Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2020.7

URTEIL

vom 31. März 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé, lic. iur. Lucienne Renaud,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr.

Michèle Guth

Beteiligte

A____ Beschwerdeführer

[...]

B____ Beschwerdeführerin

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch

Gesundheitsdepartement Basel-Stadt,

Generalsekretariat, Malzgasse 30,

4001 Basel

Gegenstand

Verfassungsbeschwerde

gegen einen Beschluss des Regierungsrats

vom 15. Oktober 2020

betreffend Covid-19-Verordnung

zusätzliche Massnahmen

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Beschluss

vom 15. Oktober 2020 nahm der Regierungsrat eine Totalrevision der Verordnung

über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen; SG 321.331)

vor. Die Verordnung hat folgenden Inhalt:

§ 1 Gegenstand und Zweck

1 Diese Verordnung ordnet zusätzliche Massnahmen des

Kantons Basel-Stadt gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen

zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an.

2 Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des

Coronavirus (Covid-19) zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen.

§ 2 Erhebung von Kontaktdaten

1 Bei der Erhebung von Kontaktdaten gemäss Art. 5 Covid-19-Verordnung

besondere Lage hat die Betreiberin bzw. der Betreiber oder die Organisatorin

bzw. der Organisator mittels Kontrolle des Identitätsausweises oder anderweitig

die Richtigkeit der erhobenen Daten zu gewährleisten.

§ 3 Maskenpflicht in öffentlich

zugänglichen Innenräumen

1 In öffentlich zugänglichen Innenräumen folgender Einrichtungen

und Betriebe haben alle Personen eine Gesichtsmaske zu tragen:

a) Verkaufslokale und Einkaufszentren;

b) Restaurationsbetriebe, einschliesslich Bar- und

Clubbetriebe sowie Diskotheken und Tanzlokale;

c) Unterhaltungs- und Freizeitbetriebe, namentlich Museen,

Bibliotheken, Kinos, Konzerthäuser, Theater, Casinos, Quartier- und

Jugendtreffpunkte;

d) Empfangs- sowie Pausenbereiche von Sportanlagen, Fitnesszentren,

Schwimmbädern, Kunsteisbahnen und Wellnesszentren;

e) botanische und zoologische Gärten und Tierparks sowie

Tierheime;

f) Betriebe mit personenbezogenen Dienstleistungen mit

Körperkontakt wie Coiffeure, Massage- und Tattoo-Studios, Kosmetik- und

Erotikbetriebe;

g) Dienstleistungsbetriebe wie Banken, Poststellen und

Postagenturen sowie Reisebüros;

h) Bahnhöfe und andere Einrichtungen des öffentlichen

Verkehrs;

i) öffentliche Verwaltung;

j) soziale Einrichtungen (z.B. Anlauf- oder

Beratungsstellen);

k) Gesundheitseinrichtungen wie Spitäler, Kliniken und

Arztpraxen sowie Praxen und Einrichtungen von Gesundheitsfachpersonen;

l) Alters- und Pflegeheime sowie Behindertenheime;

m) Hotels und Beherbergungsbetriebe;

n) Gotteshäuser

und religiöse Gemeinschaftsräume.

2 Davon ausgenommen sind:

a) Kinder vor ihrem 12. Geburtstag;

b) Personen, die aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen,

keine Gesichtsmaske tragen können;

c) die Mitarbeitenden der betroffenen Einrichtung oder des

betroffenen Betriebs, sofern ein wirkungsvoller Schutz vor einer Ansteckung durch

spezielle Schutzvorrichtungen (z.B. Kunststoffglasscheiben) erreicht wird;

d) Gäste von Restaurationsbetrieben, einschliesslich Bar-

und Clubbetrieben sowie Diskotheken und Tanzlokalen, zur sitzenden Konsumation

von Essen oder Getränken an einem Tisch;

e) auftretende Personen wie Referentinnen und Referenten,

Künstlerinnen und Künstler, Sportlerinnen und Sportler oder Geistliche;

f) Personen

im Rahmen von medizinischen oder kosmetischen Behandlungen sowie amtlichen oder

religiösen Handlungen, die mit der Maskenpflicht unvereinbar sind.

§ 4 Maskenpflicht in

Bildungseinrichtungen

1 Auf Arealen und in Innenräumen aller staatlichen und privaten

Schulen (einschliesslich der Tagesstrukturen), Hochschulen und anderer Bildungseinrichtungen

gilt für alle Personen eine Maskentragpflicht.

2 Davon ausgenommen sind:

a) Schülerinnen und Schüler der Primarstufe;

b) Personen, die aus besonderen Gründen, insbesondere aus

medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können;

c) Personen

in Unterrichts- und Besprechungsräumen sowie in Betreuungsräumen der Tagesstrukturen,

sofern die in den jeweiligen Schutzkonzepten vorgesehenen Massnahmen

eingehalten werden.

§ 5 Restaurationsbetriebe

1 In Restaurationsbetrieben einschliesslich Bar- und Clubbetrieben

sowie Diskotheken und Tanzlokalen ist die Konsumation in Stehbereichen

unzulässig.

2 Die Konsumation hat sitzend an Tischen zu erfolgen und

zwischen Gästegruppen ist der erforderliche Mindestabstand einzuhalten oder es

sind zweckmässige Abschrankungen vorzusehen.

3 Ein Restaurationsbetrieb kann mehrere räumlich

getrennte Sitzbereiche betreiben.

4 In einem Sitzbereich gemäss Abs. 3 dürfen höchstens

100 Gäste anwesend sein.

5 In Clubbetrieben, Diskotheken und Tanzlokalen sind

insgesamt gleichzeitig höchstens 300 Personen zulässig.

6 In allen Restaurationsbetrieben, einschliesslich Bar-

und Clubbetrieben, Diskotheken und Tanzlokalen sind Kontaktdaten gemäss Art. 5

Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben.

§ 6 Veranstaltungen mit

höchstens 1000 Personen

1 Öffentliche und private Veranstaltungen mit höchstens

1000 Personen können durchgeführt werden, wenn der erforderliche Abstand

eingehalten oder Schutzmassnahmen ergriffen werden können. Ist dies nicht

möglich, so dürfen höchstens 50 Personen teilnehmen und es sind die Kontaktdaten

gemäss Art. 5 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben.

2 Für mitwirkende Personen gilt die Personenobergrenze

gemäss Abs. 1 nicht. Es ist für diese aber ein Schutzkonzept zu erstellen und es

sind Kontaktdaten gemäss Art. 5 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben.

§ 7 Veranstaltungen mit mehr

als 1000 Personen

1 Das Gesuch um eine Bewilligung zur Durchführung einer

Grossveranstaltung im Kanton Basel-Stadt gemäss Art. 6a Abs. 1

Covid-19-Verordnung besondere Lage ist dem Gesundheitsdepartement bis

spätestens drei Wochen vor der Veranstaltung einzureichen.

2 Dem Gesuch beizulegen ist ein Schutzkonzept gemäss

Art. 4 Covid-19-Verordnung besondere Lage, welches auf einer Risikoanalyse

beruht und die erforderlichen Massnahmen vorsieht.

3 Erteilte Bewilligungen können gemäss Art. 6a Abs. 5 Covid-19-Verordnung

besondere Lage vom Gesundheitsdepartement widerrufen oder mit zusätzlichen

Einschränkungen versehen werden.

4 Ist eine Veranstaltung zusätzlich bewilligungspflichtig,

hat die Bewilligung des Gesundheitsdepartements vor dem ordentlichen

Bewilligungsprozess vorzuliegen.

§ 8 Strafbestimmung

1 Wer als Betreiberin bzw. Betreiber oder Organisatorin

bzw. Organisator die §§ 2 - 6 verletzt, wird gemäss Art. 83 Abs. 1 lit. j EpG

mit Busse bestraft.

Die Änderung

trat am 19. Oktober 2020 in Kraft. Die Bestimmungen über das Maskentragen in

öffentlich zugänglichen Innenräumen sowie in Bildungseinrichtungen, über

Restaurationsbetriebe und Veranstaltungen mit höchstens 1'000 Personen

(§§ 3–6) wurden bis zum 31. Dezember 2020 befristet.

Gegen diese

Verordnungsänderung erhoben A____ und B____ (Beschwerdeführende) mit Eingabe

vom 20. Oktober 2020 Verfassungsbeschwerde beim Appellationsgericht, mit

welcher sie beantragten,«der Erlass sei ganz oder teilweise aufzuheben».

