Verwaltungsbehörden 02.02.1995 94.3282

2. Februar 1995 N 321 Motion der LdU/EVP-Fraktion le plan structurel. C'est la seule base qui permettrait de se faire un jugement objectif de l'état des finances fédérales sans que des influences conjoncturelles faussent le tableau. Ad chiffre 2: II ne faut pas perdre de vue qu'un alignement des dépenses sur la croissance du PIB, comme le propose la motion, aurait un effet procyclique. En appliquant cette règle, la Confédération ne ferait qu'aggraver les cycles conjoncturels, ce qui serait très contestable au regard des objectifs de croissance et en parfaite contradiction avec l'article 31 quinquies alinéa 3 de la constitution. Ad chiffres 3/4: En demandant de réduire les dépenses en premier lieu dans les départements et les offices qui accusent la plus forte croissance, les motionnaires ne tiennent pas compte des facteurs spéciaux (par exemple les charges d'intérêt) ni des priorités politiques (par exemple dans le domaine de l'assurance-maladie). A terme, ce principe conduirait à cimenter les structures sur le plan des dépenses. Les moyens disponibles pour affronter les nouvelles tâches seraient limités d'autant, sans compter le lourd handicap qui affecterait les choix politiques des parlementaires. Schrittliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion. Scherrer Jürg (A, BE): Die Antwort des Bundesrates auf unsere Motion ist eigentlich so ausgefallen, wie ich es erwartet habe, nämlich so, wie alle Antworten ausfallen, wenn es um die Sanierung der Bundesfinanzen geht. Da heisst es: Ja, sparen schon; man müsste, man sollte, man könnte.... Aber dann ist man natürlich gleich mit Einschränkungen zur Stelle: nicht so, nicht auf diese Weise, und vor allem nicht in diesem und jenem Bereich. Diese Platte kennen wir jetzt zur Genüge. Sie hat Kratzer, Sprünge und Löcher, und man sollte sie schon längst in den Kehricht schmeissen. Sämtliche Sparanstrengungen scheitern nach meiner Ansicht, nach meinen Erfahrungen - die ich hier vor jetzt immerhin schon sieben Jahren zu sammeln begann -, deshalb, weil sich die sogenannten Volksvertreter nicht als Vertreter des Volkes verstehen, sondern Interessenvertreter von einzelnen Gruppierungen oder z. B. Verbänden sind. Dann heisst es, nach einem alten Sprichwort: «Löschst du mir den Durst, geb' ich dir die Wurst» Solange dieses Spielchen so läuft, werden wir keine Erfolge erzielen; wir müssen uns damit abfinden, dass in Zukunft alle Durst haben werden und keiner mehr eine Wurst, vor allem keine Extrawurst mehr bekommt. Und nur, wenn man sich zu diesem Grundsatz durchringt und ihm nachlebt, ist überhaupt an eine wirkliche Sanierung unserer Bundesfinanzen zu denken. Mir fällt auf, dass gewisse Bereiche von der Sanierung ausgeklammert werden. Dies sind vor allem das Asylwesen, der Kollektiwerkehr und die Entwicklunghilfe. Das sind Bereiche, wo wir in den letzten sieben, acht Jahren den grössten Ausgabenzuwachs zu verzeichnen hatten. Es kommt dann noch der sogenannte Umweltschutz dazu. Unsere Motion verlangt deshalb eine grundsätzliche Orientierung am letzten positiven Rechnungsabschluss, welcher nun schon sechs bzw. sieben Jahre zurückliegt Dabei ist natürlich klar, dass sich die Ausgabensteigerung nicht grundsätzlich am Wachstum des Bruttoinlandprodukts zu orientieren hat, in dem Sinne, dass man meint, man müsse so viel ausgeben, wie zusätzlich eingenommen wurde. Die allenfalls zulässigen Ausgabensteigerungen sind somit als «höchstens» zu verstehen, d. h., das Ausgabenwachstum darf maximal das Wachstum des Bruttoinlandproduktes erreichen, aber es darf natürlich auch weniger sein. Innerhalb dieser Bandbreite, Herr Bundesrat, ist dann eben eine antizyklische Finanzpolitik möglich. Ich bestreite vehement, wie es in der Antwort des Bundesrates behauptet wird, dass diese Motion in Widerspruch zur Bundesverfassung stehe. Wir verlangen weiter, dass vor allem in den Departementen und Bundesämtern mildem höchsten Ausgabenwachstum zu sparen ist, z. B. in der Umweltbürokratie, beim Kollektiwerkehr, bei der Entwicklungshilfe und im Asylwesen. Dies führt keinesfalls zu einer Zementierung von Ausgabenstrukturen, denn - ich wiederhole es - man kann auch in anderen Bereichen sparen. Wenn man Prioritäten im Sinne unserer Motion setzt, heisst das nicht, dass man alle anderen Sparmöglichkeiten ausser acht lassen muss. Es ist also nicht verboten, die Ausgaben auch in denjenigen Bereichen zu senken, deren Wachstum sich zwar unterhalb des Bruttoinlandproduktes befindet, die sich aber sonst objektiv nicht mehr rechtfertigen lassen. Die FPS-Motion hat vor allem zum Zweck, all jene Ausgaben zu reduzieren, welche in der Euphorie der vergangenen Hochkonjunktur zum Teil mass- und gedankenlos beschlossen wurden. Alle anderen Sanierungsversuche sind bisher klar gescheitert Es ist nun an der Zeit, neue Wege zu beschreiten. Ich bitte Sie demzufolge, unsere Motion zu überweisen. Wir halten daran fest Stich Otto, Bundesrat: Ich bitte Sie, diese Motion abzulehnen. Ich habe nichts dagegen, wenn man sparen will. Noch lieber hätte ich es, wenn Sie tatsächlich sparen würden. Mit Motionen - das muss ich Ihnen heute leider noch einmal sagen spart man nicht, sondern man produziert Papier. Sparen kann man nur, wenn der politische Wille vorhanden ist Diese Art des Sparens ist nicht möglich. Man kann nicht das Jahr 1988 - das Jahr mit der höchsten Hochkonjunktur und nachfolgender Inflation - nehmen und das dann als Basisjahr einer Zeit nach einer wirtschaftlichen Krisensituation zugrunde legen. Auch der Behelf, auf Departemente und Zuwächse in Departementen abzustellen, ist schlicht und einfach nicht möglich. Sonst hätten wir beispielsweise in die Arbeitslosenversicherung kein Geld einschiessen können. Das wäre nicht möglich gewesen, wenn wir solche Vorschriften hätten. Wenn Sie das Budget 1995 ansehen, stellen Sie fest, dass wir beispielsweise bei einzelnen Posten effektiv die Zahlen von 1994 übernommen haben. Wir haben tatsächlich gespart. Aber so, wie Sie es machen, ist es nicht möglich. Die Bindung an das Bruttosozialprodukt wäre schon rein theoretisch falsch, weil wir dann automatisch eine prozyklische Finanzpolitik betreiben würden. Zu Ihrem Trost: Sie dürfen die Motion ruhig ablehnen. Wir werden Ihnen bessere Vorschläge unterbreiten. Abstimmung - Vote Für Überweisung der Motion 18 Stimmen Dagegen 67 Stimmen #ST# 94.3282 Motion der LdU/EVP-Fraktion Stopp der Defizitwirtschaft Motion du groupe Adl/PEP Gestion équilibrée des fonds publics Wortlaut der Motion vom 17. Juni 1994 Der Bundesrat wird beauftragt, spätestens zwei Jahre nach Überweisung dieser Motion den eidgenössischen Räten eine Vorlage zuzuleiten, die das Wachstum der Bundesausgaben auf das Wachstum des Bruttoinlandprodukts beschränkt. Die Vorlage hat sich nach folgenden Eckwerten auszurichten:

