besondere Massnahmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Urteil BGer 2C_571/2022 vom 13. September 2023)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2021.3

URTEIL

vom 25. August 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.

Claudius Gelzer,

lic. iur. André Equey, lic. iur.

Lucienne Renaud, Dr. Annatina Wirz

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle

Guth

Beteiligte

A____

Beschwerdeführer 1

[...]

[...]

Beschwerdeführerin 2 – 17

B____

Beschwerdeführerin 18

[...]

alle vertreten durch [...],

Fürsprecher,

[...]

gegen

Universität Basel

Rektorat, Postfach 2148, 4001

Basel

Gegenstand

Verfassungsbeschwerde

gegen das Reglement der Universität Basel vom 26. Oktober 2021

betreffend

besondere Massnahmen im

Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Beschluss

vom 8. September 2021 ordnete der Bundesrat an, dass an Institutionen des

Hochschulbereichs, bei denen der Kanton oder die Institution den Zugang zu

Lehr- und Forschungsaktivitäten des Bachelor- und des Masterstudiums sowie des

Doktorats nicht auf Personen mit einem Covid-Zertifikat beschränkt, die

Räumlichkeiten höchstens zu zwei Dritteln ihrer Kapazität besetzt werden dürfen

(Art. 19a Abs. 1 und Abs. 2 lit. a der Verordnung über Massnahmen in der

besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie [Covid-19-Verordnung

besondere Lage, SR 818.101.26, AS 2021 542 ff.]). Darauf erliess das

Rektorat der Universität Basel mit Beschluss vom 26. Oktober 2021 ein

«Covid-19-Schutzkonzept der Universität Basel ab 1.11.2021» auf der Grundlage

eines gleichentags ebenfalls vom Rektorat beschlossenen Reglements über

besondere Massnahmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie. Neben der nach

Massgabe des Schutzkonzepts geltenden Maskentragpflicht (§ 3) enthielt die

Regelung eine Zugangsbeschränkung auf Personen mit Covid-Zertifikat. Im

Einzelnen wurde dazu in § 4 des Reglements folgende Regelung beschlossen:

«1Der physische Zugang zu Lehrveranstaltungen des Bachelor-

und Masterstudiums sowie des Doktorats an der Universität Basel ist in den

Räumlichkeiten der Universität Basel nur Personen mit einem gültigen

Covid-19-Zertifikat oder Covid-Test-Zertifikat gemäss Ziff. 6 des

Schutzkonzepts HS 2021 der Universität Basel vom 26.10.2021 gestattet.

2Nutzende der UB-Hauptbibliothek, des universitären Fitness

Center und Veranstaltungen des Universitätssports ist der Zutritt nur mit

gültigem Covid-19-Zertifikat erlaubt.

3Die Überprüfung der Gültigkeit eines Covid-19-Zertifikats

erfolgt mittels der vom Bundesamt für Informatik und Telekommunikation BIT zur

Verfügung gestellten «COVID Certificate Check»-App, jener des

Covid-Test-Zertifikats mittels Ausdruck der E-Mail mit dem Testergebnis.

Geprüft werden Namen und das Geburtsdatum der Zertifikats-Inhaberin bzw. des

Zertifikats-Inhabers und die Gültigkeit des Covid-Zertifikats. Anschliessend

erfolgt ein Vergleich der Angaben mit einem entsprechend vorzuweisenden

Erwägungen

Identitätsausweis. Weitere personenbezogene Daten werden bei der Überprüfung

der Covid-Zertifikate nicht erhoben und eine Datenspeicherung findet durch die

Universität Basel nicht statt.

4Wer sich entgegen der Bestimmung von Abs. 1 trotzdem Zugang

zu den universitären Räumlichkeiten verschafft, macht sich eines

Disziplinarfehlers gemäss § 11 der Studierenden-Ordnung der Universität Basel

vom 13. November 2019 schuldig.»

Gegen diesen

Reglementsbeschluss vom 26. Oktober 2021 meldeten A____ und 17 weitere, an der

Universität Basel immatrikulierte Personen mit Eingabe vom 5. November 2021

Verfassungsbeschwerde beim Appellationsgericht an. Damit beantragen sie die

kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der Ziffern 4 Abs. 1 bis Abs. 4 des

Reglements. Eventualiter und für den Fall, dass über ihre Beschwerde erst nach

Ablauf der Gültigkeitsdauer des angefochtenen Erlasses entschieden wird,

beantragen sie, es seien die angefochtenen Änderungen des Reglements für

rechtswidrig zu erklären. Mit ihrer Beschwerdebegründung vom 25. November 2021

liessen die Beschwerdeführenden folgende Anträge stellen:

«1. Es sei die Covid-Zertifikatspflicht an der

Universität Basel aufgrund klarer Nichtigkeit ihrer Anordnung durch das

Rektorat der Universität Basel umgehend aufzuheben.

2.

Eventualiter zu Ziff. 1 (für den Fall, dass das

Urteil erst nach Ablauf der Gültigkeitsdauer des angefochtenen Erlasses

ergeht): Die unter Ziff. 1 bezeichnete Bestimmung bzw. Änderung des Reglements

über besondere Massnahmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie vom 26.

Oktober 2021 sei für rechtswidrig zu erklären.

3.

Es sei der vorliegenden Beschwerde durch den

Präsidenten die aufschiebende Wirkung bis zum Abschluss des Verfahrens zu

erteilen.

4.

Es sei ein zweiter Schriftenwechsel

durchzuführen.

5.

Das Verfahren sei aufgrund des sich vergrössernden

Schadens für die betroffenen Studierenden der Universität Basel beschleunigt

durchzuführen.

6.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten der Beschwerdegegnerin.»

Mit Verfügung

vom 29. November 2021 hat der Instruktionsrichter das Gesuch um Bewilligung der

aufschiebenden Wirkung kostenfällig mit einer Gebühr von CHF 500.–

abgewiesen.

Am 17. Dezember

Dispositiv

2021 hat der Bundesrat beschlossen, dass der Zugang zu Lehr- und

Forschungsaktivitäten des Bachelor- und Masterstudiums sowie des Doktorats

sowie zu Prüfungen an Institutionen des Hochschulbereichs auf Personen mit

einem Impf-, Genesungs- oder Testzertifikat beschränkt wird (Art. 19a

Covid-19-Verordnung besondere Lage [AS 2021 882 ff.]).

Das Rektorat der

Universität beantragt mit Vernehmlassung vom 13. Januar 2022 die

vollumfängliche sowie kosten- und entschädigungsfällige Abweisung der

Beschwerde. Hierzu haben die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 11. Februar

2022 repliziert und ihre Anträge wie folgt angepasst:

«1. Es sei auch nach der Änderung von Art. 19a der

Covid-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26), gültig in der geänderten

Fassung ab 20. Dezember 2021, auf die Verfassungsbeschwerde vom 25.

November 2021 einzutreten.

2. Es sei die Covid-Zertifikatspflicht nach § 4

Abs. 1 bis Abs. 4 des Reglements über besondere Massnahmen im Zusammenhang mit

der Covid-19-Epidemie (Änderung vom 26.10.2021) an der Universität Basel

aufgrund klarer Nichtigkeit ihrer Anordnung durch das Rektorat der Universität

Basel durch das angerufene Gericht für verfassungs- und rechtswidrig zu

erklären.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten der Beschwerdegegnerin.»

Nachdem der

Bundesrat mit Beschluss vom 16. Februar 2022 die von ihm erlassenen

Zugangsbeschränkungen mittels Zertifikat auf den folgenden Tag hin aufgehoben

hat, hat das Rektorat das angefochtene Reglement mit Beschluss vom 17. Februar

2022 per sofort ebenfalls aufgehoben.

Die weiteren

Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie

für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden

Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1 Gemäss

§ 30a Abs. 1 lit. b und § 30e Abs. 1 lit. c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) können beim

Appellationsgericht als Verfassungsgericht neben kantonalen Verordnungen und

anderen unterhalb des Gesetzes stehenden kantonalen Erlassen sowie Erlassen der

Gemeinden auch Erlasse anderer Träger öffentlicher Aufgaben mit

Verfassungsbeschwerde gegen Erlasse angefochten werden (abstrakte

Normenkontrolle; vgl. Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 519).

Angefochten ist vorliegend ein Reglement der Universität Basel. Die Universität

Basel ist eine bikantonale öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener

Rechtspersönlichkeit und mit dem Recht auf Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 2 des

Vertrags zwischen den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die

gemeinsame Trägerschaft der Universität Basel [Universitätsvertrag, SG 442.400]).

