Rechtliche Zulässigkeit der Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2024.1

URTEIL

vom 18. August 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Dr. Andreas Traub, Prof.

Dr. Ramon Mabillard, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiber

Dr. Nicola Inglese

Beteiligte

Grosser Rat des Kantons

Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

Regierungsrat des Kantons

Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

Einwohnergemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1, Postfach,

4125 Riehen

Gegenstand

Beschluss des Grossen Rates vom

18. September 2024

Vorlage der «Gemeindeinitiative

für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des

Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» zum

Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

Sachverhalt

Sachverhalt

Der

Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Riehen (nachfolgend Einwohnerrat) beschloss

am 31. Januar 2024, die «Gemeindeinitiative für eine vernünftige und

verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich

des öffentlichen Verkehrs» einzureichen. Der Initiativtext lautet wie folgt:

Gemeindeinitiative

für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes

im Bereich des öffentlichen Verkehrs:

«Gestützt auf § 66

Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV) vom 23. März 2005, § 2b Abs.

1 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG) vom 16. Januar

1991 und § 21 Abs. 3 lit. m der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen

vom 27. Februar 2002 reicht der Einwohnerrat folgende unformulierte

Gemeindeinitiative zu Händen des Grossen Rates ein:

Der Kanton

erlässt im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung von Haltestellen des

öffentlichen Verkehrs Ausführungsbestimmungen zu § 7 Gesetz über die Rechte von

Menschen mit Behinderungen vom 18. September 2019. Diese verhindern, dass

pauschal auf eine Maximallösung gesetzt wird und stellen sicher, dass bei der

Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller

Verkehrsteilnehmenden miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch

die Massnahmen verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr,

Verkehrsbehinderungen, Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und

historischen Gegebenheiten in die Interessenabwägung miteinbezogen werden».

In

der Folge überwies die Staatskanzlei die Initiative dem Regierungsrat

Basel-Stadt, welcher mit Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 dem Grossen

Rat beantragte, dem beiliegenden Entwurf zu einem Grossratsbeschluss zuzustimmen

und die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung

des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs für

rechtlich unzulässig zu erklären und sie dem Regierungsrat zur

Berichterstattung zu überweisen, falls der Grosse Rat oder das Gericht sie

infolge einer Beschwerde für rechtlich zulässig erkläre. Gestützt auf den

Beschluss Nr. 24/38/11G vom 18. September 2024 überwies der Grosse Rat mit

Eingabe vom 9. Oktober 2024 die Gemeindeinitiative zum Entscheid über die

rechtliche Zulässigkeit dem Appellationsgericht. Der Einwohnerrat beantragte

dem Appellationsgericht mit begründeter Stellungnahme vom 19. Dezember 2024,

die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des

Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs sei für

rechtlich zulässig zu erklären. Die Kosten des Verfahrens seien dem Kanton

aufzuerlegen. Mit freigestellter Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 hielt der

Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), an

den Ausführungen in seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 fest und

beantragte, die Gemeindeinitiative sei für rechtlich unzulässig zu erklären.

Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die Einwohnergemeinden können auf

Beschluss der Gemeindeversammlung oder des Einwohnerrates das Begehren auf

Erlass, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen

stellen (§ 66 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt [KV, SG 111.100]). Konkretisiert

wird diese Bestimmung in § 2b Abs. 1 des Gesetzes betreffend Initiative und

Referendum (IRG, SG 131.100), wonach eine Einwohnergemeinde berechtigt ist,

gemäss § 66 Abs. 1 KV eine formulierte oder eine unformulierte Initiative zu

beschliessen. § 91 Abs. 1 lit. g KV, wonach der Grosse Rat über die

Zulässigkeit von Initiativen entscheidet oder diese Frage dem Appellationsgericht

zum Entscheid vorlegt, bezieht sich gemäss seinem Wortlaut auf

«Volksinitiativen» gemäss den §§ 47 ff. KV. Vorliegend zu beurteilen ist aber

die Zulässigkeit einer Gemeindeinitiative im Sinne des genannten § 66 KV. Der

Verfassungsgeber verweist aber in Bezug auf die Gemeindeinitiative weiter auf

die sinngemässe Anwendung der «Bestimmungen über die Volksabstimmung» (§ 66

Abs. 1 Satz 2 KV). Dazu ist auch die Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit von

Initiativen zu zählen, ist doch bei Gemeindeinitiativen in gleicher Weise wie

bei Volksinitiativen sicherzustellen, dass den Stimmberechtigten keine Vorlagen

unterbreitet werden, die höherrangigem, zwingendem Recht widersprechen. Zu

beachten ist sodann § 17a Abs. 1 IRG, wonach der Grosse Rat gestützt auf § 91 Abs. 1 lit. g KV den Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit einer

Initiative dem Verfassungsgericht überlassen kann und diesem dann den vom

Regierungsrat gemäss § 13 IRG gestellten Antrag vorzulegen hat. Gemäss § 17a Abs. 2 IRG gibt das Verfassungsgericht dem Initiativkomitee der Volksinitiative

oder der Einwohnergemeinde, von der die Gemeindeinitiative ausgeht,

Gelegenheit, sich schriftlich zur rechtlichen Zulässigkeit der Initiative zu

äussern. Diese Bestimmung setzt die Anwendung von § 17a Abs. 1 IRG auch für

Gemeindeinitiativen voraus. Daraus folgt, dass der Grosse Rat in Anwendung von

§ 91 Abs. 1 lit. g KV berechtigt war, die Frage der Zulässigkeit der

vorliegenden Gemeindeinitiative dem Appellationsgericht zum Entscheid

vorzulegen.

1.2

Die Gemeindeinitiative ist der Staatskanzlei

zu Handen des Grossen Rates einzureichen. Ein Prüfungsverfahren gemäss §§ 9–11

IRG findet nicht statt (§ 2b Abs. 1 und 2 IRG). Überlässt der Grosse Rat gestützt

auf § 91 Abs. 1 lit. g KV den Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit einer

Initiative dem Verfassungsgericht, entscheidet dieses ohne

Verhandlung und publiziert das Dispositiv seines Entscheids im Kantonsblatt (§

17a Abs. 3 i.V.m. § 17 Abs. 4 IRG). Die Kognition des Verfassungsgerichts ist

in Fällen, in denen der Grosse Rat ihm ohne eigenen Beschluss den Entscheid

über die Gültigkeit einer Initiative delegiert, frei (VGE VD.2010.68 vom 13.