Erwägungen

1.

Die Ausgaben des Bundes dürfen prozentual nicht mehr zunehmen als das Bruttoinlandprodukt im Durchschnitt der vier vorangegangenen Jahre.

2.

Überschreiten die Ausgaben gemäss Voranschlag die Grenze gemäss Punkt 1, so sind unter Vorbehalt von Punkt 4 die Ausgaben zu kürzen, so dass die maximale Ausgabenhöhe nicht überschritten wird.

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Motion du groupe Adl/PEP 322 N 2 février 1995

3.

Vorschriften über die Höhe bestimmter Ausgaben sind durch den Bundesrat so anzupassen, dass die Angaben des Voranschlages nicht überschritten werden.

4.

Nicht gemäss Punkt 2 gekürzt werden: 4a absolut zwingende Verpflichtungen des Bundes (Zinsen usw.); 4b. die Beiträge an die Sozialversicherungen (AHV/IV, Arbeitslosenversicherung, soziale Krankenversicherung), sofern aus einer Kürzung eine Abnahme der Reservefonds oder eine Beitragserhöhung resultieren würde; 4c. Kantonsanteile an Bundeseinnahmen; 4d. die Personalausgaben, sofern sie die Ausgaben des vorangehenden Voranschlags nicht überschreiten.

5.

Überschreiten die effektiven Ausgaben die maximalen Ausgaben gemäss Punkt 1, so ist dieser Betrag verteilt auf die vier Jahre, die dem entsprechenden Rechnungsabschluss folgen, bei der Berechnung der maximalen Ausgabenhöhe abzuziehen.

6.

Werden der Eidgenossenschaft zugleich neue Aufgaben und neue Einnahmen zugesprochen, so kann durch allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss eine einmalige höhere zulässige Steigerung der Ausgaben beschlossen werden. Texte de la motion du 17 juin 1994 Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales, dans les deux ans suivant la transmission de la présente motion, un projet alignant la croissance des dépenses de la Confédération sur la croissance du PIB. Les principes sur lesquels se fondera le projet sont les suivants:

1.

On limitera la progression des dépenses de la Confédération, en pourcentage, à la croissance moyenne du PIB des quatre années précédentes.

2.

Si les dépenses prévues au budget dépassent la limite fixée au point 1, on les ramènera à cette limite, sous réserve du point 4.

3.

Le Conseil fédéral adaptera les dispositions fixant le montant de certaines dépenses afin de ne pas dépasser les prévisions budgétaires.

4.

On ne réduira pas, dans le cas prévu au point 2: 4a. les engagements impératifs de la Confédération (intérêts, etc.); 4b. les contributions aux assurances sociales (AVS/AI, assurance-chômage, assurance-maladie sociale), s'il doit en résulter une diminution des fonds de réserve ou une augmentation des cotisations; 4c. la part versée aux cantons sur les recettes delà Confédération; 4d. les frais de personnel, s'il n'excèdent pas les dépenses du budget précédent.