Sie erfüllt als Stätte der wissenschaftlichen Lehre, Forschung und

Dienstleistung «Aufgaben im Dienst der Allgemeinheit» (§ 2 Universitätsvertrag). Auf die Universität findet das Recht des Kantons

Basel-Stadt Anwendung, soweit der Universitätsvertrag keine Regelung enthält (§

43 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 5 Universitätsvertrag). Daraus folgt die Zulässigkeit

von Verfassungsbeschwerden gegen Erlasse der Universität Basel und die

sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verfassungsgerichts als Kammer (§

91 Abs. 1 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG], SG 154.100]) für die

Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.

1.2

1.2.1 Die

Beschwerdebefugnis kommt nach § 30f lit. a VRPG jeder Person zu, auf die der

angefochtene Erlass künftig einmal angewendet werden könnte (siehe auch Stamm, a.a.O., S. 519). Vorausgesetzt

wird somit eine virtuelle Betroffenheit, wie sie auch zur Anfechtung von

Erlassen mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans

Bundesgericht verlangt wird (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c des Bundesgerichtsgesetzes

[BGG, SR 173.110]). Virtuelles Berührtsein verlangt, dass die

beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später

einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (vgl.

VGE VG.2018.2 vom 16. April 2018 E. 1.2; für das Bundesrecht BGE 138 I 435

E. 1.6 S. 445, 137 I 77 E. 1.4 S. 81, 136 I 17 E. 2.1 S. 21). Die

Beschwerdeführenden müssen aber persönliche Interessen vertreten; eine

Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der Allgemeinheit oder von

Dritten ist nicht zulässig (BGE 136 I 49 S. 54 E. 2.1; VGE VG.2020.5 vom

18. November 2020 E. 1.2.2).

1.2.2 Die

Erleichterung der Legitimationsvoraussetzungen für Rechtsmittel, welche auf

eine abstrakte Normenkontrolle abzielen, bezieht sich lediglich auf die

Betroffenheit durch den Inhalt des angefochtenen Erlasses. Ein aktuelles

Interesse ist dagegen insoweit erforderlich, als ein geeignetes

Anfechtungsobjekt vorzuliegen hat, dessen Aufhebung der Beschwerde führenden

Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet auch, dass der

Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss (VGE VG.2020.7 vom 31.

März 2021 E. 1.3.3, VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.2; VGE ZH

AN.2015.00007 vom 28. Januar 2016 E. 2.2 sowie Bertschi,

in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. Aufl., Zürich 2014, § 21 N. 33). Das Gericht hat bei einer

abstrakten Normenkontrolle auch einer nachträglichen Änderung der Rechtslage

Rechnung zu tragen und insbesondere neu in Kraft getretenes, übergeordnetes

Recht mit zu berücksichtigen (BGE 136 I 49 E. 3.3 S. 56, 120 Ia 286 E. 2c/bb S.

291, 119 Ia 460 E. 4d S. 473). Das kann aber nicht unbeschränkt gelten, sondern

setzt einen engen Zusammenhang vor allem in sachlicher und zeitlicher Hinsicht

voraus (VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 1.3.3, VG.2020.5 vom 18. November

2020 E. 1.2.2).

1.2.3 Vorliegend

fechten die Beschwerdeführenden die Zertifikatspflicht gemäss § 4 des

Reglements über besondere Massnahmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie

an. Dieses Reglement ist mit Beschluss per 17. Februar 2022 aufgehoben worden. Aktuell

besteht daher keine Zertifikatspflicht an der Universität Basel mehr. Bereits

zuvor verlor die kantonale Regelung mit dem Beschluss des Bundesrats vom 17.

Dezember 2021, mit dem die Zertifikatspflicht an den Lehrveranstaltungen der

Universität bundesrechtlich eingeführt worden ist, ihre selbständige Bedeutung,

ist doch bei einer abstrakten Normenkontrolle auch einer nachträglichen

Änderung der Rechtslage Rechnung zu tragen und insbesondere neu in Kraft

getretenes, übergeordnetes Recht mitzuberücksichtigen (VGE VG.2020.4 vom 16.

November 2020 E. 1.3.2 m.H. auf BGE 136 I 49 S. 56 E. 3.3, 120 Ia 286 E.

2c/bb S. 291, 119 Ia 460 E. 4d S. 473). Insoweit ist das aktuelle

Rechtsschutzinteresse für die Anfechtung der strittigen Bestimmung weggefallen (VGE

VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.3, VG.2020.4 vom 16. November 2020

E. 1.3.2). Vom Erfordernis der Aktualität des Interesses kann aber abgesehen

werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen

jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne

dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte

(BGE 146 II 335 E. 1.3; 142 I 135 E. 1.3.1; 139 I 206 E. 1.1; 138 II 42 E.

1.3 S. 45, 136 II 101 E. 1.1 S. 103; BGer 6B_729/2018 vom 26. September

2018 E. 1.2; vgl. auch Stamm,

a.a.O., S. 477, 500). Angesichts der nach wie vor dynamischen Entwicklung der

Covid-19-Pandemie kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Zertifikatspflicht

von der Universität zu einem späteren Zeitpunkt bei vergleichbarer Ausgangslage

in vergleichbarer Form wieder eingeführt werden wird. Daraus folgt, dass auf

das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses verzichtet und nach

erfolgter Aufhebung der angefochtenen Massnahme im Sinne des Eventualbegehrens

der Beschwerdeführenden die Rechtsmässigkeit der Massnahme auch nachträglich

beurteilt werden kann.

1.2.4 Da

die Beschwerdeführenden als immatrikulierte Studierende an der Universität von

der angefochtenen Regelung betroffen wären, ist auf die mit den Eingaben vom 5.

und 25. November 2021 – unabhängig von der Frage des massgebenden Zeitpunkts

des Fristbeginns bei dem nicht im Kantonsblatt publizierten Erlass vom 26.

Oktober 2021 (vgl. § 30g Abs. 1 VRPG) – rechtzeitig angemeldeten und begründeten

Beschwerde gestellten Eventualbegehren einzutreten.

1.3 Im

Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann mit einer Verfassungsbeschwerde

gegen einen Erlass nur eine Verfassungsverletzung und mithin die Verletzung

übergeordneten Rechts gerügt werden. Im Verfahren der Verfassungsbeschwerde

gilt dabei wie für den Rekurs ans Verwaltungsgericht das Rügeprinzip (§ 30b Abs. 1 VRPG; VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 1.2.1, VG.2012.2 vom 17. Juni

2013, VD.2010.180 vom 24. November 2010; Stamm,

a.a.O., S. 504). Das Gericht prüft eine angefochtene Verordnung gestützt auf

die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 30b VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern

untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (vgl. zu

den analogen Anforderungen im bundesrechtlichen Verfassungsbeschwerdeverfahren:

Rhinow/Koller/Kiss/Thurn­herr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl., Basel 2021, N 2122). Die

Beschwerdeführenden haben ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen (Wull­schleger/Schröder, Praktische

Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277

ff., 305; Stamm, a.a.O., 504; VGE VD.2020.54 vom 15. Januar 2021 E. 1.3).

2.

Mit ihrer

Beschwerde machen die Beschwerdeführenden vorab die fehlende Zuständigkeit des

Rektorats zum Erlass der angefochtenen Regelung geltend und leiten daraus die

Nichtigkeit des Reglements ab.

2.1 Sie

bestreiten zunächst die innerkantonale Zuständigkeit der Universität und ihres

Rektorats zum Erlass der angefochtenen Massnahme.

2.1.1 Dabei

stellen sich die Beschwerdeführenden auf den Standpunkt, dass das Rektorat

aufgrund der geltenden Gesetze und Verordnungen nicht zuständig sei zur

Anordnung von epidemiologischen Massnahmen nach Art. 40 des Epidemiengesetzes

(EpG, SR 818.101). Zur Begründung machen sie geltend, dass die zuständigen

kantonalen Behörden nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 EpG die Massnahmen anordneten,

um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in

bestimmten Personengruppen zu verhindern. Die dafür zuständigen kantonalen

Behörden im Kanton Basel-Stadt seien nach § 51 des Gesundheitsgesetzes (GesG,

SG 300.100) das zuständige Departement (Gesundheitsdepartement) oder die

gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und Funktionsträger.