Oktober 2010 E. 1.2). Zuständig ist

eine Kammer des Appellationsgerichts (§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes

[GOG, SG 154.100]) (VGE VG.2020.1 vom 22. Juli 2020 E. 1, mit Hinweisen).

2.

2.1

Nach

§ 47 Abs. 3 KV und § 1 Abs. 1 IRG enthalten formulierte Initiativen einen

ausgearbeiteten Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstext. Sofern sie

geltendes Recht aufheben oder ändern wollen, müssen sie gemäss § 1 Abs. 2 IRG

den betroffenen Erlass oder Beschluss sowie den oder die betroffenen

Paragraphen bezeichnen. Erfüllen Initiativen die Voraussetzungen gemäss § 1 IRG

nicht, so gelten sie gemäss § 2 Abs. 1 IRG als unformuliert. Bei der

vorliegenden Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und verhältnismässige

Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen

Verkehrs» wird kein ausgearbeiteter Erlasstext vorgelegt, der ohne weiteres gesetzgeberisches

Dazutun in der vorgelegten Form in die Verfassung oder in ein Gesetz

aufgenommen werden könnte. Es handelt sich mit den unbestrittenen

Feststellungen im Bericht des Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni

2024.

vielmehr um eine unformulierte Gemeindeinitiative. Während bei

formulierten Initiativen die geänderten Erlasse oder Beschlüsse genau

bezeichnet werden müssen, bestimmt der Grosse Rat bei unformulierten

Initiativen, ob die Anliegen der Initiantin auf Stufe der Verfassung oder des

Gesetzes ausgearbeitet werden sollen (§ 49 Abs. 4 KV i.V.m. § 66 Abs. 1 KV, § 23 IRG).

2.2

Gemäss

§ 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG ist eine Initiative zulässig, wenn sie

höherstehendes Recht beachtet, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Prinzip

der Einheit der Materie) und nicht etwas Unmögliches verlangt. Eine Initiative

verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht

nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (VGE VG.2020.10 vom 7. Februar 2022 E.

2.1, mit Hinweisen).

2.2.1

Für

die Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text

nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292

E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3

vom 18. März 2018 E. 2.1.1; jeweils mit Hinweisen). Bei der Auslegung

eines Initiativtextes ist massgebend, wie dieser von den Stimmberechtigten und

späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 141 I 186 E.

5.3, 139 I 292 E. 7.2). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative

auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen.

Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der

Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 143 I 129 E.

2.2, 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2.1, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom

28.

September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

Der Wille der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als

das durch Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der

Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der

Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene

Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten

bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative

massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der

Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die

Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein

Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl.

BGE 139 I 292 E. 7.2.4–7.2.5 sowie E. 7.5.2, 143 I 129 E. 2.2; BGer 1C_109/2014

vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmend Attinger, Die Rechtsprechung des

Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63

ff.; kritisch zu BGE 139 I 292 Bisaz,

in: AJP 2014, S. 248 ff.; ferner Tschannen,

Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und

2014, in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.; zum Ganzen VGE VG.2020.10 vom 7. Februar

2022.

E. 2.2.2).

2.2.2

Von

verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem

Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen

Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen

Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint

(BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September

2017.

E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht

klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre

Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I 292 E. 5.7 und 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1;

Pedretti, Die Vereinbarkeit von

kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017, S. 299, 308

f. Wullschleger, Bürgerrecht und

Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 127 ff., 158; jeweils

mit Hinweisen). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden

und die Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem

übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet

werden («in dubio pro populo», BGE 143 I 129 E. 2.2 und 111 Ia 292 E. 3c/cc mit

Hinweisen; kritisch zu diesem Grundsatz Uebersax,

Ist der Grundsatz «in dubio pro populo» noch zeitgemäss? in: ZBl 2018, S. 325

f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit

hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der

Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken (Art. 34 und

36.

Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen sind

demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten Lösung

einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2–3.3, 143 I 129 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom

28.

September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Obwohl

mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 zu Recht die Frage aufgeworfen wird, ob

und inwiefern der Grundsatz «in dubio pro populo» bei Gemeindeinitiativen überhaupt

Anwendung findet, ist mit dem Regierungsrat die Initiative vorliegend im Sinne

dieses Grundsatzes zu prüfen. Sodann muss der Text einer Initiative genügend

bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative gerichtet

ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, ohne dass sich die

Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche Punkte ausgesetzt

sehen. Bei unformulierten Initiativen sind keine hohen Ansprüche an die

Formulierung zu stellen, da gewisse Unklarheiten, ja vielleicht sogar

Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Verfassungs-, Gesetzes- oder

Beschlusstextes im Parlament noch behoben werden können (vgl. BGE 129 I 392 E.

2.2, 111 Ia 115 E. 3a, 111 Ia 303 E. 7b, jeweils mit Hinweisen).

2.2.3

Die

Korrektur im Rahmen der Umsetzung darf jedoch nur gewisse untergeordnete Punkte

betreffen, da das Volksbegehren vom Gesetzgeber nicht grundlegend umgedeutet

werden darf. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstossen unformulierte

Initiativen gegen übergeordnetes Recht, wenn der in der Initiative enthaltene

Entwurf schon allein aufgrund seines Zwecks oder wegen der vorgeschlagenen

Mittel nur durch Beifügung von Vorbehalten oder Bedingungen, die seine Natur

tiefgreifend verändern, mit dem höherrangigen Recht in Einklang gebracht werden

kann. Eine solche Auslegung würde in Konflikt geraten mit der grundlegenden

Achtung des Willens der Unterzeichnenden und des Volks, das dazu aufgerufen

wird, sich zu einer Initiative zu äussern; dieser Wille darf laut Bundesgericht

nicht mit der Vorlage eines Entwurfs, der nicht in verfassungskonformer Weise

umsetzbar ist, verfälscht werden (BGE 143 I 129 E. 2.2; vgl. Schaub, Die Vereinbarkeit kantonaler

Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht, Diss., Zürich 2023, N 288). Gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt die Ungültigerklärung einer in der

Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative wegen Unvereinbarkeit

mit höherrangigem Recht voraus, dass eine Umsetzung der Initiative ohne

offensichtlichen Widerspruch zum übergeordnetem Recht von vornherein

ausgeschlossen erscheint. Lässt sich eine in der Form der allgemeinen Anregung

eingereichte Initiative hingegen auf eine Art und Weise umsetzen, dass kein

offensichtlicher Widerspruch zum übergeordneten Recht resultiert, darf sie

nicht für ungültig erklärt werden. Überwindbare praktische Schwierigkeiten bei

der Umsetzung der Initiative sowie allenfalls mit der Umsetzung verbundene hohe

Kosten für das Gemeinwesen können nicht zur Ungültigerklärung der Initiative

führen (BGE 143 I 361 E. 3.3; BGer 1C_503/2018 vom 1. April 2020 E. 4.3). Bei

der Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit allgemeiner Anregungen ist danach

zu fragen, ob dem kantonalen Gesetzgeber bei der Umsetzung der Initiative unter

Wahrung des mit ihr verfolgten Grundanliegens Gestaltungsspielräume verbleiben,

die es ihm erlauben, einen voraussichtlich mit dem höherrangigen Recht

vereinbaren Erlass auszuarbeiten (Schaub,

a.a.O., N 300).

3.

3.1

Wie der Regierungsrat in seinem Bericht Nr.

24.0165.01

vom 19. Juni 2024 treffend erwogen hat (vgl. S. 9), fordert die

Gemeindeinitiative vom Kanton im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung

von Haltestellen des öffentlichen Verkehrs die Schaffung von Ausführungsbestimmungen

zum kantonalen § 7 des Behindertenrechtegesetzes (BRG, SGS 140.500). Diese

sollen verhindern, dass pauschal auf eine Maximallösung gesetzt wird, und

sicherstellen, dass bei der Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und

Bedürfnisse aller Verkehrsteilnehmenden berücksichtigt werden. Der Kanton

Dispositiv

Basel-Stadt soll demnach für das kantonale Recht Regeln zur

Verhältnismässigkeit erlassen, die eine Auflistung diverser Interessen

enthalten. Im Zen-trum steht damit die Frage, ob der kantonale Gesetzgeber im

Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung von Haltestellen des öffentlichen

Verkehrs Bestimmungen zur Konkretisierung der Verhältnismässigkeitsprüfung

erlassen darf.

3.2

3.2.1 Die Beantwortung der Frage setzt die Klärung

des Verhältnisses zwischen Bundes- und kantonalen Kompetenzen voraus, das auf

dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts beruht. Dieser wird in

Art. 49 Abs. 1 BV ausdrücklich verankert. Danach geht Bundesrecht

entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Dass dem Bundesrecht widersprechendes

kantonales Recht keinen Bestand haben kann, ergibt sich schon als Konsequenz

der bundesstaatlichen Kompetenzordnung gemäss Art. 3 und 42 BV i.V.m. der

allgemeinen Kollisionsregel, wonach die übergeordnete Rechtsnorm Vorrang vor

einer niedereren Rechtsnorm geniesst (lex superior derogat legi inferiori)(Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Auflage,

Zürich 2024, N 1424). Wenn der Bund in einem ihm zustehenden Kompetenzbereich

eine umfassende und abschliessende Regelung aufgestellt hat, besteht

grundsätzlich kein Raum mehr für kantonales Recht. Auch wenn die kantonalen

Vorschriften inhaltlich dem Bundesrecht nicht widersprechen, ist das kantonale

Recht ungültig. Mit dem Erlass einer abschliessenden bundesrechtlichen Regelung

wird implizit die Unzulässigkeit von kantonalen Bestimmungen im betreffenden

Bereich statuiert (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,

a.a.O., N 1439). Solange der Bund eine ihm von der BV zugewiesene Kompetenz

nicht benutzt, bleiben in der Regel die Kantone zuständig. Erst vom Moment an,

da der Bund von seiner Kompetenz ganz oder teilweise Gebrauch macht, wird die

kantonale Kompetenz in entsprechendem Umfang hinfällig. Die Bundeskompetenzen

sind im Normalfall Kompetenzen mit nachträglich derogatorischer Kraft. Ausnahmsweise

haben Bundeskompetenzen ursprünglich derogatorische Wirkung (sog.

ausschliessliche Bundeskompetenzen). Dies bedeutet, dass mit der Aufnahme der

kompetenzbegründenden Norm in die Bundesverfassung generell jede kantonale

Kompetenz im betreffenden Sachgebiet untergeht und darauf gestützte Regelungen

hinfällig werden. Auch wenn der Bund in der Folge seine Kompetenz nicht

ausschöpft, dürfen die Kantone das Sachgebiet nicht regeln (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,

N 1341 und 1345).

3.2.2 Gemäss Art. 87 BV ist die Gesetzgebung über

den Eisenbahnverkehr, die Seilbahnen, die Schifffahrt sowie über die Luft- und

Raumfahrt Sache des Bundes. Wie der Regierungsrat mit seinem Bericht im Rahmen der

allgemeinen Ausführungen zu Recht festgehalten hat, kommt dem Bund damit die

umfassende, nachträglich derogatorische Kompetenz zu, den Eisenbahnverkehr, den

Seilbahnverkehr, die Schifffahrt sowie die Luft- und Raumfahrt zu regeln. Diese

Norm vermittelt dem Bund ein Monopol, das er selbst nutzen oder mittels

Konzession bzw. Bewilligung übertragen kann. Danach erfasst Art. 87 BV

verschiedene Verkehrsträger des öffentlichen Verkehrs (Schefer/Hess-Klein, Behindertengleichstellungsrecht, Bern

2014, S. 129 f.; BGE 143 I 109 E. E. 5.1.1). Ausserdem ist gemäss Art. 92 Abs.

