Verwaltungsbehörden 18.09.1995 94.054

Aménagement du territoire 802 18 septembre 1995 die ausscheidenden Ratsmitglieder hätten sich vielleicht eine «gemächliche» letzte Session gewünscht. Dennoch kann Ihnen das Büro kein Sessionsprogramm «light» anbieten - im Gegenteil. Ihr Ratsbüro hat in Übereinstimmung mit dem Büro des Nationalrates und mit den Kommissionspräsidenten beschlossen, noch möglichst viele der hängigen Geschäfte in dieser Session zum Abschluss, d. h. zur Schlussabstimmung, zu bringen, um eine reiche «Legislaturernte» in die geräumige «Bundesscheune» einzufahren. Von den Sachgeschäften steht in der Binnen- und Aussenwirtschaftspolitik die Stärkung des Wettbewerbs im Vordergrund. Ich erwähne in diesem Zusammenhang das Kartellund das Binnenmarktgesetz. Unter dem Blickpunkt der Liberalisierung sind hier auch die Revision des Arbeitsgesetzes und die Differenzbereinigung zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes einzureihen. Weitere wichtige traktandierte Vorlagen sind das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, das Fachhochschulgesetz und die Frage eines Mehrwertsteuer-Sondersatzes für die Hôtellerie. Da für die meisten Mitglieder unseres Parlamentes, d. h. unseres Rates und des Nationalrates, die Legislaturperiode formell zu Ende geht und sich somit erfahrungsgemäss im Dezember die Kommissionen stark verändern werden, ist es auch unter diesem Aspekt wünschbar, dass möglichst viele Geschäfte definitiv erledigt und möglichst viele Vorstösse noch in dieser Session behandelt werden können. Ich bin Ihnen allen dankbar, wenn Sie mit einer freiwilligen Selbstdisziplin mithelfen, in der beschränkten Zeit und wenn möglich ohne Nachmittagssitzung in der dritten Woche durchzukommen. In diesem Sinne erkläre ich Session und Sitzung als eröffnet, und wir kommen zum ersten Traktandum der heutigen Tagesordnung. #ST# Sammeltitel - Titre collectif Raumplanung Aménagement du territoire 94.054 Bundesgesetz über die Raumplanung. Teilrevision Loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Révision partielle Differenzen - Divergences Siehe Seite 17 hiervor - Voir page 17 ci-devant Beschluss des Nationalrates vom 12. Juni 1995 Décision du Conseil national du 12 juin 1995 Schule Kurt (R, SH), Berichterstatter: Die Revision des Raumplanungsgesetzes ist bekanntlich Bestandteil des bundesrätlichen Programms zur marktwirtschaftlichen Erneuerung unseres Landes. Es geht dabei um vier Artikel. Gestatten Sie mir eine Vorbemerkung zum Ganzen: Der Bundesrat hat in dieser Vorlage das Recht auf Privaterschliessung zur Diskussion gestellt; das haben wir akzeptiert. Dann hat er die Änderungen im verfahrensrechtlichen Bereich zur Vereinfachung, Beschleunigung und besseren Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen vorgeschlagen. Wir haben diese Minivorlage - gestatten Sie mir diesen Ausdruck - in der Kommission gewogen und in wesentlichen Punkten für zu leicht befunden. Mit einer Motion wollten wir den Weg für das Verfahren weisen, wie wir es sehen: Zuerst wollten wir auf Bundesebene eine Verfahrenskoordination erreichen, und in der Zwischenzeit sollten die Kantone die Zeit nutzen, um ihrerseits ihre Verfahren zu überprüfen und zu verbessern. Wir haben mit diesem Vorgehen auch der schmalen Verfassungsgrundlage Rechnung tragen wollen, die dem Bund im Raumplanungsbereich nur das Recht zur Grundsatzgesetzgebung gibt. Diese Entscheide haben Sie am 24. Januar dieses Jahres im Plenum bestätigt. Der Nationalrat hat aber als Zweitrat anders entschieden. Er ist auf den bundesrätlichen Entwurf eingeschwenkt und hat in der Sommersession auch die Artikel 25, 25a und 33 