Gesundheitspolizeiliche Funktionsträgerinnen und Funktionsträger seien nach § 4 Abs. 1 GesG unter anderem der Kantonsarzt, der Kantonsapotheker,

Kantonstierarzt oder der Kantonschemiker. Gemäss § 2 Abs. 1 der

Vollziehungsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung (VvEpG, SR

321.200) sei die Kantonsärztin oder der Kantonsarzt die zuständige kantonale

Behörde für den Vollzug der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung. Daher sei

für die Anordnung der vorliegenden epidemiologischen Massnahme an der

Universität mittels Covid-19-Zertifikat das Gesundheitsdepartement oder der

Kantonsarzt resp. die Kantonsärztin zuständig. Auch Art. 19a Abs. 1 der

Covid-19-Verordnung besondere Lage stelle keine selbständige Ermächtigungsnorm

dar, da sich eine Ermächtigung zum Erlass von Zugangsbeschränkungen im Sinne

der Zertifikatspflicht in Anbetracht ihrer grossen Tragweite explizit aus einem

Gesetz im formellen Sinn ergeben müsse.

2.1.2 Darin

kann den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden. Neben der grundsätzlichen Regelungshoheit

der Kantone im Gesundheitswesen kommt dem Bund gemäss Art. 118 der

Bundesverfassung (BV, SR 101) im Bereich des Schutzes der Gesundheit eine

fragmentarische Kompetenz zu (VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 3.2.2

m.H. auf Bergamin/Mazidi,

Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen bei der Bekämpfung von

Epidemien: Erste Einschätzungen unter besonderer Berücksichtigung der COVID-19-Verordnungen, in: Newsletter du fédéralisme suisse,

2020/2, Rz. 8 f. m.H. auf Gächter/Renold-Burch,

in: Basler Kommentar, 2015, Art. 118 BV N 11 und Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017,

Art. 118 N 2 ff.; Poledna, in:

St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 118 N 5, 7 und BGE 139 I 242

E. 3.1.). Dazu zählt der Erlass von Vorschriften zur «Bekämpfung übertragbarer,

stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren» (Art.

118 Abs. 2 lit. b BV). Es handelt sich um eine konkurrierende, resp.

nachträglich derogatorische Bundeskompetenz, sodass die Kantone in dem Umfang

zur Regelung kompetent bleiben, als der Bund seine Gesetzgebungskompetenz nicht

ausgeschöpft hat (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,

Rz. 29 f.). Gestützt darauf hat der Bund das Epidemiengesetz

erlassen. Das Epidemiengesetz sieht dabei für die Aufgabenteilung zwischen Bund

und Kantonen ein dreistufiges Modell vor, welches zwischen der normalen, einer

besonderen und einer ausserordentlichen Lage unterscheidet (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz. 14). Eine besondere Lage liegt gemäss

Art. 6 Abs. 1 EpG vor, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage

sind, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten

und zu bekämpfen, und eine erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr, eine

besondere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit oder schwerwiegende

Auswirkungen auf die Wirtschaft oder auf andere Lebensbereiche bestehen (lit.

a). Sie liegt alternativ auch dann vor, wenn die Weltgesundheitsorganisation

(WHO) festgestellt hat, dass eine gesundheitliche Notlage von internationaler

Tragweite besteht und durch diese in der Schweiz eine Gefährdung der

öffentlichen Gesundheit droht (lit. b). In der besonderen Lage kann der

Bundesrat nach Anhörung der Kantone Massnahmen gegenüber der Bevölkerung

anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. b EpG). Den Kantonen kommt dabei weiterhin primär

eine Vollzugsaufgabe zu (Bergamin/Mazidi,

a.a.O., Rz. 23 ff. m.H. auf Art. 75 EpG). Daneben kommt ihnen auch die Gesetzgebungskompetenz

zu, soweit der Bund diese nicht ausgeschöpft hat. Mit Bezug auf den Erlass von

kantonalen epidemiologischen Regelungen ist daher jeweils im Rahmen einer

Einzelfallprüfung durch Auslegung zu untersuchen, ob der Bund explizit oder implizit

eine abschliessende Regelung getroffen hat (Bergamin/Mazidi,

a.a.O., Rz. 57 ff.).

Seit dem

Beschluss des Bundesrats vom 27. Mai 2020 galt bis zum 31. März 2022 aufgrund

der Covid-19-Pandemie eine besondere Lage im Sinne von Art. 6 EpG und mithin

eine epidemiologische Notlage (Bergamin/Mazidi,

a.a.O., Rz. 17 m.H. auf die Botschaft zur Revision

des EpG, BBl 2011 311, 363). Die dabei notwendigen, auf der Grundlage des

Epidemiengesetzes erlassenen bundesrechtlichen Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie waren dabei in der Covid

19-Verordnung besondere Lage geregelt. Mit Beschluss vom 8.

September 2021 zur Ausweitung der Verwendung des Covid-19-Zertifikats (AS 2021

542) erliess der Bundesrat Kapazitätsbeschränkungen, eine Maskentragpflicht sowie

Abstandsregelungen für den Präsenzunterricht an Bildungseinrichtungen im

Hochschulbereich (Art. 19a Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Diese

Regelungen setzte er bis auf die Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung eines

Schutzkonzepts aus, wenn «der Kanton oder eine Institution des

Hochschulbereichs den Zugang zu Lehr- und Forschungsaktivitäten des Bachelor-

und des Masterstudiums sowie des Doktorats auf Personen mit einem Zertifikat»

beschränkt (Art. 19a Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Damit

ermächtigte der Bund die Hochschulen im Bereich ihrer Regelungskompetenz neben

den kantonalen Organen zur Einführung einer Covid-19-Zertifikatspflicht. Diese

Regelung geht aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts der

allgemeinen kantonalrechtlichen Zuständigkeitsregelung im Bereich der

Epidemiebekämpfung vor.

2.2 Auch

für den Fall einer korrekten innerkantonalen Delegation an die Universität

bestreiten die Beschwerdeführenden die Zuständigkeit des Rektorats zur

Anordnung einer Covid-Zertifikatspflicht.

2.2.1 Zur

Begründung machen sie geltend, dass die Universität nach § 13 Abs. 1 Universitätsvertrag

nach Anhörung des Rektorats, der betroffenen Fakultät und der Regenz, die

Zulassung für bestimmte Studiengänge beschränken könne, soweit und solange dies

mit Rücksicht auf ein ordnungsgemässes Studium oder auf ihre Aufnahmefähigkeit

erforderlich sei. Solche Zulassungsbeschränkungen müssten gemäss § 13 Abs. 3

des Universitätsvertrages von den Regierungen der Vertragskantone genehmigt

werden. Nach § 9 Abs. 2 lit. id des Statuts der Universität Basel

(Universitätsstatut, SG 440.110) sei der Universitätsrat zuständig für

Zulassungsbeschränkungen nach Anhörung des Rektorats, der betroffenen

Fakultäten und der Regenz. Zulassungsbeschränkungen dürften daher bloss aus

Kapazitätsgründen der Universität, nur für bestimmte Studiengänge und nur für

eine zeitlich beschränkte Dauer angeordnet werden. Generelle Zulassungsbeschränkungen

auf Basis von Art. 40 Abs. 2 EpG seien weder in § 13 Abs. 1 Universitätsvertrag noch in § 9 Abs. 2 lit. id des Universitätsstatuts

vorgesehen. Auch eine Genehmigung der Covid-Zertifikatspflicht durch die

Regierungen der Kantone Basel-Land und Basel-Stadt sei nicht bekannt. Weiter

beziehen sich die Beschwerdeführenden auf die gestützt auf § 14 lit. l des

Universitätsstatuts von der Regenz erlassene Studierenden-Ordnung (SG 441.800),

welche die Zulassung zum Studium sowie zum Bachelor- und Masterstudium an der

Universität regle (§§ 13, 15 Abs. 1 und 16 Abs. 1 der Studierenden Ordnung).

Dabei werde für die Zulassung zum Studium eine Maturität resp. 180 Kreditpunkte

aus dem Bachelor-Studium vorgesehen. Zulassungsbeschränkungen auf der Basis von

Art. 40 Abs. 2 EpG seien nicht vorgesehen. Im Übrigen machen sie geltend, dass

für Zulassungsbeschränkungen nach der Studierenden-Ordnung die Regenz zuständig

sei.

Schliesslich

bestreiten die Beschwerdeführenden, dass sich der Erlass der

Zulassungsbeschränkung durch das Covid-Zertifikat auf das allgemeine Hausrecht

gemäss § 11 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c. des Universitätsstatuts stützen liesse.

Bei der Einführung der Covid-Zertifikatspflicht handle es sich um eine

epidemiologische Massnahme mit starkem Eingriffscharakter, welche einen

schweren Eingriff in die Grundrechte der Studierenden der Universität Basel

darstelle. Eine solche Massnahme bedürfe zwingend einer konkreten Grundlage in einem

Gesetz im formellen Sinne und könne nicht aus dem allgemeinen Hausrecht der

Universität Basel abgeleitet werden. Epidemiologische Massnahmen nach Art. 40

EpG seien im Universitätsstatut nicht vorgesehen. Das Hausrecht bestehe nur in

den Schranken der Rechtsordnung.

