Verfassungsbeschwerde

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2020.2

URTEIL

vom 19.

Juni 2020

Mitwirkende

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller, Dr.

Christoph A. Spenlé,

Dr. phil. und MLaw Jacqueline

Frossard, Dr. Andreas Traub,

lic. iur. Cla Nett und Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____ Beschwerdeführer

c/o [...]

gegen

Gerichtsrat des Kantons

Basel-Stadt

c/o Appellationsgericht

Basel-Stadt,

Bäumleingasse 1, 4051 Basel

Grosser Rat des Kantons

Basel-Stadt Beigeladener

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Verfassungsbeschwerde

gegen einen Beschluss des Gerichtsrates

vom 31. März 2020

betreffend Zuwahl von

Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Beschluss

Nr. 19/42/04G vom 16. Oktober 2019 änderte der Grosse Rat des Kantons

Basel-Stadt auf Antrag des Gerichtsrates § 87 Abs. 1 des

Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) und erweiterte das Appellationsgericht

um ein zusätzliches Präsidiumsmitglied mit einem Pensum von 100 Stellenprozent.

Gegen diesen Beschluss wurde kein Referendum ergriffen. Auf Antrag der Finanzkommission

wurde die Schaffung der neuen Präsidiumsstelle vom Grossen Rat mit Beschluss

Nr. 19/51/85.01G vom 18. Dezember 2019 im Budget des Appellationsgerichts

für das Jahr 2020 mit den Mehrkosten beim Amtsantritt des neuen

Präsidiumsmitglieds per 1. Juli 2020 berücksichtigt.

Mit Schreiben

vom 11. Oktober 2019 erklärte die Appellationsgerichtspräsidentin B____ dem

Grossen Rat infolge Erreichens des Rentenalters ihre Abbitte auf Ende August

2020.

Mit Beschluss

vom 3. Dezember 2019 setzte der Regierungsrat die Wahl des neuen Mitglieds des

Präsidiums mit einem Pensum von 100 Stellenprozent und die Ersatzwahl

einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts mit einem

Pensum von 60 Stellenprozent auf Sonntag, den 17. Mai 2020, an. Am 20. März

2020 bot der Regierungsrat diese Wahlen aufgrund der aktuellen

COVID-19-Pandemie ab und stellte fest, dass sie zu gegebenem Zeitpunkt und nach

Massgabe der gesetzlichen Vorschriften neu angeordnet würden.

Das Präsidium

des Appellationsgerichts unterbreitete dem Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt

vor diesem Hintergrund einen Vorschlag, wie sich die mit der Verschiebung der

Wahlen entstandenen Vakanzen für den Zeitraum ab Juli 2020 bis zur erneuten

ordentlichen Bestellung gemäss § 87 Abs. 1 GOG überbrücken lassen. In der Folge

stellte der Gerichtsrat dem Grossen Rat mit Beschluss vom 31. März 2020

folgende Begehren (siehe den Ratschlag Nr. 20.5117.01 vom 1. April 2020 betreffend

Zuwahl gemäss § 29 GOG im Sinne der vorübergehenden Verlängerung der

Amtstätigkeit einer Präsidentin und der temporären Erhöhung der Pensen von drei

Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht aufgrund der COVID-19-bedingten

Verzögerung des Stellenantritts zweier neuer Präsidiumsmitglieder): Die

befristete Zuwahl der auf Ende August 2020 von ihrem Amt als

Appellationsgerichtspräsidentin zurückgetretenen B____ mit einem Pensum von 70 %

per 1. September 2020 bis zum Amtsantritt der zu wählenden Nachfolgerin resp.

des zu wählenden Nachfolgers, längstens aber bis Ende Januar 2021, die Erhöhung

des Pensums der amtierenden Appellationsgerichtspräsidentin C____ von 50 %

auf 90 % ab dem 1. Juli 2020 bis zum Ende des dritten Monats nach dem

Amtsantritt des neugewählten Präsidiumsmitglieds gemäss Beschluss des Grossen

Rates vom 16. Oktober 2019, die Erhöhung der Pensen von D____ von 50 %

auf 60 % sowie von E____ von 70 % auf 80 %, jeweils ab dem 1.

Juli 2020 bis zum Amtsantritt des neugewählten Präsidiumsmitglieds gemäss

Beschluss des Grossen Rates vom 16. Oktober 2019, längstens aber bis Ende

Januar 2021.