in der bundesrätlichen Fassung gutgeheissen. Er hat damit natürlich gewichtige Differenzen geschaffen. Wir haben die dadurch entstandene Situation in der Kommission neu beurteilt. Die Begeisterung für das bundesrätliche Projekt hielt sich weiterhin in engen Grenzen. Andererseits sollte diese Revisionsvorlage nicht noch in eine neue Legislatur «mitgeschleppt» werden. In materieller Hinsicht kommt hinzu, dass der Bundesrat zwischenzeitlich zum Projekt der Koordination der Entscheidverfahren Stellung genommen hat. Wo bisher auf Bundesebene mehrere Bewilligungen erforderlich waren, soll inskünftig ein einziger, alle Aspekte umfassender Gesamtentscheid gefällt werden. Dieser wird durch die Behörde getroffen, die von der Einreichung des Gesuchs bis zur Bewilligung für das Hauptverfahren verantwortlich ist, nachdem sie die übrigen interessierten Stellen angehört hat. Dieses sogenannte «Konzentrationsmodell mit Anhörung» geht bis Mitte 1996 in die Vernehmlassung. Es soll dem Parlament im kommenden Jahr als Revisionspaket vorgelegt werden. Nun zu den Kantonen: Hier ist in der Zwischenzeit einiges geschehen. Man kann feststellen, dass lediglich der Kanton Glarus noch keine Massnahmen eingeleitet hat, um die Koordination der Baubewilligungsverfahren explizit zu regeln. Diese erfreuliche Entwicklung ändert indessen nichts daran, dass bis anhin eher wenige Kantone - sechs an der Zahl: Aargau, Bern, Jura, Solothurn, Uri und Waadt - Regelungen kennen, die den Anforderungen dieses Gesetzentwurfes in allen Teilen entsprechen. Bundesrat und Verwaltung halten den Zeitpunkt für ausserordentlich günstig, die kantonalen Revisionsbestrebungen durch dieses Gesetzesprojekt zu unterstützen. Wir in der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie waren in der Einschätzung weniger euphorisch. Wir haben andererseits vom Willen des Nationalrates Kenntnis genommen, dem Bundesrat in diesen Überlegungen zu folgen. Wir sind aber auch der Auffassung, dass eine Ablehnung der vorgeschlagenen Neuerungen im heutigen Zeitpunkt als falsches Signal gedeutet werden könnte; das gilt es sicher zu vermeiden. Die bessere Verfahrenskoordination auf allen Stufen - und eben prioritär beim Bund - ist ein Thema, das angegangen werden muss. In diesem Sinne haben wir eingelenkt und schlagen vor, im Sinne des Nationalrates zu entscheiden. Es besteht noch ein Minderheitsantrag zu Artikel 33 Absatz 4, der eine Zwischenlösung im Bereich des Instanzenzuges anvisiert. Die Mehrheit meint indessen: Wenn wir nun zur nationalrätlichen Fassung der Koordination A sagen, müssen wir bei der einheitlichen Rechtsmittelinstanz auch B sagen und das Konzept durchziehen. Doch dazu werde ich mich beim entsprechenden Artikel noch äussern. Art. 25 Abs. 1 bis; 25a Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Art. 25 al. Ibis; 25a Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national -- 1 of 4 -18. September 1995 803 Raumplanung Schule Kurt (R, SH), Berichterstatter: Ich bitte Sie vorweg, die unbestrittenen Artikel 25 und 25a in der vorgeschlagenen Fassung zu genehmigen. Artikel 25 Absatz Ibis schreibt den Kantonen vor, dass sie für alle zur Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen erforderlichen Verfahren Fristen setzen müssen. Nachdem nur der Grundsatz, dass Fristen gesetzt werden müssen, vorgegeben wird, respektiert diese Bundesregelung unseres Erachtens die Schranken der Verfassung. Artikel 25a statuiert konkrete Grundsätze zur Koordination. Namens der Kommission halte ich dazu ausdrücklich fest, dass es sich dabei selbstverständlich nur um Mindestvorschriften handelt, über welche die Kantone hinausgehen können. Es