2.2.2 Mit

ihrer Argumentation verkennen die Beschwerdeführenden, dass es sich bei der

angefochtenen Zertifikatspflicht nicht um eine Zulassungsbeschränkung im Sinne

der von ihnen genannten Bestimmungen handelt. Einschränkungen der Teilnahme an

Lehrveranstaltungen stellen ebenso wenig wie das Verbot eines Doppelstudiums

eine generelle Zulassungsbeschränkung im Sinne eines sogenannten numerus

clausus dar (vgl. BGer 2P.87/2003 vom 10. April 2003 E. 2.4.1). Die

angefochtenen Zugangsbeschränkungen auf Personen mit Covid-Zertifikat gemäss §

4 des Reglements über besondere Massnahmen im Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie beziehen sich allein auf den Zutritt zu universitären

Gebäuden, nicht aber auf die Zulassung zum Studium. Sie stellen daher keine

Zulassungsbeschränkungen dar. Studierende ohne Zertifikat werden nicht vom

Studium, sondern bloss von der Teilnahme an Präsenzveranstaltungen

ausgeschlossen. Möglich ist ihnen dagegen die Teilnahme an Lehrveranstaltungen

mit den Mitteln der Videokonferenz wie auch die Absolvierung von Prüfungen

(vgl. Covid-19 Schutzkonzept Ziff. 5). Es erfolgt daher kein Ausschluss von einem

Studiengang, welche eine Zulassungsbeschränkung qualifiziert.

Nicht erfindlich

erscheint auch, wieso die inneruniversitäre Kompetenz des Rektorats nicht auf

das Hausrecht soll gestützt werden können. Gemäss § 11 Abs. 2 lit. c des

Universitätsstatuts verfügt das Rektorat über das Hausrecht in sämtlichen

Räumlichkeiten der Universität. Das Hausrecht ist die Befugnis, über bestimmte «Räume

ungestört zu herrschen und darin den eigenen Willen frei zu betätigen» (BGE 83 IV 154; 112 IV 31, 33) resp. die Freiheit, selbst zu bestimmen, wer sich in den

eigenen Räumen aufhalten darf, und damit die Verfügungsgewalt über Räume (Delnon/Rüdy, Basler Kommentar Strafrecht

I, 4. Aufl., Basel 2019, Art. 186 N 5). In dieses Hausrecht der Universität hat

der Bundesrat mit dem Erlass von Kapazitätsbeschränkungen gemäss Art. 19a Abs.

2 Covid-19-Verordnung besondere Lage eingegriffen, die Universitäten aber mit

Art. 19a Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage gleichzeitig ermächtigt,

diese bei Kapazitätsbeschränkungen bei Verwendung des Covid-19-Zertifikats (AS

2021 542) wieder auszusetzen. Bereits aus diesem Sachzusammenhang ergibt sich

die Aktualisierung der Kompetenzgrundlage des Hausrechts für den Erlass der

Massnahme durch das Rektorat. Im Übrigen dient das Hausrecht gerade auch der

Abwehr von sogenannten Störern. Unter der im Rahmen der materiellen Prüfung zu

untersuchenden Voraussetzung, dass Personen ohne Zertifikat den Schutz der

Gesundheit der anderen, die universitären Räume aufsuchenden Personen gefährden

könnten, dient die Massnahme somit auch der Störerabwehr, mithin einer Grundfunktion

des Hausrechts.

Ob das vom

Rekorat als Inhaber des Hausrechts gestützt darauf erlassene Reglement eine

genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass der angefochtenen Mass­nahme

bildet, stellt eine Frage der materiellen Prüfung und nicht der Zuständigkeit

dar. Sie ist daher nicht in diesem Zusammenhang zu prüfen.

2.3 Insgesamt

erweist sich das Rektorat sowohl innerkantonal wie auch inneruniversitär zum

Erlass der angefochtenen Massnahmen zuständig, womit der Nichtigkeitsrüge der

Beschwerdeführenden die Grundlage entzogen ist.

3.

Zu prüfen bleibt

die materielle Rechtmässigkeit der angefochtenen Regelung. Aufgrund § 4 des

angefochtenen Reglements setzt der Zutritt zu den genannten universitären

Räumlichkeiten durch Angehörige der Universität und Dritte voraus, dass sie

über ein Zertifikat aufgrund einer Impfung, einer Genesung oder einer negativen

Testung verfügen.

3.1 Eine

Verletzung eines konkret gerügten verfassungsmässigen Rechts liegt bloss dann

vor, wenn sich eine angefochtene Norm grundsätzlich einer rechtskonformen

Auslegung entzieht, nicht aber, wenn eine solche Auslegung möglich und

vertretbar ist und von einer entsprechend rechtskonformen Anwendung der

angefochtenen Norm ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGE ZH

AN.2021.00018 vom 5. Januar 2022 E. 2 m.H. auf Plüss,

Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 2014, S. 420 ff.,

422 f. und Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.).

3.2 Die

Beschwerdeführenden rügen zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf Schutz

der persönlichen Unversehrtheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV.

3.2.1 Das

Grundrecht der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV schützt das Recht

auf Selbstbestimmung sowie auf individuelle Lebensgestaltung und umfasst den

Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung, ohne aber

eine allgemeine Handlungsfreiheit zu vermitteln (BGE 138 IV 13 E. 7.1 S. 25).

Art. 10 Abs. 2 BV bietet einen subsidiären Schutz, soweit eine Entfaltung der

Persönlichkeit nicht bereits durch ein spezifisches Freiheitsrecht geschützt

ist (BGE 123 I 296 E. 2b/bb S. 301). Nicht geschützt sind dagegen

nebensächliche Wahl- und Betätigungsmöglichkeiten des Menschen (BGE 101 Ia 336

S. 346 ff., 97 I 45 S. 49; Rhinow/Schefer/Uebersax,

Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016, N 1246 f.). Der

Schutzbereich dieses weiten Grundrechts ist nach der kasuistischen

Rechtsprechung des Bundesgerichts von Fall zu Fall zu konkretisieren (BGE 134 I 214 E. 5.1 S. 216; VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 2.2).

3.2.2 Zur

Begründung eines Eingriffs in den Anspruch auf Schutz ihrer persönlichen Unversehrtheit

machen die Beschwerdeführenden geltend, die «generelle Zulassungsbeschränkung

für akademische und sonstige Aktvitäten in den Räumlichkeiten der Universität

Basel» bewirke für Studierende ohne Zertifikat eine signifikante

Beeinträchtigung ihrer Rechte, indem sie «viel Zeit und Energie» verlören, «deutlich

mehr Aufwand in Kauf nehmen» müssten, «um dieselben Studienziele zu erreichen»

und vom «sozialen Teil des akademischen Betriebes weitgehend ausgeschlossen»

würden. Im schlimmsten Fall verlören sie Leistungsnachweise, ein ganzes

Semester oder mehr, mit entsprechenden finanziellen Einbussen und späteren

Verlusten bei der Jobsuche. Die Impfung und regelmässige Tests stellten als

mögliche Befreiungsgründe körperinvasive Massnahmen dar mit «potenziell hohen

Risiken für die eigene Gesundheit». Aufgrund der hohen Zahl betroffener

Studierenden und der mehrere Monate umfassenden Dauer dieser Einschränkungen,

handle es sich bei der Zertifikats-Regelung der Universität Basel um einen

schweren Eingriff in die physische und psychische Unversehrtheit der

Studierenden.

3.2.3 Sowohl

eine Impfung wie auch die Vornahme eines Covid-19-Tests zur Erlangung eines

Covid-19-Zertifikats berühren den Schutzbereich des Rechts auf körperliche

Unversehrtheit, welches den menschlichen Körper vor Einwirkungen jeglicher Art

schützt, auch wenn damit keine eigentliche Schädigung oder die Verursachung von

Schmerzen verbunden ist (Biaggini,

OFK-Kommentar BV, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 10 N. 20 mit Hinweis auf BGE

118 Ia 427 E. 4.b; VGE ZH AN.2021.00018 vom 05.01.2022 E. 4.2.1). Vorliegend

verpflichtet die angefochtene Massnahme die betroffenen Personen zwar nicht,

sich einer Impfung oder einer Testung zu unterziehen. Soweit sie aber Zugang zu

den genannten universitären Räumlichkeiten haben wollen, können sie sich der

Massnahmen, mit welchen die bundesrätlichen Kapazitätsbeschränkungen und

Schutzmassnahmen an Hochschulen an der Universität Basel aufgehoben werden

sollen, nicht entziehen. Auch wenn damit nur ein indirekt resp. mittelbar

wirkender Eingriff erfolgen kann, sind die Massnahmen geeignet, die

Beschwerdeführenden in ihrem Anspruch, vom Schutz ihrer körperlichen

Unversehrtheit Gebrauch zu machen, zu beschränken (vgl. Schweizer, St. Galler Kommentar Bundesverfassung, 3. Aufl.,

St. Gallen 2014, Art. 36 N 2).