Mit Eingabe vom

6. April 2020 erhob A____ beim Appellationsgericht Verfassungsbeschwerde gegen

den Beschluss des Gerichtsrates vom 31. März 2020. Unter dem Titel

«Verfahrensanträge» beantragt er, dass die Beschwerde entgegengenommen und «das

Appellationsgericht insgesamt in den Ausstand tritt und die Beurteilung an ein

anderes ausserkantonales Gericht delegiert wird». Darüber hinaus beantragt er,

«die Wahlen der Gerichtspräsidenten durch den Grossen Rat (…) zu annullieren»,

von einem Kostenvorschuss abzusehen und die Kosten dem Kanton Basel-Stadt

aufzuerlegen. Unter dem Titel «Legitimation» beantragt er überdies in

teilweiser Ergänzung des vorstehend Ausgeführten, «die Wahl der Appellationsgerichtspräsidenten

durch den Grossen Rat als verfassungs- und gesetzeswidrig zu annullieren, bzw.

erst gar nicht zur Wahl kommen zu lassen».

Am 16. April

2020 ergänzte A____ seine Eingabe. Er führt dabei aus, dass er mit Schreiben

vom 9. April 2020 (erhalten am 16. April 2020) erfahren habe, dass Richter E____

als Mitglied des Gerichtsrates am Gerichtsratsbeschluss vom 31. März 2020

mitgewirkt habe. Da eine Befangenheit «offensichtlich» sei, sei «der Entscheid

unzulässig zustande gekommen». Mit Eingabe vom 24. April 2020 wiederholte A____

diese Rüge und machte eine Verletzung seines aktiven und passiven Wahlrechts sowie

der Gewaltenteilung geltend.

Am 29. April

2020 überwies der Vorsteher des Justiz- und Sicherheitsdepartements eine vom 6.

April 2020 datierende Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde von A____ an das

Verwaltungsgericht (VD.2020.93). Mit Eingabe vom 4. Mai 2020 beantragte A____ die

Vereinigung der Verfahren VD.2020.93 und VG.2020.2 und die Übertragung beider

Beschwerden an ein anderes kantonales Obergericht. Mit Eingabe vom 11. Mai 2020

stellte er den Antrag, «den Grossen Rat vorsorglich und superprovisorisch

anzuweisen, das Wahlgeschäft nicht durchzuführen, bis über diese Beschwerde

befunden worden ist.»

Mit Verfügung

vom 12. Mai 2020 wurde A____ verpflichtet, dem Appellationsgericht bis zum 20.

Mai 2020 eine Kopie der in der vorliegenden Angelegenheit ebenfalls erhobenen

Beschwerde an das Bundesgericht, auf die er in seinem Schreiben an den

Regierungsrat vom 2. Mai 2020 hinwies, zukommen zu lassen. Des Weiteren wurde

er verpflichtet, das Appellationsgericht unverzüglich über allfällige verfahrensleitende

Entscheide des Bundesgerichts in dieser Angelegenheit zu informieren und ihm

den Entscheid des Bundesgerichts zur Kenntnis zu bringen, sobald dieser

vorliegt. Der Sistierungsantrag wurde einstweilen abgewiesen. Der Antrag auf

Vereinigung der Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 wurde abgelehnt.

Mit Schreiben

vom 14. Mai 2020 übermittelte A____ dem Appellationsgericht die Beschwerde an

das Bundesgericht sowie die Verfügung des Bundesgerichts vom 5. Mai 2020

(1C_183/2020), mit welcher das Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen

(Sistierung des Wahlgeschäfts durch den Grossen Rat) abgewiesen wurde.

Mit Eingabe vom

18. Mai 2020 stellte A____ ein Ausstandsgesuch bezüglich Instruktionsrichterin

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller. Er macht dabei geltend, dass es nach der

Ablehnung der Vereinigung der Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 «unmöglich

sein [werde], dass die gleiche Richterin in zwei parallelen Verfahren unter

einheitlicher Leitung zu einem unabhängigen Urteil für jedes Verfahren an und

für sich» komme.

Mit Verfügung

vom 20. Mai 2020 wurde der Antrag, das Wahlgeschäft zu sistieren, bis über die

Beschwerde rechtskräftig entschieden worden ist, abgelehnt.

Die

Instruktionsrichterin verzichtete auf die Einholung einer Vernehmlassung der

Vorinstanz und beschränkte sich auf den Beizug der vom Beschwerdeführer eingereichten

Akten. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Gemäss

§ 30a Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verfassungs- und

Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SR 270.100) beurteilt das Appellationsgericht

als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte. Zuständig

für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden ist nach § 91 Abs. 1

Ziff. 5 GOG eine Kammer des Appellationsgerichts.