1 BV das Post- und Fernmeldewesen Sache des Bundes. Es besteht eine umfassende

Bundeskompetenz im Bereich des Post- und Fernmeldewesens. Dabei handelt es sich

gemäss herrschender Lehre um eine ausschliessliche Kompetenz. Der Umfang des

Postwesens ergibt sich aufgrund der Historie. Zu ihm gehören die allgemeinen

Postleistungen (Brief- und Paketpost) einschliesslich des Postzahlungsverkehrs

sowie die regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung (Hettich/Steiner, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar, 4.

Auflage, 2023, Art. 92 Rz. 4 f.). Damit wird der Personenverkehr auf der Strasse

in gewissem Rahmen vom Postregal nach Art. 92 BV erfasst. Gemäss dem

Geltungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes (PBG, SR 745.1) umfasst das

Personenbeförderungsregal die regelmässige und gewerbsmässige

Personenbeförderung auf Eisenbahnen, auf der Strasse und auf dem Wasser sowie

mit Seilbahnen, Aufzügen und anderen spurgeführten Transportmitteln (Art. 1

Abs. 2 PBG); nicht davon erfasst ist der Luftverkehr (vgl. Bericht des

Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 6).

Weiter ist mit Verweis

auf den Bericht des Regierungsrats festzuhalten, dass gemäss Art. 8 Abs. 2 BV

niemand diskriminiert werden darf, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse,

des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der

Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder

wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Gestützt auf

Art. 8 Abs. 4 BV sind der Bund sowie die Kantone beauftragt, in ihren

Zuständigkeitsbereichen gesetzgeberisch tätig zu werden (Botschaft zur

Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines

Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen

vom 11. Dezember 2000 [nachfolgend: Botschaft zum BehiG], BBl 2001 S. 1715,

1815). Dabei darf der Bundesgesetzgeber nur in jenen Bereichen Bestimmungen zur

Verwirklichung der Gleichstellung von Menschen mit Behinderung erlassen, in

denen er über die entsprechende Sachkompetenz verfügt (Schefer/Hess-Klein, a.a.O., S. 32, mit Hinweisen). Der Bund

kam diesem Auftrag mit der Schaffung des Behindertengleichstellungsgesetzes

(BehiG, SR 151.3) nach. Das BehiG stützt sich neben Art. 8 Abs. 4 BV ferner auf

verschiedene materielle Kompetenzzuweisungen an den Bund, vor allem im Bereich

des öffentlichen Verkehrs und der Förderungsmassnahmen zur Integration der

behinderten Personen (Botschaft zum BehiG, 1718). Das BehiG gilt gemäss Art. 3

lit. b BehiG für öffentlich zugängliche Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs

(Bauten, Anlagen, Kommunikationssysteme, Billettbezug) und Fahrzeuge, die einem

der folgenden Gesetze unterstehen: Dem Eisenbahngesetz (EBG, SR 742.101) (Ziff.

1.), dem PBG (Ziff. 3.), dem Trolleybus-Gesetz (TrG, SR 744.21) (Ziff. 4.), dem

Bundesgesetz über die Binnenschifffahrt (BSG, SR 747.201) (Ziff. 5.), dem Luftfahrtgesetz

(LFG, SR 748.0) (Ziff. 6.) oder dem Seilbahngesetz (SebG, SR 743.01),

ausgenommen die Skilifte sowie Luftseilbahnen mit weniger als neun Plätzen pro

Transporteinheit (Ziff. 7.). Gemäss Art. 5 BehiG i.V.m. Art. 2 Abs. 2, Abs. 3

und Abs. 4 BehiG sind der Bund und die Kantone verpflichtet, Massnahmen zu

ergreifen, um Benachteiligungen bei der Benützung des öffentlichen Verkehrs zu

verhindern, zu verringern oder zu beseitigen. Sie müssen dieser Verpflichtung

von Amtes wegen nachkommen, unabhängig vom Bestehen allfälliger Rechtsansprüche

und ihrer Geltendmachung durch die Betroffenen. Es ist insbesondere

erforderlich, dass der Bund und die Kantone präventiv tätig werden, um

allfällige Benachteiligungen von vornherein zu vermeiden (Schefer/Hess-Klein, a.a.O., S. 203,

Botschaft zum BehiG, S. 1779). Gemäss Art. 15 Abs. 1 BehiG erlässt der

Bundesrat, um ein behindertengerechtes öffentliches Verkehrssystem

sicherzustellen, für die konzessionierten Unternehmen Vorschriften über die

Gestaltung der Bahnhöfe und Haltestellen sowie der Flugplätze (lit. a), der

Kommunikationssysteme und der Billettausgabe (lit. b) und der Fahrzeuge (lit.

c). Nach Art. 15 Abs. 3 BehiG werden die Vorschriften nach den Absätzen 1 und 2

periodisch dem Stand der Technik angepasst. Der Bundesrat kann technische

Normen oder andere Festlegungen privater Organisationen für verbindlich erklären.

Gestützt auf Art. 15 und Art. 23 BehiG hat er die Verordnung über die

behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs (VböV, SR 151.34)

erlassen. Diese regelt die funktionalen Anforderungen an die Einrichtungen, die

Fahrzeuge und die Dienstleistungen des öffentlichen Verkehrs sowie die

Voraussetzungen für die Gewährung von Finanzhilfen (Art. 1 Abs. 2 VböV). Sie

gilt für Einrichtungen und Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs (Art. 2 Abs. 1

lit. a VböV) und für von allen beanspruchten Dienstleistungen der Unternehmen

des öffentlichen Verkehrs (Art. 2 Abs. 1 lit. b VböV). Zu den Einrichtungen,

Fahrzeugen und Dienstleistungen des öffentlichen Verkehrs gehören gemäss Art. 2

Abs. 3 VböV insbesondere die Zugänge zu den Bauten und Anlagen (lit. a); die

Orte, an denen ein Fahrzeug des öffentlichen Verkehrs Fahrgäste ein- oder

aussteigen lässt (Haltepunkte) (lit. b); Perrons (lit. c); Kundenschalter (lit.

d); Informations-, Kommunikations-, Billettbezugs- und Reservationssysteme

sowie Notrufsysteme (lit. e); Toiletten und Parkplätze, die zu Haltepunkten

gehören und überwiegend von Reisenden genutzt werden (lit. f); Nebenbetriebe

gemäss Art. 39 Abs. 1 EBG (lit. g); die Gestaltung des Ein- und Ausstiegs in

ein bzw. aus einem Fahrzeug sowie die Türöffnungssysteme (lit. h); die

Halteanforderungssysteme in den Fahrzeugen und an Haltepunkten mit Halt auf

Verlangen (lit. i). Es gilt gemäss Art. 11 BehiG jedoch immer das Verhältnismässigkeitsprinzip.