Mit Beschluss

vom 18. Oktober 2020 revidierte der Bundesrat die Verordnung über Massnahmen in

der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung

besondere Lage, SR 818.101.26) mit Wirkung per 19. Oktober 2020 und

erliess insbesondere folgende Bestimmung:

Art. 3b Personen in öffentlich

zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben sowie in

Zugangsbereichen des öffentlichen Verkehrs

1 Jede Person muss in öffentlich zugänglichen

Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben, in Wartebereichen von Bahn, Bus

und Tram und in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Zugangsbereichen des

öffentlichen Verkehrs eine Gesichtsmaske tragen.

2 Folgende Personen sind von der

Pflicht nach Absatz 1 ausgenommen:

a. Kinder vor ihrem 12. Geburtstag;

b. Personen, die nachweisen können, dass

sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmasken

tragen können;

c. Gäste in Restaurations-, Bar- und

Clubbetrieben, Diskotheken und Tanzlokalen, wenn sie an einem Tisch sitzen;

d. Personen, die eine medizinische oder

kosmetische Dienstleistung im Gesicht in Anspruch nehmen;

e. Angehörige des Personals, sofern

andere wirksame Schutzmassnahmen wie das Anbringen zweckmässiger Abschrankungen

ergriffen werden;

f.

auftretende

Personen wie Künstlerinnen und Künstler oder Sportlerinnen und Sportler, wenn

das Tragen einer Maske aufgrund der Art der Aktivität nicht möglich ist.

3 Für folgende Einrichtungen und Betriebe gilt die

Pflicht nach Absatz 1 nur dann, wenn sie im Schutzkonzept nach Artikel 4

vorgesehen ist:

a. Institutionen der familienergänzenden

Kinderbetreuung;

b. obligatorische Schulen, Schulen der

Sekundarstufe II und der Tertiärstufe sowie Unterrichtsräume anderer

Bildungseinrichtungen, in denen das Tragen einer Maske aufgrund der Art der

Aktivität den Unterricht erschwert;

c.

Trainingsbereiche

von Sport- und Fitnesseinrichtungen.

4 Die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske nach

Absatz 1 ändert nichts an den übrigen Massnahmen, die in den Schutzkonzepten

der Betreiber und Organisatoren nach den Artikeln 4–6a vorgesehen sind. Namentlich

ist der erforderliche Abstand auch beim Tragen einer Maske nach Möglichkeit

einzuhalten.

In der Folge

passte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die angefochtene kantonale

Verordnung mit Beschluss vom 20. Oktober 2020 dieser Änderung des Bundesrechts

an. Damit wurde bezüglich der Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen

Innenräumen in § 3 der angefochtenen Verordnung unter Vorbehalt von § 4 auf

Art. 3b der Covid-19-Verordnung besondere Lage verwiesen, es wurde die

Besucherhöchstzahl gemäss § 5 Abs. 5 in einem Raum auf 100 reduziert und es

wurde § 6 Abs. 1 geändert und ein Abs. 3 ergänzt.

Mit Beschluss

vom 28. Oktober 2020 nahm der Bundesrat weitere Änderungen in der

Covid-19-Verordnung besondere Lage vor. Diese bezogen sich unter anderem auch

auf Massnahmen in Bildungseinrichtungen:

Art. 6d Besondere Bestimmungen für

Bildungseinrichtungen

1 Präsenzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen sind

verboten. Vom Verbot ausgenommen sind:

a.

die

obligatorischen Schulen und die Schulen der Sekundarstufe II;

b.

Unterrichtsaktivitäten,

die notwendiger Bestandteil eines Bildungsgangs sind und für deren Durchführung

eine Präsenz vor Ort erforderlich ist;

c.

Einzellektionen.

2 Jugendliche in Schulen der

Sekundarstufe II sowie deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen

tätiges Personal müssen bei Präsenzveranstaltungen eine Gesichtsmaske tragen.

Ausgenommen sind Situationen, in denen das Tragen einer Maske den Unterricht

wesentlich erschwert.

3 Für Aktivitäten in den Bereichen Sport und Kultur mit

Jugendlichen in Klassen der Sekundarstufe II gelten die Vorgaben für den

nichtprofessionellen Bereich der Artikel 6e und 6f mit Ausnahme der

Beschränkung der Gruppengrösse.

Gleichzeitig

wurden Art. 3b Abs. 3 und 4 der Covid-19-Verordnung besondere Lage gestrichen. Weitere,

durch den Bundesrat mit Beschlüssen vom 4. und 18. Dezember 2020 sowie 13.

Januar 2021 vorgenommene Änderungen dieser Regelung sind im vorliegenden

Zusammenhang ohne Bedeutung.

Mit Beschluss

vom 3. November 2020 unterzog der Regierungsrat die angefochtene Verordnung

einer erneuten Totalrevision. Danach lautete sie wie folgt:

§ 1 Gegenstand und Zweck

1 Diese Verordnung ordnet zusätzliche Massnahmen des

Kantons Basel-Stadt gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen

zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an.

2 Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des

Coronavirus (Covid-19) zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen.

§ 2 Erhebung von Kontaktdaten

1 Bei der Erhebung von Kontaktdaten gemäss Art. 5

Covid-19-Verordnung besondere Lage hat die Betreiberin bzw. der Betreiber oder

die Organisatorin bzw. der Organisator mittels Kontrolle des

Identitätsausweises oder anderweitig die Richtigkeit der erhobenen Daten zu

gewährleisten.

§ 3 Restaurationsbetriebe

1 In allen Restaurationsbetrieben sind gleichzeitig

höchstens 100 Personen in einem Raum zulässig und es sind Kontaktdaten gemäss

Art. 5 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben.

2 Ein Restaurationsbetrieb kann mehrere getrennte Räume

betreiben.

§ 4 Maskenpflicht in

Bildungseinrichtungen

1 Auf Arealen und in Innenräumen von Bildungseinrichtungen

sowie von Einrichtungen der Tagesstrukturen gilt für alle Personen eine

Maskentragpflicht.

2 Davon ausgenommen sind:

a) Schülerinnen und Schüler der Primarstufe sowie, in

Unterrichts-, Förder- und Betreuungssituationen, deren Lehr-, Fach- und Betreuungspersonen;

b) Personen,

die aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske

tragen können.

§ 5 Strafbestimmung

1 Wer als Betreiberin bzw. Betreiber

oder Organisatorin bzw. Organisator die §§ 2–3 verletzt, wird gemäss Art. 83

Abs. 1 lit. j EpG mit Busse bestraft.

Mit Eingabe vom 5. November 2020 teilten die

Beschwerdeführenden darauf dem Gericht mit, dass sie an ihrer Beschwerde auch

gegenüber der neuen Verordnung festhielten. Mit Verfügung vom 9. November 2020 eröffnete

ihnen der Instruktionsrichter, dass die Änderungen der Verordnung über

zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie vom 3. November 2020 im Umfang des Streitgegenstandes ihrer

Beschwerde vom 20. Oktober 2020 und der darin erhobenen Rügen als

mitangefochten gelten würden.

Mit weiteren Beschlüssen nahm der Regierungsrat erneute Änderungen an der

Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen vor. Mit Bezug auf den

Regelungsbereich der Verordnung in den Fassungen vom 15. Oktober 2020 und vom

3. November 2020 beschloss er die Schliessung der Restaurationsbetriebe, wovon

er unter anderem Schulkantinen ausnahm (vgl. § 3 Abs. 1 und 2 lit. a in der

Fassung vom 19. November 2020), senkte die Obergrenze für Teilnehmende an

Veranstaltungen (§ 3c in der Fassung vom 19. November 2020), beschränkte die

Ausnahme von der Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen gemäss § 4 Abs. 2

lit. a auf Schülerinnen und Schüler der Primarschule (Fassung vom 30. Dezember

2020) und verwies in der redaktionell geänderten Strafbestimmung in § 5 neu für

die Bestrafung der genannten Personen auf Art. 83 Abs. 1 lit. j des

Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen

(Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101; Fassungen vom 19. November 2020 und 15.

Dezember 2020).

Mit Beschluss vom 18. Dezember 2020 verbot auch der Bundesrat den Betrieb

von Restaurations-, Bar- und Clubbetrieben sowie von Diskotheken und

Tanzlokalen mit bestimmten Ausnahmen, wozu auch Mensen und

Tagesstrukturangebote der obligatorischen Schulen zählen (Art. 5a Covid-19-Verordnung

besondere Lage).