1.2

Der

Beschwerdeführer beantragt zunächst, dass das Appellationsgericht insgesamt in

den Ausstand trete und die Beurteilung an ein anderes ausserkantonales Gericht

delegiert werde. Es sei «wohl nicht möglich, dass ein Beschluss des

Gerichtsrates betreffend Wahl von Appellationsgerichtspräsidenten durch das

Appellationsgericht beurteilt wird, womit das Gericht über sich selbst in

eigener Sache urteilt». Die Präsidentinnen und Präsidenten des

Appellationsgerichts erklärten mit Zirkularbeschluss vom 14. April 2020 im

Verfahren VG.2020.2 gestützt auf § 56 Abs. 2 GOG i.V.m. Art. 47 und 48 der

Zivilprozessordnung (ZPO, SR 210) den Selbstaustritt. Sie erachten sich

daher ebenfalls als befangen. Da sie gleichzeitig Richterin Prof. Dr.

Daniela Thurnherr Keller mit der Bestimmung der Verfahrensleitung und der

übrigen Mitglieder des Spruchkörpers aus dem Kreis der 14 Richterinnen und

Richter des Appellationsgerichts betrauten und ihr bzw. der von ihr bestimmten

Richterin resp. dem von ihr bestimmten Richter im vorliegenden Verfahren die

Funktion eines Präsidiumsmitglieds übertrugen, stellen sie sich aber implizit

auf den Standpunkt, dass die – nicht der Präsidienkonferenz angehörenden –

Richterinnen und Richter die vorliegende Verfassungsbeschwerde durchaus

beurteilen können.

1.3

1.3.1

Vorab

ist festzuhalten, dass bei Ablehnung des gesamten Gerichts die abgelehnten

Richterinnen und Richter nach der bundesgerichtlichen Praxis selbst über die

Zulässigkeit eines Ausstandsgesuchs befinden können, wenn dieses als

offensichtlich unbegründet oder missbräuchlich zu qualifizieren ist (BGE 129 III 445 E. 4.2.2 S. 464 ff.; Steinmann,

in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 3. Auflage

2014, Art. 30 N 17 und 29). Diese vom Bundesgericht für

Fälle seiner eigenen, kollektiven Ablehnung entwickelte Rechtsprechung findet

auch in der kantonalen Praxis Anwendung (BGer 1P.553/2001 vom 12. November

2001.

E. 2b). Wie im Folgenden darzulegen ist, erweist sich das

Ausstandsgesuch als offensichtlich unbegründet, soweit es sich auf die

Richterinnen und Richter bezieht, die nicht Teil der Präsidienkonferenz sind.

Diese können aus verfassungsrechtlicher Warte daher selbst über die

Zulässigkeit des Ablehnungsgesuchs befinden.

1.3.2

Das

kantonale Recht statuiert diesbezüglich keine strengeren Vorgaben. § 22

Abs. 3 Satz 2 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts (SG

154.150) regelt die Konstellation, in der alle Präsidentinnen und Präsidenten

von einem Ausstandsgesuch betroffen sind und auf dieses einzutreten ist.

Diesfalls wird die Verfahrensleitung in analoger Anwendung von § 21 des

Organisationsreglements des Appellationsgerichts einem Richter oder einer

Richterin zugewiesen. Für den Fall, dass alle Präsidentinnen und Präsidenten

wie auch alle Richterinnen und Richter vom Ausstandsbegehren betroffen sind und

auf dieses einzutreten ist, bestimmt § 22 Abs. 4 des

Organisationsreglements des Appellationsgerichts, dass die Zuteilung des

Gesuchs nach dem Verfahren gemäss § 56 Abs. 6 GOG mittels Los

Dispositiv

erfolgt. Demnach bezeichnet die oder der Vorsitzende des betreffenden Gerichts

durch das Los ausserordentliche Richterinnen und Richter aus den übrigen

Gerichten der gleichen Instanz, um die Ausstandsfrage und nötigenfalls die

Hauptsache selbst zu entscheiden.

Bei der Klärung

der Frage, ob sich das weitere Vorgehen vorliegend nach Abs. 3 oder

Abs. 4 von § 22 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts bestimmt,

erweist sich der Wortlaut von § 56 Abs. 6 GOG, auf den in § 22

Abs. 4 verwiesen wird, als aufschlussreich. Demnach gelangt das

Losverfahren dann zur Anwendung, wenn bei so vielen Richterinnen und Richtern

Ausstandsgründe vorliegen, dass darüber nicht endgültig entschieden werden

kann. Diese Formulierung, die auf das Vorliegen von Ausstandsgründen abstellt,

impliziert, dass deren blosse Behauptung den Losentscheid nicht auszulösen

vermag und – in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung –

dann nach Abs. 3 vorzugehen ist, wenn ein Ausstandsgesuch als untauglich

oder missbräuchlich erscheint (vgl. VGE 354/2009 vom 8. September 2009 E. 3.2, 712/2008

vom 9. Juni 2009 E. 2, 609/2007 vom 4. April

2007 E. 1).

1.4

1.4.1 In

Verfahren vor dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht und als

Verfassungsgericht gelten die Vorschriften der Schweizerischen

Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) über den Ausstand (Art. 47 ff. ZPO)