5.

Si, à la clôture du compte, les dépenses effectives excèdent la limite fixée au point 1, on compensera l'excès de dépenses en déduisant un montant équivalant lorsqu'on calculera le volume maximal des dépenses des années suivantes; on le répartira toutefois sur quatre ans.

6.

Si la Confédération est amenée à remplir de nouvelles tâches, elle pourra, pourvu qu'elle perçoive au même moment de nouvelles recettes, décider par un arrêté fédéral de portée générale d'autoriser ponctuellement une plus grande croissance des dépenses. Sprecher-Porte-parole: Jaeger Schriftliche Begründung Ziel dieser Motion ist es, das Ausgabenwachstum der Eidgenossenschaft in den Griff zu bekommen, um eine ständige Defizitwirtschaft zu verhindern. Die Ausgaben sollen nicht schneller wachsen als das Bruttoinlandprodukt In dieser Zielsetzung deckt sich diese Motion mit der Motion ad89.064 «Voranschläge der Eidgenossenschaft. Ausgaben» der Finanzkommission, die am 12. Dezember 1989 im Nationalrat überwiesen wurde. Die vorliegende Motion unterscheidet sich jedoch in zwei wichtigen Punkte vom damaligen Vorstoss der Finanzkommission: a Es handelt sich nicht darum, einseitig dem Bundesrat einen Auftrag für die Erstellung des Voranschlages zu geben, sondern Bundesrat und Parlament sollen durch eine zu schaffende Rechtsvorschrift verpflichtet werden, eine maximale Ausgabenhöhe nicht zu überschreiten, b. Es sind Korrekturmechanismen vorgesehen, die eine Reduktion übermässiger Ausgaben gewährleisten. Die zentrale Idee der Motion ist es, dass ein bestimmtes Ausgabenlimit nicht überschritten werden darf. Kommt es trotzdem zu einer Überschreitung, so treten rasch Kürzungen in Kraft, die nicht auf dem normalen Rechtsetzungsweg durchgesetzt werden müssen. Im Gegensatz zu den sonst üblichen Sparanstrengungen wird also nicht zuerst nach einzelnen Ausgaben gesucht, die gekürzt werden können. Es wird vielmehr vorab ein Ausgabenziel (ein Sparziel) festgelegt, das erreicht werden muss, wenn nicht sofort Kürzungen in Kraft treten sollen. Damit wird verhindert, dass Sparanstrengungen wie üblich an Referenden oder Referendumsdrohungen interessierter Gruppen scheitern. Diese speziellen Ausgabenkürzungen sind als Ultima ratio zu verstehen. Es ist selbstverständlich immer wünschenswert, wenn Ausgabenkürzungen gezielt und auf dem ordentlichen Rechtsetzungsweg durchgeführt werden können. Offensichtlich ist dies aber heute nicht oder nur ungenügend möglich. Kürzungen in einem abgekürzten Verfahren können überdies als Drohung wirken, um gezielte Ausgabenkürzungen auf dem ordentlichen Rechtsetzungsweg zu erzwingen. Zu den einzelnen Punkten:

1.

Hier wird der Grundsatz festgeschrieben.

2.

Wird die maximale Ausgabenhöhe beim Voranschlag überschritten, so sind die Ausgaben entsprechend zu kürzen. Dabei geht es nicht um die (realitätsfremde) Meinung, ein ausgeglichener Voranschlag führe automatisch zu einer ausgeglichenen Rechnung. Der Voranschlag ist nur der Moment, bei dem zu intervenieren ist Offen bleibt, ob es sich hier um lineare Kürzungen handeln oder ob differenziert werden soll.

3.

Der Budgetierungsprozess ist ein bisher recht unwirksames Mittel, um die Ausgaben kontrollieren zu können. Es ist nicht möglich, auf dem Wege des Voranschlages Rechtsvorschriften zu ändern, die zwingend Ausgaben vorschreiben. Eine Änderung beim Budget hat heute keine Wirkung, weil die entsprechenden Nachtragskredite zwingend folgen. Deshalb soll hier dem Bundesrat die Kompetenz gegeben werden, entsprechende Rechtsvorschriften vorübergehend den Budgetvorgaben anzupassen.

4.

Einzelne Ausgaben sind von dieser «Kürzung im Schnellverfahren» auszunehmen. Dies bedeutet nicht, dass Kürzungen auf dem ordentlichen Rechtswege verunmöglicht werden. Diese Möglichkeit bleibt unangetastet bestehen. 4a Es versteht sich von selbst, dass gewisse Ausgaben absolut zwingend sind. Als Beispiel werden hier die Zinszahlungen genannt 4b. Nach internationaler Definition sind Beiträge an die erwähnten Sozialversicherungen den Steuern und Abgaben gleichgestellt Eine Erhöhung dieser Beiträge käme somit einer Steuererhöhung gleich. Die Motion bezweckt aber die Einschränkung der Ausgaben - und nicht die Erhöhung von Abgaben. Ein Aufbrauchen der Reservefonds würde nach einiger Zeit Beitragserhöhungen nötig machen oder die Sicherheit der Sozialwerke gefährden. Aus all diesen Gründen dürfen Bundesbeiträge an die Sozialwerke nicht in diesem Schnellverfahren gekürzt werden. 4c. Die Anteile der Kantone an den Bundeseinnahmen sind Finanzquellen, die nach unserer föderalistischen Ordnung den Kantonen direkt zustehen. (Darin unterscheiden sie sich von Subventionen.) Eine Kürzung dieser Beiträge kommt daher nicht in Frage; man könnte genausogut verlangen, dass auf dem Dringlichkeitswege Abgaben der Kantone an den Bund zur Deckung des Bundesdefizites eingeführt würden. 4d. Es soll nicht dazu kommen, dass die Gehälter des Bundespersonals unter das Niveau des Vorjahres fallen. Ein Verzicht auf Reallohnerhöhungen und Teuerungsausgleich wäre dagegen möglich.