bleibt den Kantonen also freigestellt, in ihrer eigenen Gesetzgebung über diese Minimalstandards hinauszugehen. Angenommen - Adopté Art. 33 Abs. 4 Antrag der Kommission Mehrheit Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Minderheit (Plattner, Iten Andreas, Zimmerli).... findet, ist eine einheitliche letzte Rechtsmittelinstanz innerhalb des Kantons vorzusehen. Art. 33 al. 4 Proposition de la commission Majorité Adhérer à la décision du Conseil national Minorité (Plattner, Iten Andreas, Zimmerli) Une autorité de recours unique de dernière instance est prévue à l'intérieur du canton en cas de contestation.... Plattner Gian-Reto (S, BS), Sprecher der Minderheit: Ich habe ein schlechtes Gewissen, wenn ich in dieser Minivorlage noch einen Minderheitsantrag unterbringe. Die Vorlage ist so klein, dass man mit Demokrit hätte denken können, sie sei unteilbar; aber es hat sich gezeigt, dass man sogar daraus noch eine halbe Sache machen kann. Die halbe Sache, die hier gemacht wird, ist folgende: Die Vorlage verlangt, dass ein Koordinationsverfahren materieller Art - bei dem die Entscheide verschiedener materiell zuständiger Behörden nur miteinander koordiniert und nicht bei einer Behörde konzentriert werden - auf der Seite des Vollzugs, bei der Jurisprudenz, also auf dem Gerichtsweg, plötzlich zu einem Konzentrationsverfahren wird, weil nämlich die Rechtsmittelinstanzen einheitlich zu sein hätten. Das ist natürlich ein Widerspruch in sich selber. Es zeigt sich z. B. auch in meinem Kanton, dass das zu Schwierigkeiten führt, die eigentlich mit dem, was man hier regeln wollte, gar nichts zu tun haben. Wir haben verschiedene Instanzen, die im Baubewilligungsverfahren Entscheide treffen können. Die Entscheide aller Verwaltungsstellen werden jetzt im Baudepartement koordiniert, aber es gibt Ausnahmeentscheide, welche der Regierungsrat trifft. Das sind besonders politische Entscheide wie z. B. eine Bewilligung für das Fällen von geschützten Bäume oder die Bewilligung für eine grössere Anzahl von Parkplätzen in der Innerstadt, wo das Volk an sich keine solchen mehr will, und ähnliches. Wie wollen Sie nun eine Rechtsmittelinstanz ausgestalten, die es erlaubt, gleichzeitig gegen die Entscheide einer Baukommission wie gegen jene des Regierungsrates Beschwerden entgegenzunehmen? Eine Verwaltungsstelle kann ganz einfach keine Beschwerden gegen den Regierungsrat behandeln. Das heisst für den Regierungsrat: Als Beschwerdeinstanz bleibt uns nur das Verwaltungsgericht übrig, die einzige Rechtsinstanz, die Erlasse des Regierungsrates überprüfen kann. Wie sollen wir hier eine einheitliche Rechtsmittelinstanz schaffen? Wir können das nur tun, indem wir dem Regierungsrat die Entscheidkompetenz wegnehmen und sie dem Departementsvorsteher geben. Das ist aber nicht das, was das Volk wollte, als es die entsprechenden Regelungen beschlossen hat; es wollte einen politischen Entscheid ganz klar von einer Gesamtbehörde und nicht von einem Departementsvorsteher fällen lassen. Ich finde, hier passiert ein Eingriff in das kantonale Recht, welcher materiell nicht gerechtfertigt ist - weil dieser Widerspruch zwischen Koordination und Konzentration auftritt und welchen wir angesichts der Tatsache, dass das ganze Verwaltungsverfahren sowieso in Revision kommt, jetzt den Kantonen nicht in dieser Schärfe aufoktroyieren sollten. Die Minderheit beantragt ihnen deshalb einfach, dass man nicht alle Rechtsmittelinstanzen einheitlich regeln solle, sondern die letzte Rechtsmittelinstanz, über die der Kanton verfügt. Das wäre bei uns das Verwaltungsgericht. Die nächste Instanz wäre dann das Bundesgericht. Ich glaube, dass das