sinngemäss (§ 56 Abs. 2 GOG). Gemäss Art. 47 Abs. 1 ZPO tritt eine

Gerichtsperson unter anderem in den Ausstand, wenn sie in der Sache ein

persönliches Interesse hat (lit. a), wenn sie in einer anderen Stellung,

insbesondere als Mitglied einer Behörde, als Rechtsbeiständin oder

Rechtsbeistand, als Sachverständige oder Sachverständiger, als Zeugin oder

Zeuge, als Mediatorin oder Mediator in der gleichen Sache tätig gewesen ist

(lit. b) oder wenn sie aus anderen Gründen, insbesondere wegen

Freundschaft oder Feindschaft mit einer Partei oder ihrer Vertretung, befangen

sein könnte (lit. f). Die den Ausstand begründenden Tatsachen sind von der

Partei, die eine Gerichtsperson ablehnen will, glaubhaft zu machen (Art. 49

Abs. 1 ZPO). Art. 47 bis Art. 51 ZPO konkretisieren den verfassungs-

und menschenrechtlichen Anspruch der Parteien gemäss Art. 30 Abs. 1 BV und Art.

6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) (VGE

DG.2016.16 vom 14. November 2016 E. 2.2; vgl. Kiener, in: Oberhammer et al. [Hrsg.], Kurzkommentar ZPO, 2.

Auflage, Basel 2014, Art. 47 ZPO N 1). Befangenheit und damit ein

Ausstandsgrund ist generell anzunehmen, wenn Umstände bestehen, die geeignet

sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der Gerichtsperson zu erwecken. Das

subjektive Empfinden einer Partei ist bei der Beurteilung solcher Umstände

nicht massgebend. Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in

objektiver Weise begründet erscheinen. Dass die Gerichtsperson tatsächlich

befangen ist, wird nicht verlangt (VGE DG.2016.16 vom 14. November 2016 E. 2.2; vgl. BGE 140 I 240 E. 2.2

S. 242, 139 I 121 E. 5.1 S. 125; Kiener,

a.a.O., Art. 47 ZPO N 2).

1.4.2 Da

sich sowohl die Ausstandsgründe als auch das Ausstandsgesuch gemäss

Art. 47 und 49 ZPO auf Gerichtspersonen beziehen, ist die pauschale

Ablehnung einer Abteilung des Gerichts oder des gesamten Gerichts grundsätzlich

unzulässig. Zulässig ist hingegen die kumulierte individuelle Ablehnung aller

Mitglieder eines Gerichts. Diesfalls muss das Ausstandsgesuch aber für jede

einzelne Gerichtsperson begründet werden (vgl. Kiener,

a.a.O., Art. 49 N. 2; VGE VD.2018.32 vom 26. Juni 2018 E. 1.4).

Der Antrag des Beschwerdeführers enthält zwar ein gegen das Appellationsgericht

als solches gerichtetes pauschales Ausstandsgesuch. Der vorliegende Fall ist

allerdings speziell gelagert, da die Befangenheit aus der Tatsache der

Zugehörigkeit zum Appellationsgericht, auf das sich die strittige Zuwahl

bezieht, abgeleitet wird. Es ist daher fraglich, ob das Ausstandsgesuch nicht bereits

aufgrund der pauschalen Ablehnung des gesamten Gerichts per se als

offensichtlich unzulässig zu erachten ist. Diese Frage kann letztlich aber

offengelassen werden, da das Ausstandsgesuch, wie nachstehend darzulegen ist,

auch in der Sache offensichtlich unbegründet ist.

1.4.3 Der

Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass das Appellationsgericht

nicht über einen Beschluss des Gerichtsrates befinden könne, der die Wahl von

Appellationsgerichtspräsidenten betrifft, da das Gericht ansonsten «über sich

selbst in eigener Sache» urteilen würde. Aus verfassungsrechtlicher Warte ist

allerdings nicht per se ausgeschlossen, dass ein Gericht organisatorische

Fragen beurteilt, von denen es selbst betroffen ist. Dies ergibt sich auch aus

einem Urteil des Bundesgerichts, in welchem der Beschluss des Gerichtsrates des

Kantons Basel-Stadt, wonach sich die an der Beratung des Gerichts beteiligten

Personen in Verhandlungen und bei der Eröffnung von Entscheiden in Anwesenheit

der Parteien oder der Öffentlichkeit dem Tragen sichtbarer religiöser Symbole

zu enthalten haben, zu beurteilen war (BGer 2C_546/2018 vom 11. März

2019). Das Bundesgericht verzichtete in diesem Fall nicht bereits deshalb auf

die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs, weil der betreffende Beschluss

auch das Appellationsgericht betraf. Ausschlaggebend war vielmehr – wie

nachstehend in E. 1.4.3 näher ausgeführt wird – die Vorbefassung

sämtlicher Richterinnen und Richter (a.a.O. E. 1.2). Vor diesem Hintergrund ist

der Ausstand der Richterinnen und Richter, die nicht der Präsidienkonferenz

angehören, im vorliegenden Verfahren nur dann geboten, falls sich spezifische

Befangenheitsgründe identifizieren lassen. Zu klären ist namentlich, ob bei den

Richterinnen und Richtern Befangenheit infolge Vorbefassung, eines

unmittelbaren persönlichen Interesses am Ausgang des Verfahrens oder aufgrund

des Verhältnisses zu den Verfahrensbeteiligten besteht.