5.

Ziel der Motion ist eine Bindung der effektiven (und nicht bloss der budgetierten) Ausgaben an das BIP-Wachstum.

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2.

Februar 1995 N 323 Motion der LdU/EVP-Fraktion Deshalb müssen Ausgaben, die die Grenze gemäss Punkt 1 überschreiten, in den folgenden Jahren kompensiert werden. Dadurch verringert sich der Spielraum für Ausgaben in den kommenden Jahren.

6.

Bei Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Kantonen mit entsprechender Korrektur der Einnahmen sollen zusätzliche Steigerungen der Ausgaben möglich sein. Gleichzeitig tritt ja eine Entlastung bei den Kantonen bzw. Gemeinden ein, so dass die totale Staatsquote unverändert bleibt. Développement par écrit Cette motion vise à nous permettre de maîtriser la croissance des dépenses de la Confédération afin que le déficit budgétaire ne devienne pas permanent. Les dépenses ne doivent pas augmenter plus vite que le PIB. Cette motion a donc les mêmes objectifs que la motion ad89.064 de la Commission des finances du Conseil des Etats, intitulée «Budget de la Confédération. Dépenses», qui a été transmise le 12 décembre 1989 par le Conseil national. Elle s'en distingue toutefois par deux points essentiels: a. Il ne s'agit pas de donner au Conseil fédéral un mandat sur la façon d'établir le budget; il faut au contraire obliger et le Conseil fédéral et le Parlement, par une disposition légale, à ne pas dépasser un certain seuil de dépenses. b. La motion prévoit des mécanismes de correction afin de réduire les dépenses superflues. L'idée essentielle de la motion est la limite de dépenses à ne pas dépasser. Si cette limite l'est néanmoins, des réductions entrent rapidement en vigueur, sans qu'il soit nécessaire de suivre la procédure normale de législation. Contrairement aux tentatives de restrictions faites jusqu'à présent, on ne commence pas par chercher quelles dépenses particulières pourraient être réduites, mais on fixe a priori un objectif en matière de dépenses (et donc d'économies) qu'il faut atteindre, faute de quoi des réductions immédiates entreront en vigueur. On évite ainsi que les efforts en la matière n'échouent comme d'habitude en raison des référendums ou des menaces de référendums des groupement d'intérêts. Ces coupes sombres immédiates doivent être comprises comme l'ultima ratio. Il est bien sûr toujours souhaitable que les dépenses soient réduites en fonction d'objectifs précis et par la procédure normale de législation. Mais aujourd'hui, ce n'est apparemment pas possible ou du moins c'est insuffisant. Des réductions par une procédure accélérée pourraient en outre constituer une menace suffisante pour imposer des réductions ciblées par la procédure normale. Voici un commentaire des différents points de la motion.

1.

Principe de la motion

2.

Si les dépenses prévues au budget dépassent la limite, elles sont réduites en conséquence, non pas qu'un budget équilibré entraîne des comptes équilibrés (ce qui est faux), mais parce l'établissement du budget est le moment propice pour intervenir. Reste à savoir si l'on devra procéder à des coupes linéaires ou non.

3.

L'établissement du budget est aujourd'hui un moyen tout à fait inefficace de contrôler les dépenses. En effet, d'une part, il n'est pas possible de modifier dans le budget des dispositions juridiques contraignantes qui prescrivent des dépenses. D'autre part, une modification du budget n'a à ce jour guère d'effet, car des crédits supplémentaires suivent forcément. Il faut donc donner au Conseil fédéral la compétence d'adapter provisoirement les dispositions juridiques au budget.

4.

Les réductions par une procédure accélérée ne doivent pas toucher certains types de dépenses, ce qui ne veut pas dire qu'elles ne seront pas possibles par la voie normale. 4a. Il est évident que certaines dépenses sont absolument inévitables, par exemple les intérêts. 4b. Selon la définition que l'on en donne au niveau international, les contributions aux assurances sociales mentionnées sont assimilables aux impôts et aux taxes. Les augmenter reviendrait donc à augmenter les impôts. Or, la motion vise à limiter les dépenses et non pas à accroître les taxes. Si l'on épuisait les fonds de réserve, il serait nécessaire, au bout d'un certain temps, de relever les contributions, ou bien la sécurité des oeuvres sociales serait menacée. Pour toutes ces raisons, les contributions de la Confédération aux oeuvres sociales ne doivent pas pouvoir être réduites selon une procédure accélérée. 4c. La part des cantons aux recettes fédérales sont des sources financières directes que leur garantit le fédéralisme (c'est en quoi elle se distingue des subventions). Réduire ces contributions n'entre donc pas en ligne de compte: cela reviendrait à exiger que la Confédération puisse réclamer des taxes aux cantons par une procédure accélérée, pour couvrir le déficit des caisses fédérales. 4d. Il ne-faut pas en venir à ce que le traitement du personnel de la Confédération régresse d'une année sur l'autre. Il serait par contre possible de supprimer les augmentations en termes réels et la compensation du renchérissement.

