. Zuständig zur Beurteilung der

Verfassungsbeschwerde ist die Kammer des Appellationsgerichts als

Verfassungsgericht (§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

2.

Grundsätze der Beurteilung der rechtlichen

Zulässigkeit einer Initiative

2.1

Streitgegenstand ist die rechtliche Zulässigkeit der

ausformulierten kantonalen Volksinitiative «Basel baut Zukunft». Eine

Initiative ist rechtlich zulässig, wenn sie mit dem höherrangigen Recht

vereinbar ist, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Grundsatz der Einheit der

Materie) und nichts Unmögliches verlangt (vgl. § 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1; BGE 143 I 129 E. 2.1, 142 I

216.

E. 3.1 [in: Praxis 2017 Nr. 35] und 139 I 292 E. 5.4). Eine Initiative

verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht

nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (Hangartner/Kley,

Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

Zürich 2000, N 2117).

2.2

2.2.1

Für die

Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach

den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292 E. 5.7,

129.

I 392 E. 2.2; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3 vom 18.

Dispositiv

März 2018 E. 2.1.1). Ausgangspunkt jeder Auslegung ist demnach der Wortlaut des

Initiativtextes (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und

unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa

dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren

Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der

Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem

Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind

verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite

gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist

namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck

der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und

auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element)

abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen

möglich, so ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE 142 I 135 E. 1.1.1; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3 vom 18.

März 2018 E. 2.1.1).

2.2.2 Bei der

Auslegung eines Initiativtextes ist massgebend, wie dieser von den

Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden

muss (BGE 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2). Grundsätzlich ist vom Wortlaut

der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten

abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und

Meinungsäusserungen der Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 143 I 129 E. 2.2, 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2.1, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2

vom 28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

Der Wille der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als

das durch Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der

Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der

Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene

Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten

bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative

massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der

Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die

Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein

Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl.

BGE 139 I 292 E. 7.2.4–7.2.5 sowie E. 7.5.2, 143 I 129 E. 2.2; BGer 1C_109/2014

vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmend Attinger, Die Rechtsprechung des

Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63

ff.; kritisch zu BGE 139 I 292 Bisaz,

in: AJP 2014, S. 248 ff.; ferner Tschannen,

Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und

2014, in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.).

2.2.3 Von

verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem

Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen

Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen

Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint

(BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September

2017 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht

klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre

Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I 292 E. 5.7 und 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1;

Pedretti, Die Vereinbarkeit von

kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017, S. 299, 308

f.). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden und die

Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem

übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet

werden («in dubio pro populo», BGE 143 I 129 E. 2.2 und 111 Ia 292 E. 3c/cc mit

Hinweisen; kritisch zu diesem Grundsatz Uebersax,

Ist der Grundsatz «in dubio pro populo» noch zeitgemäss? in: ZBl 2018, S. 325

f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit

hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der

Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken (Art. 34

und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen

sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten

Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2–3.3, 143 I 129 E. 2.2; VGE VG.2017.2

vom 28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

3. Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit der Initiative

3.1 Haltung

des Regierungsrats

Der

Regierungsrat führte in seinem «Bericht über die rechtliche Zuverlässigkeit und

zum weiteren Verfahren» vom 14. Oktober 2020 (Beschwerdebegründung Beilage 2

[act. 5], nachfolgend Bericht) zunächst aus, dass es sich bei der vorliegenden

Volksinitiative «Basel baut Zukunft» um einen ausformulierten Verfassungstext

gemäss § 47 Abs. 3 KV und § 1 Abs. 1 IRG handle (Bericht Ziff. 3.2). Bezüglich

der materiellen Prüfung hielt der Regierungsrat zusammengefasst fest, dass für

eine grundrechtskonforme Auslegung im günstigsten Sinn die in § 34a lit. a–c

des Initiativtextes aufgezählten Anforderungen an zukunftsweisende Lösungen aufgrund

des verwendeten Ausdrucks «insbesondere» nicht immer erfüllt sein müssten und auch

andere Kriterien möglich sein könnten (Bericht Ziff. 3.3.1.1). Die Massnahmen

nach § 34a lit. a zielten darauf ab, das (knappe) Angebot an

preisgünstigen Mietwohnungen im Kanton Basel-Stadt zu erweitern bzw. das

Bedürfnis der Bevölkerung nach einem genügenden Angebot preisgünstiger

Mietwohnungen zu befriedigen, und sie dienten damit nicht primär der Bekämpfung

missbräuchlich hoher Mietzinse. Die Bestimmung verfolge sozialpolitische Ziele

und es handle sich um öffentliches Recht. Die Bestimmung in § 34a lit. a sei

mit dem Zivilrecht vereinbar (Bericht Ziff. 3.3.1.2.1). Bezüglich des

Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie stellte der Regierungsrat

fest, dass die Massnahmen der Initiative geeignet seien, das Wohnungsangebot zu

erweitern respektive das entsprechende Bedürfnis der Bevölkerung zu

befriedigen. Eine mildere Massnahme zur Schaffung von preisgünstigem Wohnraum

sei nicht ersichtlich, da eine Befristung der Verpflichtung, preisgünstigen

Wohnraum anzubieten, die längerfristige Wirksamkeit der Massnahme insgesamt

beeinträchtigen würde. Die den Grundeigentümern auferlegte Verpflichtung gemäss

der neuen Verfassungsbestimmung sei zwar zeitlich nicht befristet, so dass sie

ihr Eigentum längerfristig nur eingeschränkt nutzen könnten. Die

Initiativbestimmung komme jedoch nur zur Anwendung, wenn ein

Transformationsareal in eine Zone mit Wohnanteil umgezont werde. Damit erhalte

die betroffene Grundeigentümerschaft mehr Nutzungsmöglichkeiten als sie zuvor

gehabt habe, womit nicht eigentlich von einer Einschränkung der

bestimmungsgemässen Nutzung gesprochen werden könne. Dies relativiere den

Eingriff in die Rechte der betroffenen Grundeigentümerschaft. Die Frage der

Verhältnismässigkeit im engeren Sinne könne offengelassen werden, da sich die

Norm primär an die Behörden richte und diese gehalten seien, das Recht

verhältnismässig anzuwenden (Bericht Ziff. 3.3.1.2.2). Auch § 34a lit. b sei

unter Verweis auf die Bestimmungen der BV und des Raumplanungsgesetztes (RPG,

SR 700) mit höherrangigem Recht vereinbar (Bericht Ziff. 3.3.1.2).

Bezüglich § 34a lit. c hielt der Regierungsrat im Wesentlichen fest, dass es

sich um eine Zielnorm handle und das Initiativbegehren dem höherrangigen Recht

nicht widerspreche (Bericht Ziff. 3.3.1.4). In Bezug auf die in der

Initiative vorgesehene Übergangsregelung ging der Regierungsrat davon aus, dass

eine echte Rückwirkung nicht verlangt werde, wohingegen die Übergangsbestimmung

die unechte Rückwirkung erfüllen könnte. Diese sei grundsätzlich zulässig,

sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen würden. Die Anwendung des

neuen Rechts könne mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes kollidieren, wenn

die Betroffenen im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen Rechts

Dispositionen getroffen hätten, die sich ohne Nachteil nicht wieder rückgängig

machen liessen. In Beachtung dieser Grundsätze sei die übergangsrechtliche

Bestimmung mit höherrangigem Recht vereinbar (Bericht Ziff. 3.3.1.5).

Insgesamt verlange die Initiative nichts Unmögliches und weise einen

inhaltlichen Zusammenhang auf (Bericht Ziff. 3.2.2).

Der Grosse Rat erklärte

die Initiative nach Einsichtnahme in diesen Bericht des Regierungsrates mit

Beschluss vom 11. November 2020 für rechtlich zulässig und überwies ihn an den

Regierungsrat zur Berichterstattung. Es ist daher davon auszugehen, dass sich

der Grosse Rat den obenstehend zusammengefassten Ausführungen des Regierungsrats

zur Zulässigkeit der Initiative angeschlossen hat.

3.2 Vorbringen der Beschwerdeführenden

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Initiative Unmögliches verlange

und höherrangiges Recht verletze, indem sie einen unzulässigen Eingriff in die

Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit bewirke. Daher sei sie im Sinn von § 48 Abs. 2 lit. b KV für ungültig zu erklären. Diese Rügen werden im Nachfolgenden

einzeln behandelt.

3.3

Rüge, die Initiative verlange Unmögliches

3.3.1

3.3.1.1 Die Beschwerdeführenden

weisen zunächst darauf hin, dass die formulierte Verfassungsinitiative insbesondere

in Bezug auf die Vorgabe des gemeinnützigen Wohnungsbaus in § 34a lit. a des

Initiativtextes einen hohen Detaillierungsgrad aufweise (Beschwerdebegründung

[act. 4] Abschnitt C). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats sei diese

Bestimmung direkt und ohne Umsetzung auf Gesetzesebene anwendbar. Dies ergebe

sich insbesondere aus der Übergangsbestimmung zu § 34a, da die Initiative

bei Gültigkeit per sofort auf alle noch nicht durch den Grossen Rat genehmigten

Bebauungspläne anzuwenden sei. Daher gehe die Auffassung des Regierungsrats

fehl, dass eine mögliche Verletzung von höherrangigem Recht durch eine

Umsetzungsgesetzgebung abgefedert werden könne. Zudem könne der

Initiativbegriff «insbesondere» mit Blick auf den Detaillierungsgrad von § 34a

lit. a–c nicht dahingehend verstanden werden, dass die im Initiativtext genannten

Kriterien durch andere ersetzt werden dürften. Der Gesetzgeber wäre daran

gebunden und könne dies bei Annahme der Initiative auch nicht übersteuern.

3.3.1.2 Die

Beschwerdeführenden führen weiter aus, dass sich der Gesamtbestand der

nutzbaren Bruttogeschossfläche nach § 34a lit. a aus Wohn- und Gewerbeflächen

zusammensetze, worauf die Initiative nach dem Verständnis der Initianten auch

abziele (act. 4 Abschnitt D). Das Wohnraumförderungsgesetz (WFG, SR 842) käme

jedoch bei Gewerbeflächen definitionsgemäss nicht zur Anwendung, da nach Art. 1

WFG der Wohnraum für Haushalte mit geringem Einkommen sowie der Zugang zu

Wohneigentum gefördert werden solle. Im Bereich von Gewerbeflächen gebe es

keine Gemeinnützigkeit im Sinn des WFG, weshalb der Initiativtext an einem

inneren Widerspruch leide und die Initiative Unmögliches verlange. Sie sei bereits

aus diesem Grund ungültig. Die Unmöglichkeit ergebe sich zudem aus der weiteren

Forderung in § 34a lit. a, wonach der Boden an eine gemeinnützige Organisation

im Sinn des WFG abzutreten sei. Gemäss Art. 37 Abs. 1 lit. a der Verordnung

über die Förderung von preisgünstigen Wohnraum (WFV, SR 842.1) müsse eine

gemeinnützige Organisation im Sinne des WFG den Zweck verfolgen, dauerhaft den

Bedarf an Wohnraum zu tragbaren finanziellen Bedingungen abzugeben. Die

verlangte 50 %-Quote am Gesamtbestand könne somit nur dann erfüllt werden, wenn

ausschliesslich Wohnnutzung realisiert würde, was schon mit Blick auf die

Bestandesbauten, die mehrheitlich nur gewerblich genutzt werden könnten,

unmöglich sei. Hingegen wäre bei einer Mischnutzung eine solche Weitergabe

begriffslogisch ausgeschlossen, womit die Initiative auch insoweit nicht

erfüllbar sei. Der Regierungsrat versuche in seinem Bericht, die Zulässigkeit

der Initiative mit dem Argument zu retten, aus dem Verweis auf das WFG müsse

gefolgert werden, dass das Ziel der Norm die Vergrösserung des Angebots an «preisgünstigem

Wohnraum» und nicht an «preisgünstigem Geschäftsraum» sei, weshalb sich die 50 %-Quote

nur auf Wohnflächen beziehen könne. Diese Auslegung stehe allerdings im klaren

Widerspruch zum Wortlaut der Initiative wie auch zum klaren Willen der Initianten.