Der Regierungsrat liess mit Vernehmlassung des Gesundheitsdepartements

vom 17. Dezember 2020 die kostenfällige Abweisung der Anträge der

Beschwerdeführenden beantragen, soweit darauf eingetreten werden könne. Hierzu

nahmen diese mit Eingabe vom 9. Januar 2021 replicando Stellung. Die weiteren

Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie

für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden

Erwägungen. Das Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Gemäss

§ 30a Abs. 1 lit. b und § 30e Abs. 1 lit. a des

Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG,

SG 270.100) kann beim Appellationsgericht als Verfassungsgericht

Beschwerde gegen kantonale Verordnungen geführt werden (abstrakte

Normenkontrolle; vgl. Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 519). Daraus

folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verfassungsgerichts als

Kammer (§ 91 Abs. 1 Ziff. 5 des Gesetzes betreffend die Organisation der

Gerichte und der Staatsanwaltschaft [Gerichtsorganisationsgesetz, GOG, SG

154.100]) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.

1.2

1.2.1

Angefochten

ist gemäss dem Antrag der Beschwerdeführenden vom 20. Oktober 2020, wonach der

angefochtene Erlass ganz aufzuheben sei, die gesamte Verordnung über

zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie in der Fassung vom 15. Oktober 2020. Diesbezüglich ist daher

auch die Legitimation der Beschwerdeführenden zu beurteilen. Im Verfahren der

Verfassungsbeschwerde gilt dabei wie für den Rekurs ans Verwaltungsgericht das

Rügeprinzip (§ 30b Abs. 1 VRPG; VGE VG.2012.2 vom 17. Juni 2013, VD.2010.180

vom 24. November 2010; Stamm, a.a.O.,

S. 504). Das Gericht prüft eine angefochtene Verordnung gestützt auf die

Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 30b VRPG

nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht

nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die

Beschwerdeführenden haben ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich

mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen

des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 305; Stamm, a.a.O., 504; VGE VD.2020.54 vom

15.

Januar 2021 E. 1.3).

1.2.2

Mit

ihrer Beschwerdebegründung setzen sich die Beschwerdeführenden allein mit der

Regelung der Maskentragpflicht (§§ 3 f.) und der Strafbestimmung (§ 8) in der

gesamthaft angefochtenen Verordnung in der Fassung vom 15. Oktober 2020

auseinander. Zu den Regelungen über die Erhebung der Kontaktdaten (§ 2), über

die Restaurationsbetriebe (§ 5) und die Veranstaltungen (§§ 6 f.) äussern sich Beschwerdeführenden

nicht. Insoweit kann auf die Beschwerde daher mangels sachbezogener Begründung

nicht eingetreten werden.

1.3

1.3.1

Die

Beschwerdebefugnis kommt nach § 30f lit. a VRPG jeder Person zu, auf die der

angefochtene Erlass künftig einmal angewendet werden könnte (siehe auch Stamm, a.a.O., S. 519). Vorausgesetzt

ist somit eine virtuelle Betroffenheit, wie sie auch zur Anfechtung von

Erlassen mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans

Bundesgericht verlangt wird (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c des

Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Virtuelles Berührtsein verlangt,

dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später

einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (vgl. VGE

VG.2018.2 vom 16. April 2018 E. 1.2; für das Bundesrecht BGE 138 I 435 E.

1.6

S. 445, 137 I 77 E. 1.4 S. 81, 136 I 17 E. 2.1 S. 21). Die

Beschwerdeführenden müssen aber persönliche Interessen vertreten; eine

Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der Allgemeinheit oder von

Dritten ist nicht zulässig (BGE 136 I 49 S. 54 E. 2.1; VGE VG.2020.5 vom 18.

November 2020 E. 1.2.2). Zulässig ist dabei auch die Vertretung der Interessen

eigener, minderjähriger Kinder (Art. 304 des Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]).

Auch wenn die Beschwerdeführenden ihre Beschwerde allein im eigenen Namen

erhoben haben, kann diesbezüglich von einer Prozessstandschaft für die in ihrer

elterlichen Sorge stehenden Kinder ausgegangen werden.

1.3.2

In

Bezug auf die von ihnen beanstandete Strafbestimmung im angefochtenen Erlass

fehlt es den Beschwerdeführenden und ihren Söhnen an der virtuellen

Betroffenheit. § 8 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen respektive §

5.

in der Fassung vom 3. November 2020 beziehen sich ausschliesslich auf

Personen, die als Betreiberin bzw. Betreiber oder Organisatorin bzw.

Organisator die Bestimmungen über die Erhebung von Kontaktdaten, die

Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen und in Bildungseinrichtungen,

die Restaurationsbetriebe oder die Veranstaltungen mit höchstens 1'000 Personen

verletzen. Die Beschwerdeführenden machen nicht geltend und es ist nicht

ersichtlich, dass sie als Betreiberin bzw. Betreiber oder als Organisatorin

bzw. Organisator im Geltungsbereich der genannten Bestimmungen tätig sind. Dies

gilt insbesondere auch für die Schule, welche ihre Söhne besuchen, wird diese

doch nicht von ihnen betrieben oder getragen. Das bloss mittelbare Interesse,

dass deren Betreiber nicht bestraft werden, genügt nicht (VGE ZH AN.2020.00011

vom 22. Oktober 2020 E. 1.2). Die Bestimmung kann daher künftig nicht auf sie

zur Anwendung gelangen, weshalb ihnen diesbezüglich die virtuelle Betroffenheit

fehlt. Folglich ist auf die Beschwerde in Bezug auf die Strafbestimmung nicht

einzutreten.

1.3.3

Die besondere

Erleichterung der Legitimationsvoraussetzungen der abstrakten Normenkontrolle

bezieht sich sodann nur auf die Betroffenheit durch den Inhalt des

angefochtenen Erlasses. Ein aktuelles Interesse ist dagegen insoweit

erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen

Aufhebung der Beschwerde führenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss.

Dies bedeutet auch, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen

muss (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.2; VGE ZH AN.2015.00007 vom 28. Januar 2016 E. 2.2 und Bertschi, in: Griffel (Hrsg.), Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. Aufl.,

Zürich 2014, § 21 N. 33). Das Gericht hat bei einer

abstrakten Normenkontrolle auch einer nachträglichen Änderung der Rechtslage

Rechnung zu tragen und insbesondere neu in Kraft getretenes, übergeordnetes

Recht mit zu berücksichtigen (BGE 136 I 49 S. 56 E. 3.3, 120 Ia 286 E. 2c/bb S.

291, 119 Ia 460 E. 4d S. 473). Das kann aber nicht unbeschränkt gelten, sondern

setzt einen engen Zusammenhang vor allem in sachlicher und zeitlicher Hinsicht

voraus (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.2).

1.3.4

Vorliegend

hat der Bundesrat mit Bezug auf die Maskentragpflicht in öffentlich

zugänglichen Bereichen von Einrichtungen per 19. Oktober 2020 mit Art. 3b

Covid-19-Verordnung besondere Lage neue Vorschriften erlassen, die strenger

sind als die vorliegend angefochtene kantonale Massnahme. Entsprechend hat der

Regierungsrat die kantonale Verordnung diesbezüglich aufgehoben. Auch im

Bereich der Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen hat der Bund nach Erlass

der angefochtenen, kantonalen Verordnung legiferiert. Er hat dabei die

Jugendlichen, die Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen tätiges Personal

verpflichtet, bei Präsenzveranstaltungen eine Gesichtsmaske zu tragen.

Insoweit ist das

aktuelle Rechtsschutzinteresse für die Anfechtung der kantonalen Verordnung

weggefallen (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.3).

1.3.5

Vom

Erfordernis der Aktualität des Interesses kann abgesehen werden, wenn sich die

mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen

oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall

rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 138 II 42 E. 1.3

S. 45, 136 II 101 E. 1.1 S. 103; BGer 6B_729/2018 vom 26. September 2018 E.

1.2; vgl. auch Stamm, a.a.O., S.

477, 500). Aufgrund der Möglichkeit, die Rechtmässigkeit eines Erlasses auch

noch im konkreten Einzelfall zu überprüfen, ist dies vorliegend allerdings

nicht angezeigt. Eine Beschwerde darf nicht dazu dienen, rein abstrakte

Rechtsfragen zu erörtern (vgl. Stamm, a.a.O.,

S. 500). Da in der momentanen besonderen Lage der Corona-Pandemie sowohl die

rechtlichen Grundlagen als auch die tatsächliche Situation innert wenigen Tagen

ändern können, ist es zudem nicht erkennbar, dass sich dieselben Fragen

jederzeit wieder unter den gleichen Umständen stellen könnten.