5.

Le but de la motion est de lier les dépenses effectives (et non pas uniquement les dépenses portées au budget) à la croissancedu PIB. llfautdonccompenserlessurcroîtsdedépenses par rapport à la limite fixée au point 1 en les déduisant les années suivantes. On limite ainsi la marge de manoeuvre dont on disposera les années suivantes pour engager des dépenses.

6.

Lorsque des compétences passent des cantons à la Confédération en entraînant une variation des recettes, il faut que les dépenses puissent être augmentées en conséquence. En effet, soit les cantons soit les communes ont une charge en moins, si bien que la part totale des dépenses publiques reste la même. Schrittliche Stellungnahme des Bundesrates vom 31. August 1994 Der Bundesrat erachtet eine anhaltende Defizitfinanzierung des Bundeshaushaltes als nicht akzeptabel. Er hat daher mehrmals seine Absicht bekräftigt, die strukturellen Defizite zu beseitigen und die Ausgabenentwicklung bei normalen wirtschaftlichen Verhältnissen auf das Wirtschaftswachstum zu begrenzen und damit eine stabile Staatsquote anzustreben. Diese vom Bundesrat im Bericht über die Legislaturplanung 1991-1995 geäusserte Absicht hat in den Sanierungsprogrammen 1992 und 1993 ihren Niederschlag gefunden. Sie dient auch der in Vorbereitung befindlichen Botschaft über die Sanierungsmassnahmen 1994 als Leitfaden. Mit der Annahme der Motion der Finanzkommission des Ständerates zur Bremsung des Ausgabenwachstums hat das Parlament ebenfalls deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es weitere ausgabenseitige Sanierungsmassnahmen als unumgänglich erachtet Der Bundesrat ist daher mit der generellen Stossrichtung der Motion grundsätzlich einverstanden. Es muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass ein begrenztes Ausgabenwachstum und damit eine mehr oder weniger stabile Staatsquote zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung zur Begrenzung der Defizitwirtschaft darstellen. Mit der Staatsquote wird lediglich die Ausgabenseite des Bundeshaushaltes anvisiert. Damit ist jedoch keine Aussage darüber gemacht, in welchem Umfang diese Ausgaben über Einnahmen oder aber über Verschuldung finanziert werden sollen. Solange die Einnahmenquote tiefer ist als die Staatsquote, resultieren weiterhin Defizite. Die aktuelle Finanzplanung zeigt denn auch, dass sich der Bundeshaushalt trotz einer dritten Runde an Sparmassnahmen auch in den nächsten Jahren in dieser Situation befinden wird. Der Bundesrat beabsichtigt aus diesem Grunde, dem Parlament mit der Botschaft zu den Sanierungsmassnahmen 1994 verschiedene Steuererhöhungen zu beantragen. Verschiedene der in der Motion erwähnten Massnahmen für die Umsetzung sind mit Mängeln behaftet Ins Gewicht fallen vor allem zwei Punkte:

1.

Die Motion widerspricht unter bestimmten Voraussetzungen den Anforderungen einer antizyklischen Finanzpolitik. Insbesondere bei langanhaltenden Konjunkturzyklen besteht die Gefahr, dass eine Finanzpolitik, wie sie in der Motion verlangt wird, die Konjunktur noch anheizt respektive den wirtschaftlichen Abschwung verstärkt Bei kurzen Zyklen könnte sich hingegen eine antizyklische Wirkung einstellen. Die in der Motion unter Punkt 5 erwähnte Regelung bei Überschreiten der maximal zulässigen Ausgabengrenze kann einer konjunkturgerechten Finanzpolitik ebenfalls im Wege stehen.

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Motion du groupe Adl/PEP 324 N 2 février 1995

2.