Diese wollten den Begriff des «Gesamtbestandes» ausdrücklich sowohl auf die

Wohn- wie auch auf die Geschäftsflächen der Transformationsareale bezogen

wissen. Sie würden in diesem Sinn auf der Homepage der Initiative explizit von

«günstigem Wohn- und Arbeitsraum» sprechen. Die vom Regierungsrat und diesem

folgend vom Grossen Rat vorgenommene Auslegung des Initiativtexts sei im Lichte

der vorstehenden Auslegungsgrundsätze nicht vertretbar.

3.3.1.3 Die

Beschwerdeführenden monieren schliesslich, der Nachweis der CO2-Neutralität

gemäss § 34a lit. c könne im Nutzungsplanverfahren gar nicht erbracht werden

(act. 4 Abschnitt D). CO2-Neutralität bedeute, dass die umgezonten Transformationsareale

bei der Umsetzung der Initiative keine Auswirkung auf den CO2-Gehalt

in der Atmosphäre haben dürften. Dies sei unter Berücksichtigung der in Bestandesbauten

und Neubauten enthaltenen grauen Energie und im Hinblick auf die Erschliessungsanlagen

von vornherein naturwissenschaftlich schlicht unmöglich. Weiter müssten die

Betriebsemissionen der Gebäude sowie nutzungsabhängige Emissionen kompensiert

werden. Aus heutiger Sicht müsse davon ausgegangen werden, dass die von den

Initianten verlangte umfassende CO2-Neutralität im Rahmen einer

Arealentwicklung mit Bestandesbauten und komplexen städtebaulichen

Anforderungen nicht erreicht werden könne. Eine CO2-Neutralität

könne höchstens als allgemeine Zielvorgabe angestrebt werden, was aber nicht der

ausdrücklichen Vorgabe der Initiative entspreche. Aufgrund der Absolutheit der

Verfassungsbestimmung wären auch insoweit keine Konkretisierungen im Gesetz

möglich. Die Initiative verlange somit in mehrfacher Hinsicht Unmögliches im

Sinn von § 14 IRG. Sie müsse aufgrund von Undurchführbarkeit gemäss § 48 Abs. 2 lit. b KV daher für ungültig erklärt werden.

3.3.2

Der

Grosse Rat, vertreten durch das JSD, verweist in seiner Vernehmlassung vom 26.

Februar 2021 (act. 13) auf den Bericht des Regierungsrats, wonach der

zukünftige Bebauungsplan die in § 34a lit. a–c genannten Kriterien der

Initiative nicht kumulativ erfüllen müsse. Es handle sich um beispielhafte

Kriterien, die als zukunftsweisend, sozial, wirtschaftlich und ökologisch

nachhaltig sowie partizipativ erarbeitet werden sollten, ohne Notwendigkeit

einer kumulativen Erfüllung der in lit. a–c formulierten Anforderungen. Diese

Annahme führe zu einer verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten

Recht. Die von den Beschwerdeführenden vorgebrachte Undurchführbarkeit der

Initiative müsse ausserdem gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eindeutig

sein, damit ein Volksbegehren am Kriterium der Unmöglichkeit ihrer Umsetzung

scheitere. Sei die Umsetzbarkeit lediglich zweifelhaft, sei die Initiative dem

Volk vorzulegen. Die Undurchführbarkeit der Initiative sei vorliegend nicht

gegeben.

3.3.3

Die

Beigeladenen machen in ihrer Stellungnahme vom 1. März 2021 zunächst geltend,

dass «gemeinnützig» nach § 34a lit. a nicht «gemeinnütziger Wohnungsbau» bedeute

(act. 14 Ziff. 47–49). Es ergebe sich bei Geschäftsräumen vielmehr ein analoges

Begriffsverständnis für preisgünstigen Geschäftsraum. Selbst wenn die

Gemeinnützigkeitsvorgabe allein auf Wohnraum bezogen würde, wäre die Initiative

deshalb offenkundig nicht unmöglich und es sei unerfindlich, weshalb eine

hälftige Nutzung der Bruttogeschossfläche für Wohnraum im Rahmen künftiger

Bebauungspläne eine Unmöglichkeit darstellen würde, zumal auch die Abgabe an eine

gemeinnützige Organisation gemäss WFG oder die gemeinnützige Vermietung in

Kostenmiete erfolgen könne. In Bezug auf das Erfordernis der CO2-Neutralität

führen die Beigeladenen aus, dass das Erreichen einer CO2-Neutralität

auf zukunftsweisenden Arealen nichts Unmögliches sei (act. 14 Ziff. 50).

Sie entspreche vielmehr der langfristigen Klimastrategie der Schweiz, wonach

neue Gebäude ab dem Jahr 2023 so zu bauen seien, dass sie keine CO2-Emissionen

mehr verursachen würden. Es würden zudem bereits heute diverse CO2-neutrale

Arealprojekte existieren.

3.3.4

3.3.4.1

Wie

einleitend ausgeführt (vgl. oben E. 2.2.3), ist von verschiedenen

Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der

Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt, und

welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem

übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dies gilt auch

für die Frage, ob mit der Initiative etwas Unmögliches verlangt wird, wie dies

von den Beschwerdeführenden geltend gemacht wird. Sofern der Regierungsrat und

auch der Grosse Rat der Ansicht sind, dass die Anforderungen des

Initiativtextes in § 34a lit. a–c nicht kumulativ erfüllt sein müssten, ist

festzustellen, dass der Initiativtext auch unter Berücksichtigung der genannten

rechtlichen Grundsätze keine Grundlage für eine solche Auslegung bietet. Es ist

zwar richtig, dass die «zukunftsweisenden Lösungen» in der Initiativbestimmung sehr

breit definiert werden. Der erste Abschnitt von § 34a schliesst jedoch mit

der Formulierung «Insbesondere erfüllen sie folgende Anforderungen», woran die konkreten

Aufzählungen in den lit. a–c anknüpfen. Aus dieser Formulierung geht hervor,

dass es sich bei den in den lit. a–c formulierten Anforderungen um

Mindestanforderungen an die «zukunftsweisenden Lösungen» handelt, die nicht

durch andere soziale, wirtschaftliche und ökologisch nachhaltige und

partizipativ erarbeitete Lösungen ersetzt werden dürfen. Es ist daher bei der

Prüfung, ob die Volksinitiative etwas Unmögliches verlangt, davon auszugehen,

dass die Anforderungen nach lit. a–c kumulativ erfüllt sein müssen.

3.3.4.2 Gemäss §

34a lit. a müssen mindestens 50 % des Gesamtbestands der nutzbaren

Bruttogeschossfläche pro Bebauungsplan gemeinnützig im Sinn des WFG dauerhaft

in Kostenmiete vermietet werden bzw. muss der Boden durch Verkauf oder im selbstständigen

und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2

WFG abgegeben werden. In Übereinstimmung mit den Beigeladenen ist festzustellen,

dass der Initiativtext mit lit. a zwei Möglichkeiten zur Erfüllung der

Anforderungen vorsieht. Einerseits die Vermietung («gemeinnützig im Sinne des WFG

dauerhaft in Kostenmiete») und andererseits («beziehungsweise») die Abgabe des

Bodens durch Verkauf oder im selbstständigen und dauernden Baurecht an eine «gemeinnützige

Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2 WFG». Bei beiden Optionen wird somit auf das

WFG Bezug genommen. Dieses Gesetz soll gemäss dessen Zweckartikel Wohnraum für

Haushalte mit geringem Einkommen sowie den Zugang zum Wohneigentum fördern. Als

gemeinnützig wird in Art. 4 WFG eine Tätigkeit genannt, welche nicht

gewinnstrebig ist und der Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum dient.

Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden verlangt der Initiativtext

bei der ersten Option nicht, dass die Eigentümerin oder der Eigentümer

respektive die Vermieterin oder der Vermieter selbst eine gemeinnützige

Organisation oder eine Organisation des gemeinnützigen Wohnungsbaus sein muss.

Die Anforderung an die Vermietung als «gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft

in Kostenmiete» bezieht sich ausschliesslich auf die Art der Vermietung, welche

aufgrund des Verweises auf das WFG nicht gewinnstrebig erfolgen darf und zudem

der Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum dienen muss. Ob die Formulierung

«dauerhaft in Kostenmiete» darüber hinaus eine selbständige oder weitergehende

Anforderung darstellt oder nicht, kann in Bezug auf die Frage der Unmöglichkeit

der Initiative offen gelassen werden: Auch wenn der Begriff der «Kostenmiete»

weder in der Initiative noch in einem Gesetz definiert wird, ist nicht

ersichtlich, dass die Auslegung und Anwendung dieses Begriffs zu einem

unmöglichen Ergebnis führen könnte. Ebenso wenig führt die Tatsache, dass diese

Begrifflichkeit bei einer Annahme der Initiative – wie auch alle weiteren

Formulierungen in der Volksinitiative – zunächst auf Gesetzesstufe oder im

Rahmen eines Bebauungsplans bzw. eines Baubewilligungsverfahrens auszulegen und

näher zu umfassen ist, nicht zur Unmöglichkeit des Initiativbegehrens. Schliesslich

führt auch die Formulierung der zweiten Option, wonach «der Boden durch Verkauf

oder im selbstständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige

Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2 WFG abgegeben werden muss», nicht zu

einem unmöglichen Ergebnis.

3.3.4.3 Die Beschwerdeführenden

machen weiter geltend, die Anforderungen in § 34a lit. c an die CO2-Neutralität

führten zur Unmöglichkeit respektive Undurchführbarkeit der Initiative. Dem kann

nicht gefolgt werden. Es ist zwar richtig, dass die in lit. c gewählte

Formulierung «Die Areale erreichen das Ziel der CO2-Neutralität»

entgegen der Ansicht der Beigeladenen nicht lediglich eine Zielnorm darstellt. Es

wird vielmehr vorgeschrieben, dass die betroffenen Areale dieses Ziel erreichen

müssen. Der Initiativtext definiert jedoch nicht, was unter CO2-Neutralität

verstanden werden soll und macht auch keine zeitlichen Vorgaben für die

Erreichung dieses Ziels. Grundsätzlich wird der Begriff der CO2-Neutralität

in verschiedenen Zusammenhängen verwendet und demgemäss auch unterschiedlich

verstanden. Einem allgemeinen Verständnis folgend ist der Begriff wohl derart zu

verstehen, dass eine CO2-neutrale Aktivität keinen Einfluss auf die CO2-Konzentration

der Atmosphäre haben darf (https://www.energie-lexikon.info/co2_neutral.html).