So kann es durchaus sein, dass ein Halt auf Verlangen barrierefrei angepasst

werden muss, weil er sich in der Nähe eines Altersheims oder einer

Behinderteninstitution befindet. «Andererseits ist es möglich, dass zum

Beispiel bei einer Regionalstation, bei der schwierige räumliche Verhältnisse

herrschen und kaum je behinderte Reisende ein- oder aussteigen, auf die

Anpassung aus Gründen der Verhältnismässigkeit verzichtet wird. Dabei ist

jedoch zu beachten, dass gemäss Art. 12 Abs. 3 BehiG im öffentlichen Verkehr

bei Bedarf zwingend nach einer Ersatzlösung gesucht werden muss, wenn auf eine

Anpassung verzichtet wird. Die Regel-Ersatzlösung ist die in Art. 3 Abs. 2 VböV

festgehaltene Hilfestellung durch das öV-Personal» (Erläuterungen zur VböV des

Bundesamts für Verkehr [BAV], Stand 1. Juli 2024, S. 3 [Erläuterungen VböV]).

Gemäss Art. 3 Abs. 1 VböV sollen Behinderte, die in der Lage sind, den

öffentlichen Raum autonom zu benützen, auch Dienstleistungen des öffentlichen

Verkehrs autonom beanspruchen können. Soweit die Autonomie nicht durch

technische Massnahmen gewährleistet werden kann, erbringen die Unternehmen des

öffentlichen Verkehrs die erforderlichen Hilfestellungen durch den Einsatz von

Personal (Art. 3 Abs. 2 VböV). Die Unternehmen des öffentlichen Verkehrs

verzichten möglichst auf eine Pflicht zur Voranmeldung, die nur für Behinderte

gilt (Art. 3 Abs. 3 VböV). Die Art. 4 bis 7 VböV beschreiben konkreter als das

Gesetz, welche Anforderungen an einen behindertengerechten öffentlichen Verkehr

gestellt werden (Erläuterungen VböV, S. 5). Nach Art. 8 VböV erlässt das

Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

(UVEK) Bestimmungen über die technischen Anforderungen an die Gestaltung der

Bahnhöfe, der Haltestellen, der Flugplätze, der Kommunkationssysteme, der

Billettausgabe sowie der Fahrzeuge. Gestützt hierauf hat das UVEK die

Verordnung über die technischen Anforderungen an die behindertengerechte

Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 23. März 2016 (VAböV, SR 151.342)

erlassen. Nach Art. 1 Abs. 1 VAböV regelt sie die technischen Anforderungen an

die behindertengerechte Gestaltung der Einrichtungen und Fahrzeuge des

öffentlichen Verkehrs im Allgemeinen (lit. a), des öffentlichen Bus- und

Trolleybusverkehrs (lit. b) und des öffentlichen Seilbahnverkehrs mit mehr als

acht Plätzen pro Fahrzeug (lit. c). Nach Art. 1 Abs. 3 VAböV sind die Bestimmungen

anwendbar, soweit die Anwendung nicht den Bestimmungen des BehiG über die

Verhältnismässigkeit widerspricht. Für den Eisenbahnverkehr hat das UVEK

gestützt auf Art. 81 Eisenbahnverordnung (EBV, SR 742.141.1) die Ausführungsbestimmungen

zur Eisenbahnverordnung (AB-EBV, SR 742.141.11) sowie gestützt auf Art. 8 VböV

und Art. 55 Schiffbauverordnung (SBV, SR 747.201.7) die Ausführungsbestimmungen

zur Schiffbauverordnung (AB-SBV, SR 747.201.71) erlassen. Aus Gründen der Flexibilität

wurden die detaillierten technischen Vorschriften in der VAböV, den AB-EBV und

den AB-SBV festgelegt (Erläuterungen VböV, S. 5) (vgl. Bericht des

Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 6 ff.).

Wie vorstehend dargelegt, sehen Art. 5 Abs. 1 BehiG i.V.m.

Art. 2 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 BehiG vor, dass der Bund und die Kantone

Massnahmen ergreifen, um Benachteiligungen von Menschen mit Behinderung bei der

Benützung des öffentlichen Verkehrs zu verhindern, zu verringern oder zu

beseitigen. Diese Massnahmen wirken auch präventiv und sollen verhindern, dass

Benachteiligungen überhaupt entstehen. Um eine Benachteiligung zu verhindern

oder zu beseitigen, werden vom BehiG Anpassungsmassnahmen gefordert. Diese

Anpassungsmassnahmen sind im Rahmen der Verhältnismässigkeit gefordert. Art. 11

BehiG konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und erlaubt es den

rechtsanwendenden Behörden, einen strengen Prüfungsmassstab anzulegen (Botschaft

zum BehiG, S. 1781). Gemäss Art. 11 Abs. 1 BehiG ordnet das Gericht oder die

Verwaltungsbehörde die Beseitigung der Benachteiligung nicht an, wenn der für

Behinderte zu erwartende Nutzen in einem Missverhältnis steht, insbesondere zum

wirtschaftlichen Aufwand (lit. a); zu Interessen des Umweltschutzes sowie des

Natur- und Heimatschutzes (lit. b); zu Anliegen der Verkehrs- und

Betriebssicherheit (lit. c). Nach Art. 12 Abs. 2 BehiG trägt das Gericht oder

die Verwaltungsbehörde bei der Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 1 BehiG den

Übergangsfristen für Anpassungen im öffentlichen Verkehr (Art. 22 BehiG)

Rechnung; dabei sind auch das Umsetzungskonzept des Bundes für die Ausrichtung

der Finanzhilfen (Art. 23 Abs. 3 BehiG) und die darauf gestützte Betriebs- und

Investitionsplanung der Unternehmen des öffentlichen Verkehrs zu beachten.