Im Motionstext sind verschiedene Ausgaben aufgeführt, die nicht gekürzt werden sollen, wenn der Voranschlag die Ausgabengrenze überschreitet Der Bundesrat geht mit den Motionären einig, dass gewisse Ausgaben von Kürzungsmassnahmen generell auszunehmen sind. In erster Linie ist an die nicht direkt steuerbaren Ausgaben wie die Zinszahlungen und Kantonsanteile an Bundeseinnahmen zu denken. Eine Ausnahmeregelung für die Beiträge an die Sozialversicherungen erachtet der Bundesrat aber nicht als sinnvoll. Angesichts der finanziellen Bedeutung dieser Transferzahlungen müssten unter Umständen in anderen Aufgabenbereichen entsprechend höhere Sparvorgaben erzielt werden, was als wenig realistisch bezeichnet werden muss. Die Ausnahmeregelung bei den Personalausgaben, welche mit der Höhe der Aufwendungen im vorangehenden Voranschlag verknüpft werden soll, stellt insbesondere bei grösseren Schwankungen in der Teuerungsrate auch keine geeignete Massnahme dar. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Bundesrat mit dem von der Motion anvisierten Ziel, die Defizitwirtschaft zu beenden, einverstanden ist Er erachtet jedoch die in der Motion vorgeschlagenen Massnahmen nicht als zielführend und als aufwendig im Vollzug. Der Bundesrat wird dem Parlament seine konkreten Vorstellungen in der Botschaft zu den Sanierungsmassnahmen 1994 unterbreiten. Darin werden auch institutionelle Massnahmen zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung enthalten sein. Rapport écrit du Conseil fédéral du 31 août 1994 Le Conseil fédéral considère comme inacceptables des finances fédérales constamment déficitaires. A de nombreuses reprises, il a confirmé son intention de combler les déficits structurels et d'aligner, dans des conditions économiques normales, la croissance des dépenses sur celle de l'économie afin de stabiliser la quote-part de la Confédération. Cette intention, que le Conseil fédéral a exprimée dans le rapport sur le programme de la législature 1991-1995, imprègne non seulement les programmes d'assainissement 1992 et 1993, mais également le message concernant les mesures d'assainissement 1994 en préparation. Le Parlement, en acceptant la motion de la Commission des finances du Conseil des Etats qui demande de mettre un frein aux dépenses, a également clairement fait comprendre qu'il considérait comme indispensable la mise en place d'autres mesures d'assainissement Le Conseil fédéral approuve l'orientation générale de la motion. Il faut toutefois préciser qu'une limitation de la croissance des dépenses, et par là même une quote-part de la Confédération plus ou moins stable, est une condition nécessaire, mais non pas suffisante, pour réduire le déficit budgétaire. En effet, la quote-part de la Confédération se réfère uniquement aux dépenses; elle ne précise pas dans quelle mesure ces dépenses seront financées par des recettes ou par l'endettement Les déficits persisteront aussi longtemps que la quotepart des dépenses de la Confédération dépassera la quotepart des recettes. En outre, la planification financière actuelle démontre que les finances fédérales, malgré une troisième série de mesures d'économies, se trouveront toujours en mauvaise posture dans les années à venir. Le Conseil fédéral a donc l'intention de proposer au Parlement diverses augmentations d'impôts par le biais du message concernant les mesures d'assainissement 1994. Diverses mesures mentionnées dans la motion ne se révèlent pas très judicieuses, et ce, sur deux points notamment:

1.

La motion contredit sous certains aspects les exigences d'une politique budgétaire anticyclique. Dans le cas de cycles conjoncturels de longue durée surtout, une politique budgétaire, comme celle exigée par la motion, risque de favoriser la surchauffe ou d'aggraver la récession. En présence de cycles de courte durée, un effet anticyclique pourrait au contraire se manifester. La disposition citée sous le point 5 de la motion et qui concerne le dépassement de la limite maximale fixée en matière de dépenses peut également faire obstacle aune politique financière conforme aux impératifs de la conjoncture.

2.