CO2-Neutralität bedeutet in diesem Sinn, dass kein CO2

emittiert wird oder die CO2-Emissionen vollständig kompensiert

werden (https://de.wikipedia.org/wiki/Klimaneutralit%C3%A4t

). Bei der Anwendung der so verstandenen Anforderung auf ein bestimmtes Areal

stellt sich jedoch die Frage, ob sie alle Aktivitäten erfassen soll, die auf einem

Areal stattfinden, oder ob lediglich einzelne Aspekte wie beispielsweise die

Infrastruktur (Heizung, Kühlung, Ver- und Entsorgung) betroffen sein sollen. Bei

der Anwendung der Anforderung im Gebäudebereich ist als offen zu bezeichnen, ob

lediglich der Betrieb erfasst werden soll oder auch die im Gebäude eingesetzten

Materialien (vgl. dazu etwa das Merkblatt SIA 2032 «Graue Energie von

Gebäuden»). Das Initiativkomitee weist auf seiner Homepage selbst auf offene Fragen

hin. Die Initiative schreibe bewusst nicht vor, wie dieses Ziel erreicht werden

solle. So sei es schwierig zu definieren, welcher Verbrauch und welche CO2-Emission

einem Areal zuzuordnen seien. Im Rahmen der CO2-Bilanzierung sei

bezüglich des Verbrauchs beispielsweise die zugeführte Gesamtenergie für die

Erstellung und den Betrieb einzuberechnen, aber auch Aspekte wie der Trinkwasserverbrauch

oder die Mobilität seien zu berücksichtigen. Ebenso seien beispielsweise

Aufforstungen oder die auf dem Areal produzierte CO2-freie Energie als

Kompensation denkbar (vgl. dazu https://baselbautzukunft.ch/glossar/#/co2-neutralitaet,

zuletzt besucht am 20. Dezember 2021). Die Beigeladenen weisen in ihrer

Stellungnahme auf die Klimastrategie des Bundesrats vom 27. Januar 2021

hin, gemäss welcher neue Gebäude ab 2023 so zu bauen sind, dass sie keine CO2-Emissionen

mehr verursachen (Stellungnahme Beilage 14 [act. 15]). Es zeigt sich somit,

dass bei der Auslegung der Vorgabe ein Auslegungsspielraum besteht. Zwar dürfte

eine Reduktion des CO2-Ausstoss aller Aktivitäten auf einem Areal unter

Berücksichtigung von Sekundäremissionen nach dem heutigen Stand der Technik auf

netto Null gegenwärtig kaum umsetzbar sein. Eine solch weitgehende Auslegung

der Norm ist aber aufgrund der vorstehenden Ausführungen nicht zwingend. Inwiefern

auf den von der Initiative erfassten Arealen eine weitgehende Vermeidung von CO2-Emissionen

etwa im Gebäudebereich und eine Kompensation der nicht vermeidbaren Emissionen

unmöglich respektive undurchführbar sein soll, wird von den Beschwerdeführenden

nicht aufgezeigt und dies ist auch nicht erkennbar. Die Beigeladenen weisen

daher zurecht darauf hin, dass die Formulierung der Anforderungen der

Verfassungsinitiative zur Erreichung der CO2-Neutralität Raum für eine

Auslegung und Konkretisierung im Rahmen des Möglichen lässt.

3.3.4.4 Insgesamt

kann gestützt auf das oben Dargelegte somit nicht von einer Undurchführbarkeit

der Initiative gesprochen werden, zumal diese gemäss bundesgerichtlicher

Rechtsprechung auch eindeutig sein müsste, damit ein Volksbegehren am Kriterium

der Unmöglichkeit ihrer Umsetzung scheiterte. Dies ist vorliegend nicht gegeben.

3.4 Vorwurf der Verletzung von höherrangigem Recht

3.4.1

Die

Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend (act. 4 Abschnitt E), dass

die Initiative einen unzulässigen Eingriff in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit

bewirke (act. 4 Abschnitt E). Der Grundrechtseingriff sei ausserdem im

Vergleich zu dem ähnlich gelagerten, vom Bundesgericht beurteilten Fall betreffend

die in der Stadt Bern angenommenen Initiative «Wohnen für alle» (BGE 146 I 70) als

schwer zu qualifizieren, zumal der vorliegend beurteilte Initiativtext keine Ausnahmeklausel

enthalte, die bei Unverhältnismässigkeit eine Kurskorrektur im Einzelfall

zulassen würde. Die Vorgabe der CO2-Neutralität bedeute ebenfalls eine

sehr erhebliche Eigentumsbeschränkung. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit

dieser Grundrechtseinschränkung seien nicht erfüllt.

3.4.2

Die

Beigeladenen führen in ihrer Stellungnahme zusammengefasst aus, dass die

Initiative nicht gegen höherrangiges Recht verstosse (act. 14 Ziff. 60–65). Es

sei auch nicht unbestritten, dass überhaupt ein Eingriff in den Schutzbereich

von Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit vorliege. Die Initiative

limitiere lediglich das Ausmass, in welchem die Nutzungsansprüche im Fall einer

Umzonung erweitert werden könnten. Ein allfälliger Eingriff in die Eigentums-

und Wirtschaftsfreiheit wiege überdies mit Blick auf die Rechtsprechung nicht

schwer. So habe das Bundesgericht im von den Beschwerdeführenden zitierten Entscheid

BGE 146 I 70 festgehalten, dass die Festlegung einer Mindestquote für

preisgünstige Angebote nicht schwer wiege, da davon nur ein beschränkter Teil der

einer neuen Nutzung zugeführten Fläche unterworfen sei. Vorliegend seien zudem

nur Transformationsareale betroffen. Auch das Erfordernis der CO2-Neutralität

stelle keineswegs einen schweren Eingriff in das Eigentum und seine

Bewirtschaftung dar.

3.4.3 Bei

der Prüfung, ob die Volksinitiative gegen höherrangiges Recht verstösst, ist

gemäss den eingangs beschriebenen Auslegungskriterien (oben E. 2.2) der Inhalt der

Initiative zu bestimmen. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang zunächst die

Frage, ob die in § 34a Abs. 1 lit. a–c aufgeführten Anforderungen an zukunftsweisende

Lösungen kumulativ zu verstehen sind. Wie bereits in Bezug auf die Prüfung der Unmöglichkeit

der Umsetzung der Initiative ausgeführt (vgl. oben E. 3.3.4.1), ist für

die vom Regierungsrat vorgenommene Auslegung, wonach es sich bei in den in lit.

a–c beschriebenen Anforderungen lediglich um mögliche Formen von zukunftsweisenden

Lösungen handeln soll und diese nicht kumulativ zu verstehen seien, keine

Grundlage ersichtlich. Der Initiativtext legt fest, dass bei den betroffenen

Arealen mittels Bebauungsplänen zukunftsweisende Lösungen für das Leben und

Arbeiten im Kanton festgesetzt werden müssen. Als zukunftsweisende Lösungen

gelten solche, die sozial, wirtschaftlich und ökologisch nachhaltig sind und

partizipativ erarbeitet wurden. Insbesondere sollen sie die in lit. a–c

aufgeführten Anforderungen erfüllen. Nach grammatikalischer Auslegung sind dabei

mit «sie» die zukunftsweisenden Lösungen gemeint. Aus der Formulierung, wonach

diese Lösungen «insbesondere folgende Anforderungen erfüllen» müssen und dem

Wortlaut dieser Anforderungen in den nachfolgenden lit. a–c ergeben sich keine Hinweise,

dass diese Anforderungen lediglich als alternative Lösungsmöglichkeiten gemeint

sein sollen, zumal sie unterschiedliche Aspekte betreffen: Lit. a enthält mit

dem Fokus auf die Gemeinnützigkeit Anforderungen an die soziale und

wirtschaftliche Nachhaltigkeit, lit. b an die Partizipation und lit. c mit dem

Erfordernis der CO2-Neutralität Anforderungen an die ökologische

Nachhaltigkeit. Aus dem Aufbau der Bestimmung folgt, dass die Anforderungen zunächst

allgemein umschrieben und in lit. a–c detaillierter ausgeführt werden, wobei

diese Auflistung nicht alternativ oder beispielhaft, sondern kumulativ zu

verstehen ist. Daran ändert auch die Begrifflichkeit «insbesondere» nichts,

können doch auch andere zusätzliche Anforderungen an zukunftsweisende

Lösungen gestellt werden. Für eine Auslegung, wonach auf einzelne der in lit.

a–c erwähnten Anforderungen zugunsten von anderen Anforderungen mit der

gleichen Zielsetzung verzichtet werden könnte, fehlt im Initiativtext demgegenüber

jegliche Grundlage. Bei der Prüfung der Übereinstimmung mit dem höherrangigen

Recht ist daher davon auszugehen, dass die Anforderungen in lit. a–c bei allen

von der Initiative betroffenen Transformationsarealen kumulativ zur Anwendung

gelangen müssen.

Diese

Anforderungen gelten gemäss Initiativtext ausschliesslich für Bahn-, Industrie-

und Gewerbeareale, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont werden

(Transformationsareale). Gemäss dem Verfassungstext sollen die zukunftsweisenden

Lösungen mittels Bebauungsplänen festgesetzt werden. Die Initiative käme somit

bei ihrer Annahme nicht unmittelbar zur Anwendung, sondern schriebe vielmehr

dem Planungsträger vor, was er in Bebauungsplänen bei der Umzonung von Bahn-,

Industrie- und Gewerbearealen in eine Zone mit Wohnanteil zwingend festzulegen

hätte. Der entsprechende Beschluss des Planungsträgers könnte im Einzelfall

einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Bei der Umsetzung der

Vorgaben der Initiative in den Bebauungsplänen müsste der Planungsträger

einerseits den Vorgaben aus der neuen Verfassungsbestimmung, andererseits aber

auch anderen verfassungsmässigen Vorgaben Rechnung tragen.

Es ist daher

nachfolgend zu prüfen, ob eine Umsetzung der Vorgaben nach lit. a–c im

Einzelfall im Einklang mit dem höherrangigen Recht möglich erscheint. Nur wenn

eine solche Umsetzung ausgeschlossen respektive mit der Zielsetzung der

Initiative nicht mehr vereinbar wäre, wäre ein Verstoss der Initiative selbst

gegen höherrangiges Recht und somit die Unzulässigkeit der Initiative zu

bejahen.