in den allermeisten Fällen gar nichts ändern wird, weil Beschwerden im allgemeinen wahrscheinlich nicht gegen mehrere dieser Teilverfügungen ergehen werden, sondern gegen die eine oder die andere; dann ist jeweilen der eine oder andere Rechtsmittelweg einzuschlagen. Es spielt keine Rolle, ob das nun zwei verschiedene Rechtsmittelwege oder die gleichen sind; solange es nur einer ist, wird das nicht zu einer Verzögerung führen. Ich hätte diesen Minderheitsantrag - mit meinem juristischen Leichtgewicht - wahrscheinlich nicht eingereicht, wenn nicht noch ein juristisches Schwergewicht dahintergestanden wäre: Kollege Zimmerli, der in der Kommission die gleiche Meinung vertreten hat. Ich bitte Sie deshalb, sich in meinem Sinne für diese Kompromisslösung zu entscheiden, auch wenn dadurch eine Differenz zum Nationalrat geschaffen wird. Diese kann ohne weiteres noch in dieser Session bereinigt werden, denn es ist eigentlich eine Kleinigkeit; wir verzögern dadurch die Bereinigung des Gesetzentwurfes nicht. Schule Kurt (R, SH), Berichterstatter: Kollege Plattner hat die Ausgangslage richtig wiedergegeben. Es geht um die Grundsatzfrage, ob einheitliche Rechtsmittelinstanzen im gesamten Verfahren vorzusehen, vom Bund aus vorzuschreiben sind oder ob es genügt, eine einheitliche letzte Rechtsmittelinstanz innerhalb des Kantons vorzusehen. Die Aussage ist selbstverständlich richtig, dass wir mit dieser Revision in die kantonalen Verfahren eingreifen. Darum wollten wir in der ersten Runde auf diese Änderungen nicht eintreten, und darum kann sich Kollege Zimmerli mit diesem manifest werdenden Eingriff nicht sehr befreunden. Die Kantone werden das als bundesrechtlichen Eingriff empfinden. Aber das ist die Konsequenz aus Artikel 25a, in dem wir die Koordinationsgrundsätze aufgestellt haben. Würden wir der Minderheit Plattner folgen, wäre die Wirkung unserer Revision, in einem Teilbereich zumindest, fraglich. Wird eine Konzentration erst für die letzte Rechtsmittelinstanz vorgesehen, bliebe ein Koordinationsbedarf unter mehreren Justizbehörden bestehen. Das Grundproblem bliebe ungelöst, darum sollte dem bundesrätlichen Entwurf gefolgt werden. Das ist die Meinung der Kommissionsmehrheit. Wir bitten Sie, den Antrag der Minderheit Plattner abzulehnen. Damit wäre auch die letzte Differenz zum Nationalrat beseitigt. Delalay Edouard (C, VS): Le but avoué de la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire est de soutenir les efforts tendant à simplifier, accélérer et coordonner les procédures d'autorisation, car les lenteurs administratives sont toujours et encore au centre des préoccupations, aussi bien du monde politique que de l'économie. Dans la concurrence internationale, ces lenteurs et ces complications désavantagent notre place économique suisse et contribuent, malheureusement, à éviter la création d'emplois. Les cantons ont fait, ces derniers temps, des efforts considérables en vue de coordonner les procédures. Ainsi, par exemple, 24 cantons, c'est-à-dire pratiquement tous, sauf Glaris et Zoug, possèdent des règles sur la coordination des procédures ou sont en train de les mettre sur pied. Il y a seu-- 2 of 4 -Aménagement du territoire 804 18 septembre 1995 lement six cantons aujourd'hui qui connaissent des dispositions qui correspondent totalement à cette loi fédérale qui nous occupe maintenant, à savoir Argovie, Berne, Jura, Soleure, Uri et Vaud. Les autres cantons sont au travail, et l'occasion est opportune maintenant de leur indiquer par notre décision quelle est la voie que nous allons suivre. Cette transition que les cantons sont en train d'accomplir me permet d'avancer comme