1.4.4 Der

Ausstand kann geboten sein, wenn eine Gerichtsperson in einem früheren

Verfahren bereits mit der konkreten Streitsache befasst war. Massgebend ist dabei,

ob sie sich durch ihre Mitwirkung an der früheren Entscheidung in einzelnen

Punkten in einem Mass festgelegt hat, das sie nicht mehr als unvoreingenommen

und dementsprechend das Verfahren aus Sicht aller Beteiligten nicht mehr als

offen erscheinen lässt (BGE 140 I 326 E. 5.1 S. 329, 133 I 89

E. 3.2 S. 92; VGE VD.2019.162 vom 16. Oktober 2019 E. 1.2,

VD.2018.32 vom 26. Juni 2018 E. 1.2).

Der angefochtene

Beschluss des Gerichtsrates vom 31. März 2020 basiert auf einem Antrag der

Präsidiumsmitglieder des Appellationsgerichts. Die nicht der Präsidienkonferenz

angehörenden Richterinnen und Richter waren weder an der Diskussion möglicher

Reaktionen auf die Verschiebung der Wahl von zwei Präsidiumsmitgliedern

beteiligt, noch hatten sie Kenntnis davon, dass eine solche Diskussion

überhaupt geführt wird. Sie sind daher weder Miturheber des Antrags an den

Gerichtsrat noch in anderer Weise vorbefasst. Die vorliegend zu beurteilende

Konstellation unterscheidet sich somit wesentlich von derjenigen, die das Bundesgericht

im bereits erwähnten Urteil 2C_546/2018 vom 11. März 2019 zu beurteilen

hatte. Vor dem Erlass der damals angefochtenen Bestimmung wurde ein breites

Vernehmlassungsverfahren bei den kantonalen Gerichten durchgeführt, die

Richterinnen und Richter wurden in den Entscheidfindungsprozess einbezogen und

die strittige Bestimmung war auch Gegenstand einer Plenarsitzung des

Appellationsgerichts, bevor der Gerichtsrat darüber endgültig Beschluss fasste.

Vor diesem Hintergrund nahm das Bundesgericht damals eine Vorbefassung des

Gesamtgerichts an, die es rechtfertige, «ungeachtet des innerkantonal

zulässigen Rechtsmittels an das Appellationsgericht als Verfassungsgericht

ausnahmsweise von der Zulässigkeit einer direkten Beschwerde an das

Bundesgericht auszugehen» (E. 1.2.2). Demgegenüber waren die Richterinnen

und Richter im vorliegenden Fall – wie ausgeführt – in keinerlei Weise in die

Thematisierung der Überbrückung der COVID-19-bedingten personellen Engpässe

involviert. Ein solcher Einbezug war im Übrigen auch nicht geboten. § 7

Abs. 6 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts überträgt der

Präsidienkonferenz im Sinne einer subsidiären Generalklausel die Zuständigkeit

für alle Gegenstände, die nicht durch Reglement oder Beschluss einem anderen

Organ delegiert worden sind. Dazu gehören auch die Fragen, die Gegenstand des

Ratschlags vom 1. April 2020 bilden.

1.4.5 Der

in Art. 30 Abs. 1 BV enthaltene Grundsatz «nemo iudex in causa sua»

lässt einen Richter sodann als befangen erscheinen, wenn er selbst Partei ist

oder sonst ein unmittelbares persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens

hat. Indirekte Auswirkungen eines Verfahrens auf die persönliche Situation des

Richters sind demgegenüber grundsätzlich ohne Belang (BGE 136 II 383 E. 4

S. 389 ff.).

Der vom

Gerichtsrat mit dem Ratschlag vom 1. April 2020 an den Grossen Rat

gestellte Antrag bezweckt die Ausstattung des Appellationsgerichts mit

hinreichenden personellen Ressourcen auf der Ebene der Präsidiumsmitglieder.