Nicht explizit

angesprochen wird von den Beschwerdeführenden eine Verletzung ihrer

Bewegungsfreiheit als Teilgehalt der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 BV.

Die Bewegungsfreiheit verschafft der einzelnen Person das Recht, sich nach ihrem

Willen und ohne staatliche Eingriffe zu bewegen (Schweizer, a.a.O., Art. 10 N 33; BGE 130 I 369 E. 2

S. 372 f.). Einschränkungen des Rechts, sich an einem bestimmten

allgemein zugänglichen Ort aufzuhalten, bewirken aber bloss dann einen Eingriff

in die persönliche Freiheit, wenn sie eine bestimmte Intensität erreichen (Tschentscher, Basler Kommentar BV,

Basel. 2015, Art. 10 N 70; Biaggini,

a.a.O., Art. 10 N 19). Diese Intensität ist zumindest für

Universitätsangehörige wie die Beschwerdeführenden durch den zeitlich

unbestimmten Ausschluss vom Zugang zu den universitären Räumlichkeiten gegeben,

soweit sie nicht einen Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf körperliche

Unversehrtheit hinzunehmen bereit sind (vgl. auch BGer 1C_195/2019 vom 29.

Januar 2020 E. 3.2 m.H. auf 2C_81/2008 vom 21. November 2008 E. 4.2).

3.3 Weiter

rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung ihres Rechts auf Bildung gemäss §

11 Abs. 1 lit. n der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100).

3.3.1 Sie

machen dabei geltend, der mehrmonatige «Ausschluss von der Teilhabe am

physischen akademischen Leben in den Lehrveranstaltungen und in den

Räumlichkeiten der Universität» stelle eine «schwere Verletzung des Rechts auf

Bildung und des Rechts auf gleichberechtigten Zugang zu den

Bildungseinrichtungen des Kantons» dar.

3.3.2 Das

Recht auf Bildung wird gemäss § 11 Abs. 1 KV «im Rahmen der Bundesverfassung

und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen gewährleistet».

Daraus folgt, dass die Kantonsverfassung keine darüber hinausgehenden Ansprüche

vermittelt (Schefer/Ziegler, Die

Grundrechte der Kantonsverfassung Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues

Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,

S. 83; VGE VD.2013.26 vom 30. August 2013 E. 3.2 m.H. auf VGE VD.2009.721

vom 14. April 2010 E. 2.2, 762/2006 vom 5. April 2007 E. 2.2). Die

Bundesverfassung enthält über den Anspruch auf unentgeltlichen

Primarschulunterricht hinaus kein allgemeines Recht auf Bildung. Ein solches

wird vom Bundesgericht auch nicht als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht

anerkannt (Biaggini, in:

Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich 2007, Art. 14 N 8). Bundesrechtlich besteht im Tertiärbereich ein

Anspruch auf Bildung nur als Sozialziel (Art. 41 Abs. 1 lit. f BV) und damit

als Gesetzgebungsauftrag (vgl. Bigler-Eggenberger/Schweizer,

St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl., St. Gallen 2014, Art. 41 N 9). Gleichwohl

haben aber die zuständigen Behörden im Bildungsbereich als Verfassungsvorgabe

etwa das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten (Biaggini, in: Kommentar KV ZH, a.a.O.,

Art. 14 N 9). Insoweit besteht ein Anspruch auf rechtsgleichen Zugang zum

bestehenden Bildungsangebot an der Universität.

3.4 Zu

prüfen ist daher einerseits gemäss Art. 36 BV und § 13 KV, ob die Beschränkung

der persönlichen Freiheit durch die angefochtenen Zugangsbeschränkungen an der

Universität auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, durch ein

öffentliches Interesse gerechtfertigt wird und verhältnismässig ist, und

andererseits, ob sie den Anspruch auf rechtsgleichen Zugang zum bestehenden

universitären Bildungsangebot verletzen.

4.

4.1 Mit

ihrer Beschwerde machen die Beschwerdeführenden geltend, dass der Massnahme

eine genügende gesetzliche Grundlage fehle.

4.1.1 Zunächst

stellen sie sich auf den Standpunkt, dass sich die Massnahme nicht auf Art. 40

EpG zu stützen vermöge. Diese Bestimmung zähle die im Rahmen einer besonderen

Lage gemäss Art. 6 Abs. 2 EpG zulässigen Massnahmen zwar nicht abschliessend

auf. Die Beschwerdeführenden machen aber geltend, bei den angefochtenen

Massnahmen handle es sich aufgrund ihrer «physischen und psychologischen Neben-

und möglichen Langzeitwirkung bei einem potenziell grossen Teil der

Studierenden um schwere Eingriffe in ihre physische und psychische

Unversehrtheit und persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) sowie in das Recht

auf diskriminierungsfreien Zugang zu den Bildungseinrichtungen des Kantons

Basel-Stadt (§ 11 Abs. 1 lit. n KV Basel-Stadt)». Es bedürfe daher gemäss Art.

164 und Art. 5 BV zwingend einer ausreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage.

4.1.2 Das

angefochtene Reglement stellt als Verordnung der kompetenten Behörde ein Gesetz

im materiellen Sinn dar. Steht eine schwerwiegende Grundrechtseinschränkung zur

Debatte, so muss diese in einem Gesetz im formellen Sinne ihre Grundlage finden

(Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV und § 13 Abs. 1 Satz 2 KV). Wann ein schwerwiegender

Grundrechtseingriff vorliegt, ist in objektiver Sicht unter Berücksichtigung

aller Umstände des geregelten Sachverhalts aufgrund der Intensität der

Beeinträchtigung der Rechte, der Art und Dauer der Beeinträchtigung und der

Implikationen für die grundrechtlich geschützte Person, der Zahl der

betroffenen Personen und der Betroffenheit der zentralen Schutzdimension des

eingeschränkten Grundrechts zu beurteilen (Epiney,

Basler Kommentar BV, Basel 2015, Art. 36 N 21 und 34). Für weniger schwere

Eingriffe genügt eine im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grundsätze der

Rechtssetzungsdelegation erlassene Verordnung (Schweizer,

a.a.O., Art. 36 N 16).

4.1.3 Entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführenden begründete die Zertifikatspflicht keinen

schweren Eingriff in ihre geschützten Grundrechte. Sie waren zwar vom Zugang zu

den Räumlichkeiten der Universität und damit von der Teilnahme an

Präsenzveranstaltungen wie auch am sonstigen studentischen Leben auf dem Campus

der Universität ausgeschlossen. Aufgrund der hybriden Durchführung der

Lehrveranstaltung standen ihnen aber die meisten Lehrveranstaltungen als

digitales Angebot ohne weitere Einschränkungen ihrer geschützten Rechtssphäre

zur Verfügung. Treffen mit anderen Studierenden waren ausserhalb der

Räumlichkeiten der Universität ebenfalls möglich. Zudem bewirken auch die

Optionen einer Impfung einerseits oder des regelmässigen Testens, mit denen sie

sich Zugang zu den universitären Räumlichkeiten haben verschaffen können,

keinen schweren Eingriff in ihren Anspruch auf Schutz ihrer physischen und

psychischen Unversehrtheit. Die Option des Testens wurde gemäss dem COVID-19

Schutzkonzept der Universität Basel vom 26. Oktober 2021 mittels eines

PCR-Spucktestes durchgeführt. Dieser stand den Studierenden unbestrittenermassen

kostenlos zu Verfügung. Auch soweit bei einem positiven Poolergebnis ein

Nasen-Rachen-Abstrich vorgenommen werden musste, was nicht feststeht, im

Gegensatz zu den vom Kanton durchgeführten gepoolten PCR-Spucktests stehe würde

und schliesslich offengelassen werden kann, läge kein schwerer

Grundrechtseingriff vor. Die Testresultate gestatteten den Zugang während einer

gesamten Woche. Sie waren daher für einen lückenlosen Zugang nur wöchentlich zu

wiederholen. Die Beschwerdeführenden legen auch replicando nicht dar, dass die

Pool-Ergebnisse der teilnehmenden Universitätsangehörigen regelmässig positiv

gewesen wären. Ihre Behauptung, dass sie sich für den Zutritt zur Universität

«ein bis zwei Mal pro Woche einem invasiven Testverfahren

(Nasopharynx-Abstrich) unterziehen» müssten (Beschwerdebegründung Ziff. 104)

und «über eine Periode von 4 Monaten (…) mindestens 32 Tests» anfielen (Replik

Ziff. 57), entbehrt daher der Grundlage. Insbesondere können sie sich nicht auf

die Voraussetzungen für die Erlangung eines bundesrechtlich anerkannten

Zertifikats berufen (vgl. Replik Ziff. 58), da das angefochtene Reglement

diesbezüglich eine eigene Regelung aufgestellt hat, welche bis zu der hier

nicht zu beurteilenden Änderung von Art. 19a der Covid-19-Verordnung besondere

Lage per 20. Dezember 2021 Geltung besass. Daraus folgt, dass ein solcher

Abstrich soweit erforderlich nur gelegentlich vorgenommen werden musste. Ein

solcher ist zwar notorischerweise unangenehm, aber nicht mit Schmerzen

verbunden. Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, «bei unsachgemässer

