Verwaltungsmassnahmen

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Abteilung II B-7362/2015 U r t e i l v o m 2 2. M ä r z 2 0 1 6 Besetzung Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richterin Maria Amgwerd, Gerichtsschreiberin Marion Sutter. Parteien X._______ GmbH, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Widerhandlung gegen das LwG und die Milchpreisstützungsverordnung.

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B-7362/2015 Seite 2 Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest und erwägt, dass das Bundesamt für Landwirtschaft (im Folgenden: Vorinstanz oder BLW) mit Verfügung vom 19. Oktober 2015 feststellte, die X._______ GmbH (im Folgenden: Beschwerdeführerin) habe in den Monaten Januar 2014 bis Mai 2015 die zu Halbhartkäse verwendete Schafmilch von 32'534 kg nicht als baktofugierte/pasteurisierte Milch rapportiert, womit Zulagen von insgesamt Fr. 976.05 zu viel ausbezahlt worden seien, dass die Vorinstanz eine durch die Beschwerdeführerin erstmalig sowie zumindest fahrlässig begangene Falschrapportierung im Milchbereich erwog und die Beschwerdeführerin entsprechend verwarnte (Dispositivziffer 1) sowie den zu viel ausbezahlten Betrag von Fr. 976.05 zur Rückerstattung anordnete (Dispositivziffer 2), dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin für den Erlass der Verfügung vom 19. Oktober 2015 schliesslich eine Gebühr von Fr. 912.– auferlegte (Dispositivziffer 3), dass die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 16. November 2015 (ausschliesslich) gegen die Dispositivziffer 3 der Verfügung der Vorinstanz vom 19. Oktober 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhob und beantragt, es sei ihr die Verfügungsgebühr von Fr. 912.– vollumfänglich zu erlassen, dass die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung vom 7. Januar 2016 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin beantragt, dass als Vorinstanzen die in Art. 33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) genannten Behörden gelten, dass Verfügungen der Vorinstanz im Bereich der Verwaltungsmassnahmen nach Landwirtschaftsgesetz vor Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind (Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 [Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1]), dass die Beschwerdeführerin als Adressatin durch die angefochtene Verfügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat, womit sie zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]), -- 2 of 11 -B-7362/2015 Seite 3 dass die Beschwerde vom 16. November 2015 fristgerecht beim Bundesverwaltungsgericht einging, die weiteren Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift gewahrt sind (vgl. Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG) sowie der einverlangte Kostenvorschuss von Fr. 500.– rechtzeitig geleistet wurde (Art. 63 Abs. 4 VwVG), weshalb das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde eintritt, dass die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Beschwerde im Wesentlichen ausführt, sie habe das neue Formular versehentlich falsch ausgefüllt, da sie nicht korrekt über dessen Handhabung instruiert worden sei, dass die Beschwerdeführerin sodann rügt, sie habe vor Erlass der angefochtenen Verfügung keine Rechnung zur Rückerstattung der zu viel bezogenen Zulagen erhalten, womit ihr nicht die Möglichkeit gegeben worden sei, die Rückerstattung rechtzeitig – das heisst vor Erlass der angefochtenen Verfügung – zu begleichen, dass die Beschwerdeführerin des Weiteren ausführt, sie sei sich nach Erhalt des Schreibens der Vorinstanz vom 7. September 2015 betreffend rechtliches Gehör bewusst gewesen, dass sie den zu viel bezogenen Betrag zurückzuerstatten habe; das erwähnte Schreiben habe indessen keine zusätzliche "Belastung" gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG erwähnt, weshalb sie auf eine Stellungnahme zu jenem Schreiben verzichtet habe, dass die Beschwerdeführerin ferner beanstandet, die mit der angefochtenen Verfügung verhängte "Busse" sei unverhältnismässig angesichts ihres fahrlässig begangenen Fehlers, dass die Vorinstanz diesen Ausführungen der Beschwerdeführerin namentlich entgegenhält, die Beschwerdeführerin hätte bei der erforderlichen sorgfältigen Durchsicht des aktuellen, nicht individualisierten TSM1-Formulars – auch ohne spezielle Instruktion – erkennen können und müssen, dass sie unter dem neu eingeschobenen Code 01/424 die von ihr für die Hart- und Halbhartkäseproduktion verkäste silofreie Schaf- und Ziegenmilchmenge hätte angeben müssen, dass die Vorinstanz daraus folgert, die Beschwerdeführerin treffe für ihre Falschrapportierung ein Verschulden, weshalb ihr die Verfügungskosten nicht (ausnahmsweise) erlassen werden könnten, -- 3 of 11 -B-7362/2015 Seite 4 dass die Vorinstanz ergänzt, die dem BLW bei der Sachverhaltsabklärung hinsichtlich der Falschrapportierung durch die Beschwerdeführerin entstandenen Kosten stünden im direkten Zusammenhang mit dem Erlass der angefochtenen Verfügung, weshalb es sich bei diesen um Gebühren im Sinne der GebV handle, und nicht um eine Belastung im Sinne einer Verwaltungsmassnahme nach Art. 169 Abs. 1 Bst. h LwG, dass die Vorinstanz sodann mit Blick auf die Rüge der Beschwerdeführerin, sie habe für die Rückforderung des Betrags von Fr. 976.05 keine Rechnung erhalten, erklärt, die Rückforderung der zu Unrecht ausbezahlten Zulagen habe mittels einer anfechtbaren Verfügung zu erfolgen, weshalb der Beschwerdeführerin die entsprechende Rechnung erst mit der angefochtenen Verfügung vom 19. Oktober 2015 zugestellt worden sei, dass die Beschwerdeführerin in einer dem Bundesverwaltungsgericht unaufgefordert eingereichten Replik vom 28. Januar 2016 ergänzend ausführt, die Formulierung im TSM1-Formular "Wurde silofreie verkäste Schafmilch baktofugiert/pasteurisiert" beziehe sich eindeutig auf den geschlossenen Prozess der Aufbereitung von Silomilch, welche erst baktofugiert und anschliessend pasteurisiert werde, um Rohmilchkäse herzustellen, dass die Beschwerdeführerin daraus folgert, diese Formulierung passe nicht auf ihren Betrieb, in welchem lediglich silofreie Schafmilch pasteurisiert, nicht aber baktofugiert/pasteurisiert werde, weshalb die Formulierung missverständlich sei, dass die Vorinstanz diesbezüglich in ihrer Duplik vom 5. Februar 2016 erwidert, die Behauptung der Beschwerdeführerin, es würde in der Praxis ausschliesslich Silomilch baktofugiert, treffe nicht zu – so seien dem BLW zumindest zwei Betriebe bekannt, welche teilweise Milch aus silofreier Fütterung wegen starker Verunreinigung (Buttersäuresporen) baktofugierten, dass gemäss der Vorinstanz der Code 01/424 dazu diene, sicherzustellen, dass die Zulagen für die Fütterung ohne Silage im Sinne von Art. 3 Abs. 2 MSV nur dann ausgerichtet würden, wenn Milch ohne Zusatzstoffe gemäss der Lebensmittelgesetzgebung, mit Ausnahme von Kulturen, Lab und Salz, sowie ohne Behandlungsmethoden wie Pasteurisation, Baktofugation oder andere Verfahren mit gleicher Wirkung verarbeitet werde, dass die Vorinstanz schliesslich darlegt, es wäre in der Praxis nicht durchführbar, für jeden einzelnen Verarbeiter individuell angepasste Formulare respektive Codes zur Verfügung zu stellen, -- 4 of 11 -B-7362/2015 Seite 5 dass vorliegend einzig die Frage Streitgegenstand bildet, ob die der Beschwerdeführerin durch die Vorinstanz auferlegte Gebühr für den Erlass der angefochtenen Verfügung gerechtfertigt war, dass die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung die für den Erlass der Verfügung erhobene Gebühr mit der Verordnung über Gebühren des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 16. Juni 2006 (GebV-BLW, SR 910.11) begründet, dass