3.4.3.1 Gemäss

lit. a der vorgeschlagenen neuen Verfassungsbestimmung müssen bei den

betroffenen Transformationsarealen 50 % des Gesamtbestandes der nutzbaren

Bruttogeschossfläche pro Bebauungsplan gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft

in Kostenmiete vermietet werden bzw. muss der Boden durch Verkauf oder in

selbstständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation gemäss

Art. 4 Abs. 2 WFG abgegeben werden. Der Begriff «gemeinnützig» wird in der

genannten Bestimmung als eine Tätigkeit definiert, «welche nicht gewinnstrebig

ist und der Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum dient». Für das

Argument der Beschwerdeführenden, wonach einzig Organisationen des

gemeinnützigen Wohnungsbaus diese Anforderungen erfüllen können, findet sich in

der Volksinitiative, wie bereits oben im Zusammenhang mit der Prüfung der Rüge

der Unmöglichkeit der Initiative ausgeführt (E. 3.3.4.2), keine Grundlage. Auch

eine grundsätzlich gewinnstrebige Organisation kann selbstverständlich einen

Teil ihrer Liegenschaften im vorgenannten Sinn gemeinnützig, d.h. nicht

gewinnstrebig und im Sinn der Deckung des Bedarfs an gemeinnützigem Wohnraum,

vermieten. Durch den in der Initiative verwendeten Begriff der «Gemeinnützigkeit»

ist aber gemäss dessen Definition in Art. 4 Abs. 3 WFG zu folgern, dass die

Vermietung in diesem Bereich nicht gewinnstrebig sein darf, und dass sie der

Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnungsraum dienen muss. Die

Formulierung der «Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum» wird auch in §

9 Abs. 1 des baselstädtischen Wohnraumfördergesetz (WRFG, SG 861.500) verwendet.

Über die Frage, welche Kategorie von Wohnungen zum preisgünstigen Wohnraum

zählen, wurde resp. wird in Basel-Stadt im Zuge der Umsetzung von § 34 Abs. 2 KV betreffend Fördermassnahmen zum Erhalt bestehenden bezahlbaren

Wohnraums und der Revision des Wohnraumfördergesetzes kontrovers diskutiert

(vgl. dazu die kantonale Volksinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz»). Es ist

aber vorliegend nicht erkennbar, dass die Frage, wie diese Begriffe auszulegen

sind, Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Initiative haben soll, da sich ein

Eingriff in die Wirtschafts- und Eigentumsfreiheit vielmehr aus dem mit der

Gemeinnützigkeit verbundenen Verbot der gewinnstrebigen Vermietung ergibt.

Ob der Zusatz,

wonach die Vermietung dauerhaft in Kostenmiete zu erfolgen hat, eine materiell bedeutende

zusätzliche Anforderung darstellt, ist unklar. Der Begriff der Kostenmiete wird

entgegen der Darstellung der Beigeladenen weder im WFG noch in der WFV klar

definiert. Das Bundesgericht führte in BGE 146 I 70 in Bezug auf die ähnlich

gelagerte Volksinitiative «Für bezahlbare Wohnungen» der Stadt Bern bei der

Prüfung des Begriffs der Kostenmiete aus, dass sich eine Begriffsbestimmung

zumindest teilweise aus Art. 269a des Obligationenrechts (OR, SR 220) bzw. der

Wohnraumförderungsgesetzgebung des Bundes ergebe. In BGE 118 II 124 wurde die

Kostenmiete im Zusammenhang mit der Berechnung der «kostendeckenden

Bruttorendite» gemäss Art. 269a lit. c OR resp. Art. 15 Abs. 1 der

Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG, SR

221.213.11) verwendet. Dazu führte das Bundesgericht in Erwägung E. 4 seines

Entscheids aus, es solle verhindert werden, «dass der Vermieter auf Kosten des

Mieters einen übersetzten Ertrag erwirtschafte (Grundsatz der Kostenmiete)». Dieser

Rechtsprechung ist zu entnehmen, dass bei der Vermietung einer Liegenschaft «dauerhaft

in Kostenmiete» nicht zwingend keine Rendite erzielt werden darf, zumal ein

angemessener Ertrag auf dem investierten Eigenkapital auch bei der

kostendeckenden Brutto-rendite zulässig ist (dazu auch BGE 141 III 245 E. 6.3

mit weiteren Hinweisen). Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stützte sich

in der Beantwortung der schriftlichen Anfrage von Georg Mattmüller betreffend «Kostenmiete

im Zusammenhang mit dem Wohnbauprogramm 1‘000+» vom 22. Januar 2020 (vgl. dazu

Replik vom 5. Mai 2021 Beilage 1 [act. 18], nachfolgend schriftliche

Anfrage) bezüglich der Kostenmiete auf die Definition der Stadt Zürich gemäss

der zürcherischen Wohnbauförderungsverordnung (GS 841.1) und des

Mietzinsreglements der Stadt Zürich (GS 841.50). Eine Kostenmiete sei demgemäss

so hoch, dass sie den Aufwand des Bauträgers decke. Mit der Kostenmiete würden

die Schuldzinsen und die Verwaltungskosten beglichen, der Unterhalt und

Werterhalt der Liegenschaften sowie die Rückstellungen zur Erneuerung

sichergestellt (schriftliche Anfrage S. 3). Gestützt auf diese Grundlagen ist

nicht davon auszugehen, dass mit der im Initiativtext verankerten Auflage in

§ 34a Abs. 1 lit. a, wonach die Vermietung dauerhaft in Kostenmiete zu

erfolgen hat, gegenüber derjenigen, wonach sie gemeinnützig im Sinne des WFG zu

sein hat, eine weitergehende Beschränkung für die Eigentümerschaft verbunden

ist.

Während die

Bestimmungen von Art. 269 und Art. 269a OR auf die Vermietung von Wohn- und

Geschäftsräumen zur Anwendung kommt, befasst sich das WFG, auf welches in der

Volksinitiative Bezug genommen wird, ausschliesslich mit der Förderung des

Wohnraums für Haushalte mit geringem Einkommen sowie dem Zugang zum

Wohneigentum. Als Wohnraum gelten gemäss Art. 4 Abs. 1 WFG alle ständig dem

Wohnen dienenden Räume. Es muss daher als fraglich bezeichnet werden, ob die

Bestimmung, wonach 50 % des Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche

gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft in Kostenmiete vermietet werden müssen,

analog auch auf die Vermietung von Geschäftsräumen zur Anwendung gelangen kann,

wie dies von den Beigeladenen geltend gemacht wird. Für die Eingriffsdichte des

Verfassungsartikels der vorliegenden Initiative spielt es im Ergebnis aber

keine Rolle, ob die Vorgabe nur für eine Vermietung für Wohnzwecke zum Tragen

kommt oder auch für eine Geschäftsmiete gelten soll, da die Anforderungen der

gemeinnützigen Vermietung im Sinne des WFG dauerhaft in Kostenmiete in jedem

Fall auf 50 % des Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche zur

Geltung kommt, soweit nicht (im gleichen Umfang) eine Abgabe des Bodens durch

Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige

Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2 WFG erfolgt. Es ist daher für lit. a der

vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung zu prüfen (dazu unten E. 3.5), ob diese

Bestimmung als mit Art. 26 BV (Eigentumsgarantie) und Art. 27 BV (Wirtschaftsfreiheit)

in Verbindung mit Art. 36 BV vereinbar erscheint bzw. ob sie sich so auslegen

und umsetzen lässt, dass eine verfassungskonforme Anwendung im konkreten Fall

grundsätzlich möglich ist.

3.4.3.2 Gemäss

lit. b der vorgeschlagenen neuen Verfassungsbestimmung sind die Zonen- und

Bebauungspläne gemäss § 55 der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Stadt unter

Mitwirkung der Bevölkerung erarbeitet worden; die Ergebnisse der Mitwirkung

sind in der Planung angemessen berücksichtigt. Von den Beschwerdeführenden wird

zu Recht nicht geltend gemacht, dass diese Bestimmung die Eigentumsgarantie

und/oder die von der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Vertragsfreiheit tangiert.

3.4.3.3 Gemäss

lit. c erreichen die Areale das Ziel der CO2-Neutralität. Den obigen

Ausführungen zur Frage der Undurchführbarkeit der Initiative (E. 3.3.4.3) ist

zu entnehmen, dass bei der Auslegung dieser Bestimmung ein beachtlicher

Spielraum besteht, welcher im Rahmen der Umsetzung (mittels Bebauungsplänen)

einzugrenzen ist. Die Eingriffsdichte dieser Norm wird verstärkt, wenn die Norm

auf mehrere Aspekte der Nutzung der entsprechenden Parzelle zur Anwendung

gebracht wird. Sie wird demgegenüber geschwächt, wenn sie nur einzelne Aspekte

wie etwa den Neubau und Betrieb von Gebäuden und die Infrastruktur betreffen

soll. Auch diese Bestimmung muss somit im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit den

Art. 26 und 27 BV in Verbindung mit Art. 36 BV geprüft werden.

3.5 Prüfung des Eingriffs in die Eigentumsgarantie und

Wirtschaftsfreiheit

3.5.1 Das Bundesgericht hat sich wie bereits erwähnt (oben E. 3.4.3.1)

im Entscheid BGE 146 I 70 mit der Zulässigkeit der Volksinitiative «Für

bezahlbare Wohnungen» der Stadt Bern befasst. Die in der Form eines

ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiative sah unter anderem eine

Ergänzung der Bauordnung der Stadt Bern (BO, SSSB 721.1) mit einem Art. 16b

vor. Nach dessen Abs. 1 «wird bei Um- und Neueinzonungen sichergestellt,

gegebenenfalls mittels einer Überbauungsordnung, dass in den Wohnzonen

(Wohnzone W, gemischte Wohnzone WG, Kernzone K) mindestens ein Drittel der

Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum im Sinne der WFV erstellt und dauerhaft

in Kostenmiete vermietet wird oder der Boden durch Verkauf oder im

selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation im

Sinne von Art. 37 WFV abgegeben wird, die die Wohnungen dauerhaft in

Kostenmiete vermietet». Nach Abs. 2 sind «geringfügige Änderungen von

Nutzungsplänen gemäss Art. 122 der Bauverordnung (BauV, BSG 721.1)

ausgenommen. Das für die Planung zuständige Organ kann im Einzelfall weitere

Um- und Neueinzonungen, namentlich von kleineren Arealen, von der Verpflichtung

ausnehmen, preisgünstigen Wohnraum zu erstellen, oder diese Verpflichtung

einschränken.» Das Bundesgericht führte in diesem Zusammenhang aus, dass die

vorgesehenen Massnahmen die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die von der

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) abgeleitete Vertragsfreiheit tangierten (BGE 146 I 70 E. 6.1).