Folglich kann

vorliegend nicht vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses

abgesehen werden (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.4). Ebenfalls

nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens kann aufgrund der

zwischenzeitlich erfolgten Veränderung der angefochtenen Bestimmung sein, ob

die vom Bundesrecht in ihrer selbständigen Wirksamkeit aufgehobene kantonale

Regelung in den §§ 3 und 4 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen

im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnung am 15. Oktober 2020

rechtskonform waren. Mit der Beschwerde gegen Erlasse kann die Aufhebung der

angefochtenen Vorschrift nur «ex nunc» verlangt werden, mit Wirkung ab

Veröffentlichung des Aufhebungsentscheids (§ 30i Abs. 2 Satz 3; VGE

VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.3).

1.3.6

Eine

eigenständige Bedeutung hat die angefochtene kantonale Regelung der

Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen nach den erfolgten Anpassungen nur

noch für die Sekundarstufe I.

Mit ihrer

Beschwerde bezogen sich die Beschwerdeführenden auf ihre drei minderjährigen

Kinder, ohne deren Alter weiter zu konkretisieren. Mit ihrer Replik reichten

die Beschwerdeführenden Schulbestätigungen für ihre beiden heute 17- und

16-jährigen Kinder ein. Diese besuchen Klassen des 11. resp. 10. Schuljahres

(ohne Kindergarten) an der […] Schule in […] (act. 6/1). Diese beiden Söhne

befinden sich daher nicht mehr im obligatorischen Schulunterricht und mithin in

der Sekundarstufe II. Sie sind daher von der eigenständigen kantonalen Regelung

nicht mehr betroffen. Damit fehlt ihnen und den Beschwerdeführenden auch

diesbezüglich ein virtuelles Betroffensein und damit die Legitimation zur

Verfassungsbeschwerde.

Mit ihrer Replik

haben die Beschwerdeführenden aber in einer Notiz zu den beigelegten

Schulbestätigungen weiter darauf hingeweisen, dass sie eine Schulbestätigung

ihres jüngsten Sohnes, welcher die 7. Klasse besuche, nachliefern könnten. Auf

instruktionsrichterliche Aufforderung hin haben sie diese mit Eingabe vom 15.

Februar 2021 (act. 8/9) nachgereicht. Daraus folgt, dass der heute 13-jährige,

jüngste Sohn der Beschwerdeführenden die 7. Klasse der […] Schule in […]

besucht. Er befindet sich damit in der Sekundarstufe I, weshalb die

bundesrechtliche Regelung des Maskentragens in Bildungseinrichtungen auf ihn

nicht zur Anwendung gelangt. Er ist daher von der angefochtenen,

kantonalrechtlichen Regelung berührt. Insoweit sind die Beschwerdeführenden

daher weiterhin beschwerdebefugt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten,

soweit sie sich gegen die Pflicht zum Maskentragen im Präsenzunterricht von

Bildungseinrichtungen der Sekundarstufe I bezieht.

1.3.7

Eine

Betroffenheit bezüglich der kantonalrechtlichen Maskenpflicht in hiesigen

öffentlich zugänglichen Innenräumen gemäss § 3 der angefochtenen Verordnung

substantiieren die in Olten lebenden Beschwerdeführenden nicht. Sie machen auch

nicht geltend, welche dieser Innenräume sie regelmässig besuchen. Sie haben

daher diesbezüglich ein virtuelles Interesse an der Anfechtung der Verordnung

nicht substantiiert, weshalb auch diesbezüglich auf ihre Beschwerde nicht

eingetreten werden kann.

1.4

Zusammengefasst

ist daher auf die Verfassungsbeschwerde nur insoweit einzutreten, als sie sich

gegen die Maskenpflicht im Präsenzunterricht an Schulen der Sekundarstufe I

richtet. Im Übrigen ist das Verfahren mangels eines aktuellen

Rechtsschutzinteresses infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben, soweit

darauf überhaupt hätte eingetreten werden können.

2.

2.1

Mit

ihrer Beschwerde machen die Beschwerdeführenden geltend, die neu auch in

Bildungseinrichtungen geltende Maskenpflicht greife als «Verhüllungsgebot» in

den Schutzbereich des Grundrechts auf Schutz der körperlichen Unversehrtheit

(Art. 10 und 11 der Bundesverfassung [BV, SR 101] bzw. § 11 Abs. 1 lit. b und f

der Kantonsverfassung [KV, SG 111.100]) sowie der Glaubens- und

Gewissensfreiheit (Art. 15 BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. k KV) ein. Betroffen sei im

Weiteren auch das Diskriminierungsverbot (Art. 8 BV bzw. § 8 KV). Eine derart

weitreichende Pflicht zur Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum, wie die

Verordnung sie vorsehe, müsse als eine Zuwiderhandlung gegen die Achtung der

Menschenwürde (Art. 7 BV bzw. § 7 KV) bezeichnet werden. Schliesslich seien

auch der Schutz der Privatsphäre, worunter auch der Datenschutz falle (Art. 13

BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. g und j KV), die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV bzw.

§ 11 Abs. 1 lit. m KV), die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV bzw.

§ 11 Abs. 1 lit. I KV), die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. s KV) sowie die Kunstfreiheit (Art. 21 BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. p KV)

tangiert.

2.2

Die

Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken tangiert das Grundrecht der persönlichen

Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 1 BV (so auch VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember

2020.

E. 6.2). Dieses schützt das Recht auf Selbstbestimmung und auf

individuelle Lebensgestaltung und umfasst den Schutz der elementaren

Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung, ohne aber eine allgemeine

Handlungsfreiheit zu vermitteln (BGE 138 IV 13 E. 7.1 S. 25). Art. 10 Abs. 1 BV

bietet einen subsidiären Schutz, soweit eine Entfaltung der Persönlichkeit

nicht bereits durch ein spezifisches Freiheitsrecht geschützt ist (BGE 123 I 296 E. 2b/bb S. 301). Nicht geschützt sind dagegen nebensächliche Wahl- und

Betätigungsmöglichkeiten des Menschen (BGE 101 Ia 336 S. 346 ff., 97 I 45 S.

49; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches

Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016, N 1246 f.). Der Schutzbereich

dieses weiten Grundrechts ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in

einer kasuistischen Rechtsprechung von Fall zu Fall zu konkretisieren (BGE 134 I 214 E. 5.1 S. 216). In den Schutzbereich fallen auch Bekleidungsvorschriften

(vgl. VGE VG.2013.1 vom 3. Januar 2014 E. 4.2 m.H. auf BGE 2 S. 178 sowie Kley, Kutten, Kopftücher, Kreuze und

Minarette – religiöse Symbole im öffentlichen Raum, in: Pahud de Mortanges

[Hrsg.], Religion und Integration aus der Sicht des Rechts, Freiburger

Veröffentlichungen zum Religionsrecht, Band 24, Zürich 2010, S. 229,

236.

f.). Das Recht auf individuelle Lebensgestaltung beinhaltet dabei auch

die Freiheit in der Auswahl der Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der

Ästhetik und der Praktikabilität. Das Bundesgericht hat es aber offengelassen,

ob darunter auch das Recht fällt, auf das Tragen von Kleidern zu verzichten,

jedenfalls soweit auf eine Bekleidung gänzlich verzichtet werden soll (BGE 138 IV 13 E. 7.2 S. 26). Mit dem Gebot, den Bereich von Mund und Nase zu bedecken,

wird aber eine wesentliche Möglichkeit beschränkt, sich gegenüber Dritten

nonverbal zu artikulieren und sich in seiner eigenen Persönlichkeit zu

präsentieren. Auch wenn das Tragen von Masken mittlerweile vom weit

überwiegenden Teil der Bevölkerung im Alltag als «normal» empfunden wird (vgl. sotomo/DemoScope,

Covid-19-Präventionsmassnahmen: Informationsstand, Einstellungen und Verhalten,

Bericht zur Wirkungsmessung von Ende Oktober 2020 im Auftrag des Bundesamts für

Gesundheit BAG, Kurzbericht vom 27. November 2020, S. 19, act. 5/7), liegt

darin dennoch eine Einschränkung des grundrechtlich geschützten Anspruchs auf

individuelle Lebensgestaltung (vgl. auch Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Auflage, Zürich 2020, N 364). Da sich

die Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen mit Bezug auf die vom jüngsten

Sohn der Beschwerdeführenden besuchte Schule auf Minderjährige bezieht, ist

damit auch der Anspruch von Kindern und Jugendlichen auf besonderen Schutz

ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung tangiert.

2.3

Die

von den Beschwerdeführenden angerufene Glaubens-, Gewissens- und

Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV und § 11 Abs. 1 lit. k KV schützt das

Recht, eine Religion und eine weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und

allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Art. 15 Abs. 2 BV; BGE 134 I 75 E. 4.1 S. 77).