Le texte de la motion énumère différents types de dépenses qui ne doivent pas être réduites lorsque le total des dépenses prévues au budget dépasse la limite fixée. Le Conseil fédéral partage l'avis du motionnaire sur le point suivant: certaines dépenses (nous pensons à celles que l'on ne peut pas directement infléchir, comme les intérêts ou la part des cantons aux recettes fédérales) ne doivent en règle générale pas être touchées par les mesures de réduction. Par contre, le Conseil fédéral pense qu'il n'est pas judicieux de prévoir un régime particulier pour les contributions aux assurances sociales. En effet, étant donné l'importance financière de ces transferts, il faudrait alors réaliser des économies d'autant plus grandes dans d'autres domaines, ce qui n'est pas très réaliste. De même, il ne semble pas indiqué d'exclure des mesures d'amputation les dépenses de personnel - qui selon la motion devraient être contenues dans les limites du budget précédent - surtout en cas de fortes poussées inflationnistes. En résumé, le Conseil fédéral, bien qu'approuvant l'objectif de la motion - mettre fin au déficit budgétaire -, estime que les mesures avancées sont inappropriées à la réalisation de cet objectif et se révéleraient coûteuses. Il soumettra ses propositions au Parlement dans le message concernant les mesures d'assainissement 1994, message qui contiendra également des mesures légales relatives à la limitation du déficit et de l'endettement Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat Jaeger Franz (U, SG): Es wurde heute schon einmal darauf hingewiesen, dass bei gewissen Themen wahrscheinlich nur der stete Tropfen den Stein höhlen kann. Dass die Finanzpolitik - vor allem das Ziel einer disziplinierten Finanzpolitik, die nicht auf eine Defizit- und Verschuldungswirtschaft hinausläuft -, ein harter Stein ist, wissen wir. Sie haben auch recht, Herr Bundesrat, wenn Sie sagen, mit Motionen sei noch nicht gespart; da bin ich durchaus mit Ihnen einverstanden. Wenn Herr Bundesrat Stich darauf hinweist, es brauche zuerst den politischen Willen, wissen wir zwar haargenau, dass dieser zuweilen sogar vorhanden sein mag, aber dass dann im Zusammenspiel der politischen Kräfte, der verschiedenen Interessengruppen, die hier zu Worte kommen und ihre Interessen durchsetzen wollen, sehr oft ein ausgabenmässiges «Positivsummenspiel» oder - finanzpolitisch ausgedrückt ein «Negativsummenspiel» entsteht, indem am Schluss nur der grösste gemeinsame Ausgabennenner gefunden werden kann. Das ist der Grund, Herr Bundesrat, warum es nicht um eine Motion geht, sondern darum, Mechanismen zu installieren, die diese politische Auseinandersetzung zumindest in einer gewissen Art und Weise zu kanalisieren vermögen. Ich komme aus dem Kanton St. Gallen, einem Kanton, wo, wie Sie wissen, eine solche Regelbindung durchaus erfolgreich gewesen ist Ich habe mit grossem Interesse gehört, dass Sie offensichtlich jetzt auch Vorschläge in dieser Richtung unterbreiten wollen, wahrscheinlich aus der Einsicht heraus, dass es eben ohne solche Regelbindungen nicht gehen kann. Nun, warum wollen wir trotz allem zumindest am Punkt 1 unserer Motion festhalten? Wir möchten deshalb daran festhalten, weil es nach unserer Auffassung darum geht, den Bundesrat in seiner Politik, die in Richtung einer disziplinierten Ausgabenpolitik geht und gehen muss, zu unterstützen. Mit anderen Worten: Die Mechanismen sollten eigentlich gerade den Finanzministerin seinen Absichten unterstützen, einer Verschuldungs- und Defizitwirtschaft «aus dem Wege zu gehen». Wenn wir verlangen, dass wir unser Ausgabenwachstum an das Wachstum des Bruttoinlandproduktes binden sollen, ist das ein Vorschlag, der heute unbestritten ist Ich glaube, es gibt niemanden, der heute so etwas aus ökonomischen Gründen bestreiten würde. Ich kenne jedenfalls aus der neueren Ökonomie nichts, was in eine andere Richtung gehen würde -- 4 of 6 -2. Februar 1995 N 325 Motion der LdU/EVP-Fraktion im Gegenteil: Die regelgebundene Stabilitätspolitik wird immer mehr zu einem Konzept, das wahrscheinlich auf lange Sicht nicht zu umgehen sein wird. Es ist schon so: Wenn wir die Regelbindungen haben, entschärfen wir das politische Kräftespiel, und es wird möglich, sich den eigentlichen Prioritäten zuzuwenden und die finanzpolitischen Gewichte richtig zu setzen, so, wie sie unter politischen Gesichtspunkten eben gesetzt werden müssen. Nun kommt der Gegeneinwand, der mich etwas überrascht hat: Unser Vorschlag würde letztlich eine antizyklische Finanzpolitik verhindern. Da habe ich wirklich nur noch schmunzeln können! Ich bin nun schon einige Jahre hier dabei und habe noch gar nie erlebt, dass wir je eine antizyklische Finanzpolitik gemacht hätten. Ich hätte nichts gegen eine solche Argumentation, wenn es bei uns je eine antizyklische Finanzpolitik gegeben hätte. Ich glaube, dass das auch ein zu ehrgeiziges Ziel ist. Es gehört übrigens in das Museum der keynesianischen Ladenhüter. Diese sind offensichtlich immer noch geeignet, um wieder herausgeholt zu werden, um etwas vorzugaukeln, was gar nicht möglich ist. Ich glaube, wir sollten bescheiden sein. Es wäre schon viel, wenn wir erreichen würden, dass unsere Finanzpolitik nicht antizyklisch, sondern konjunkturneutral wird. Das kann nur eine regelgebundene Finanzpolitik, wobei die ökonomischen Stabilisatoren auf der Fiskalseite durchaus sogar antizyklisch wirken könnten. Denn es ist nach Adam Riese klar: Wenn wir uns nach den Durchschnittswerten der vergangenen Jahre beim Bruttoinlandprodukt ausrichten, würden bei sinkenden Wachstumsraten, Richtung einer Rezession, die Wachstumsraten der Ausgaben über den aktuellen BIP-Zuwachsraten liegen, und es würde sogar zu einer automatischen Stabilisierung kommen. Das Argument der Prozyklität des Mechanismus