Bestehende Bauten und Anlagen sowie Fahrzeuge für den öffentlichen Verkehr

mussten spätestens 20 Jahre nach dem Inkrafttreten des BehiG behindertengerecht

sein (vgl. Art. 22 Abs. 1 BehiG). Dies bedeutet, dass sie seit dem 1. Januar

2024 den Anforderungen des BehiG entsprechen müssen. Gemäss Art. 12 Abs. 3

BehiG verpflichtet das Gericht oder die Verwaltungsbehörde das konzessionierte

Unternehmen oder das Gemeinwesen, eine angemessene Ersatzlösung anzubieten,

wenn es oder sie nach Art. 11 Abs. 1 BehiG darauf verzichtet, die Beseitigung

einer Benachteiligung anzuordnen. Art. 11 Abs. 1 BehiG wird in Art. 6 Behindertengleichstellungsverordnung

(BehiV, SR 151.31) weiter konkretisiert. Nach Art. 6 Abs. 1 BehiV muss zur

Beurteilung der Frage, ob ein Missverhältnis im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BehiG

vorliegt, in der Interessenabwägung namentlich berücksichtigt werden: Die Zahl

der Personen, welche die Baute oder die Anlage benutzen oder die Dienstleistung

in Anspruch nehmen (lit. a); die Bedeutung der Baute, der Anlage oder der

Dienstleistung für die Menschen mit Behinderungen (lit. b); der provisorische

oder dauerhafte Charakter der Baute, der Anlage oder der Dienstleistung (lit.

c). Sind die Interessen der Behinderten gegen die Interessen des

Umweltschutzes, des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege

abzuwägen (Art. 11 Abs. 1 lit. b BehiG), so sind gemäss Art. 6 Abs. 2 BehiV zusätzlich

zu berücksichtigen: Die Bedeutung der Baute oder der Anlage aus der Sicht des

Umweltschutzes, des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege

(lit. a) und das Ausmass, in dem die verlangten Anpassungen: die Umwelt

und die Bausubstanz beeinträchtigen (lit. b Ziff. 1); die Struktur und das

Erscheinungsbild der Baute oder der Anlage aus der Sicht des Naturschutzes oder

des Heimatschutzes und der Denkmalpflege beeinträchtigen (lit. b Ziff. 2) (vgl.

Bericht des Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 8 f.)

3.2.3

3.2.3.1 Das EBG regelt den Bau und Betrieb von

Eisenbahnen (Art. 1 Abs. 1 EBG). Gemäss Art. 1 Abs. 2 EBG umfasst die Eisenbahn

die Infrastruktur und den darauf durchgeführten Verkehr. Somit handelt es sich

bei den Eisenbahnen aus traditioneller Sicht um Einrichtungen und Leistungsangebote

sowie um entsprechende Verkehrsunternehmungen des schienengebundenen Verkehrs.

Die Definition erfolgt ausgehend von einem technischen Element. In diesem Sinne

fallen Untergrund-, Strassen-, Einschienen-, Magnetschienen-, S-Bahnen usw.

unter den Begriff der Eisenbahn. Sie dienen in ihrer Funktion dem öffentlichen

Verkehr und innerhalb des öffentlichen Verkehrs sind sie für den Massenverkehr

im örtlichen, regionalen und landesweiten wie auch internationalen Personenverkehr

und überdies für den Güterverkehr über grössere Distanzen prädestiniert.

Sachlich erfasst sind die Verkehrsunternehmungen, Planung, Bau, Betrieb,

Leistungsangebote, Finanzierung, Stellung des Benützers, Sicherheitsbelange

etc. (vgl. Uhlmann/Lendi, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler

Kommentar, 4. Auflage, 2023, Art. 87 Rz. 36). Daraus schliesst der

Regierungsrat zu Recht, dass der im Kanton Basel-Stadt verkehrende Tramverkehr

sowie die dafür erforderliche Infrastruktur unter die Eisenbahngesetzgebung des

Bundes fallen und in diesem Bereich dem Bund eine umfassende, nachträgliche

derogatorische Kompetenz gemäss Art. 87 BV zukommt. Der Tramverkehr dient

ausserdem der regelmässigen und gewerbsmässigen Personenbeförderung. Damit

fällt er zusätzlich unter das Personenbeförderungsmonopol des Bundes gemäss

Art. 92 Abs. 1 BV, indem der Bund das PBG erlassen hat.

Wie der Regierungsrat weiter zu Recht feststellt, gilt das

BehiG für öffentlich zugängliche Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs, die

dem EBG oder PBG unterstehen (vgl. Art. 3 lit. b Ziff. 1 und 3 BehiG). Unter

den Regelungsgegenstand des BehiG sowie der darauf erlassenen Verordnungen, wie

etwa die BehiV, die VböV, die VAböV sowie das EBG, die EBV und die AB-EBV,

fallen auch die Haltestellen der Trams. Daher sind die Kantone gestützt auf das

Bundesrecht verpflichtet, insbesondere die Haltestellen so umzubauen, dass

keine Benachteiligung beim Zugang zu einem Fahrzeug des öffentlichen Verkehrs

besteht. Der Regierungsrat weist jedoch richtigerweise darauf hin, dass die

Pflicht zur Anpassung der Haltestellen zur autonomen Benutzung unter der

Verhältnismässigkeitsprüfung gemäss Art. 11 BehiG steht. Wie bereits

ausgeführt, hält diese Bestimmung in ihrem Abs. 1 fest, dass das Gericht oder

die Verwaltungsbehörde die Beseitigung der Benachteiligung nicht anordnet, wenn

der für Behinderte zu erwartende Nutzen in einem Missverhältnis steht,

insbesondere zum wirtschaftlichen Aufwand (lit. a), zu Interessen des

Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes (lit. b) oder zu Anliegen

der Verkehrs- und Betriebssicherheit (lit. c). Art. 11 BehiG bezeichnet mithin bereits

die für die Interessenabwägung heranzuziehenden Interessen, die ihrerseits in

Art. 6 BehiV noch weiter konkretisiert werden (vgl. oben E. 3.2.2).