2.3.1

Unter

dem Schutz der Religionsfreiheit stehen alle Religionen, unabhängig von ihrer

quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGer 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E.

4.1; BGE 134 I 56 E. 4.3 S. 60 m.w.H.). Die Religionsfreiheit umfasst neben der

inneren Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen

Anschauungen zu ändern, auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen

innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten oder

sie nicht zu teilen. Sie enthält damit den Anspruch des Einzelnen darauf, sein

Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den

Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln (BGE 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013

E. 4.1; BGE 123 I 296 E. 2b/aa S. 300). Zu der entsprechend geschützten

Religionsausübung zählen nicht nur die Vornahme kultischer Handlungen, sondern

auch die Beachtung religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen

Lebens im Rahmen gewisser übereinstimmender sittlicher Grundanschauungen der

Kulturvölker, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen

Überzeugung sind. Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den

Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie

auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (vgl. BGE 134 I 56

E. 4.3 S. 60, 123 I 296 E. 2b/aa S. 300 f.).

Die

Beschwerdeführenden konkretisieren nicht, welchem religiösen Gebot die Pflicht

zum Tragen von Mund -und Nasenmasken entgegenstehen würde. Sie beziehen sich

dabei auch nicht auf eine bestimmte Religion, zu deren Bekenntnis sie und ihr

jüngster Sohn sich verpflichtet fühlen.

2.3.2

Zu

prüfen ist daher allein, ob die angefochtene Maskentragpflicht ihre nach Art.

15.

BV geschützte Weltanschauung tangiert.

Nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (vgl. VGE VD.2012.121/122 vom 14. August

2013.

E. 4.3.3) stehen nicht-religiöse Anschauungen nur dann unter dem Schutz

der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV, wenn sie sich – wie die geschützte

Religion (BGE 119 Ia 178 E. 4b S. 184) – auf eine «Gesamtsicht der Welt»

erstrecken, ihnen für die bekennenden Personen eine wesentliche

identitätsstiftende Funktion zukommt, sie für deren Würde und Selbstwertgefühl

von grundlegender Bedeutung sind (Rhinow,

Religionsfreiheit heute, recht 2002, 45 ff., 46) und sich in diesem Sinne durch

eine nicht zu hinterfragende Überzeugung betreffend die existentiellen Aufgaben

des Menschen auf dieser Welt kennzeichnen (Müller/Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern, 2008, 257 f). Damit der

religionsrechtliche Schutz von Anschauungen nicht zu einer schwer fassbaren

Allgemein- und Handlungsfreiheit erweitert wird (BGE 119 Ia 178 E. 4b S. 183),

muss eine Weltanschauung entsprechend der Judikatur und Literatur zu Art. 9

EMRK sich als zusammenhängende Sichtweise grundsätzlicher Lebensfragen, als

Sicht der Welt als Ganzes präsentieren, deren Überzeugungen sich durch ein

gewisses Mass an Stichhaltigkeit, Ernsthaftigkeit, Schlüssigkeit und Bedeutung

auszeichnen müssen (Grabenwarter/Pabel,

EMRK, 6. Aufl., München 2016, § 22 Rz. 118). Als religionsrechtlich geschützte

Weltanschauung wird in diesem Sinne das Bewusstsein der Wirklichkeit als

ganzheitliche Welt-, Lebens-, Sinn- und Werteordnung (Grabenwarter, in: Pabel/Schmahl, IntKommEMRK, Art. 9 N 67

m.H. auf Reimer) oder als Summe

von Überzeugungen verstanden, aus denen eine kohärente Sicht grundlegender

Probleme zum Ausdruck kommt (Frowein/Peukert,

EMRK-Kommentar, 3. Aufl., Kehl 2009, Art. 9 N 19). Demgegenüber geht das

Bundesgericht von einem weiteren Schutz von Anschauungen im Rahmen der

Religionsfreiheit aus, verlangt es doch keinen solchen Bezug zu einer

«Gesamtsicht der Welt» (BGer 2C_132/2014, 2C_133/2014 vom 15. November 2014 E.

4.1).

Die

Beschwerdeführenden machen diesbezüglich unter Bezugnahme auf eine

bundesrätliche Beantwortung eines parlamentarischen Vorstosses (Stellungnahme

des Bundesrates vom 19. Mai 2010 zur Motion 10.3173 «Runter mit den Masken», https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20103­173)

geltend, es entspreche «unseren kulturellen Gepflogenheiten und somit unserer

Vorstellung von Menschenwürde, das Gesicht des anderen bei Begegnungen im

öffentlichen Raum zu sehen». Im Rahmen der zitierten Stellungnahme hat der

Bundesrat ausgeführt, der Bund werde mit den Kantonen das Gespräch suchen, «um

die hier geübte Kultur, das Gesicht des andern bei Begegnungen im öffentlichen

Raum zu sehen, sicherzustellen und damit unsere Vorstellung von Menschenwürde

zum Tragen zu bringen». Es entspricht aber in gleicher Weise unserer Kultur,

das Gesicht und damit Mund und Nase im Besonderen bei entsprechender Gefahr

etwa durch Kälte, Dämpfe oder Anderes bedeckend zu schützen. Es entspricht

damit keiner allgemein gelebten und auf der Stufe der Religionsausübung

stehenden allgemein geübten Weltanschauung, das Gesicht bedingungslos

unverhüllt zu lassen. Die Beschwerdeführenden substantiieren nicht, weshalb

ihre eigene Weltanschauung darüber hinaus die Verhüllung von Nase und Mund zur

Gefahrenabwehr verbietet. Sie können sich daher nicht auf den Schutz der

Religionsfreiheit berufen.

2.4

Nicht

ersichtlich ist und nicht weiter substantiiert wird von den

Beschwerdeführenden, inwiefern mit der Maskentragpflicht in

Bildungseinrichtungen gemäss § 4 der angefochtenen Verordnung der Anspruch auf

körperliche Unversehrheit (Art. 10 Abs. 2 BV und § 11 Abs. 1 lit b KV), die

Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV und § 11 Abs. 1 lit. m KV) oder die

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV und § 11 Abs. 1 lit. s KV) tangiert werden

soll. Das Maskentragen bewirkt weder einen Eingriff in den Körper der

Schülerinnen und Schüler, noch beeinträchtigt es sie bei Versammlungen im

schulischen Rahmen oder in einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Soweit damit eine

Einschränkung des mimischen Ausdrucks gemeint ist, mag die Bestimmung zwar auch

die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV und § 11 Abs. 1 lit. l KV)

sowie die Kunstfreiheit (Art. 21 BV und § 11 Abs. 1 lit. p KV) berühren, doch

verschaffen diese Grundrechte diesbezüglich keinen spezifischeren

Schutzanspruch als die Persönliche Freiheit (vgl. auch VGE ZH AN.2020.00016 vom

3.

Dezember 2020 E. 6.2). Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, wie die

geschützte Privatsphäre (Art. 13 BV und § 11 Abs. 1 lit. g und j KV) oder das

Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV und § 8 Abs. 2 KV) durch die

Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen tangiert werden könnten, werden

damit doch weder private Daten tangiert noch unzulässige Unterscheidungen

getroffen.

2.5

Zu

prüfen ist daher gemäss Art. 36 BV und § 13 KV, ob die Beschränkung der

persönlichen Freiheit durch die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken im

Präsenz­unterricht auf der Sekundarstufe I auf einer hinreichenden gesetzlichen

Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt wird und

verhältnismässig ist.

3.

3.1

Mit

ihrer Beschwerde rügen die Beschwerdeführenden zunächst, dass es für die

angefochtene Massnahme an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Sie machen dabei

geltend, dass sich die angefochtene Verordnung im Wesentlichen auf Bundesrecht

und insbesondere auf Art. 40 EpG und auf Art. 8 der Covid-19-Verordnung

besondere Lage stütze. Trotz dieser Regelung auf Verordnungsstufe des Bundes

obliege es dem Appellationsgericht zu prüfen, ob für die durch den kantonalen

Erlass angeordneten Massnahmen eine ausreichende gesetzliche Grundlage

vorhanden sei und damit insbesondere das rechtsstaatliche Prinzip der

Gewaltenteilung eingehalten werde. Dies gelte insbesondere bei der

Maskenpflicht in Bildungseinrichtungen, wo die Regelung des Regierungsrates

über jene des Bundes hinausgehe. Während der Bund eine Maskenpflicht in

obligatorischen Schulen, Schulen der Sekundarstufe II und der Tertiärstufe nur

dann vorsehe, wenn diese ein Bestandteil des betreffenden Schutzkonzepts sei,

verlange die kantonale Verordnung gemäss § 4 Abs. 1 eine generelle

Maskenpflicht auf Arealen und in Innenräumen aller staatlichen und privaten

Schulen (einschliesslich der Tagesstrukturen). Ausnahmen würden in § 4 Abs. 2

genannt, wobei gestützt auf das entsprechende Schutzkonzept nur eine Befreiung

von der Maskenpflicht in Unterrichts- und Besprechungsräumen sowie in den

Betreuungsräumen der Tagesstrukturen zulässig sei. Die Beschwerdeführenden

stellen sich auf den Standpunkt, die Anordnung einer generellen, von Massnahmen

auf der Basis von Schutzkonzepten unabhängigen Maskenpflicht in

Bildungseinrichtungen müsste die erforderliche gesetzliche Fundierung in Art.