ist völlig falsch. Ich gebe durchaus zu, dass es andere Möglichkeiten gibt. Aber ich meine, dass es bei Punkt 1 unserer Motion um eine selbstverständliche Forderung geht. Wir können es uns auf die Dauer nicht leisten, die Staatsausgaben systematisch über dem Wachstum des Bruttoinlandprodukts einzustellen. Das führt zwangsläufig zu einem Anstieg der Staatsquote, zu einem Anstieg der Ausgabenquote und längerfristig, bei entsprechenden Anpassungen auf der Fiskalseite, auch zu einem Anstieg der prozentualen Steuerbelastungen. Das ist etwas, was wir - auch im Interesse des Wirtschaftsstandorts Schweiz - auf die Dauer nicht einfach aus dem Ruder laufen lassen können. Ich vertrete heute diesen Vorschlag zum zweiten Mal. Ich erinnere mich nämlich: Vor vier Jahren war ich Präsident der Finanzkommission und hatte damals im Auftrag der Kommission eine Motion zu vertreten, die genau das verlangte, was wir hier in Punkt 1 verlangen. Der Ständerat hat eine ähnliche Motion gutgeheissen, und damals ist ein solches Konzept verabschiedet worden. Die Tatsache, dass wir jetzt wieder eine solche Motion einreichen, zeigt, dass man die damalige Motion nicht ernst genommen hat. Aber wir wissen es ja: Unser lieber Finanzminister macht manchmal schon, was er will - das ist sein gutes Recht. Er muss auch machen, was er will. Aber ich hoffe, dass man vielleicht zumindest heute-er muss nicht wütend werden, das ist hier nicht nötig, denn ich möchte ihm nur beliebt machen etwas Konkretes darüber hört, was seine Alternative ist. Ich bitte ihn darum und bitte Sie, unserem Vorschlag zuzustimmen und zumindest der Überweisung von Punkt 1 des Vorstosses in der Form der Motion zuzustimmen. Bei den übrigen Punkten bin ich einverstanden, wenn Sie sie als Postulat überweisen. Stich Otto, Bundesrat: Man muss ein heiteres Gemüt haben, Herr Jaeger, wenn man hier antritt und sagt, dass ich mache, was ich wolle. Wenn ich machen könnte, was ich wollte, wären wir nicht in dieser Situation. Wenn ich nur das durchbringen würde, was der Bundesrat akzeptiert, Herr Jaeger, wären wir auch noch viel besser dran - den Rest ersparen Sie mir. Ich habe bereits bei der früheren Beantwortung einer Motion zum Ausgabenwachstum einiges gesagt. Wir sind damit einverstanden, dass man nicht dauernd mehr ausgeben kann, als das Wachstum des Bruttosozialproduktes beträgt. Sonst hat man letztlich eine ständig steigende Staatsquote. Das kann an sich nicht ein Ziel sein. Unser Ziel ist es, eine gewisse Begrenzung zu erreichen. Von uns aus gesehen - das muss ich Ihnen noch einmal sagen ist der Weg, den Sie hier vorschlagen, zwar interessant, aber nicht durchsetzbar. Sie sagen nur, was man für schöne Ziele aufstellen könnte, aber Sie sagen nicht, wie man diese Ziele realisieren kann. Wenn es da heisst, man müsse dann bei der Berechnung der maximalen Ausgabenhöhe abziehen, was man früher zuviel ausgegeben habe, dann muss ich dazu sagen: Wie oft haben Sie das Budget überschritten, und wie oft haben Sie mehr ausgegeben, als wir wollten? Das Problem liegt jadarin, dass die Budgethoheit beim Parlament liegt. Und wir können noch so schöne Grundsätze aufstellen über die Ausgabenpolitik: Wenn Sie Lust haben, dann stimmen Sie zu, und wenn Sie keine haben, dann gehen Sie darüber hinweg. Deshalb ist die Schwierigkeit, Massnahmen zu treffen, um sicherstellen zu können, dass auch das Parlament sich an gewisse Richtlinien halten muss. Wir selber sehen nicht einfach eine strenge Begrenzung und Ausrichtung - auch nicht über vier Jahre - auf das Bruttosozialprodukt vor, sondern wir möchten an sich den Ausgleich innerhalb eines Konjunkturzyklus schaffen. Das wäre vermutlich - auch wenn Sie Keynes nicht so sehr schätzen - eine zweckmässige Lösung-wenn Bundesrat, Parlament und Volk ihr zustimmen. Das ist die Voraussetzung. Man könnte aber auch nicht Keynes zitieren, sondern - wenn wir jetzt zurückblicken auf die letzten zehn Jahre - nur sagen: Wenn man sich an eine einfache Regel gehalten hätte, die heisst «Spare in der Zeit, so hast du in der Not», dann wäre alles in Ordnung. Wir sollten verwirklichen und sicherstellen, dass wir während eines Konjunkturzyklus die Ausgaben im Griff behalten können; denn wenn es in eine Krise geht, dann werden richtigerweise immer Mehrheiten vorhanden sein, die sagen: Wir müssen da, wir müssen dort helfen. Aber - da ist dann das Parlament gefordert - wenn man nachher wieder einmal Überschüsse haben sollte - ganz wohlverstanden, ich habe nicht gesagt: hat, sondern: haben sollte -, dann muss man dafür sorgen, dass das Parlament nicht plötzlich diese Überschüsse wieder ausgibt und damit das Ausgabenwachstum von neuem anheizt. Ich denke, die Überweisung als Postulat ist richtig. Wir sind daran, diese Probleme zu prüfen. Aber wir möchten uns nicht auf ein so enges Programm verpflichten lassen. Le président: Les motionnaires acceptent la transformation en postulat des points 2 à 6, mais ils demandent la transmission sous forme de motion du point 1. Punkt 1-Point 1 Abstimmung - Vote Für Überweisung der Motion Dagegen

65.

Stimmen

34.

Stimmen Punkte 2-6 - Points 2-6 Überwiesen als Postulat- Transmis comme postulat

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion der LdU/EVP-Fraktion Stopp der Defizitwirtschaft Motion du groupe Adl/PEP Gestion équilibrée des fonds publics In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band I Volume Volume Session Januarsession Session Session de janvier Sessione Sessione di gennaio Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 11 Séance Seduta Geschäftsnummer 94.3282 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 02.02.1995 - 15:00 Date Data Seite 321-325 Page Pagina Ref. No 20 025 301 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.

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