Stimmrechtsbeschwerde betreffend Abstimmungserläuterungen zur Volksabstimmung vom 25. September 2022 in Bezug auf die Volksinitiative "5 statt 7 Regierungsratsmitglieder - Abschaffung des Präsidialdepartements" (BGer 1C_68/2023 vom 18.3.2024)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2022.2

URTEIL

vom 3. Januar

2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius

Gelzer, lic. iur. André Equey,

Dr. Andreas Traub, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber

MLaw Andreas Callierotti

Beteiligte

A____

Beschwerdeführer

[...]

gegen

Staatskanzlei Basel-Stadt

Beschwerdegegnerin

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Verfassungsbeschwerde

betreffend Abstimmungserläuterungen

zur Volksabstimmung vom 25. September 2022 in Bezug auf die

Volksinitiative «5 statt 7 Regierungsratsmitglieder – Abschaffung des Präsidialdepartements»

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit Eingabe vom 9. August 2022 erhob A____

(Beschwerdeführer) beim Appellationsgericht als Verwaltungsgericht «Stimmrechtsbeschwerde

betreffend Abstimmungserläuterungen zur Volksabstimmung vom 25. September

2022 in Bezug auf die Volksinitiative ‹5 statt 7 Regierungsmitglieder – Abschaffung

des Präsidialdepartements›». Mit seiner Beschwerde wendet sich der

Beschwerdeführer gegen die Absicht der Staatskanzlei, den Initianten in den

Abstimmungserläuterungen zu der genannten Volksinitiative bloss 1'600 Zeichen (inklusive

Leerschlägen) zur Verfügung zu stellen und ihre insgesamt 2'189 Zeichen (inklusive

Leerschläge) umfassende Argumentation entsprechend kürzen zu wollen. Mit

Beschwerdeantwort vom 31. Au­gust 2022 beantragt die Staatskanzlei, es sei

auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die

Verfahrenskosten seien dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und die

Vertretungskosten wettzuschlagen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt

die Staatskanzlei, es sei die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Regierungsrat

zur Beurteilung zu überweisen. Mit Replik vom 19. September 2022 beantragt

der Beschwerdeführer das Eintreten und die kostenfällige Gutheissung seiner

Beschwerde. Eine Überweisung an den Regierungsrat lehnt er ab, da der

Regierungsrat in dieser Sache direkt betroffen sei.

Die Initiative «betreffend Abschaffung des

Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats

von 7 auf 5 Mitglieder» war Gegenstand der kantonalen Abstimmung vom 25. September

2022. Sie wurde bei einer Stimmbeteiligung von 56.26 % mit 60.6 % der

Stimmen verworfen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Wegen einer Verletzung der Volksrechte

aufgrund einer mangelhaften Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und

Abstimmungen können beim Appellationsgericht als Verfassungsgericht Beschlüsse

des Grossen Rates, Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats, von der

Staatskanzlei gestützt auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum

erlassene Verfügungen sowie andere Handlungen und Unterlassungen des Grossen

Rates oder des Regierungsrats angefochten werden (§ 30a Abs. 1

lit. c, § 30k Abs. 1 lit. b, Abs. 2 und 3 des Gesetzes über

die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege [VRPG, SG 270.100]). Gemäss § 91

Abs. 1 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG,

SG 154.100) ist eine Kammer des Appellationsgerichts zum Entscheid berufen.

1.2

1.2.1

Bei der Beschwerde wegen Verletzung der

Volksrechte gemäss § 30k VRPG handelt es sich um eine Beschwerde wegen

Verletzung von verfassungsmässigen Rechten. Diese ist gegenüber anderen

Rechtsmitteln subsidiär (§ 116 Abs. 1 lit. a der

Kantonsverfassung [KV, SG 111.100]; vgl. auch § 30c Abs. 1 VRPG;

Wullschleger, Bürgerrecht und

Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 177).

1.2.2

Das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet

sich gegen die Festsetzung des Textes der Abstimmungserläuterungen zur

kantonalen Initiative «betreffend Abschaffung des Präsidialdepartements und

Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder»,

über die am 25. September 2022 abgestimmt worden ist. Es zielt damit auf

die Vorbereitung von Abstimmungen. Gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen

gerichtete Beschwerden werden als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden,

wenn – wie vorliegend – der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl., Basel 2021, Rz. 1895; BGE 145 I 282 E. 2.2.3; BGer 1C_163/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 2.2,

1C_632/2017 vom 5. März 2018 E. 1.1 mit Hinweisen). Entsprechende Unregelmässigkeiten

können gemäss § 81 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über Wahlen und

Abstimmungen (Wahlgesetz, SG 132.100) mit Abstimmungsbeschwerde beim

Regierungsrat angefochten werden. In § 81 Abs. 1 Wahlgesetz wird das Anfechtungsobjekt einer Abstimmungsbeschwerde nicht näher

konkretisiert. Als Anfechtungsobjekt kommen daher über Verfügungen und

Entscheide hinaus alle behördlichen Akte in Frage, welche die politischen

Rechte der Stimmberechtigten betreffen oder im Zusammenhang mit einer

Abstimmung stehen. Dazu gehören auch Realakte wie die Abstimmungserläuterungen

(vgl. BGE 136 I 389; Rhinow/Koller/Kiss/Thurn­herr/Brühl-Moser,

a.a.O., Rz. 1895; Kiener/Rütsche/Kuhn,

Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl., Zürich 2021,

Rz. 1791 ff.).