die GebV-BLW für Gebühren der Vorinstanz für Dienstleistungen und Verfügungen im Bereich des Landwirtschaftsgesetzes gilt (Art. 1 Abs. 1 GebV-BLW), dass, soweit die GebV-BLW keine besondere Regelung enthält, die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) gelten (Art. 2 Abs. 1 GebV-BLW), dass eine Gebühr bezahlen muss, wer eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung beansprucht (Art. 2 GebV-BLW i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Allg-GebV), dass die Vorinstanz (respektive deren verwaltungsinternen eigenen Inspektoren) auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin Abklärungen vorgenommen haben über die Aufzeichnung und Meldung bezüglich Pasteurisation der Milch für die Herstellung von Halbhartkäse, dass die Beschwerdeführerin gemäss dem entsprechenden Inspektionsbericht vom 22. Juni 2015 für die Herstellung von Halbhartkäse aus Schafmilch während der Monate Januar 2014 bis Mai 2015 die Zulage für Fütterung ohne Silage geltend gemacht habe, obwohl die Milch pasteurisiert gewesen sei, dass gemäss Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Zulagen und Beihilfen im Milchbereich vom 7. Dezember 1998 (MSV, SR 916.350.2) die Zulage für die Fütterung ohne Silage nur für Milch ausgerichtet wird, die zu Hart- oder Halbhartkäse und ohne Behandlungsmethoden wie Pasteurisation, Baktofugation oder andere Verfahren mit gleicher Wirkung verarbeitet wurden, dass der Beschwerdeführerin für ihre pasteurisierte Milch entsprechend kein Anspruch auf die Zulage für die Fütterung ohne Silage gewährt worden wäre, wenn sie ihre Milch korrekterweise als sowohl silofrei als auch pasteurisiert deklariert hätte, -- 5 of 11 -B-7362/2015 Seite 6 dass die Beschwerdeführerin diesen Sachverhalt in ihrer Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht nicht bestreitet, dass die Beschwerdeführerin ihre falsche Rapportierung betreffend die von ihr geltend gemachte Zulage für die Fütterung ohne Silage indessen darauf zurückführt, dass sie nicht korrekt über die Handhabung des neuen TSM1Formulars instruiert worden sei, dass die Vorinstanz dieser Argumentation zu Recht entgegenhält, die Beschwerdeführerin hätte bei einer sorgfältigen Durchsicht des neuen Formulars erkennen können, dass sie unter dem neu eingeschobenen Code 01/424 die von ihr für die Hart- und Halbhartkäseproduktion verkäste silofreie Schaf- und Ziegenmilchmenge hätte angeben müssen, dass es gerade angesichts des neuen Formulars der Beschwerdeführerin oblegen hätte, die dazugehörige Wegleitung genau zu beachten, dass die Wegleitung zur Erhebung der Daten über die Milchverwertung und die Administration der Zulagen für die Milchpreisstützung (Formular TSM1; im Folgenden: Wegleitung zum Formular TSM1), TSM10.1, Ausgabe 2012, in der Ziff. 2.3.4 ausdrücklich verlangt, es sei unter der Rubrik 30/036/01 ("Wurde silofreie verkäste Milch baktofugiert/pasteurisiert"), auf der Zeile 01/424 ("baktofugiert/pasteurisiert für die Hart- und Halbhartkäseproduktion") die Menge silofreier Vollmilch (in Kilogramm) anzugeben, die baktofugiert oder pasteurisiert und anschliessend zu Hart- und Halbhartkäse verarbeitet wurde, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Argumentation, die Formulierung "baktofugiert/pasteurisiert" passe lediglich zur Verarbeitung von Silomilch, übersieht, dass die Formulierung des Code 01/424 "Wurde silofreie verkäste Milch baktofugiert/pasteurisiert" sich explizit und damit eindeutig auf silofrei produzierte Milch bezieht, dass sodann die Formulierung "baktofugiert/pasteurisiert" nicht bedingt, dass die Milch sowohl baktofugiert und pasteurisiert worden sei, sondern dass das Satzzeichen des Schrägstrichs ("/") vielmehr die Angabe mehrerer Möglichkeiten (und/oder) impliziert (siehe http://www.duden.de/sprachwissen/rechtschreibregeln/schraegstrich), dass die Beschwerdeführerin