3.5.2 Im Licht

dieser Rechtsprechung ist ein solcher Grundrechtseingriff auch für die vorliegend

zu prüfende Initiative anzunehmen. Die in Art. 26 BV und § 11 Abs. 1 lit. r KV

verankerte Eigentumsgarantie schützt als Bestandesgarantie die Nutzung,

Verwendung und Veräusserung von Grundstücken (Rhinow/Schefer/Uebersax,

Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016, Rz. 1797). Die in

§ 34a lit. a des Initiativtextes vorgeschlagenen Massnahmen gelten zwar für die

Eigentümerinnen und Eigentümer der betroffenen Areale (noch) nicht unmittelbar,

da sie ausschliesslich Regeln für den Fall einer Umzonung festlegen. Für diesen

Fall bestehen dann jedoch verbindliche Vorgaben, die für die Eigentümerschaft

der betroffenen Parzellen Einschränkungen bei der Nutzung und Verwendung ihres

Eigentums bedeuten, indem die Hälfte des Gesamtbestandes der nutzbaren

Bruttogeschossfläche zwingend für eine nichtgewinnstrebige Vermietung

reserviert resp. einer entsprechend gemeinnützigen Organisation abgegeben

werden muss. Damit tangiert die Initiative zweifellos die Eigentumsgarantie und

die von der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Vertragsfreiheit der (potentiell)

betroffenen Grundeigentümerschaft. Dasselbe gilt für die Bestimmung in

§ 34a lit. c bezüglich der Erreichung des Ziels der CO2-Neutralität,

und zwar unabhängig von der Frage, wie umfassend diese Vorgabe zu verstehen

ist. Insgesamt betrachtet ist daher, wie von den Beschwerdeführenden geltend

gemacht, von einem Grundrechtseingriff auszugehen. Die Beschwerdeführenden

bringen jedoch zu Recht nicht vor, dass auch der nach Art. 36 Abs. 4 BV

unantastbare Kerngehalt der Eigentumsgarantie berührt wäre. Dieser wird

gemeinhin mit der Institutsgarantie gleichgesetzt (vgl. Vallender/Hettich, in: St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl.,

Zürich 2014, Art. 26 N 51 f.) und schützt vor einer Aushöhlung oder gar

Aufhebung des Rechtsinstituts der Eigentumsgarantie (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht,

3. Aufl., Basel 2016, N 1792). Davon kann hier keine Rede sein,

begrenzen die in der Initiative vorgesehenen Vorgaben doch wie andere

planungsrechtliche Massnahmen allein die Nutzung des Grundeigentums, ohne

dieses auszuhöhlen. Dies gilt umso mehr, als das Grundeigentum immer nur nach

Massgabe der Nutzungsordnung genutzt werden kann.

3.6 Prüfung der Zulässigkeit des Grundrechtseingriffs

Ein

Grundrechtseingriff ist zulässig, wenn er auf einer hinreichenden gesetzlichen

Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt wird und

verhältnismässig ist (vgl. VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 2.3, VG.2020.1

vom 22. Juli 2020 E. 3.2.1). Die Beschwerdeführenden bringen keine

Vorbehalte betreffend die erforderliche gesetzliche Grundlage vor. Diese ist

angesichts der ausformulierten Verfassungsinitiative zu bejahen. Nachfolgend

sind daher die Fragen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit

zu prüfen.

3.6.1 Öffentliches

Interesse

3.6.1.1 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, es liege kein bzw. kein hinreichend

öffentliches Interesse an den Bestimmungen der Initiative vor, da die Transformationsareale

im Kanton Basel-Stadt nicht im Eigentum von «Organisationen des gemeinnützigen

Wohnungsbaus» stehen würden (act. 4 Abschnitt E). Vielmehr gehörten diese

Areale oftmals Institutionen, die die investierten Gelder insbesondere im

Auftrag von Pensionskassen gewinnbringend anlegen müssten. Des Weiteren stünden

die Areale auch im Eigentum der öffentlichen Hand, der es nicht möglich sei,

sich in eine Organisation des gemeinnützigen Wohnungsbaus zu transformieren.

Die Initiative verlange nicht nur, dass die Eigentümerschaft Wohnungen

preisgünstig in Kostenmiete vermiete. Sie verlange vielmehr eine Änderung der

Eigentümer-Organisationsform. Die Eigentümerschaft müsste bei Gültigkeit der

Initiative die Areale zwingend an eine Organisation des gemeinnützigen

Wohnungsbaus abtreten bzw. ein Baurecht zugunsten einer solchen Organisation

begründen. An einem solchen Zwangsverkauf könne kein öffentliches Interesse

bestehen.

3.6.1.2 Nach

Ansicht der Beigeladenen besteht demgegenüber ein höchst wichtiges und dringliches

öffentliches Interesse an der Förderung von preisgünstigem Wohnen und Arbeiten,

der damit verbundenen Sicherung des allgemeinen Zugangs zum urbanen Leben, der

ausgewogenen Durchmischung im Stadtgebiet, dem Umweltschutz und generell einer

nachhaltigen Raum- und Stadtplanung (act. 14 Ziff. 66–71).

3.6.1.3 Die

Beschränkung von Grundrechten muss durch ein überwiegendes öffentliches

Interesse gerechtfertigt sein. Beim öffentlichen Interesse handelt es sich um

einen unbestimmten Rechtsbegriff. Im öffentlichen Interesse liegt all das, was

der Staat zum Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu

erfüllen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, Rz. 315). Die

öffentlichen Interessen betreffen Anliegen, die nicht nur dem Interesse einer

Einzelperson dienen, sondern dem Wohl einer ganzen Personengemeinschaft (Plüss, Öffentliche Interessen im

Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen, in: ZStöR 177 [2007], S. 55). Sie

ergeben sich weitgehend aus der positiv gesetzten Rechtsordnung, d. h.

aus der Verfassung. Der Begriff des öffentlichen Interesses ist zeitlich und in

gewissen Belangen auch örtlich wandelbar (vgl. BGE 142 I 49 E. 8.1, 138 I 378

E. 8.3). Aufgrund gesellschaftlicher, technischer und anderer Entwicklungen

können neue öffentliche Interessen entstehen – z.B. Raumplanung, Umweltschutz –

und bisherige an Bedeutung verlieren (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, S. 112.). Die von der

Rechtsordnung anerkannten öffentlichen Interessen finden sich dabei oftmals in

den Ziel-, Zweck- und Programmartikeln der Verfassung (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., Rz. 1217) resp. den Ziel-

und Zweckartikeln in den Sachgesetzen und auch Verordnungen (vgl. VGE VD.2019.125

vom 3. Dezember 2020 E. 3.2.2, VD.2014.5 vom 21. Mai 2015 E. 1.2.3.3

mit Hinweis auf VD.2012.121/122 vom 14. August 2013 E. 6.3.2). Ihre

Konkretisierung obliegt in erster Linie dem politischen Prozess bzw. dem

zuständigen Gesetzgeber. Dabei gibt es keinen positiven numerus clausus

zulässiger öffentlicher Interessen (BGE 138 I 378 E. 8.3). Zu den wichtigsten

Gruppen öffentlicher Interessen gehören polizeiliche, planerische, soziale,

umweltpolitische und fiskalische Interessen (Belser/Waldmann/Wiederkehr,

Staatsorganisationsrecht, Zürich 2017, S. 72; Vallender/Hettich,

a.a.O., Art. 26 BV N 47). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist

grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das

Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer

Natur ist oder gegen anderweitige Verfassungsnormen verstösst (vgl. BGE 106 Ia

94 E. 3.a; BGer 1C_455/2010 vom 7. Januar 2011 E. 3.3–3.5).

3.6.1.4 Das

Bundesgericht hat sich bei der bereits erwähnten Prüfung der Berner

Volksinitiative «Für bezahlbare Wohnungen» in seinem Urteil BGE 146 I 70 auch

mit dem Begriff des öffentlichen Interesses auseinandergesetzt. Es erwog, dass

die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen das Ziel hätten, das knappe

Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das

Bedürfnis der Bevölkerung nach einem genügenden Angebot von preisgünstigen

Mietwohnungen zu befriedigen. Daran bestehe ein schutzwürdiges öffentliches

Interesse, und zwar unabhängig davon, ob sichergestellt sei, dass nur Personen

mit tiefem Einkommen vom günstigen Wohnraum profitieren würden (BGE 146 I 70

E. 5.3). Diese Überlegungen lassen sich auf die vorliegende Initiative

übertragen. Gemäss § 34 Abs. 2 KV fördert der Staat im Interesse eines

ausgeglichenen Wohnungsmarktes den Wohnungsbau. Er achtet dabei auf ein

angemessenes Angebot vor allem an familiengerechten Wohnungen. Nach § 34 Abs. 3 KV sorgt er in Zeiten von Wohnungsnot, entsprechend den überwiegenden

Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass diese vor Verdrängung durch

Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt wird. Wohnungsnot besteht

nach § 34 Abs. 6 KV bei einem Leerwohnungsbestand von 1,5 Prozent oder weniger.

Das Appellationsgericht hielt in diesem Zusammenhang fest, dass seit dem Jahr 1942

mit Ausnahme der drei Jahre 1998, 1999 und 2005 in Basel immer Wohnungsnot in

dem vorstehend definierten Sinn geherrscht habe (VGE VG.2020.1 vom 22. Juli

2020 E. 5.3.4). Dies ergibt sich auch für die gegenwärtige Situation aus

der Leerstandserhebung des Statistischen Amts Basel-Stadt in der Ausgabe des

Jahres 2021 ( file://gepoolsvfil1.bs.ch/user$/saggec/myFiles/Downloads/Leerstandsbericht.pdf,

letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Aufgrund dieses tiefen Bestands von

Leerwohnungen ist ein öffentliches Interesse somit nicht nur am Erhalt bestehenden

bezahlbaren Wohnraums zu bejahen, sondern auch an der Schaffung von

preisgünstigem Wohnraum. Die Beigeladenen verweisen diesbezüglich zu Recht auch

auf Art. 108 BV, wonach der Bund dazu verpflichtet ist, den Wohnungsbau,

die Tätigkeit von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus

und die Verbilligung des Wohnungsbaus sowie der Wohnkosten zu fördern.

In Anbetracht

dieser vorstehend erwähnten Rechtsprechung ist demnach nicht daran zu zweifeln,

dass im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an den Vorgaben von § 34a

lit. a des Initiativtextes und damit der Förderung des gemeinnützigen Wohnraums

besteht.

3.6.1.5 Ebenfalls

zu bejahen ist ein öffentliches Interesse an der Vorgabe der CO2-Neutralität

nach § 34a lit. c des Initiativtextes. An der UN-Klimakonferenz in Paris Ende

2015 verpflichteten sich alle beteiligten Staaten mit der Verabschiedung des

Klimaübereinkommens (SR 0.814.012) zur Reduktion der Treibhausgasemissionen.