Durchführung durch unqualifiziertes Person» bestehe «ein erhebliches

Verletzungsrisiko», so legen sie nicht ansatzweise dar, dass sich dieses Risiko

in der umfangreichen Testpraxis im Zusammenhang mit den vorgesehenen gepoolten

Spucktests jemals verwirklicht hat. Auch der geltend gemachte zeitliche Aufwand

zur Vornahme des Tests vermag daran nichts zu ändern. Soweit die

Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang rügen, dass sie sich für den Test

nach Basel begeben müssen, sind sie daran zu erinnern, dass sie den Ausschluss

vom Zugang zu den Universitätsräumlichkeiten in Basel rügen. Die von ihnen

verlangte Möglichkeit der Anwesenheit in diesen Räumlichkeiten kann daher von

vornherein nicht einen schweren Eingriff in ihre Rechtsstellung bewirken.

4.1.4 Liegt

aber kein schwerer Grundrechtseingriff vor, so bildet das kompetenzgemäss

erlassene Reglement eine genügende Grundlage für einen Eingriff in die

verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführenden. Im Übrigen findet die

Massnahme ihre gesetzliche Grundlage offensichtlich in Art. 40 EpG. Danach

können die zuständigen Behörden zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer

Krankheiten unter anderem «das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude an

definierten Orten verbieten oder einschränken» (Art. 40 Abs. 2 lit. c EpG).

Damit findet ein Zugangsverbot für Personen, die auf die Erlangung eines

Zertifikats verzichten wollen, im Grundsatz auch eine formellgesetzliche

Grundlage.

4.2 Weiter

bestreiten die Rekurrierenden das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an

der Einführung der angefochtenen Zertifikatspflicht.

4.2.1 Sie

rügen, das Rektorat habe kein öffentliches Interesse benannt, welches einen

«dermassen weitreichenden» Eingriff «in den geordneten Ablauf der akademischen

Ausbildung und in die Grundrechte der Studierenden» «zwingend gebieten» würde.

Die vom Rektorat angeführte bundesrätliche Kapazitätsbeschränkung gemäss Art.

19a Abs. 2 lit. der Covid-Verordnung besondere Lage stelle «nur eine

Rahmenbedingung dar, aber keine eigenständige epidemiologische Gefahr.

4.2.2 Diese

Rüge geht offensichtlich an der Sache vorbei. Die eingeführte

Zertifikatspflicht diente als Ersatzmassnahme für die bundesrätlichen

Kapazitätsbeschränkungen wie diese der Eindämmung der Verbreitung des Covid-19-Virus

und mithin dem Schutz der öffentlichen Gesundheit. Dieser epidemiologische

Zweck wird von den Beschwerdeführenden an anderer Stelle in ihrer

Beschwerdebegründung denn auch explizit anerkannt (vgl. Beschwerdebegründung Rz.

167 f.). Die Bekämpfung der Covid-19-Pandemie ist denn auch vom

Bundesgesetzgeber als öffentliche Aufgabe explizit anerkannt worden (vgl. Art.

1 des Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des

Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie [Covid-19-Gesetz, SR

818.102]). Die angefochtene Massnahme verfolgt damit offensichtlich ein

hinreichendes öffentliches Interesse (VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 4,

VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 4 m.H. auf Genf, Cour de justice, ACST/5/2021

vom 2. März 2021 E. 15). Hierfür bedarf es entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden keiner expliziten Bezugnahme auf Art. 40 EpG. Soweit die

Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang ein überwiegendes öffentliches

Interesse verneinen, ist dies im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu

untersuchen.

5.

5.1 Der

Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur

Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur

damit verbundenen Belastung für die Betroffenen steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.

Aufl., Zürich 2020, N 521 ff.; BGE 143 I 403 E. 5.6.3; BGE 2C_290/2021 vom

3. September 2021 E. 5.5 [zur Publikation vorgesehen]; VGE VG.2020.7 vom 31.

März 2021 E. 5.1). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von

Pandemieschutzmassnahmen haben sich Gerichte eine gewisse Zurückhaltung

aufzuerlegen, wenn die Beurteilung einer Massnahme von umstrittenen technischen

Kenntnissen abhängt (BGE 147 I 393 E. 5.3.3) wie auch bezüglich der relativen

Gewichtung der einzelnen involvierten Rechtsgüter und Interessen. Diesbezüglich

steht den politischen Behörden ein Beurteilungsspielraum zu (BGE 146 II 17

E. 6.4), welche das akzeptable Risiko primär festzulegen haben (BGE 147 I 450 E. 3.2.5, 143 II 518 E. 5.7; BGE 2C_183/2021 vom 23. November

2021 E. 5.4 [zur Publikation vorgesehen], BGer 2C_228/2021 vom 23. November

2021 E. 4.6, 2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 5.5.2, BGE 2C_308/2021 vom 3.

September 2021 E. 6.6.2 [zur Publikation vorgesehen]).

5.2 Die

angefochtene

Zertifikatspflicht diente der Abwendung der vom Bundesrat

angeordneten Kapazitätsbeschränkungen in Hochschulräumlichkeiten und verfolgt

wie diese das Ziel, die Ausbreitung des Covid-19-Virus in der Bevölkerung

einzudämmen.

5.2.1 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Massnahme kein geeignetes Mittel

sei, um die Infrastruktur der schweizerischen Spitäler zu schützen. Sie

verweisen dabei auf ihre Ausführungen im «Sachverhaltsteil». Dort weisen sie

darauf hin, dass «ordentlich zweifach geimpfte Personen (…) immer häufiger auch

schwer an Covid-19» erkrankten.

5.2.2 Wie

das Bundesgericht erwogen hat, besteht naturgemäss eine gewisse Unsicherheit

bezüglich der zukünftigen Wirkung einer bestimmten Massnahme, so beispielsweise

hinsichtlich der Ursachen, Folgen und der geeigneten Bekämpfungsmassnahmen bei

neu auftretenden Infektionskrankheiten (BGE 147 I 450 E. 3.2.6 mit weiteren

Hinweisen). Die zu treffenden Massnahmen können daher nicht im Voraus mit

Bestimmtheit gesetzlich festgelegt werden, sondern müssen aufgrund des jeweils

aktuellen, in der Regel unvollständigen Kenntnisstands getroffen werden (Märkli, Notrecht in der Anwendungsprobe

- Grundlegendes am Beispiel der COVID-19-Verordnungen, in: Sicherheit &

Recht 2020,, S. 63; Zünd/Errass,

Notrecht in der Anwendungsprobe - Grundlegendes am Beispiel der COVID-19-Verordnungen,

in: Sicherheit & Recht 2020, S. 85 f.; Zumsteg,

in: Helbing Lichtenhahn Verlag [Hrsg.], COVID-19, Ein Panorama der Rechtsfragen

zur Corona-Krise, 2020, S. 807; so auch VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E.

5.1.3, VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 5.2.2). Dies setzt einen gewissen

Spielraum der zuständigen Behörden voraus (BGE 131 II 670 E. 2.3 S. 675 und E.

3 S. 676; vgl. bereits BGE 50 I 334 E. 4 S. 337). Jedenfalls wenn es um

möglicherweise gewichtige Risiken geht, können Abwehrmassnahmen nicht erst dann

getroffen werden, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern bereits dann,

wenn eine erhebliche Plausibilität besteht (BGE 132 II 305 E. 4.3 S.