damit für ihre pasteurisierte silofreie Milch den Code 01/424 zweifelsfrei hätte ausfüllen müssen, auch wenn sie die -- 6 of 11 -B-7362/2015 Seite 7 von ihr produzierte Milch jeweils nicht einer Baktofugation oder einem anderen Verfahren mit gleicher Wirkung unterzieht, dass die falsche Interpretation ("Missverständnis") sowie die anschliessende unrichtige respektive nicht vollständige Ausfüllung des neuen Formulars durch die Beschwerdeführerin dem Bundesverwaltungsgericht rückblickend betrachtet zwar als einigermassen verständlich, jedoch nicht als unvermeidbar erscheint, dass in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen ist, dass ein Milchverwerter meldepflichtig ist und zwar ungeachtet, ob ein Anspruch auf Zulagen besteht oder nicht, und hierbei die Verantwortung für die Richtigkeit der selbst gemachten Angaben trägt (Wegleitung zum Formular TSM1), dass nach dem Gesagten zwischen der TSM Treuhand GmbH (im Folgenden: TSM) und dem Milchverwerter ein besonderes Vertrauensverhältnis besteht, im Rahmen dessen den Milchverwerter eine erhöhte Sorgfaltsund Wahrheitspflicht beim Ausfüllen des Formulars trifft, weil sich die TSM auf die darin gemachten Angaben verlassen können muss (wie dies auch für Formulare betreffend Direktzahlungen gilt, vgl. hierzu analog: vereinigtes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3608/2009 und B-3671/2009 vom 14. Juli 2010 E. 6.1 i.f.), dass die Beschwerdeführerin die Falschrapportierung somit zumindest fahrlässig begangen hat und ohne Weiteres als die Veranlasserin der angefochtenen Verfügung gilt (vgl. vereinigtes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-239/2013, B-238/2013 und B-240/2013 vom 25. Juni 2013, S. 5, al. 2), dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin unter gegebenen Umständen zu Recht verwarnt hat, ohne zusätzlich eine Sanktion im Sinne von Art. 169 Abs. 1 Bst. h LwG zu verfügen, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 2 GebV-BLW i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AllgGebV als Veranlasserin der angefochtenen Verfügung die damit zusammenhängenden Gebühren zu tragen hat, dass die Beschwerdeführerin in der Annahme falsch liegt, es wären ihr im Falle einer "rechtzeitigen Zahlung" der Rückerstattungsforderung keine Gebühren für den Erlass der angefochtenen Verfügung auferlegt worden, dass eine Rückerstattungsforderung für die zu Unrecht bezogenen Zulagen für die Fütterung ohne Silage in der Regel mit einer entsprechenden -- 7 of 11 -B-7362/2015 Seite 8 Verfügung geltend gemacht wird (respektive eine anfechtbare Verfügung voraussetzt), womit die Zustellung eines Einzahlungsscheins durch die Vorinstanz bereits vor Erlass der angefochtenen Verfügung – mithin ohne einlässliche Stellungnahme der Beschwerdeführerin – nicht in Frage gekommen wäre, dass die Vorinstanz – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – die Beschwerdeführerin im Schreiben betreffend rechtliches Gehör vom 7. September 2015 darauf hingewiesen hat, dass die Verfügung betreffend die Rückerstattung der Zulagen für Fütterung ohne Silage mit einer Kostenfolge verbunden sein wird (vgl. wörtlich in der Ziff. 4 Abs. 1 der Begründung jenes Schreibens: "mittels kostenpflichtiger Verfügung"), dass es indessen denkbar wäre, dass die Beschwerdeführerin eine Kostenreduktion hätte erreichen können, indem sie auf das Schreiben betreffend rechtliches Gehör sofort reagiert hätte, das heisst namentlich den ihr angelasteten Sachverhalt sowie insbesondere die Rückerstattungsforderung umgehend anerkannt hätte, mit der Konsequenz, dass der Aufwand der Vorinstanz im Rahmen des Erlasses der anfechtbaren Verfügung möglicherweise hätte geringer gehalten werden können, dass die Kosten für den Erlass einer Verfügung nach Tarif (vorliegend gemäss der GebV-BLW), unabhängig vom Mass des Verschuldens der kostenpflichtigen