premier argument en faveur de notre adhésion sans délai à la décision du Conseil national que les cantons doivent donc savoir rapidement de quel bois se chauffer. Cela signifie qu'ils sont soucieux de connaître les dispositions fédérales puisqu'ils sont en passe de réformer dans le bon sens leur propre législation. Maintenir une divergence avec le Conseil national nous amènerait à courir le risque de ne pas régler cette question pendant cette législature. Si nous voulons donc apporter une contribution efficace à la simplification des procédures, commençons par raccourcir les nôtres et à ne pas multiplier les navettes inutiles. Le Conseil fédéral entend, lui aussi, aller dans le sens d'une accélération des procédures en matière d'infrastructure, qu'il qualifie lui-même de «longues et compliquées». Nous ne pouvons que l'encourager dans cette voie et, personnellement, je souscris tout à fait au message du Conseil fédéral lorsqu'il dit: «Les procédures d'autorisation de recours concernant les projets régis essentiellement par le droit fédéral prennent actuellement beaucoup trop de temps, ce qui entraîne aussi un net accroissement des coûts.» Ou, plus loin: «Un comité directeur comprenant des représentants de la Confédération, des cantons, des milieux économiques et des organisations de protection de l'environnement a étudié, de son côté, dans quelle mesure ces propositions de modification étaient réalisables. En particulier, des procédures concentrées seront mises en place pour les autorisations concernant les installations ferroviaires, les installations de transport par conduites, les aménagements hydroélectriques frontières, les installations des entreprises publiques de navigation et les installations électriques. Dans les cas où plusieurs autorisations sont actuellement nécessaires au niveau fédéral, une seule décision globale, qui embrasse tous les aspects du dossier, suffira à l'avenir.» Ce qui doit être bien précisé avec cette modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, c'est qu'elle ne constitue finalement qu'un standard minimum pour les cantons et que ceux-ci sont invités, dès lors, à prendre toutes les mesures utiles pour aller au-delà. Les cantons sont notamment appelés à instituer des délais, qui sont des prescriptions d'ordre, et qui doivent contribuer dans une mesure non négligeable à atteindre le but que nous nous proposons. La compétence des cantons de fixer des délais est une solution respectueuse du fédéralisme, mais aussi conforme à la constitution, si je me réfère à l'avis des membres de notre commission les plus compétents pour donner leur appréciation sur ce point. Aussi, avec la majorité de la commission, je vous invite à supprimer toute divergence à l'article 33, de telle façon que nous donnions l'exemple de la célérité que nous souhaitons inspirer, voire imposer, aux autres. Koller Arnold, Bundesrat: Zunächst möchte ich Ihnen bestens dafür danken, dass Sie vorhin stillschweigend beschlossen haben, dem Bundesrat und dem Nationalrat auch in bezug auf die Verfahrensvorschriften in den Artikeln 25 und 25a zuzustimmen, nachdem der Nationalrat vorher beim anderen Teilpaket dieser Vorlage, bei der privaten Erschliessung, Ihren Beschlüssen zugestimmt hat. Die allzu lange Dauer der Verfahren ist nämlich nicht nur wiederholt von Parlamentsmitgliedern, sondern auch von der Wirtschaft immer wieder kritisiert worden. Ich glaube, es ist wirklich fällig, dass wir am Ende der Legislatur im Zeichen der marktwirtschaftlichen Erneuerung auch auf diesem Gebiet ein klares politisches Signal geben. Ich nehme an, dass Ihnen der Entscheid um so leichter gefallen ist, als