Letztere nehmen umfassendere Funktionen als Richterinnen und Richter wahr. So

kann insbesondere grundsätzlich nur ein Präsident oder eine Präsidentin den

Vorsitz im Spruchkörper innehaben (§ 32 Abs. 2 GOG). Die Situation

der Richterinnen und Richter wird somit durch das an den Grossen Rat gerichtete

Begehren nicht beeinflusst, zumal die früher bestehende Möglichkeit,

Richterinnen und Richter regelmässig mit Präsidiumsfunktionen zu betrauen,

heute nicht mehr besteht. Sie verfügen daher nicht über ein eigenes Interesse

am Ausgang des vorliegenden Verfahrens.

1.4.6 Schliesslich

kann der Anschein der Befangenheit auch aus Gründen des Verhältnisses zu den

Verfahrensbeteiligten entstehen. Richtschnur ist dabei, ob eine das sozial

Übliche übersteigende Beziehungsnähe zwischen einem Richter und einer Partei

den objektiven Anschein der Befangenheit begründen kann (BGE 139 I 121

E. 5.1 S. 125 f.; VGE DG.2017.9 vom 9. März 2017 E. 2.3.2).

Die Tatsache der

Zugehörigkeit zur selben Behörde schafft keine das sozial Übliche übersteigende

Beziehungsnähe. In der Literatur weckt die mögliche Solidarität zwischen

Richtern und als Anwalt auftretenden Ersatzrichtern bzw. nebenamtlichen

Richtern zwar verschiedentlich Bedenken (vgl. Regina

Kiener, Anwalt oder Richter? – eine verfassungsrechtliche Sicht auf die

Richtertätigkeit von Anwältinnen und Anwälten, in: Aargauischer Anwaltsverband

(Hrsg.), Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Zürich/Basel/Genf

2005, S. 3 ff., 19; Patrick

Sutter, Der Anwalt als Richter, die Richterin als Anwältin – Probleme

mit der richterlichen Unabhängigkeit und den anwaltlichen Berufsregeln, AJP

2006, S. 30 ff., 37). Ob diese auch zum Tragen kommen, wenn ein

Gremium von Richterinnen und Richtern des urteilenden Gerichts in einem

konkreten Fall die Beschwerdegegnerschaft bildet, braucht nicht geklärt zu

werden, zumal das Bundesgericht die Frage der Voreingenommenheit lediglich im

Einzelfall anhand konkreter Gegebenheiten prüft (BGE 139 I 121

E. 5.3 f., S. 126 ff.). Die Tatsache, dass die

Beurteilenden und die Verfahrensbeteiligten demselben Gericht angehören, führt

daher nicht per se zur Befangenheit. Die vorliegende Konstellation

unterscheidet sich im Übrigen auch deshalb von derjenigen der Doppelrolle als

Richter und Anwalt, weil sie sich nicht mit strengeren

Unvereinbarkeitsbestimmungen überwinden liesse. Vielmehr resultiert sie aus der

Wahrnehmung ausschliesslich öffentlicher Funktionen, nämlich der Mitwirkung in

der Präsidienkonferenz einerseits und der Tätigkeit als Richterin bzw. Richter

anderseits. Eine vorschnelle Annahme der Befangenheit stünde daher in einem

Spannungsverhältnis zum Anspruch auf den gesetzlichen Richter. Somit führt auch

der Umstand, dass die Richterinnen und Richter demselben Gericht angehören wie

die am Antrag beteiligten Präsidentinnen und Präsidenten, nicht zur

Befangenheit.

1.5 Zusammengefasst

ist festzuhalten, dass die fehlende Befangenheit der nicht der

Präsidienkonferenz angehörenden Richterinnen und Richter im Lichte der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung vielmehr offenkundig ist, weshalb das

Ausstandsbegehren, soweit es die Richterinnen und Richter betrifft, als

untauglich zu qualifizieren ist. Es fehlt somit an der Voraussetzung für die

Durchführung eines Ausstandsverfahrens (vgl. BGE 105 Ib 301 E. 1c/d

S. 304; VGE 712/2008 vom 9. Juni 2009 E. 3.6, 609/2007 vom 4. April 2007 E. 1.3.4). Auf das

Ausstandsbegehren ist daher nicht einzutreten.

2.

Des Weiteren

stellt sich die Frage, ob die Bestimmung der Verfahrensleitung sowie die

Übertragung der Funktion eines Präsidiumsmitglieds in Übereinstimmung mit den

einschlägigen Vorgaben im Gerichtsorganisationsgesetz und dem

Organisationsreglement des Appellationsgerichts erfolgt ist.