40.

EpG haben. Sie könne nicht mit den in Art. 40 EpG namentlich genannten

Massnahmen wie temporären Schulschliessungen gleichgestellt werden und müsste

folglich im Gesetz selber vorgesehen sein.

3.2

3.2.1

Darin

kann den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden. Zunächst ist festzustellen,

dass der Bundesrat mit Beschluss vom 28. Oktober 2020 die Pflicht zum Tragen

von Gesichtsmasken im Präsenzunterricht der Sekundarstufe II unabhängig vom

Bestand von Schutzkonzepten für obligatorisch erklärt hat (vgl. Art. 6d Abs. 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage).

3.2.2

Auch

soweit die Beschwerdeführenden die kantonale Kompetenz zur angefochtenen

Regelung in Frage stellen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Zur Kompetenz der

Kantone im Schulwesen (Art. 62 BV) kommt, dass die Regelungshoheit im

Gesundheitswesen grundsätzlich bei den Kantonen liegt (Bergamin/Mazidi, Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und

Kantonen bei der Bekämpfung von Epidemien: Erste Einschätzungen unter

besonderer Berücksichtigung der COVID-19-Verordnungen, in: Newsletter du

fédéralisme suisse, 2020/2, Rz. 8 m.H. auf Gächter/Renold-Burch,

in: Basler Kommentar, 2015, Art. 118 BV N 11; Poledna,

in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 118 BV N 5). Dem Bund kommt

aber gemäss Art. 118 BV in diesem Bereich eine fragmentarische Kompetenz zu (Bergamin/Mazidi, Rz. 8 f.

m.H. Biaggini, BV

Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 118 N 2 ff.; Poledna, a.a.O., Art. 118 N 5, 7 und BGE 139 I 242 E. 3.1.). Dazu zählt der Erlass von Vorschriften zur «Bekämpfung

übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und

Tieren» (Art. 118 Abs. 2 lit. b BV). Es handelt sich um eine konkurrierende,

resp. nachträglich derogatorische Bundeskompetenz, sodass die Kantone in dem

Umfang zur Regelung kompetent bleiben, als der Bund seine Gesetzgebungskompetenz

nicht ausgeschöpft hat (Bergamin/Mazidi,

Rz. 29 f.). Gestützt darauf hat der Bund das

Epidemiengesetz erlassen. Das Epidemiengesetz sieht dabei für die

Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ein dreistufiges Modell vor, welches

zwischen der normalen, einer besonderen und einer ausserordentlichen Lage

unterscheidet (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,

Rz. 14). Seit dem Erlass der

angefochtenen Verordnung gilt bezüglich der Covid-19-Pandemie die besondere

Lage und mithin eine epidemiologische Notlage (Bergamin/Mazidi,

a.a.O., Rz. 17 m.H. auf die Botschaft zur Revision

des EpG, BBl 2011 311, 363). Sie liegt gemäss Art. 6 Abs. 1 EpG vor, wenn die

ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die

Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen, und eine

erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr, eine besondere Gefährdung der

öffentlichen Gesundheit oder schwerwiegende Auswirkungen auf die Wirtschaft

oder auf andere Lebensbereiche bestehen (lit. a). Sie liegt alternativ auch

dann vor, wenn die Weltgesundheitsorganisation (WHO) festgestellt hat, dass

eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite besteht und durch

diese in der Schweiz eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit droht (lit.

b). Eine ausserordentliche Lage im Sinne von Art. 7 EpG setzt darüber hinaus

eine nationale Bedrohungslage mit einer Bedrohung der äussern und inneren

Sicherheit voraus. Sowohl mit einer besonderen wie auch einer

ausserordentlichen Lage ist eine Zentralisierung von Massnahmen zur Bekämpfung

der Epidemie verbunden (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,

Rz.

17–22). Den Kantonen kommt in allen drei Lagen primär eine

Vollzugsaufgabe zu (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,

Rz.

23.

ff. m.H. auf Art. 75 EpG). Daneben

kommt den Kantonen auch die Gesetzgebungskompetenz zu, soweit der Bund diese

nicht ausgeschöpft hat. Mit Bezug auf den Erlass von kantonalen

epidemiologischen Regelungen ist daher jeweils im Rahmen einer

Einzelfallprüfung durch Auslegung zu untersuchen, ob der Bund explizit oder

implizit eine abschliessende Regelung getroffen hat (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz. 57 ff.).

Bei einer expliziten Regelung eines Bereichs in der Verordnung ist dabei

grundsätzlich von einer abschliessenden Regelung auszugehen (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz.

60).

Am 27. Mai 2020

beschloss der Bundesrat die Rückkehr von der zuvor geltenden ausserordentlichen

Lage nach Art. 7 EpG zur besonderen Lage nach Art. 6 EpG. Die weiterhin

notwendigen, auf der Grundlage des Epidemiengesetz erlassenen Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie überführte er in die Covid-19-Verordnung

besondere Lage vom 19. Juni 2020. Mit dieser Rückkehr in die besondere Lage

ging «die Verantwortung für die Bekämpfung der Covid-19-Epidemie wieder in die

Verantwortung der Kantone über, wie es – Einzelbereiche vorbehalten – das

geltende EpG vorsieht», wobei sie aufgrund der derogatorischen Kraft des

Bundesrechts die einschlägigen bundesgesetzlichen Vorgabe der

Covid-19-Verordnung besondere Lage zu beachten haben (Botschaft 20.058

Covid-19-Gesetz vom 20. August 2020, BBl 2020 6569 f; BAG, Vorbereitung und

Bewältigung des Wiederanstiegs der COViD-19-Fälle in der Schweiz, vom 19. Juni

2020, S. 4, 6, 10).

Es liegen keine

Hinweise vor, dass der Bund mit der Regelung der Maskenpflicht in den Schulen

der Sekundarstufe II die Kompetenz der Kantone zu deren Regelung in der

Primarschule sowie der Sekundarstufe I hat einschränken wollen. In Art. 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage wird explizit auf die Zuständigkeit der

Kantone verwiesen, soweit die Verordnung nicht anderes bestimmt. Damit

begründet sie einen Vorbehalt zugunsten der Kantone für kantonale Regulierungen

in Bereichen, die von der Verordnung nicht oder nicht abschliessend geregelt

werden (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz.

35). Wie in den Erläuterungen dazu ausgeführt wird, sind diese «Kompetenzen (…)

vor dem Hintergrund, dass den Kantonen im Rahmen der besonderen Lage wiederum

die Hauptverantwortung zukommt, zu verstehen» (Erläuterungen Covid-19-Verodnung

besondere Lage vom 12. August 2020, S. 2,

Art. 8

Covid-19-Verordnung besondere Lage in der Fassung vom 1. März 2021 ermächtigt

und verpflichtet die Kantone daneben zum Erlass zusätzlicher Massnahmen nach

Art. 40 EpG, wenn die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region

insbesondere nach Massgabe der Inzidenz, der Anzahl Neuinfektionen, der

Positivitätsrate und der Anzahl der durchgeführten Tests, der Reproduktionszahl

sowie der Lage in den Spitälern dies erfordert oder aufgrund der

epidemiologischen Lage die Rückverfolgung (Contact Tracing) nicht mehr

sichergestellt werden kann. Damit werden die Kantone auch zur Anordnung von

Verhaltensregeln gegenüber der Bevölkerung bzw. Privatpersonen ermächtigt (vgl.

Erläuterungen zur Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der

besonderen Lage zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie, S. 27, Massnahmen und Verordnungen

(admin.ch), besucht am 2. März 2021).

Folglich lassen

Art. 6 EpG und die Covid-19-Verordnung besondere Lage mit Art. 8 den Kantonen

Raum für entsprechende weitergehende Massnahmen, worauf sich die angefochtenen

Bestimmungen der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen stützen.