der Bundesrat in der letzten Woche auch in bezug auf die Bundesverfahren Beschluss gefasst hat und damit ein Teil Ihres ursprünglichen Motionsanliegens erfüllt ist. Wir werden bei der Motion Ihrer Kommission sicher noch darauf zurückkommen. Ich möchte sodann ausdrücklich festhalten, dass es sich bei diesen Verfahrensvorschriften wirklich nur um bundesrechtliche Mindeststandards handelt. Selbstverständlich steht es den Kantonen frei, über diese Mindeststandards hinauszugehen. Jene sechs Kantone, die diesen Mindeststandard bereits erfüllen - Aargau, Bern, Jura, Solothurn, Uri und Waadt -, sind selbstverständlich in keiner Weise zu weiteren Gesetzgebungen verpflichtet. Dagegen scheint es dem Bundesrat sehr wertvoll, dass jene 17 Kantone, die jetzt auf diesem Gebiet Revisionen in Gang haben, durch Ihren Beschluss einheitliche Mindeststandards vorgegeben erhalten. Bei Artikel 25a der Revisionsvorlage haben wir in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Kantone bloss zur materiellen Koordination verpflichtet, aus verfassungsrechtlichen Gründen wohl auch nur dazu verpflichten können. Den Kantonen steht es frei, weiter gehende Regelungen schon in erster Instanz vorzusehen, im kantonalen Recht beispielsweise schon in der ersten Instanz ein Konzentrationsmodell vorzuschreiben. Nun müssen wir uns aber folgender Tatsache bewusst sein: Wenn wir in der ersten Instanz von Bundesrechts wegen lediglich eine materielle Koordination vorschreiben, dann bleiben natürlich die einzelnen Entscheidungen eigenständige Anfechtungsobjekte. Folgt nun aber jede dieser Verfügungen unterschiedlichen Rechtsmittelwegen, so laufen wir Gefahr, die Zeit, die wir im erstinstanzlichen Verfahren durch eine bessere Koordination gewinnen, im Rechtsmittelverfahren wieder zu verlieren. Dies lässt sich mit der Hauptzielsetzung der Revision, der Beschleunigung der Verfahren, schlechterdings nicht vereinbaren. Der Bauwillige fordert zu Recht gesamthaft betrachtet kürzere Verfahren. Wir müssen daher gerade im Bereich des Rechtsmittelverfahrens versuchen, so früh wie möglich optimal zu koordinieren. Wir sind daher entschieden der Auffassung, dass das Konzentrationsprinzip bereits bei der ersten Rechtsmittelinstanz zum Tragen kommen muss. Zudem ist noch folgendes zu bedenken: Wird eine Konzentration erst für die letzte kantonale Rechtsmittelinstanz vorgesehen, dann bleibt ein Koordinationsbedarf unter mehreren Justizbehörden bestehen. Die Koordination unter verschiedenen Rechtsmittelbehörden ist jedoch angesichts der zu beachtenden justizmässigen Unabhängigkeit der einzelnen Instanzen ausserordentlich schwierig. Eine befriedigende Koordination unter mehreren Rechtsmittelbehörden wäre überdies wegen der einzuhaltenden prozessualen Formen und der zum Teil unterschiedlichen Kognition der einzelnen Rechtsmittelinstanzen kaum möglich. Das sind die Hauptgründe, weshalb wir Ihnen auch in diesem Punkt empfehlen, dem Bundesrat und dem Nationalrat zuzustimmen und den Antrag der Minderheit Plattner zu Artikel 33 Absatz 4 abzulehnen. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit

Erwägungen

26.

Stimmen

8.

Stimmen

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Sammeltitel Raumplanung Titre collectif Aménagement du territoire In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band IV Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 01 Séance Seduta Geschäftsnummer --Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 18.09.1995 - 18:15 Date Data Seite 802-804 Page Pagina Ref. No 20 026 324 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.

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