2.1 Der

Vorsitzende der öffentlich-rechtlichen Abteilung des Appellationsgerichts hat

Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller gestützt auf § 19 Abs. 1

und 3 sowie § 21 und 22 Abs. 3 des Organisationsreglements des

Appellationsgerichts damit beauftragt, im vorliegenden Verfahren die

Verfahrensleitung und die übrigen Mitglieder des Spruchkörpers aus dem Kreis

der 14 Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts zu bestimmen. Gestützt

auf § 39 GOG hat sodann die Präsidienkonferenz des Appellationsgerichts die

Funktion eines Präsidiumsmitglieds im vorliegenden Verfahren auf Richterin

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller resp. die von ihr bestimmte Richterin bzw.

den von ihr bestimmten Richter übertragen.

2.2 Gemäss

§ 19 Abs. 1 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts

erfolgt die Zuteilung der beim Gericht eingehenden Geschäfte an die der

Abteilung angehörigen Präsidentinnen und Präsidenten auf der Grundlage der

Beschlüsse der Abteilungskonferenzen durch die Vorsitzenden der Abteilungen.

Abs. 3 regelt die Fallzuteilung bei Verhinderung einer oder eines

Vorsitzenden. Diese obliegt der Stellvertretung; bei deren Verhinderung erfolgt

sie nach Massgabe der Anciennität der Präsidiumsmitglieder, die der Abteilung

angehören. Im Einzelfall ist die oder der Vorsitzende berechtigt, eine

abweichende Vertretung zu bestimmen. Mit der Stellvertretung verbunden ist

gemäss § 21 Abs. 1 des Organisationsreglements des

Appellationsgerichts auch die Spruchkörperbildung.

Im vorliegenden

Fall wurde eine abweichende Vertretung im Sinne von § 19 Abs. 3 des

Organisationsreglements des Appellationsgerichts bestimmt. Das Reglement

konkretisiert die Konstellationen, in denen ein solches Vorgehen zulässig ist,

nicht; es weist lediglich exemplarisch auf Ferienvertretungen hin. Da sich die

Situationen, in denen eine abweichende Vertretung angezeigt ist, kaum

vollständig antizipieren lassen, ist eine detailliertere Regelung auch nicht

angezeigt. Nachdem sich vorliegend sämtliche Präsidentinnen und Präsidenten in

den Selbstaustritt begeben haben, drängt sich die Betrauung einer Richterin

oder eines Richters mit der Fallzuteilung geradezu auf, stehen doch keine

alternativen Möglichkeiten zur Verfügung. Mit dem Vorsitzenden der

öffentlich-rechtlichen Abteilung hat die zuständige Person über die abweichende

Vertretung bestimmt. Sie ist zudem auf einen Einzelfall beschränkt. Bezüglich

der Auswahl der Vertretungsperson nennt das Organisationsreglement keine

Kriterien. Verfassungsrechtlich geboten ist allerdings, dass diese gestützt auf

sachliche Gründe und willkürfrei erfolgt. Der Umstand, dass die beauftragte

Richterin über langjährige Erfahrung als Ersatzrichterin bzw. Richterin am

Appellationsgericht verfügt, in der Vergangenheit bereits verschiedentlich an der

Beurteilung von Verfassungsbeschwerden mitgewirkt hat und als Professorin für

öffentliches Recht an der Universität Basel über eine fachliche Spezialisierung

auf diesem Gebiet verfügt, lässt ihre Beauftragung als sachlich begründet

erscheinen.

2.3 Gemäss

§ 32 Abs. 2 GOG hat eine Präsidentin oder ein Präsident den Vorsitz

im Spruchkörper inne. Ist eine Kammer zuständig, so wirken zwei Präsidien oder

eine Präsidentin oder ein Präsident und eine Richterin oder ein Richter mit,

die oder der die fachlichen Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien

erfüllt (§ 32 Abs. 3 GOG). Sichergestellt werden diese Vorgaben im

vorliegenden Verfahren dadurch, dass die Präsidienkonferenz Richterin

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller bzw. der von ihr bestimmten

Richterin resp. dem von ihr bestimmten Richter die Funktion eines

Präsidiumsmitglieds übertrug.

Gemäss § 39 Abs. 1 GOG kann die Funktion der Präsidentin oder des Präsidenten bei

Vorliegen wichtiger Gründe durch Beschluss der betreffenden Präsidienkonferenz

für einzelne Fälle einer Richterin oder einem Richter des betreffenden

Gerichts, die oder der die faktischen Wählbarkeitsvoraussetzungen für

Gerichtspräsidien erfüllt, übertragen werden. Das Gerichtsorganisationsgesetz

äussert sich nicht zur Frage, wann ein wichtiger Grund vorliegt, der die Übertragung

der Präsidienfunktion auf einen Richter oder eine Richterin rechtfertigt. Der

Ratschlag zu einer Totalrevision des Gesetzes betreffend Wahl und Organisation

der Gerichte sowie der Arbeitsverhältnisse des Gerichtspersonals und der

Staatsanwaltschaft (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) vom 28. Mai 2014

(Nr. 14.0147.01) führt diesbezüglich aus, dass nicht von vornherein auf

abstrakter Ebene bestimmt werden könne, ob wichtige Gründe im Sinne von

§ 39 Abs. 1 GOG bestehen und welcher Natur diese sein könnten.