319 ff und E. 5.1 S. 324 ff; Flückiger,

Le droit expérimental, Potentiel et limites en situation épidémiologique

extraordinaire, in: Sicherheit & Recht 2020, S. 142 ff., 151 f.). Die

getroffenen Massnahmen und die bisherige Risikobeurteilung sind aber aufgrund

neuer Erkenntnisse zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Mit zunehmender

Dauer freiheitsbeschränkender Massnahmen steigen auch die Anforderungen an die

empirische Abstützung der Risikoabschätzung bezüglich ihrer Fortführung (Art.

31 Abs. 4, Art. 40 Abs. 3 und Art. 81 EpG; BGE 147 I 450 E. 3.2.7 mit weiteren

Hinweisen; Flückiger, a.a.O., S.

150 ff.). Zudem kann es angezeigt sein, rigorose Massnahmen bereits zu

ergreifen, bevor es zu schweren Beeinträchtigungen kommt, um zu verhindern,

dass später noch strengere Massnahmen getroffen werden müssen (BGE 147 I 450 E.

3.2.7 mit Hinweis auf BGE 132 II 449 E. 4.3.2 S. 461 und E 5.3 S. 563).

Insgesamt muss den fachlich zuständigen und politisch verantwortlichen Behörden

deshalb ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden (BGE 147 I 450 E. 3.2.8 mit Hinweis auf BGE 132 II 305 E. 4.4 S. 321 und E. 5.1 S.

324; VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.1.3).

5.2.3 Wie

den amtlich publizierten Fallzahlen Basel-Stadt (https://data.bs.ch/explore/dataset/100073/table/?sort=timestamp

[zuletzt besucht am 21.04.2022]) entnommen werden kann, befanden

sich im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Massnahme in Basel zwar nur

wenig Personen in Spitalpflege oder gar auf der Intensivstation (26. Oktober

2021: 17 resp. 2 Personen). Diese Zahlen stiegen aber bereits im November

deutlich an (30. November 2021: 94 resp. 15 Personen) und erreichten im

Dezember bis 110 Hospitalisierte resp. 21 Personen auf der

Intensivstation. Im Februar 2022 waren es bereits bis zu 140 hospitalisierte

Personen, während die Zahl der Personen auf der Intensivstation nach einem

Höchststand am 16. Januar 2022 wieder abnahm. Danach entwickelte sich auch die

Zahl der hospitalisierten Personen bis Ende Februar 2022 rückläufig, stieg aber

nach erfolgter Aufhebung der Massnahmen wieder an. In der gesamten Schweiz lag

die Auslastung der Intensivstationen der Spitäler im 15-Tage-Schnitt immer über

70% und höher (https://www.covid19.admin.ch/de/hosp-capacity/icu [zuletzt

besucht am 21.04.2022]). Stark gestiegen ist seit dem Erlass der

angefochtenen Massnahme auch die Zahl der Isolationen, welche im Kanton am 13.

Januar 2022 insgesamt 2’905 Personen umfasste.

Geimpfte und

genesene Personen können sich mit neuen Virus-Mutationen zwar erneut anstecken.

Es ist aber nach aktuellem Wissenstand davon auszugehen, dass in diesen Fällen

die Viruslast und damit die für Dritte bestehende Ansteckungsgefahr geringer

ist (vgl. https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/schutz-gegen-covid-19-nach-genesung-normaler-impfung-und-einer-boosterdosis/;

unter

«Können Personen, die vollständig geimpft sind, das Virus weiterhin übertragen?»;

Eyre et al.,The impact of

SARS-CoV-2 vaccination on Alpha & Delta variant transmission, https://doi.org/10.1056/NEJMoa2116597

(2022) [alle zuletzt besucht am 21.04.2022];). Negativ getestete

Personen haben im Zeitpunkt ihrer Testung keine übertragbaren Viren in sich

getragen. Auch wenn eine Ansteckung nach der Testung während der

Gültigkeitsdauer des Zertifikats erfolgen kann, wird das Risiko der Übertragung

von Viren durch eine Person mit ihrer negativen Testung offensichtlich gesenkt

(vgl. etwa https://www.corona­virus.bs.ch/testen/testen-in-schulen.html#page_section3_section1

[zuletzt

besucht am 21.04.2022]). Die Zertifikatspflicht für den Zugang zu

den universitären Räumlichkeiten ist daher geeignet, die Gefahr der Ansteckung

von Universitätsangehörigen bei ihrem dortigen Aufenthalt zu reduzieren. Die

Massnahme ist daher auch dann geeignet, einen weitergehenden Schutz der

Gesundheit der Angehörigen der Universität und ihrer Kontaktpersonen zu gewährleisten,

wenn gleichzeitig auch Masken getragen werden, da das Maskentragen keinen

hundertprozentigen Schutz vor einer Übertragung zu bieten vermag (VGE VG.2020.7

vom 31. März 2021 E. 5.2.2 m.H. auf VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember

2020 E. 6.5.1 m.H. auf https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html)

5.3. Weiter

bestreiten die Beschwerdeführenden die Notwendigkeit der Massnahme.

5.3.1 Sie

machen geltend, dass der angefochtene Massnahmenkatalog einzig dem Ziel diene,

der vom Bundesrat angedrohten Kapazitätsbeschränkung auszuweichen. Es werde

aber nicht dargetan, ob der Präsenzunterricht trotz der bundesrätlichen

Kapazitätsbeschränkungen mittels ergänzender Online-Angebote oder der Miete von

zusätzlichen Räumlichkeiten auch ohne Zertifikatspflicht durchgeführt werden

könnte. Es bestünden keinerlei Anhaltspunkte für allgemeine erhebliche

epidemiologische Risiken für die Gesamtbevölkerung oder die hier betroffene

Gruppe der Studierenden. Die Beschwerdeführenden bestreiten den Bestand einer

«epidemiologisch bedingte Bedrohung für die öffentliche Gesundheit» (Beschwerdebegründung

Rz. 168) sowie, dass die Lehrveranstaltungen der Universität zu einer

Raumbelegung von mehr als zwei Dritteln der Kapazität führe, da «etliche

Mit-Studierende (…) aufgrund der Situation rund um Corona nach wie vor die

Räumlichkeiten der Universität Basel meiden» würden. Sollte dies dennoch der

Fall sein, so müsste die Universität den Nachweis erbringen, keine zusätzliche

Räume «inner- und ausserhalb der UNIBAS» für einen begrenzten Zeitraum hinzumieten

zu können. Zudem habe sie zu prüfen, inwieweit ein regulärer Lehrbetrieb durch

die in der heutigen Zeit verfügbaren Möglichkeiten der Informatik machbar sei. Dies

habe die Universität gar nicht geprüft. Dies sei zwar mit gewissem personellem

und finanziellem Mehraufwand verbunden, aber als Variante des

«geringstmöglichen Eingriffs» zu wählen.

5.3.2 Vorweg

ist festzustellen, dass die zuständigen Behörden auch bei der Beurteilung der Erforderlichkeit

von Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie einen relativ bedeutenden

Beurteilungsspielraum besitzen (vgl. BGE 147 I 450 E. 3; BGer 2C_369/2021 vom

22. September 2021 E. 6.5). Das Element der Erforderlichkeit verlangt, dass das

angestrebte Ziel nicht mit weniger einschneidenden Massnahmen erreicht werden

kann (BGE 142 I 49 E. 9.1, 140 I 2 E. 9.2.2; BGer 2C_290/2021 vom 3. September

2021 E. 5.5.1). Dabei kann die Notwendigkeit nicht kategorisch, sondern bloss

in graduellen Abstufungen nach Massgabe der Eingriffsintensität einer Massnahme

beurteilt werden (BGE 143 II 518 E. 8.3.4; BGer 2C_183/2021 vom 23. November

2021 E. 5.3, 2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 5.5.1). Die Beurteilung

des Elements der Erforderlichkeit lässt sich daher nicht trennen von der

Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne, d.h. der

Zweck-Mittel-Relation: Die angeordneten Massnahmen müssen in einem angemessenen

Verhältnis zu den Risiken stehen, die mit diesen Massnahmen vermieden werden (BGer

2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 5.5.1, BGE 131 II 431 E. 4.1; Urteil

2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 3.3.1). Je grösser das Risiko ist, desto

eher sind risikoreduzierende Massnahmen gerechtfertigt bzw. geboten (BGer

2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 5.5.1; BGE 143 II 518 E. 8.3.4, 143 IV 9