Die Schweiz ist als Alpenland besonders stark vom Klimawandel betroffen. Sie

erwärmt sich doppelt so stark wie der weltweite Durchschnitt: Dem

Treibhausgasinventar des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) ist für die Jahre

1990–2019 zu entnehmen, dass sich die Treibhausgasemissionen in der Schweiz im

Jahr 2019 auf 46,2 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente beliefen und sie

damit 14 Prozent tiefer als im Basisjahr 1990 lagen. Damit wird das nationale

Klimaziel für das Jahr 2020 von minus 20 Prozent Treibhausgasausstoss

gegenüber dem Jahr 1990 deutlich verfehlt (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/zustand/daten/treibhausgas-inventar.html,

letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Der Bundesrat beschloss im Jahr 2019,

dass die Schweiz bis 2050 nicht mehr Treibhausgase ausstossen soll, als

natürliche und technische Speicher aufnehmen können. Mit dem Netto-Null-Ziel

trägt er den jüngsten wissenschaftlichen Erkenntnissen des Weltklimarates

(IPCC) Rechnung, dass bereits ab einer durchschnittlichen Klimaerwärmung von

1,5 Grad mit gravierenden Folgen für Mensch und Artenvielfalt zu rechnen ist.

Auch an der UN-Klimakonferenz in Glasgow 2021 bekräftigte der Bundespräsident

die Absicht der Schweiz, ihre Emissionen bis 2030 zu halbieren und bis 2050 auf

Netto-Null hinunterzufahren. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt wies im

Legislaturplan 2021– 2025 darauf hin, dass der Verbrauch der natürlichen

Ressourcen, die klimatischen Veränderungen sowie die Belastungen für die

Ökosysteme und der Verlust der Biodiversität weltweit zunehmen würden (abrufbar

unter https://www.bs.ch/publikationen/regierungsrat/rr-legislaturplan.html,

letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Er erklärte den Klimaschutz zu einem

der drei Schwerpunkte der Legislatur. Bei sämtlichen Aktivitäten sollen die

natürlichen Ressourcen geschont und der CO2-Ausstoss im Kanton

Basel-Stadt gesenkt werden. Ebenso verabschiedete der Grosse Rat am 20. Februar

2019 eine Resolution zur Ausrufung des Klimanotstandes und hielt darin fest,

dass es unerlässlich sei, die Treibhausgasemissionen schnellstmöglich massiv zu

reduzieren, um eine unkontrollierbare globale Erwärmung mit nicht absehbaren

Folgen zu verhindern. Der Grosse Rat werde die Auswirkungen auf das Klima sowie

die ökologische, gesellschaftliche und ökonomische Nachhaltigkeit bei jeglichen

davon betroffenen Geschäften berücksichtigen und wenn immer möglich jene

Geschäfte prioritär behandeln, welche den Klimawandel oder dessen Folgen

abschwächen. Er orientiere sich für zukünftige Massnahmen zur Bekämpfung des

Klimawandels an den Berichten des IPCC, insbesondere in Bezug auf Investitionen

zur Reduktion von Treibhausgas-Emissionen (vgl. https://www.bs.ch/nm/2019-das-basler-parlament-verabschiedet-resolution-zum-klimawandel-gr.html,

letztmals besucht am 20. Dezember 2021).

Ein öffentliches

Interesse an der Reduktion von Treibhausgas-Emissionen, insbesondere auch des

CO2-Ausstosses ist daher fraglos zu bejahen, was zu Recht von den

Beschwerdeführenden auch nicht in Frage gestellt wird.

3.6.2 Verhältnismässigkeit

3.6.2.1

Die

Beschwerdeführenden führen bezüglich der Verhältnismässigkeit aus, dass die von

der Initiative vorgesehenen Massnahmen nicht geeignet seien, das Angebot an

preisgünstigem Wohnraum zu erhöhen (act. 4 Abschnitt E). Die Förderung von

Kostenmiete und gemeinnützigen Bauträgern und somit ein Renditeverzicht beim

Eigentümer würden nicht zwingend bedeuten, dass die entsprechenden Mieten

automatisch günstiger seien als Marktmieten, oder dass Genossenschaftswohnungen

automatisch preisgünstig und bezahlbar seien. Es sei Genossenschaften

insbesondere bei komplexen und teuren Transformationsarealen gar nicht möglich,

die notwendigen Investitionen zu erbringen und die Kontrolle über die Baukosten

zu behalten. Die in der Initiative vorgesehenen Massnahmen seien auch für das

Ziel der Schaffung von mehr preisgünstigem Wohnraum nicht erforderlich. In

Basel bestünden bei einem Gesamtbestand von rund 100’000 Wohneinheiten bereits

heute rund 10’000 Genossenschaftswohnungen. Diese Quote von 10 % umfasse nur

die «gemeinnützigen» Wohnungen. Die ausserhalb von Genossenschaften bestehenden

«preisgünstigen» Wohnungen wie beispielsweise nicht sanierte Altbauwohnungen

kämen noch dazu. Der Kanton Basel-Stadt plane in den kommenden Jahren bereits

ohne die Initiative, über 1’000 Wohnungen mittels Eigeninvestition im

Finanzvermögen zu bauen und diese preisgünstig zu vermieten. Dazu kämen

Baurechte zugunsten von Wohnbaugenossenschaften auf bereits entwickelten

Transformations-arealen, die nicht mehr unter die Initiative fallen würden. Die

Zielvorgabe des 2019 revidierten baselstädtischen Richtplans von einem Drittel

preisgünstigen Wohnraums bei der Entwicklung neuer Wohngebiete könne auch ohne

die Vorgabe der Initiative erreicht, wenn nicht sogar übertroffen werden.

Schliesslich sei der mit der Initiative verbundene Eingriff in die Wirtschaftseinheit

bzw. in die Eigentumsgarantie auch nicht zumutbar, wobei die

Beschwerdeführenden auf entsprechende Berechnungen eines Transformationsareals

in Basel verweisen. Diejenigen Grundeigentümer, die vor der Lancierung der

Initiative Transformationsareale erworben hätten, hätten davon ausgehen dürfen,

dass sie die Areale im Rahmen des kantonalen Richtplans bzw. aufgrund einer

Planungsvereinbarung mit dem Kanton würden nutzen können. Sie hätten demnach

einen Kaufpreis bezahlt, der demjenigen von Bauland mit den vorgesehenen

Nutzungsmöglichkeiten entspreche. Die Gesamtwirtschaftlichkeit würde durch

Annahme der Initiative jedoch verunmöglicht.

3.6.2.2 Nach Ansicht der Beigeladenen ist der eventuelle Grundrechtseingriff

verhältnismässig (act. 14 Ziff. 72–84). Die Initiative sei zur Erreichung der

Ziele geeignet. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden sei auch eine

nicht-genossenschaftliche Vermietung in Kostenmiete und alternativ auch eine

Abgabe an gemeinnützige Organisationen möglich. Für die Erreichung der

effektiven Ziele der Initiative seien keine milderen als die darin vorgesehenen

Mittel gegeben. Bei der hier vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle sei

nicht die Zumutbarkeit im konkreten Fall, sondern die generelle Zumutbarkeit zu

prüfen. Selbst wenn mit der Initiative übermässig in das Eigentum und darauf

beruhende wirtschaftliche Rechte eingegriffen werde, habe dies nicht die

Ungültigkeit der Initiative zur Folge. Vielmehr kämen im Fall der Annahme und

Anwendung derselben allenfalls eine Entschädigungspflicht nach den Grundsätzen

der materiellen Enteignung in Betracht.

3.6.2.3 Aus dem

Gebot der Verhältnismässigkeit ergibt sich, dass der mit der Initiative

verbundene Eingriff zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und

erforderlich sein muss, sowie dass zwischen dem Ziel und den Massnahmen ein

vernünftiges Verhältnis besteht bzw. die Massnahmen für die Betroffenen zumutbar

sind (vgl. zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz VGE VD.2020.194 vom 12. August

2021 E. 3.7.1 mit weiteren Hinweisen). Zumutbar bedeutet in diesem

Zusammenhang, dass der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur

damit verbundenen Belastung für die Betroffenen stehen muss (vgl. BGer

2C_236/2020 vom 28. August 2020 E. 6.4; VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E.

7). Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. die Eigentumsrechte einer

Person ist zumutbar, wenn zwischen dem mit der angeordneten Massnahme

angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt,

ein vernünftiges Verhältnis gewahrt wird. Die entgegenstehenden privaten und

öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände objektiv zu

würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (BGE 142 I 49 E. 9.1).

3.6.2.4 Zunächst

ist festzuhalten, dass die Überlegungen des Bundesgerichts in seinem Entscheid

BGE 146 I 70 zur Verhältnismässigkeit der Berner Initiative «Für bezahlbare

Wohnungen» auf die hier zu beurteilende Initiative übertragen werden können.

Demnach stufte das Bundesgericht die vorgesehenen Massnahmen als geeignet

ein, um das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu

erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von

solchen Mietwohnungen zu befriedigen (BGE 146 I 70 E. 6.4.1). Die

Beschwerdeführenden weisen zwar zu Recht darauf hin, dass im vorliegenden Fall die

Vermietung von Wohnraum «gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft in

Kostenmiete» erfolgen soll, während in der Berner Initiative von der

Wohnnutzung als «preisgünstigem Wohnraum im Sinne der WFV» gesprochen wurde. In

der vorliegenden Initiative wird die Schaffung von «preisgünstigem» Wohnraum

nicht explizit erwähnt, jedoch ist der Begriff des preisgünstigen Wohnraums dem

WFG wortimmanent und auf jenes Gesetz wird explizit Bezug genommen. Diese

Zielsetzung liegt der strittigen Initiative fraglos zugrunde und kann mit ihr

auch umgesetzt werden. Wie zudem bereits ausgeführt wurde, fördert der Bund gemäss

Art. 2 Abs. 1 WFG den Bau, die Erneuerung und den Erwerb preisgünstigen

Wohnraums sowie die Tätigkeit von Organisationen des gemeinnützigen

Wohnungsbaus. Als gemeinnützig gilt gemäss Art. 4 Abs. 3 WFG eine

Tätigkeit, welche nicht gewinnstrebig ist und der Deckung des Bedarfs an

preisgünstigem Wohnraum dient. Die Beschwerdeführenden weisen zwar zu Recht

darauf hin, dass die von einer Genossenschaft errichteten Wohnungen nicht per

se preisgünstig und bezahlbar sein müssen. Für die Definition einer

Organisation des gemeinnützigen Wohnungsbaus wird aber zwingend verlangt, dass

sie nach ihren Statuten den Zweck verfolgt, dauerhaft den Bedarf nach Wohnraum

zu tragbaren finanziellen Bedingungen zu decken (Art. 37 WFV). Damit ist auch

mit der Übertragung von Boden im Eigentum oder im Baurecht an solche

Organisationen sichergestellt, dass dies der Förderung von preisgünstigem

Wohnraum dient. Dasselbe ist zu bejahen, wenn andere Organisationen resp.

Eigentümerinnen und Eigentümer die Vermietung gemeinnützig im Sinne des WFG

vornehmen (müssen).

Es ist somit

festzustellen, dass die in der Initiative vorgesehenen Massnahmen für die

Erreichung der sich aus den vorgenannten öffentlichen Interessen ergebenden

Ziele geeignet sind. Dass dies auch für die Emissionsreduktion gilt,

wird von den Beschwerdeführenden zu Recht nicht in Frage gestellt.