3.2.3

Weiter

rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Gewaltentrennung und

bestreiten damit die Kompetenz des Regierungsrates, zum Erlass der

angefochtenen Einführung einer Maskenpflicht im Präsenzunterricht der

Sekundarstufe I.

Der Regierungsrat

ist zum Erlass rechtsetzender Bestimmungen in der Form der Verordnung befugt,

soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (§ 105 Abs. 2 KV). Nach § 2 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes (GesG, SG 300.100) ist der

Regierungsrat zuständig für den Vollzug des eidgenössischen Gesundheitsrechts.

Gemäss § 51 Abs. 1 GesG ergreifen «das zuständige Departement oder die

gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und Funktionsträger (…) die

erforderlichen Massnahmen im Sinne des Bundesgesetzes über die Bekämpfung

übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) vom 28. September

2012». Mit Bezug auf diese Bestimmung erwog der Regierungsrat, dass den

Kantonen im Bereich der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten bloss

Vollzugskompetenzen zukämen, weshalb das zuständige Departement und die

gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und Funktionsträger gemäss § 4

als kantonale Vollzugsbehörden in diesem Bereich eingesetzt werden sollten

(Ratschlag Nr. 10.0229.01 zum Gesundheitsgesetz vom 24. August 2010 S. 57).

Gleichzeitig sollte aber mit der gewählten gesetzlichen Formulierung auch ein

dynamischer Verweis auf das damals in Überarbeitung begriffene Epidemiengesetz

des Bundes und die von diesem eingeräumten kantonalen Kompetenzen zum Vollzug

des eidgenössischen Rechts aufgenommen werden (Ratschlag GesG, a.a.O.). Dabei

besteht aufgrund der besonderen gesetzlichen Regelung gemäss § 50 GesG im

Bereich des Gesundheitsrechts trotz des notrechtlichen Charakters der

regierungsrätlichen Gefahrenabwehr keine Pflicht zur nachträglichen Genehmigung

einer Verordnung zur unmittelbaren Gefahrenabwehr im Rahmen der polizeilichen

Generalklausel. Nach § 50 GesG können das zuständige Departement oder die

gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und -träger bei zeitlicher

Dringlichkeit Massnahmen ergreifen, um eingetretene oder unmittelbar drohende

schwere Störungen abzuwenden. Als übergeordnete Behörde des Departements kann

damit auch der Regierungsrat direkt entscheiden. Mit der angefochtenen,

kompetenzgerecht erlassenen Regelung hat der Regierungsrat deshalb den

Grundsatz der Gewaltentrennung nicht verletzt.

3.2.4

Entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführenden besteht schliesslich kein Anlass dazu,

das Verordnungsrecht des Bundes im vorliegenden Zusammenhang vorfrageweise auf

seine Verfassungskonformität hin zu überprüfen, soweit dieses die von den

Beschwerdeführenden gerügten Massnahmen selbst enthält. Insoweit kommt dem

kantonalen Verordnungsrecht gar keine selbständige Bedeutung mehr zu, weshalb

auf die Beschwerde insoweit gar nicht einzutreten ist (vgl. oben E. 1.3). Ist

aber gar nicht mehr auf das Rechtsmittel gegen das kantonale Recht einzutreten,

besteht auch keine Grundlage, das sie ersetzende Bundesrecht im Verfahren der

kantonalen Verfassungsrechtspflege zu überprüfen.

4.

Weiter machen

die Beschwerdeführenden geltend, dass die angefochtene Pflicht zum Maskentragen

im Präsenzunterricht der Sekundarstufe I «nicht hinreichend durch ein

öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt»

sei. Die Massnahme dient dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und verfolgt

damit offensichtlich ein hinreichendes öffentliches Interesse. Zu prüfen ist

und von den Beschwerdeführenden konkret in Frage gestellt wird denn auch bloss

die Verhältnismässigkeit der angefochtenen Massnahme.

5.

5.1

Der

Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur

Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur

damit verbundenen Belastung für die Betroffenen steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.

Aufl., Zürich 2020, N 521 ff.).

5.2

5.2.1

Mit

Bezug auf die Eignung der Massnahme zur Eindämmung der Pandemie machen die

Beschwerdeführenden geltend, dass gemäss einer Studie des Staatssekretariats

für Wirtschaft (SECO) vom Juli 2020 («Wirksamkeit nicht-pharmazeutischer

Massnahmen zur Eindämmung des Coronavirus – eine Übersicht») für die

Wirksamkeit von Masken im Bereich der Epidemienbekämpfung wissenschaftliche

Untersuchungen aktuell ausschliesslich in Bezug auf infizierte oder erkrankte

Personen vorlägen, nicht aber in Bezug auf gesunde Personen. Es entspreche einer

unzulässigen Verabsolutierung des Vorsorgeprinzips, wenn sämtliche Personen,

welche sich in bestimmten Bereichen des öffentlichen Raums aufhalten, unter den

«Generalverdacht» von Covid-Infizierten/Erkrankten gestellt würden.

5.2.2

Darin

kann den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden. Wie der Regierungsrat

nachgewiesen hat, wird eine Maskentragpflicht für Kinder ab 12 Jahren auf dem

Schulgelände auch von der Schweizerischen Gesellschaft für Pädiatrie sowie von

kinderärzte.schweiz, dem Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte in der

Praxis, in einer gemeinsamen Stellungnahme vom 17. November 2020 empfohlen, da

die Fallzahlen ab 12 Jahren rasch und kontinuierlich anstiegen (act. 5/1; vgl.

auch Huppertz/Berner/Schepker/Kopp/Oberle/Fischbach/Rodeck/Knuf/Simon/Hübner,Verwendung

von Masken bei Kindern zur Verhinderung der Infektion mit SARS-CoV-2, Version

10.11.2020, act. 5/5). Das Tragen einer Maske in der Öffentlichkeit dient in

erster Linie dem Schutz von anderen Personen und damit dem Schutz vor einer

Ausbreitung von Ansteckungen. Eine infizierte Person kann bereits zwei Tage vor

Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf

engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird jede Person vor den anderen

geschützt. Durch das Maskentragen ist kein hundertprozentiger Schutz

gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das Coronavirus sich weniger schnell

ausbreitet (VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.5.1 m.H. auf

Die Swiss National COVID-19 Science Task Force befürwortet bereits seit April

2020.

das Tragen einer Maske in Innenräumen (namentlich in Spitälern/Arztpraxen

und in Lebensmittelläden) und im öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand

nicht eingehalten werden kann (VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember

2020.

E. 6.5.1 m.H. auf Swiss National COVID-19 Science Task Force, Benefits of

wearing masks in community settings where social distancing cannot be reliably

achieved, 1. Juli 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).

Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie

zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten

einerseits den Träger vor einer Infektion und andererseits andere Personen vor

einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (VGE

ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.5.1 m.H. auf

WHO, Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni

2020, S. 6 ff., zu finden über https://www.who.int/emergencies/

diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;

int/emer­gencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-de-tail/coronavirus-disease-covid-19-masks).

Aus dieser

fachlichen Empfehlung folgt eine genügend belegte Evidenz für die Eignung der

Massnahme, zumal die notwendigen Schutzmassnahmen in der ganzen Pandemie von

den Behörden zwingend im Rahmen nicht abschliessender Klärung der gesamten

Zusammenhänge der Ansteckungen ergriffen werden müssen. Es kann von vornherein

nicht mit Massnahmen zugewartet werden, bis diesbezüglich in allen Teilen Klarheit

herrscht. Mit der entsprechenden Feststellung des Verwaltungsgerichts des

Kantons Zürich ist deshalb nach derzeitigem Wissensstand davon auszugehen, dass

die statuierte Maskentragpflicht geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu

schützen, da dadurch die Bevölkerung insbesondere bei Nichteinhalten des

Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls unwissentlich infizierte,

symptomfreie Personen geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen

durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere Personen schützen (VGE ZH

AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.5.2).

5.3

Unter

Bezugnahme auf die Erforderlichkeit verweisen die Beschwerdeführenden auf die

vom Regierungsrat geltend gemachten «markant steigenden Infektionszahlen» als

Begründung für die Verschärfung der Massnahmen. Sie führen dazu aus, dass aber

sowohl die «Hospitalisationsrate» (Hospitalisierte/positive Fälle) wie auch die

«Letalität» (Todesfälle/positive Fälle) seit Wochen unverändert auf sehr tiefem

Niveau verharre. Es sei deshalb nicht evident, wie unter diesen Umständen die

Erforderlichkeit einer Verschärfung der Massnahmen nachvollziehbar begründet

werden könne. Die Anzahl der Infektionen allein könne aber kein entscheidendes

Kriterium im Rahmen der Pandemiebewältigung darstellen.