E. 2.9; spezifisch bezüglich Seuchenbekämpfung: BGE 132 II 305 E. 4.4). Zur

Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die Risiken soweit möglich zu

quantifizieren, wobei nicht nur auf die denkbaren worst-case-Szenarien

abzustellen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit dieser Szenarien zu

berücksichtigen ist. Umgekehrt müssen auch die negativen gesellschaftlichen und

wirtschaftlichen Konsequenzen der Massnahmen berücksichtigt werden und

schliesslich Vor- und Nachteile gegeneinander abgewogen werden. Prioritär sind

Massnahmen zu treffen, bei denen das Verhältnis zwischen Risikoreduktion und

unerwünschten Konsequenzen am besten ist (BGE 143 II 518 E. 8.3.4, 137 V 295

E. 6.2, 131 II 431 E. 4.4.4). Auch soweit eine grundrechtliche

Schutzpflicht des Staates zur Abwehr von Gesundheitsgefährdungen besteht,

können indessen nicht beliebig strenge Massnahmen getroffen werden, um jegliche

Krankheitsübertragung zu verhindern. Vielmehr ist nach dem akzeptablen Risiko

zu fragen und eine Abwägung zwischen den involvierten Interessen vorzunehmen (BGE 147 I 450 E. 3.2.3, 147 I 393 E. 5.3.1; BGer 2C_290/2021 vom 3. September 2021

E. 5.5.1, 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E 5.2).

5.3.3 Vor

diesem Hintergrund kann den Beschwerdeführenden in der Bestreitung der

Notwendigkeit der angefochtenen Massnahmen nicht gefolgt werden. Die

Beschwerdeführenden gehen offensichtlich von deutlich überdimensionierten

Raumkapazitäten der Universität aus. Hierfür bestehen keinerlei Anhaltspunkte.

Solche werden auch von den Beschwerdeführenden nicht ansatzweise substantiiert.

Aufgrund des Umfangs des Lehrbetriebes an der Universität kann dieser

notorischerweise auch nicht kurzfristig in externe Räumlichkeiten ausserhalb

des Campus verlegt werden. Schliesslich stellt die Universität bei den meisten

Lehrveranstaltungen ein digitales Angebot zur Verfügung, welches von

Studierenden ohne Zugang zum Campus genutzt werden kann. Die entsprechenden

Ausführungen der Universität in ihrer Vernehmlassung (vgl. Ziff. II.F, S. 5)

wurden von den Beschwerdeführenden replicando denn auch nicht bestritten. Die

Universität nutzt daher, wie von den Beschwerdeführenden verlangt, die

«Möglichkeiten der Informatik». Schliesslich verkennen die Beschwerdeführenden

in ihrer Risikobeurteilung, dass Studierende Teil der Gesamtbevölkerung mit

Kontakten zu Mitgliedern aller Altersschichten sind. Solche bestehen etwa

familiär, beruflich im Rahmen werkstudentischer Arbeitstätigkeiten oder

aufgrund anderer sozialer Kontakte. Sie haben daher Anspruch auf Schutz vor

Ansteckung, um nicht ihrerseits Dritte im Rahmen ihrer Kontakte zu gefährden.

Weiter scheinen die Beschwerdeführenden vollkommen ausblenden zu wollen, dass

der Lehrkörper der Universität offensichtlich nicht zur Gesellschaftsgruppe der

weniger gefährdeten jungen Erwachsenen gezählt werden kann. Die Universität ist

auch den Dozierenden gegenüber zum Schutz ihrer Gesundheit und der Gesundheit

ihrer Angehörigen verpflichtet. Um die Viruszirkulation unter den Angehörigen

der Universität und ihrem Umfeld einzudämmen, ist die Massnahme daher

erforderlich.

5.4 Im

Zusammenhang mit der Beurteilung der Notwendigkeit stellt sich wie ausgeführt

die Frage der Zumutbarkeit der eingeführten Zertifikatspflicht.

5.4.1 Die

Beschwerdeführenden rügen, dass die Zertifikatspflicht «die bisher in unserem

Kulturkreis übliche medizinisch-empirisch-gesetzliche Grundordnung auf den

Kopf» stelle, indem bewiesen werden müsse, dass man gesund sei, und damit alle

Studierenden «unter Krankheitsverdacht» gestellt würden (Beschwerdebegründung

Ziff. 172 ff.). Die Altersgruppe der 20 bis 30-Jährigen sei von Covid-19

nachweislich nicht mehr betroffen als von anderen bekannten Atemwegerkrankungen

und deren Gefährlichkeit sei für sie mit jener von Pneumonien vergleichbar (Replik

Ziff. 99). Studierende ohne Zertifikat verlören «viel Zeit und Energie»,

müssten, soweit überhaupt möglich, «deutlich mehr Aufwand in Kauf nehmen um

dieselben Studienziele zu erreichen» und seien «vom sozialen Teil des

akademischen Betriebes weitgehend ausgeschlossen, was einem Ausschluss vom

akademischen Leben auf dem Campus sehr nahe» komme. Im schlimmsten Falle

verlören sie Leistungsnachweise, ein ganzes Semester oder mehr, was mit

entsprechenden finanziellen Einbussen und späteren Verlusten bei der Jobsuche

verbunden sei. Sowohl die Impfung wie auch regelmässige Tests stellen

«körperinvasive Massnahmen» mit «potenziell hohen Risiken für die eigene

Gesundheit» dar, weshalb das «Covid-Zertifikatsregime» einen schweren

Grundrechtseingriff bewirke (Beschwerdebegründung Ziff. 178 ff.).

5.4.2 Wie

ausgeführt, stellt die Zertifikatspflicht keinen schweren Eingriff in die

verfassungsmässigen Rechte dar (vgl. oben E. 4.1.3). Auch Personen ohne

Zertifikat können ihr Studium fortsetzen und am digital angebotenen Lehrbetrieb

teilnehmen. Im Unterschied zur bundesrätlichen Regelung galt die Zertifikatspflicht

gemäss dem angefochtenen Reglement der Universität auch nicht für Prüfungen,

sodass die Studierenden auch Prüfungen im Rahmen ihres Studiums ablegen

konnten. Dies mindert den indirekten Druck, eine Impfung oder eine Testung

vorzunehmen, für Studierende, welche dazu nicht bereit sind. Vor diesem

Hintergrund erweist sich auch der allfällige indirekte Druck, gelegentlich bei

positivem Poolergebnis einen zwar unangenehmen, aber weder schmerzhaften noch

gesundheitsgefährdenden Nasen-Rachenabstrich vornehmen zu lassen, bloss als

leichter Eingriff in die geschützte physische Integrität der Studierenden. Da

sie mit der Testung auch eine Impfung vermeiden können, erscheint diese für die

Beurteilung der Eingriffsintensität irrelevant. Auf die von den Beschwerdeführenden

geltend gemachten, angeblichen Risiken einer Impfung (vgl. Beschwerdebegründung

Ziff. 74 ff., Replik Ziff. 63 ff.) ist daher nicht weiter einzutreten.

Zu beachten ist

weiter auch, dass der Verzicht auf die Einführung der Zertifikatspflicht indirekt

wiederum Studierende vom Besuch von Präsenzveranstaltungen an der Universität

fernhalten würde. Um sich vor einer Ansteckung durch Studierende mit einer

hohen Virenlast wirksam schützen zu können, müssten sie bei einem Verzicht auf

die Massnahme von der Teilnahme absehen und ihrerseits auf den Besuch des

digitalen Angebots zurückgreifen, ohne dass ihnen die Möglichkeit des Zugangs

zusteht, wie sie aufgrund der Zertifikatspflicht für alle Studierenden besteht.

Die Mass­nahme dient daher der Sicherung des freien Zugangs zum Bildungsangebot

der Universität an Präsenzveranstaltungen und daher nicht nur dem

Gesundheitsschutz sondern auch dem Schutz des rechtsgleichen Zugangs zum

universitären Bildungsangebot. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtsgleichen

Zugang zum bestehenden universitären Bildungsangebot ist damit auch nicht

erkennbar. Eine Ungleichbehandlung ist nur dann verboten, wenn es keine

sachlichen Gründe für sie gibt. Solche sind vorliegend vorhanden, da wie

dargelegt von Personen, die nicht geimpft, genesen oder getestet sind, ein erhöhtes

Ansteckungsrisiko ausgeht.

6.

Daraus folgt,

dass die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des

Verfahrens tragen die Beschwerdeführenden dessen Kosten mit einer Gebühr von

CHF 2’000.–. Hinzu kommt die Gebühr des Massnahmeentscheids vom 29. November

2021 in Höhe von CHF 500.–, welche mit dem damaligen Entscheid erhoben und in

der Gebühr für den Entscheid in der Sache nicht enthalten ist.

Demgemäss

erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Beschwerdeführenden tragen die Gerichtskosten des

verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von insgesamt CHF 2’000.–,

einschliesslich Auslagen, wie auch der Gebühr für den Massnahmeentscheid vom

29. November 2021 von CHF 500.– in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

-

Beschwerdeführende

-

Universität Basel

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid

kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)

innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.