3.6.2.5

Auch

bezüglich der Erforderlichkeit dringen die Beschwerdeführenden mit ihrer

Argumentation nicht durch. So ist in Übereinstimmung mit den Beigeladenen festzuhalten,

dass die Eigentumsübertragung von Teilen der Areale an Organisationen des gemeinnützigen

Wohnungsbaus nur eine der Möglichkeiten darstellt, die Vorgabe der Initiative

umzusetzen. Der Initiative ist nicht zu entnehmen, dass es anderen

Organisationen oder Eigentümerschaften verwehrt sein soll, die von den Vorgaben

erfassten Bruttogeschossflächen selbst gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft

in Kostenmiete zu vermieten. Gemäss den obigen Ausführungen (E. 3.6.1.4) besteht

an der Förderung der Schaffung von Wohnraum zur gemeinnützigen Vermietung ein

öffentliches Interesse. So führte der Regierungsrat bereits im Jahr 2018 aus,

dass die Wohnraumentwicklung und -politik aufgrund des tiefen

Wohnungsleerstandes und der wachsenden Einwohnerzahl im Kanton Basel-Stadt in

den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen habe und mittlerweile eines der

wichtigsten Themen für die Bevölkerung darstelle (vgl. Ratschlag 18.1529.01 betreffend

Anpassung des Gesetzes über die Wohnraumförderung [Wohnraumfördergesetz, WRFG]

vom 12. Dezember 2018, S. 21). Im aktuellen, d.h. vom Bund im Juli 2020

genehmigten kantonalen Richtplan ist als Planungsziel denn auch festgehalten,

dass «bei den Arealentwicklungen mindestens ein Drittel preisgünstiger Wohnraum»

vorzusehen sei (Richtplantext «Schwerpunkte Wohnen» S. 69, abrufbar unter https://www.richtplan.bs.ch/download/richtplan/geltender-richtplan.html,

letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Weiter führte der

Regierungsrat im Bericht und Ratschlag 20.01830.01 zur «Umsetzung der

Initiative Recht auf Wohnen» (nachfolgend Bericht und Ratschlag Recht auf

Wohnen) aus, dass es in den vergangenen Jahren für Haushalte mit geringem

Einkommen zunehmend schwieriger geworden sei, eine passende Wohnung zu finden,

da Wohnungen im Tiefpreissegment kaum neu vermietet würden (Bericht und

Ratschlag Recht auf Wohnen S. 4). Der Regierungsrat beschloss daher diverse

Massnahmen, welche zur Erreichung der im Bericht und Ratschlag aufgeführten

Zielwerte für bestimmte Kategorien von Mietwohnungen beitragen sollen. Zur

Zielerreichung sollen nebst der Unterstützung der Wohnbaugenossenschaften unter

anderem der Ausbau preisgünstiger Wohnungen im Finanzvermögen und die Schaffung

einer öffentlich-rechtlichen Stiftung beitragen. Im Legislaturplan 2021–2025 stellte

der Regierungsrat in Aussicht, dass sich der Kanton im Rahmen des «Wohnbauprogramms

1000+» sowie gemeinsam mit privaten Investorinnen und Investoren und den

Wohnbaugenossenschaften aktiv für die Weiterentwicklung eines differenzierten

Wohnraumangebotes einsetzen werde (u.a. Basler Kostenmietmodell, kantonale

Wohnbaustiftung, vgl. Legislaturplan 2021–2025 S. 18). Der Regierungsrat weist somit

selbst darauf hin, dass zur Erreichung der Ziele, welche auch der vorliegend zu

beurteilenden Initiative zu Grunde liegen, verschiedene Massnahmen umgesetzt

werden müssen. Von den Beschwerdeführenden wird nicht aufgezeigt, ob und zu

welchem Zeitpunkt alleine mit den vorgeschlagenen resp. angeordneten Massnahmen

sichergestellt werden kann, dass sich die Leerstandsquote über den in § 34 Abs. 6 KV definierten Grenzwert zur Annahme der Wohnungsnot bewegen könnte und dass

insbesondere auch genügend Wohnraum für Haushalte mit geringem Einkommen (vgl.

dazu den Zweckartikel des WFG) zur Verfügung stehen wird. Es kann daher nicht

vorausgesagt werden, dass das öffentliche Interesse, welchem die vorliegend

beurteilte Initiative dienen soll, in absehbarer Zeit nicht mehr vorhanden sein

soll. Es ist somit entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden nicht

erkennbar, dass es an der Erforderlichkeit der in der Initiative vorgesehenen

Massnahmen fehlen soll.

3.6.2.6 Schliesslich

vermögen die Beschwerdeführenden auch mit ihrer Rüge, die Initiative sei nicht zumutbar,

nicht durchzudringen. Bei der erwähnten Prüfung der Berner Volksinitiative «Für

bezahlbare Wohnungen» führte das Bundesgericht in BGE 146 I 70 diesbezüglich

aus, dass bei der vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle zu prüfen sei, ob

die strittigen Bestimmungen in vertretbarer Weise als mit Art. 26 BV und Art.

27 BV in Verbindung mit Art. 36 BV vereinbar erscheinen bzw. ob sie sich so

auslegen und umsetzen liessen, dass eine verfassungskonforme Anwendung im

konkreten Fall grundsätzlich möglich sei. Die Bestimmungen seien nicht

aufzuheben, soweit ihre Anwendung in besonders gelagerten Fällen

unverhältnismässig sein könnte, zumal betroffene Grundeigentümer die

entsprechende Verpflichtung im konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen

lassen könnten (BGE 146 I 70 E. 6.1). Im Rahmen der materiellen Prüfung führte

das Gericht aus, dass die Massnahmen nur im Falle von Um- und Neueinzonungen

zum Tragen kämen. Es seien nur Grundstücke betroffen, für welche die Möglichkeit

der Wohnnutzung neu geschaffen oder für welche die für die Wohnnutzung

zulässige Fläche vergrössert werde, was die Intensität des Eingriffs in die

Rechte der betroffenen Grundeigentümer stark relativierte. Weiter sei zu

beachten, dass die Verpflichtung, Wohnungen preisgünstig zu vermieten bzw.

Boden zu diesem Zweck abzugeben, nur für einen beschränkten Teil der neu der

Wohnnutzung zugeführten Fläche gelte, während die betroffenen Grundeigentümer

auf dem restlichen Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche teurere

Wohnungen errichten könnten. In diesem Sinn wirke der mit der Vorgabe

verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit

grundsätzlich nicht schwer. Zudem würden Ausnahmebestimmungen der zuständigen

Behörde ermöglichen, im Einzelfall von der Vorgabe abzuweichen, wenn dies mit

Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip geboten erscheine. Eine Abwägung der

sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergebe, dass die

vorgesehenen Massnahmen den betroffenen Personen grundsätzlich trotz fehlender

Befristung jedenfalls dann zumutbar seien, wenn nicht mehr als ein Drittel der

neu der Wohnnutzung zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau

reserviert werden. Darüber, wie hoch der Anteil der für den preisgünstigen

Wohnungsbau vorgesehenen Fläche im Falle von Um- und Neueinzonungen mit Blick

auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im konkreten Einzelfall höchstens sein

dürfe, sei im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden (BGE 146 I 70 E. 6.4.3).

Diese Überlegungen

lassen sich erneut auf die hier vorzunehmende Überprüfung übertragen. So müssen

auch hier die Vorgaben der Initiative durch planerische Entscheide des Grossen

Rats oder allenfalls des Regierungsrats im Einzelfall umgesetzt und konkretisiert

werden. Diese Umsetzungsschritte könnten durch die Betroffenen einer

gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden. Andererseits waren mit der Berner

Initiative alle Um- und Neueinzonungen erfasst, während vorliegend

lediglich solche Bahn-, Industrie-und Gewerbeareale betroffen wären, die in

eine Zone mit Wohnanteil umgezont werden. Welche Flächen von welchen

Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern in den Anwendungsbereich der Initiativvorgaben

fallen, lässt sich aufgrund dieser allgemeinen Arealumschreibung jedoch nicht

genau voraussagen. Wenn ein Transformationsareal umgezont wird, ergibt sich aus

der Initiative die Vorgabe, dass nicht nur ein Drittel der neu der Wohnnutzung

zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau reserviert werden muss,

wie dies in der Berner Initiative der Fall war, sondern dass mindestens 50

Prozent des Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche pro

Bebauungsplan gemeinnützig dauerhaft in Kostenmiete vermietet beziehungsweise

der Boden durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine

gemeinnützige Organisation abgegeben werden muss. Die Eingriffsdichte für die

betroffene Eigentümerschaft, die sich aus der vorliegenden Initiative ergibt,

ist damit weit stärker als diejenige der Berner Initiative. Jedoch ist in

diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass die Vorgabe ausschliesslich

auf Bahn-, Industrie- und Gewerbeareale, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont

werden, zur Anwendung gelangen würde. Es ist davon auszugehen, dass die

Eigentümerschaft solcher Areale im Regelfall in wirtschaftlicher Hinsicht von

einer solchen Umzonung trotz der Einschränkungen aus der Initiative profitieren

kann.

3.6.2.7 Die

Beschwerdeführenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass bei einer Umsetzung der

Initiative durch entsprechende Planungsbeschlüsse des Grossen Rates oder des

Regierungsrats eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der betroffenen Areale

nicht mehr möglich sein soll. Daran ändert auch nichts, dass die betroffenen

Eigentümerinnen und Eigentümer bei einer Umzonung ihrer Parzellen in eine Zone

mit Wohnanteil ohne die sich aus der Initiative ergebenden Auflagen sicherlich

eine höhere Rendite erzielen könnten. Dies ist aber für die Frage der

wirtschaftlich sinnvollen Nutzung einer Parzelle nach Annahme der vorliegenden

Initiative nicht relevant. Bei dem von den «Gemeinnützigkeitsvorgaben» der

Initiative betroffenen Anteil der Parzellen dürfen bei Anwendung der Kriterien

gemäss Art. 4 Abs. 3 WFG resp. der Vorgaben aus der WFV der Baurechtszins und

die Zinsen für das investierte Fremd- und Eigenkapital innerhalb der Schranken

von Art. 8 Abs. 2 und 3 WFV als anrechenbare Liegenschaftskosten

berücksichtigt werden. Zudem enthält die Initiative keine Vorgaben bezüglich der

Preisfestlegung bei der Abgabe des Bodens durch Verkauf oder im Baurecht. Auch

für die gemeinnützige Vermietung der Areale ist somit eine Verzinsung des Eigen-

und Fremdkapitals respektive die Abschöpfung des Bodenwerts bei Abgabe von

Boden durch Verkauf oder im Baurecht nicht ausgeschlossen. Zudem ist entgegen

den Ausführungen der Beschwerdeführenden zumindest nicht unmöglich, dass mit

einer wirtschaftlich intensiveren Nutzung des nicht regulierten Bereichs der

Parzellen insgesamt eine auch für Pensionskassen und andere professionelle

Anleger angemessene Rendite erzielt werden kann.