Beispielsweise könne «es dabei um eine grosse oder auch um eine speziell

gelagerte Geschäftslast gehen, die im Sinne der Wahrung eines guten und

effizienten Gerichtsbetriebs vorübergehend aufgefangen werden soll oder um

personelle Engpässe oder um andere nachvollziehbare Gründe» (S. 38). Im

vorliegenden Kontext haben sich sämtliche Präsidien des Appellationsgerichts in

den Selbstaustritt begeben. Dass vor diesem Hintergrund die Funktion eines

Präsidiumsmitglieds einer Person aus dem Kreis der Richterinnen und Richter des

Appellationsgerichts übertragen wurde, ist nicht nur nachvollziehbar, sondern

mit Blick auf § 32 Abs. 2 GOG geradezu geboten. Mit der

Präsidienkonferenz hat das zuständige Organ über die Übertragung von

Präsidienfunktionen befunden (§ 7 Abs. 1 lit. c des Organisationsreglements des

Appellationsgerichts). Die Übertragung erfolgte sodann, wie vom Gesetz

gefordert, für einen einzelnen Fall. Schliesslich erfüllen auch sämtliche

Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts, die für diese Aufgabe

bestimmt werden könnten, die Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien

nach § 12 Abs. 1 GOG.

2.4 Abschliessend

ist festzuhalten, dass die Bestimmung der Verfahrensleitung sowie die

Übertragung der Funktion eines Präsidiumsmitglieds in Übereinstimmung mit den

einschlägigen Vorgaben auf Gesetzes- und Reglementsebene erfolgt ist.

3.

Mit Eingabe vom

18. Mai 2020 stellte der Beschwerdeführer ein Ausstandsgesuch gegenüber

Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller. Der Beschwerdeführer erkennt im

Umstand, dass sie als Instruktionsrichterin die beiden nicht vereinigten

Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 leite, «eine Befangenheit, sei es in einem

oder im anderen Verfahren». Es werde «unmöglich sein, dass die gleiche

Richterin in zwei parallelen Verfahren unter einheitlicher Leitung zu einem

unabhängigen Urteil für jedes Verfahren an und für sich kommt». Dieses

Ausstandsgesuch betrifft somit nur eines der beiden Verfahren. Es wird im

Verfahren VG.2020.93 behandelt, da dieses vom Appellationsgericht zeitlich nach

dem vorliegenden anhand genommen wurde.

4.

4.1 Angefochten

ist der Beschluss des Gerichtsrates Basel-Stadt vom 31. März 2020

betreffend die Zuwahl gemäss § 29 GOG im Sinne der vorübergehenden

Verlängerung der Amtstätigkeit einer Präsidentin und der temporären Erhöhung

der Pensen von drei Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht. Der

Beschwerdeführer begründet sein Rechtsmittel unter Hinweis darauf, dass der

Gerichtsrat mit seinem Antrag «gesetzeswidrig die Wahl von mehreren Gerichtspräsidenten

durch den Grossen Rat beantragt» habe, «obwohl die Verfassung und das GOG eine

Volkswahl» verlangten. Er macht damit eine Verletzung der Volksrechte geltend.

4.2 Mit

Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte können gemäss § 30k Abs. 2 VRPG Beschlüsse des Grossen Rates (lit. a), Verfügungen und Entscheide des

Regierungsrates über Wahlen und Abstimmungen (lit. b), von der Staatskanzlei

gestützt auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum erlassene

Verfügungen (lit. c) sowie andere Handlungen und Unterlassungen des Grossen

Rates und des Regierungsrates, sofern ein Anfechtungsobjekt gemäss

lit. a–c fehlt (lit. d), angefochten werden. Beschlüsse des

Gerichtsrates stellen demgegenüber keine Anfechtungsobjekte der Beschwerde

wegen Verletzung der Volksrechte dar. Es fehlt daher vorliegend an einem

zulässigen Anfechtungsobjekt, weshalb auf den Antrag, die Wahl durch den

Grossen Rat zu annullieren bzw. diese gar nicht erst durchzuführen, nicht

einzutreten ist.

5.

Auf die

Ausstandsbegehren und die Verfassungsbeschwerde ist aus den genannten Gründen

nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer

gemäss § 30b in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die

Verfahrenskosten.

Demgemäss

erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Auf die Ausstandsbegehren und die Verfassungsbeschwerde

wird nicht eingetreten.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des

Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–.

Mitteilung an:

-

Beschwerdeführer

-

Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt

-

Präsidium des Appellationsgerichts

-

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.