Person, festzulegen sind, dass vorliegend keine Ausnahme der Gebührenpflicht im Sinne von Art. 3a der GebV-BLW gegeben ist, dass die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten für die Kosten in Bezug auf den Erlass der angefochtenen Verfügung aufzukommen hat, dass das Verfahren auf Erlass einer Verfügung die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts von Amtes wegen beinhaltet (Art. 12 VwVG), weshalb Kosten, welche die Sachverhaltsabklärung in einem bestimmten Verfahren verursacht, in einem direkten Zusammenhang mit dem Erlass der gestützt darauf erlassenen Verfügung stehen, dass die Vorinstanz somit mit der angefochtenen Verfügung zu Recht nicht nur die Kosten (Zeitaufwand und Porto) für den Erlass der angefochtenen Verfügung, sondern auch die Auslagen und den Zeitaufwand im Zusam-- 8 of 11 -B-7362/2015 Seite 9 menhang mit der im Betrieb der Beschwerdeführerin durchgeführten Inspektion sowie mit dem Erlass des Schreibens betreffend rechtliches Gehör vom 7. September 2015 verrechnet hat, dass die Vorinstanz die Reise- und Transportkosten hinsichtlich der Inspektion auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin richtigerweise mit der in Art. 4 Abs. 4 GebV-BLW vorgesehenen Pauschalen berücksichtigt hat, dass der durch die Vorinstanz angegebene Zeitaufwand für die auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin vorgenommene Inspektion (inkl. Vor- und Nacharbeit) von fünf Stunden, gleichfalls wie der Zeitaufwand für die Ausfertigungen des Schreibens betreffend rechtliches Gehör vom 7. September 2015 sowie der angefochtenen Verfügung vom 19. Oktober 2015 von insgesamt zwei Stunden angemessen erscheint, dass die Vorinstanz sowohl die Inspektion als auch die Ausfertigungen des Schreibens betreffend rechtliches Gehör vom 7. September 2015 sowie der angefochtenen Verfügung vom 19. Oktober 2015 mit einem Stundensatz von jeweils Fr. 100.– abgerechnet hat, welcher sich im unteren Bereich des in Art. 4 Abs. 2 GebV-BLW hierfür vorgesehenen Gebührenrahmens ansiedelt und vorliegend nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz schliesslich die Portokosten korrekt beziffert hat, dass nach dem Gesagten die durch die Vorinstanz aufgeführten einzelnen Rechnungspositionen der GebV-BLW entsprechen, womit die der Beschwerdeführerin auferlegten Kosten für den Erlass der angefochtenen Verfügung insgesamt als solche sowie betragsmässig durch das Bundesverwaltungsgericht zu schützen sind, dass sich die Beschwerde aus den vorstehenden Erwägungen als unbegründet erweist und deshalb abzuweisen ist, dass die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen hat (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG), welche unter Berücksichtigung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache auf Fr. 500.– festgelegt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie Art. 1, 2 und 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen werden, -- 9 of 11 -B-7362/2015 Seite 10 dass der Beschwerdeführerin dem Ausgang des Verfahrens entsprechend keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).

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B-7362/2015 Seite 11 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

Erwägungen

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Verfahrenskosten von Fr. 500.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt respektive nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen.

3.

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.

Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Francesco Brentani Marion Sutter Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 29. März 2016 -- 11 of 11 --

Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Francesco Brentani Marion Sutter Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 29. März 2016 -- 11 of 11 --