3.6.2.8 Im

Übrigen ist festzuhalten, dass bei der Beurteilung der Eingriffsdichte der

Volksinitiative respektive der möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen auf die

Eigentümerschaft von betroffenen Parzellen entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführenden nicht die Differenz zwischen dem (möglichen) Ergebnis einer

Zonenänderung ohne diese Vorgaben und dem (möglichen) Ergebnis einer

Zonenänderung unter Berücksichtigung dieser Vorgaben relevant ist, sondern

vielmehr die Differenz zwischen dem Zustand vor dieser Zonenänderung und dem

Zustand nach einer möglichen Zonenänderung unter Berücksichtigung der Vorgaben

der Initiative. Es besteht kein eigentumsrechtlich geschützter Anspruch auf

Vornahme einer zonenplanerischen Änderung, selbst wenn eine solche im Einklang

mit den Vorgaben des Richtplanes stehen würde. Ob sich eine solche eigentumsrechtlich

geschützte Position aus einer Planungsvereinbarung mit dem Kanton ergeben

könnte, wie dies von den Beschwerdeführenden überdies vorgebracht wird, kann

vorliegend offengelassen werden: Dass in einer solchen Planungsvereinbarung

eine bestimmte Nutzungsmöglichkeit von Arealen, welche zur Realisierung eine

Zonenänderung voraussetzt, verbindlich zugesichert worden wäre, wird von den

Beschwerdeführenden nicht substantiiert geltend gemacht, geschweige denn

belegt.

3.6.2.9 Schliesslich

vermögen die Beschwerdeführenden auch nicht aufzuzeigen, dass die Anforderungen

nach § 34a Abs. 1 lit. a der Initiative zwingend dazu führten, dass bei den von

ihnen aufgeführten Arealen eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung derselben nach

der Umzonung nicht mehr möglich sein soll. Es ist zwar nachvollziehbar, dass

die Renditemöglichkeiten resp. das Potential der erzielbaren Mieteinnahmen

höher ausfallen würden, wenn bei der Umzonung resp. in den dazu ergehenden

Bebauungsplänen lediglich ein Anteil des preisgünstigen Wohnens von 15 % (vgl.

dazu Beschwerdebegründung Beilage 6 [act. 5]: Parteigutachten) resp. von einem

Drittel (so die Zielvorgabe im kantonalen Richtplan, vgl. oben E. 3.6.2.5)

vorgeschrieben würde. Da mit der Umsetzung der Anforderungen gemäss lit. a der

Initiative ausschliesslich das Ausnutzungspotenzial bei einer möglichen

Zonenplanänderung eingeschränkt wird, kann ohnehin nicht von einem

schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie der (potentiell) betroffenen

Eigentümerschaft gesprochen werden.

3.6.2.10 Dem wirtschaftlichen

Interesse der potentiell betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer am Erhalt

des mittels Zonenplanänderungen erreichbaren Renditepotenzials respektive an der

Verhinderung der sich aus der Initiative ergebenden Einschränkungen steht das

vorgenannte öffentliche Interesse (E. 3.6.1) an der Förderung der Schaffung von

preisgünstigen Wohnraum im Sinn von Art. 4 Abs. 3 WFG gegenüber. Dieses

öffentliche Interesse wird wie erwähnt auch im kantonalen Richtplan

ausdrücklich anerkannt. Demgemäss soll Wohnraum für unterschiedliche

Bedürfnisse entstehen, und es ist insbesondere ein Anteil von mindestens einem

Drittel an preisgünstigem Wohnraum anzustreben (vgl. dazu auch oben E. 3.6.2.5).

Mit der vorliegenden Initiative würde das Ziel bei den betroffenen Arealen

(Bahn-, Industrie- und Gewerbearealen, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont

werden) unter Bezugnahme auf das WFG konkretisiert und die Mindestvorgabe auf

50 % erhöht. Die Beschwerdeführenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass diese Erhöhung

der Zielvorgabe nicht mehr vom entsprechenden öffentlichen Interesse gedeckt

wäre oder dass das private Interesse der (potentiell) betroffenen

Eigentümerinnen und Eigentümer von Parzellen an der ungeschmälerten Erhaltung

des Ausnutzungspotenzials bei einer Zonenplanänderung überwiegen würde. Es ist

daher nicht erkennbar, dass der angestrebte Zweck nicht in einem vernünftigen

Verhältnis zur damit verbundenen Belastung für die Betroffenen stehen und für

diese somit nicht zumutbar sein soll.

Entgegen den

Ausführungen der Beschwerdeführenden in ihrer Replik (act. 17) ergibt sich auch

aus der entsprechenden Übergangsbestimmung der Initiative keine

Unzumutbarkeit. Gemäss dieser sind die Anforderungen der Initiative auch auf noch

nicht durch den Grossen Rat resp. den Regierungsrat verabschiedete Bebauungspläne

anwendbar. Die Beschwerdeführenden sehen darin solche Bebauungspläne zunichte

gemacht, für deren Entwicklung umfangreiche Vorarbeiten erforderlich gewesen

seien (act. 17 Ziff. 51). Neben der Tatsache, dass diese Rüge erstmals in der

Replik und damit verspätet vorgebracht wurde, ist festzuhalten, dass die

Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken grundsätzlich nicht vor

Änderungen der gesetzlichen Grundlagen (hier: bei der Erarbeitung und

Vorbereitung von Planungsbeschlüssen zuhanden des Grossen Rats oder des

Regierungsrats) geschützt sind. Es ist nicht erkennbar, dass die Initiative mit

dieser Übergangsbestimmung gegen höherrangiges Recht verstossen soll.

3.6.2.11 Die

Beschwerdeführenden vermögen im Übrigen auch nicht aufzuzeigen, dass die Vorgabe

in § 34a Abs. 1 lit. c der Initiative, wonach die von der Bestimmung erfassten

Transformationsareale das Ziel der CO2-Neutralität erreichen,

unverhältnismässig sein soll. Sie machen in ihrer Beschwerde zwar geltend, dass

diese, weder durch sie noch durch die Stimmbevölkerung des Kantons Basel-Stadt quantifizierbare

Vorgabe der CO2-Neutralität, unter Funktionalitäts-, Kosten- und

Ertrags-aspekten eine sehr erhebliche Eigentumsbeschränkung zur Folge habe (act.

4 Ziff. 36). Substantiierte Ausführungen dazu, weshalb diese

Eigentumsbeschränkungen unverhältnismässig sein sollen, finden sich in der

Beschwerde aber nicht. Wie bereits bei der Behandlung der Rüge der

Unmöglichkeit der Initiative ausgeführt (vgl. oben E.3.3.4.3), besteht bei der

Auslegung dieser Vorgabe ein erheblicher Auslegungsspielraum respektive

Auslegungsbedarf. Dass an der Reduktion der CO2-Emissionen (vgl.

dazu oben E. 3.6.1.5) ein grosses öffentliches Interesse besteht, wird von den

Beschwerdeführenden in ihrer Beschwerde nicht in Frage gestellt. Es ist nicht

ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht aufgezeigt, dass

eine Auslegung und Anwendung der Vorgabe betreffend CO2-Neutralität

unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht möglich sein soll.

3.7 Insgesamt

zeigt sich, dass die in § 34a lit. a–c des Initiativtextes aufgeführten

Anforderungen und damit die Initiative nichts Unmögliches verlangen. Zwar

können mit lit. a und lit. c der Bestimmungen die verfassungsrechtlich

geschützte Eigentums- und Wirtschaftsfreit potentiell betroffener

Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer tangiert sein. Solche Eingriffe

basieren nach dem Dargelegten jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage, liegen

im öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig. Die Initiative ist rechtlich

zulässig und die gegen den Grossratsbeschluss erhobene Verfassungsbeschwerde

ist damit vollumfänglich abzuweisen.

4. Kosten

4.1 Bei

diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführenden gestützt auf § 30b

in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten des Verfahrens. Die Gerichtskosten

des Beschwerdeverfahrens werden in Anwendung von § 24 des

Gerichtsgebührenreglements (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'000.– festgesetzt

und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

4.2 Gemäss

§ 30 Abs. 1 VRPG kann die unterliegende Partei zu einer Parteientschädigung

verurteilt werden. Es handelt sich dabei um eine Kann-Bestimmung, welche keinen

Anspruch auf vollen Kostenersatz gewährt. Praxisgemäss wird der obsiegenden

Partei bei Verfahren vor dem Verwaltungs- resp. Verfassungsgericht eine

angemessene Entschädigung zugesprochen (vgl. etwa VGE VD.2020.113 vom 4. November

2020 E. 5.2; VG.2012.12 vom 17. Februar 2014 E. 2; VD.2021.4 vom 11. April 2021

E. 5.2.2; VD.2020.91/98 vom 22. September 2020 E. 5). Mit der vom

Rechtsvertreter der Beigeladenen eingereichten Honorarnote vom 1. Juli 2021

(act. 22) wird ein Zeitaufwand für die Bemühungen von [...], [...] («50%

belastet») und [...] von total 73,49 Stunden geltend gemacht («Antrag

Beiladung, Prüfung Beschwerdebegründung, Instruktion, Beschwerdeantwort,

Abklärung und Duplik»). In der Honorarnote wird nicht näher spezifiziert,

welcher Aufwand von wem erbracht worden sein soll und wie sich die angegebene «50%-Belastung»

von [...], für welchen weder ein Eintrag in einem Anwaltsregister ersichtlich

ist noch eine Vollmachterklärung der Beigeladenen vorliegt, auf die Abrechnung

auswirken soll. Auch wenn die in der 24 Seiten umfassenden Beschwerde (act. 4)

vorgebrachten Rügen von den Beigeladenen in mehreren Rechtsschriften zu

behandeln waren, erscheint dieser Zeitaufwand von 73,49 Stunden und die darauf

basierende Parteientschädigung von insgesamt CHF 20'299.70 (inkl.

Auslagenersatz von CHF 475.90 und 7,7 % MWST) unter Berücksichtigung von

in anderen vergleichbaren Fällen zugesprochenen Parteientschädigungen (vgl.

etwa VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019: 15 Stunden; VG.2017.2 vom 28. September

2017: 10 Stunden) doch als deutlich überhöht. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten

und des erforderlichen Aufwands im vorliegenden Fall erweist sich eine

pauschale Parteientschädigung von CHF 10'000.– (inkl. Auslagen und zuzüglich

MWST) daher als angemessen.

Demgemäss erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Die Beschwerde gegen den

Grossratsbeschluss vom 11. November 2020 betreffend rechtliche Zulässigkeit der

kantonalen Volksinitiative «Basel baut Zukunft» wird abgewiesen.

Die Beschwerdeführenden tragen die Gerichtskosten des

verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.–,

einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Die Beschwerdeführenden werden in solidarischer Verbindung verpflichtet,

den Beigeladenen eine Parteientschädigung in der Höhe von CHF 10'000.–,

einschliesslich Auslagen, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 770.–, zu

bezahlen.

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt veröffentlicht (§ 17 Abs. 4 IRG).

Mitteilung an:

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Beschwerdeführende

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Beigeladene

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Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

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Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

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Kantonsblatt (im Dispositiv, ohne Kostenentscheid)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Anja Fankhauser

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.