Demzufolge bestehen schon bundesrechtliche Regelungen zur Verhältnismässigkeit bzw.

zur Prüfung der Verhältnismässigkeit beim Ausbau von öffentlichen Haltestellen

im Tramverkehr im Einzelfall. Der Kanton Basel-Stadt verfügt damit über keine

Kompetenz mehr, Regeln zur Verhältnismässigkeit selbst zu erlassen. Zwar sieht

Art. 4 BehiG vor, dass das BehiG weitergehenden Bestimmungen der Kantone zu

Gunsten der Menschen mit Behinderungen nicht entgegensteht. Die Intention dieser

Bestimmung war, dass «fortschrittliche Lösungen auf kantonaler Ebene» nicht

verhindert werden sollten (Botschaft zum BehiG, S. 1779). Dabei ist mit der Vernehmlassung

des Regierungsrats vom 26. Februar 2025 zunächst fraglich, ob diese Bestimmung

im Bereich der bereits bundesrechtlich ausführlich geregelten

Verhältnismässigkeitsprüfung überhaupt noch Anwendung finden kann. Denn gemäss

den Vorgaben des BehiG sowie den dazugehörigen Verordnungen und

Ausführungsbestimmungen des Bundes ist der autonome Einstieg in das Fahrzeug des

öffentlichen Verkehrs das oberste Ziel und soll nach Möglichkeit gewährleistet

werden. Eine weitere Verbesserung zu Gunsten der Menschen mit Behinderungen ist

folglich nicht möglich. Dies braucht aber nicht abschliessend erörtert zu

werden. Wie erwähnt, verlangt die Initiative den Erlass von

Ausführungsbestimmungen, welche «verhindern, dass pauschal auf eine

Maximallösung gesetzt wird» und sicherstellen sollen «dass bei der

Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller

Verkehrsteilnehmenden miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch

die Massnahmen verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr, Verkehrsbehinderungen,

Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und historischen Gegebenheiten in

die Interessenabwägung miteinbezogen werden». Der Regierungsrat stellt daher zu

Recht fest, dass die mit der vorliegenden Gemeindeinitiative geforderten

Ausführungsbestimmungen gemäss Wortlaut und Hintergründen der Initiative gerade

nicht zu Gunsten der Behinderten ausfallen sollen, so dass Art. 4 BehiG, der

einen Vorbehalt zugunsten der Kantone enthält, vorliegend keine Anwendung

finden kann. Vielmehr zielt die Initiative darauf ab, die bundesrechtlichen

Kriterien der Interessensabwägung zu Lasten der Behinderten einzuschränken. Wenn

der Einwohnerrat geltend macht, die Initiative sei nur dann bundesrechtswidrig,

wenn sie darauf abziele, das bundesrechtlich vorgeschriebene Minimum zu

unterschreiten, scheint er rechtliche Vorgaben mit der im Einzelfall

vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung nach Bundesrecht zu vermischen. Wie im Bericht des Regierungsrates sorgfältig dargelegt,

ist die Verhältnismässigkeit im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung bzw.

Ausbau von Tramhaltestellen abschliessend durch Bundesrecht geregelt. Der Gesetzgeber

des Kantons Basel-Stadt besitzt daher keine Kompetenz mehr,

Ausführungsbestimmungen zur Verhältnismässigkeit zu erlassen. Die

Forderung der Gemeindeinitiative ist in diesem Bereich daher bundesrechtswidrig

(vgl. Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 9 f.).

3.2.3.2 Wie der Regierungsrat treffend erwogen hat,

verhält es sich mit dem Busverkehr ähnlich. Dieser dient der regelmässigen und

gewerbsmässigen Personenbeförderung und fällt daher unter das

Personenbeförderungsmonopol des Bundes gemäss Art. 92 Abs. 1 BV. Zudem handelt

es sich in diesem Bereich um den öffentlichen Verkehr, da die

Strassenverkehrsfahrzeuge der gewerbsmässigen Personenbeförderung dienen und

mehr als acht Passagiere aufnehmen können (Schefer/Hess-Klein,

a.a.O., S. 147). Der Regierungsrat hat mit dem Zitat von Schefer/Hess-Klein zu Recht betont, dass

bei der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen betreffend den

Busverkehr zu beachten ist, dass die Kantone zuständig sind «zum Erlass von

Vorschriften über den Bau von Strassen und den weiteren damit verbundenen

Einrichtungen, also auch etwa Ein- und Ausstiegsstellen für den

Personentransport. Dem Bund kommt gestützt auf Art. 92 BV auch die Kompetenz

zu, die für die Personenbeförderung erforderliche Verkehrsinfrastruktur zu

erstellen. Der Bund darf zudem Vorschriften aufstellen, soweit funktional mit

der Personenbeförderung zusammenhängende Einrichtungen betroffen sind […]. Der

Bund hat, soweit die behindertengerechte Ausgestaltung der Einrichtungen in

Frage steht, seine Kompetenzen mit dem Erlass des BehiG ausgeübt. Die

Anforderungen des BehiG an Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs sind deshalb

auch dort zu berücksichtigen, wo der Bau solcher Einrichtungen durch kantonales

Recht geregelt wird» (Schefer/Hess-Klein,

a.a.O., S. 151). Für den behindertengerechten Ausbau von Haltestellen im

Busverkehr sind namentlich das BehiG, BehiV, VböV und die VAböV zu beachten.

Letztere sieht im 3. Abschnitt besondere Anforderungen im Bus- und

Trolleybusverkehr vor. So regelt Art. 13 VAböV beispielsweise, dass der Ein-

und Ausstieg im Bus- und Trolleybusverkehr zu gewährleisten ist: Für Personen

im Rollstuhl oder mit Rollator, indem zwischen dem Perron und dem

Einstiegsbereich des Fahrgastraums eine Niveaudifferenz und eine Spaltbreite

für den niveaugleichen Einstieg gemäss Anhang Ziffer 2.3 der Verordnung (EU)

Nr. 1300/201424 erreichbar sind (lit. a); für Personen im Rollstuhl durch eine

fahrzeuggebundene oder mobile Rampe, einen Hublift oder eine andere technische

Lösung (lit. b). Wie erwähnt, besagt Art. 1 Abs. 3 VAböV, dass die

Bestimmungen dieser Verordnung anwendbar sind, soweit die Anwendung nicht den

Bestimmungen des BehiG über die Verhältnismässigkeit widerspricht. Daraus

ergibt sich, dass auch für die Haltestellen im Busverkehr eine

Verhältnismässigkeitsprüfung gestützt auf das BehiG zu erfolgen hat. Wie

bereits im Zusammenhang mit dem Tramverkehr ausgeführt, regelt Art. 11 BehiG

die Interessenabwägung, die in Art. 6 BehiV weiter konkretisiert wird (vgl.

oben E. 3.2.2 und 3.2.3.1). Es besteht damit auch im Bereich des Busverkehrs

keine kantonale Kompetenz mehr, eine Verhältnismässigkeitsprüfung für den

behindertengerechten Ausbau von Bushaltestellen auf kantonaler Ebene zu normieren.