Wie der Regierungsrat

ausführen lässt, sind Massnahmen zur Pandemiebekämpfung vor dem Hintergrund der

Trenddynamik und aufgrund der exponentiellen Ausbreitung des Virus bei

unterbleibenden Schutzmassnahmen bereits in einem Zeitpunkt zu erlassen, in dem

noch keine dramatischen Epidemieauswirkungen eingetreten sind. Wie den vom

Kanton publizierten Fallzahlen (vgl. Coronavirus (COVID-19):

Fallzahlen Basel-Stadt – Datenportal BS, besucht am 2. März 2021)

entnommen werden kann, wuchs die Zahl der im Kanton Hospitalisierten von 9 im

Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnung auf 101 Personen am 9.

November 2020, um am 1. Dezember bereits 158 Personen zu umfassen. Erst im

Januar 2021 fiel die Zahl wieder unter 100 Personen. Seit dem 15. Oktober 2020

bis zum 2. März 2021 verstarben zudem 138 Personen mit Wohnsitz im Kanton.

Während sich am 15. Oktober 2020 noch 161 Personen in Isolation befanden, waren

es am 19. November 2020 bereits 1'058 Personen. Die Erwartung der

Beschwerdeführenden, dass die Hospitalisierungs- und Letalitätsrate auf «sehr

tiefem Niveau verharre», hat sich leider offensichtlich nicht erfüllt. Auch die

damals gemessene 14-Tages-Inzidenz pro 100'000 Einwohnenden von 110 (Informationen zum Coronavirus

(COVID-19) - Coronavirus: Wochenbulletin zu den Fallzahlen im Kanton

Basel-Stadt (bs.ch)) stieg bis zum 15. Dezember 2020 auf eine

7-Tage-Inzidenz von 678 (Informationen zum Coronavirus

(COVID-19) - Coronavirus: Dienstags-Bulletin zu den Fallzahlen im Kanton

Basel-Stadt (bs.ch), bevor sie vor Weihnachten zu sinken begann.

Heute liegt die Inzidenz wieder etwas über jener im Zeitpunkt der Anordnung der

Massnahme und befindet sich aber wieder im Steigen (2. März 2021: 69 [Informationen zum Coronavirus

(COVID-19) - Coronavirus: Dienstags-Bulletin zu den Fallzahlen im Kanton

Basel-Stadt (bs.ch)].

Wie die

Erfahrungen seit der Beschwerdeeinreichung deutlich machen, treten Ansteckungen

immer wieder auch in Schulklassen der Sekundarstufe I auf. Die

Beschwerdeführenden bestreiten zwar die Erforderlichkeit der Massnahme, sie

machen aber nicht ansatzweise geltend, mit welchen milderen Massnahmen im

Klassenunterricht in geschlossenen Räumen Ansteckungen vermieden werden

könnten. Die Notwendigkeit von Schutzmassnahmen beim Schulunterricht auf der

Sekundarstufe I ergibt sich dabei zudem aus dem Verlauf von Infektionen bei den

auf dieser Stufe schulpflichtigen Jugendlichen. Der Regierungsrat hat

diesbezüglich zutreffend darauf hingewiesen, dass Kinder und Jugendliche bei

Infektionen oft einen nur schwach symptomatischen Verlauf zeitigen (vgl. auch

Robert Koch Institut, Präventionsmassnehmen in Schulen während der

Covid-19-Pandemie, Empfehlungen des Robert Koch-Instituts für Schulen,

12.10.2020, act. 5/3). Damit ist die Gefahr einer unbemerkten Verbreitung unter

den Schülerinnen und Schülern einer Klasse, welche zu weiteren Ansteckungen bei

deren Bezugspersonen führen kann, verbunden.

5.4

Schliesslich

erscheint die Massnahme auch verhältnismässig im engeren Sinne. Da sich der

Präsenzunterricht an Schulen der Sekundarstufe I täglich über mehrere Stunden

erstreckt, sind Schülerinnen und Schüler sowie ihre Lehrpersonen aufgrund der

angefochtenen Massnahme während einem beträchtlichen Umfang des Tages zum

Tragen einer Maske verpflichtet. Die Beschwerdeführenden machen aber nicht

substantiiert geltend, warum diese Massnahme für ihren jüngsten Sohn nicht

zumutbar sein soll. Sie machen allein geltend, dass ein gesicherter Nachweis

der Zumutbarkeit der Massnahme fehle. Dieser Behauptung steht bereits die vom

Regierungsrat nachgewiesene Stellungnahme der Schweizerischen Gesellschaft für

Pädiatrie und von kinderärzte.schweiz vom 17. November 2020 entgegen (act.

5/1). Wissenschaftlich ist belegt, dass auch das Tragen von Masken über längere

Zeiträume bei gesunden Personen zu keinen schädlichen physiologischen

Veränderungen führt. Die Unannehmlichkeiten des Maskentragens würden durch die

potentiell lebensrettenden Effekte überwogen (Scheid/Lupien/Ford/West,

Commentary: Physiological and Psychological Impact of Face Mask Usage during

the COVID-19 Pandemic, in: International Journal of Environmental Research and

Public Health, 2020, 17, 6655, act. 5/4,1; Samannan/Holt/Calderon-Candelario/Mirsaeidi/Campos,

Effect of Face Masks on Gas Exchange in Healthy Persons and Patients

with COPD, act. 5/4,2; Huppertz et

al., a.a.O., act. 5/5;

Pressemitteilung Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte e.V. vom 16.

November 2020, act. 5/6). Auch fehlen Hinweise auf eine Beeinträchtigung der

seelischen Gesundheit von Jugendlichen durch die Pflicht zum Tragen einer Maske

(Huppertz et al. a.a.O., act. 5/5; Pressemitteilung act. 5/6).

Soweit mit dem Maskentragen psychologische Effekte des Gefühls des Autonomieverlustes

verbunden sind, gilt dies für Alternativen zum Maskentragen wie dem

Homeschooling oder der Quarantäne mit den damit verbundenen

Freiheitsbeschränkungen im Falle von Ansteckungen in einer Schule in noch viel

ausgeprägterem Masse.

Die Zumutbarkeit

der Massnahme ergibt sich auch aus einem Vergleich der Auswirkungen der

angeordneten Maskentragpflicht mit den Folgen eines Verzichts auf die

Massnahme. Schülerinnen und Schüler sind zur Teilnahme am Unterricht der

Sekundarstufe I verpflichtet (Art. 62 Abs. 2 BV). Es besteht daher eine

qualifizierte Pflicht des Staates, sie und ihre Familien vor Ansteckungen

aufgrund der Teilnahme am obligatorischen Unterricht zu schützen, können sie

sich selbst doch nur begrenzt davor schützen, zumal das Tragen von Masken

primär Dritte schützt, während der Schutz der maskentragenden Person selbst beschränkter

ist (vgl. oben E. 5.2.2). Verzichtet man auf die Maskentragpflicht, so führen

Ansteckungsfälle in einer Klasse in viel mehr Fällen dazu, dass eine Vielzahl

von Schülerinnen und Schülern, welche mit der betroffenen Person in engerem

Kontakt waren, wie auch deren Betreuungspersonen sich in Quarantäne begeben

müssen. Damit wird deren Bewegungsfreiheit und damit auch deren persönliche

Freiheit in einem ungleich schwereren Masse tangiert. Mit der Verpflichtung der

Schülerinnen und Schüler sowie ihrer Lehrpersonen zum konsequenten Maskentragen

im Unterricht kann damit auch eine breitmöglichste Gewährleistung des

Präsenzunterrichts unter Teilnahme der ganzen Klasse sichergestellt werden.

5.5

Daraus

folgt, dass die Beschränkung der persönlichen Freiheit der betroffenen Schülerinnen

und Schüler wie auch des Anspruchs von Kindern und Jugendlichen auf besonderen

Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung durch die

Pflicht zum Maskentragen im Unterricht auf der Sekundarstufe I gerechtfertigt

ist. Es liegt daher insgesamt keine Verletzung von Grundrechten durch die

angeordnete Massnahme vor.

6.

Dementsprechend

ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann und das

Verfahren nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben ist. Bei diesem

Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführenden dessen Kosten mit einer

Gebühr von CHF 1‘000.–.

Demgemäss

erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wird und das Verfahren nicht infolge Gegenstandslosigkeit

abgeschrieben wird.

Die Beschwerdeführenden tragen die Kosten des Verfahrens mit einer

Gebühr von CHF 1'000.–.

Mitteilung an:

-

Beschwerdeführende

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.