Daraus folgt, dass die mit der vorliegend zu

beurteilenden Beschwerde erhobenen Rügen – aufgrund der Subsidiarität der

Verfassungsbeschwerde gemäss § 30k VRPG – mit der Stimmrechtsbeschwerde

gemäss § 81 Abs. 1 lit. b Wahlgesetz hätten vorgetragen werden

können und müssen. Diese ist beim Regierungsrat zu erheben. Erst dessen

Entscheid kann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden

(§ 84 Wahlgesetz). Entsprechend beantragt die Staatskanzlei einen

Nichteintretensentscheid sowie die Überweisung der Sache an den Regierungsrat.

1.2.3

Der

Beschwerdeführer ist jedoch der Auffassung, die Zuständigkeit des

Verfassungsgerichts sei zu bejahen, da der Regierungsrat in dieser Sache direkt

betroffen und damit befangen sei. Im Ergebnis stellt er sich damit auf den

Standpunkt, dass vorliegend ein Fall einer Sprungbeschwerde vorliegt, bei der

vom Grundsatz der Ausschöpfung des Instanzenzugs abgewichen werden kann. Ein

solcher Fall liegt etwa dann vor, wenn sich eine Rechtsmittelinstanz ins

vorinstanzliche Verfahren eingeschaltet und der Instanz, deren Handlung

angefochten werden soll, konkrete Weisungen erteilt hat (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O.,

Rz. 1352; Rhinow/Kol­ler/Kiss/Thurn­­herr/Brühl-Mo­ser,

a.a.O., Rz. 1340; Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.,

Zürich 2013, Rz. 1271). Über diesen Fall der bestimmenden Mitwirkung im

vorinstanzlichen Verfahren im Sinne einer Vorbefassung hinaus kommt eine

Sprungbeschwerde auch dann in Frage, wenn eine Rechtsmittelinstanz insgesamt

als befangen zu gelten hat, wie dies vom Beschwerdeführer behauptet wird.

Die zur Abstimmung gelangte Initiative «betreffend

Abschaffung des Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder

des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder» betraf den Regierungsrat und

dessen Organisation zweifellos. Dies gilt aber, wenngleich mit gradueller

Abstufung, für jede Volksinitiative, welche der Regierungsrat nicht zur Annahme

empfiehlt. In diesem Sinne ist er in jedem Abstimmungskampf Partei. Dies

bedeutet aber nicht, dass er grundsätzlich nicht in der Lage wäre, eine

Beschwerde gegen die von der Staatskanzlei verfassten Abstimmungserläuterungen

zu beurteilen und deren Ausgestaltung nach Massgabe der Anforderungen aufgrund

des verfassungsrechtlichen Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte

Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV) zu prüfen. Zu beachten ist dabei,

dass den Behörden bei Sachabstimmungen eine gewisse Beratungsfunktion zukommt,

welche sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahrnehmen und bei

der sie nicht zur Neutralität verpflichtet sind. Gebunden sind sie aber an

Gebote der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit (BGE 145 I 282 E. 5.1 S. 288, 145 I 1 E. 5.2.1 S. 9 f., 145 I

175.

E. 5.1 S. 177, 143 I 78 E. 4.4 S. 82 f. und 140 I

338.

E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen). Vorliegend zielen die Rügen des

Beschwerdeführers vor allem auf den Umfang der zugelassenen Stellungnahme des

Initiativkomitees in den Abstimmungserläuterungen und die von der Staatskanzlei

vorgenommenen Streichungen. Es ist nicht ersichtlich, wieso der Regierungsrat

zu dieser Prüfung nicht in der Lage gewesen wäre. Sollte er sich diesbezüglich

ausser Stande gesehen haben, so hätte er die Beschwerde gemäss § 42 des

Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrats und die Verwaltung des

Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]) dem

Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen können. Daraus folgt, dass die

Voraussetzungen für ein Abweichen vom gesetzlichen Instanzenzug mittels einer

Sprungbeschwerde vorliegend nicht erfüllt sind.

1.2.4

Auf die Beschwerde kann daher nicht

eingetreten werden. Da der Beschwerdeführer eine Überweisung an den zuständigen

Regierungsrat explizit ablehnt, ist davon abzusehen.

1.3

Selbst

wenn das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde

zuständig wäre, müsste auf die materielle Beurteilung der vom Beschwerdeführer

erhobenen Rügen verzichtet werden. Nach erfolgter Abstimmung über eine

Volksinitiative kann deren Ergebnis auch bei Feststellung von Mängeln in der

Vorbereitung des Urnengangs nur aufgehoben werden, wenn diese erheblich sind

und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint dabei die Möglichkeit,

dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten

Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt,

so ist von einer Aufhebung der Abstimmung abzusehen (BGE 145 I 282 E. 4.2

S. 287, 145 I 1 E. 4.2 S. 5, 145 I 207 E. 4.1 S. 222,

141.

I 221 E. 3.3 S. 225, 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78, 135 I 292

E. 4.4 S. 301; BGer 1C_641/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3,

in: ZBl 115/2014 S. 612; je mit Hinweisen). Davon ist aufgrund des

deutlichen Resultats der Volksabstimmung vom 25. September 2022, bei der

die Initiative bei einer Stimmbeteiligung von 56.26 % mit 33‘632

Nein-Stimmen gegenüber 21‘862 Ja-Stimmen deutlich verworfen wurde, auszugehen.

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass bei einer vollumfänglichen

Übernahme des von den Initianten gewünschten Textes ein anderes Resultat im

Bereich des Möglichen läge.

2.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer

dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800.–.

Demgemäss erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Auf die Verfassungsbeschwerde wird nicht

eingetreten.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des

verfassungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–. Die

Gerichtskosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 800.–

verrechnet.

Mitteilung an:

-

Beschwerdeführer

-

Staatskanzlei Basel-Stadt

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT

BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

MLaw Andreas

Callierotti

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.