Die Forderung der Gemeindeinitiative ist auch in diesem Bereich

bundesrechtswidrig.

3.3 Zusammenfassend stellt der Regierungsrat in

seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 zu Recht fest, dass die

Gemeindeinitiative insgesamt als bundesrechtswidrig anzusehen ist. Darüber

hinaus lässt sich auch mit einer Gemeindeinitiative, die nicht pauschal auf

eine Maximallösung setzt, nicht auf einen Einzelfall einwirken. Gemäss Art. 11

BehiG ist die Verhältnismässigkeitsprüfung vom Gericht oder der

Verwaltungsbehörde im Einzelfall vorzunehmen. Da es sich beim BehiG um eine

nachträglich derogatorische Bundesregelung handelt, kommt dem kantonalen

Gesetzgeber keine Kompetenz zur Konkretisierung der Verhältnismässigkeitsprüfung

im Einzelfall zu. Er ist funktionell dafür nicht zuständig. Dies erkannte der

Regierungsrat bereits mit dem in der Stellungnahme des Einwohnerrats vom 19.

Dezember 2024 (vgl. S. 5) referenzierten Ratschlag und Bericht Nr. 18.0839.01 vom

16. Januar 2019 betreffend Kantonale Volksinitiative «Für eine kantonale

Behindertengleichstellung» und Gegenvorschlag für ein Gesetz über die Rechte

von Menschen mit Behinderungen [Behindertenrechtegesetz, BRG] sowie Bericht zur

Motion Georg Mattmüller und Konsorten betreffend kantonales

Behindertengleichstellungsrecht vom 16. Januar 2019 (nachfolgend Ratschlag und

Bericht Nr. 18.0839.01 vom 16. Januar 2019), indem er etwa festgehalten hat,

dass es der BV widersprechen würde, auf gesetzlicher Ebene die im Einzelfall zu

berücksichtigenden Interessen und deren Gewichtung abschliessend zu definieren (S.

34). § 7 BRG kommt insoweit keine eigenständige Bedeutung zu (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,

N 1438 f.). Er nennt allein im Rahmen der Interessenabwägung im Einzelfall

bereits gemäss der Bundesgesetzgebung zu berücksichtigende Gesichtspunkte, ohne

eine Gewichtung vorzunehmen, wie dies mit der Gemeindeinitiative beabsichtigt

ist. Zur Klarstellung sei ergänzend darauf hingewiesen, dass das Bau- und

Verkehrsdepartement (BVD) im Rahmen von Art. 11 BehiG eine Umsetzungsrichtlinie

erlassen hat. Danach dient die «Variante mit durchgehender hoher Kante» zwar

als Ausgangspunkt für die Beurteilung einzelner Haltestellenprojekte. Dabei

wird aber nicht immer die Maximallösung umgesetzt, sondern jeweils

standardmässig geprüft, ob dieser Lösung Hindernisse entgegenstehen. Falls ja,

werden alternative Varianten geprüft (vgl. Mitbericht des BVD an das JSD vom

15. Januar 2025, S. 2 [act. 9]). Entgegen den Ausführungen des

Einwohnerrats in seiner Stellungnahme vom 19. Dezember 2024 (Rz. 6) ist in der

Argumentation des Regierungsrats auch kein Widerspruch erkennbar. Im Bericht

des Regierungsrates Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 wird lediglich erörtert,

dass in § 7 BRG unter anderem die Verhältnismässigkeit geregelt sei (vgl. S.

11). Dass diese kantonale Bestimmung im Bereich des öffentlichen Verkehrs

Anwendung findet, wird nicht ausgeführt. Im Ratschlag zum BRG wird im Kapitel

7.4.9 zum Thema Mobilität erwogen, dass im «Bereich des öffentlichen Verkehrs […]

das BehiG sowie die dazugehörenden Verordnungen die Anforderungen an Einrichtungen

und Fahrzeuge fest[legen], die erfüllt sein müssen, damit Menschen mit

Behinderungen bei der Benutzung des öffentlichen Verkehrs nicht benachteiligt

werden» (Ratschlag und Bericht Nr. 18.0839.01 vom 16. Januar 2019, S. 22 f.). Den

Erwägungen des Regierungsrats in seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19.

Juni 2024, auf welchen an dieser Stelle vollumfänglich verwiesen wird, ist damit

in allen Teilen zu folgen und die Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und

verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich

des öffentlichen Verkehrs» für rechtlich unzulässig zu erklären.

4.

Da weder das IRG noch das VRPG die Kostenfolgen der Vorlage

einer Initiative durch den Grossen Rat an das Verfassungsgericht zum Entscheid

über ihre rechtliche Zulässigkeit regelt, sind für das vorliegende Verfahren

Kosten weder zu erheben noch zuzusprechen (VGE VG.2020.1 vom 22. Juli 2020 E.

8).

Das Dispositiv dieses Urteils ist in Anwendung von § 17a Abs.

3 und § 17 Abs. 4 IRG im Kantonsblatt zu veröffentlichen.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

://: Die Gemeindeinitiative «für eine

vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes

im Bereich des öffentlichen Verkehrs» wird für rechtlich unzulässig erklärt.

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt veröffentlicht.

Es werden keine Verfahrenskosten

erhoben.

Mitteilung an:

-

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

-

Justiz- und Sicherheitsdepartement

-

Einwohnergemeinde Riehen

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Nicola Inglese

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen

Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich

aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.