BGE 20 I 686

107. Sentenza del 4 aprile 1894 nella causa Riva e Albrizzi In ordine : La competenza del Tribunale federale essere contro il cantone Ticino. data dall' art. 27 N° 4 della Iegge sull' organizzazione giudi- ziaria federale 27 giugno 1874. Trattarsi infatti di una causa A. Gli attori Riva ed Albrizzi occupavano nel Tieino prima di indennizzo, e come tale di diritto civile, iI cui valore liti- della riforma costituzionale del 2 luglio 1892, il primo la ca- gioso supera per ciascuno degli attori la somma di fro 3000, rica di presidente della Oamera di accusa con un onorario di e che verte tra privati ed un cantone. fro 3000, il seconclo di giudice al Tribunale di Lugano con uno In merito : II quesito se nel cantone Tieino il rapporto giu- stipendio di fro 1800. La riforma costituzionale del 2 luglio ridico esistente fra 10 Stato ed i suoi funzionari sia cap ace di 1892 agli art. 18, 19, 21 e 22 decretava pero che la nomina produrre effetto di natura civile, essere stato posto dal Tri- dei membri del corpo giudiziario, compreso il presidente bunale federale gia nella causa Polari e consorti, 22 luglio della Oamera d'accusa, dovesse essere fatta direttamente dal 1878, ed avere ricevuto una soluzione affermativa. In essa popolo e l' art. 1 delle disposizioni transitorie prescriveva la sentenza ed in altra deli6 luglio 1880, causa Righetti e con- rinnovazione integrale di dette autorita « tosto che sarebbero sorti contro Tieino, avere il Tribunale federale sancito il prin- state definitivamente accettate Ie relative leggi di esecu- cipio, che 10 Stato eleggendo una data persona ad un ufficio zione. » L'epoca della rinnovazione integrale dei giudici e dei salariato, e la persona eletta accettando quest' ufficio, stipu- supplenti dei Tribunali di prima istanza, nonche del presi- lanG fra di lorn una vera convenzione, dalIa quale nascono dente della Oamera d' accusa, fu fissata dalla legge di appli- per ciascuna delle parti quei diritti e quegli obbJighi che la cazione 2 clicembre 1892 aHa quarta domenica di aprile ed legge stabilisce in precedenza sia per rapporto alia durata alla prima domenica di maggio 1893, e Ie relative elezioni del servizio, che per i1 pagamento dell' onorario. La possibi- ebbero per risultato che ne l'uno ne l'altro degli attori fu con- lita di un simHe contratto non essere escIusa ne dal Oodice fermato nella sua carica. Quest' ultimi che si trovavano cosi ticinese, ne dal Oodice federale delle obbligazioni. Trattarsi licenziati due anni prima della scadenza del periodo di 6 anni, di un contratto di locazione d' opere conforme all' art. 348 per il quale a tenore della legge 1 maggio 1883 erano stati del Ood. obh!., Ie cui conseguenze pecuniarie in caso di anti- nominati dal Gran consiglio nel 1889, mossero azione versO cipata risoluzione vengono valutate dal savio apprezzamento 10 Stato chiedendo che 10 stesso fosse obbligato a pagare a del giudice (art. 346 C. 0.). Come nel contratto di locazione titolo d'indennizzo : d'opere propriamente detto il conduttore ha il diritto di di- « 1 0 Al signor Dre Gerolamo Riva l' onorario che gli spet- mettere in ogni tempo la persona del locatore, cosl essere in xx - 1894 44

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potere anche della Stato di licenziare prima del tempo un suo. quali sono stati rimossi dal 101'0 impiego. La professione di funzionario. Locatore e pubblico funzionario avere pero il di- avvocato di AIbrizzi non permettergli in nessun modo, vista ritto ad un risarcimento pecuniario, quando il 101'0 licenzia- Ie condizioni speciali del Tieino, di sperare in un introito mento avvenga senza motivo giustificato. Applicando questi qualsiasi durante un biennio. Quanto poi al signor Riva, egli principii al caso presente, scaturirne da se la conclusione che non essere ne avvocato ne notaio ; non avere nessuna attitu- gli istanti, avendo dovuto deporre il loro ufficio di giudice e dine per darsi ad un' altra occupazione, ed esserne anzi im- presidente della Camera d' accusa prima del tempo fissato pedito da una salute malferma e dalla propria eta di quasi dalla legge imperante all' epoca della lora nomina, e non per 60 anni. Un' indennita di f1'. 6000 e 3900 essere dunque giu- motivi imputabili a 101'0 colpa 0 demerito, rna in forza di una stmcata sotto ogni rapporto. legge di riforma costituzionale, hanno diritto ad un indennizzo· C. Lo Stato con venuto risponde : In linea di fatto non es- per il danno materiale sofferto. La facolta della Stato ill licen- sere esatto che !a riforma 2 luglio 1892 non abbia mutato per ziare anzi tempo un pubblico funzionario, senza obbligo a ri- nulla aIle disposizioni anteriori circa l'onorario e la durata sarcimento} essere limitata ai casi tassativamente previsti della carica. Senza abrogare l' art. 4 della riforma costituzio- dalla legge, cioe nel cantone Ticino ai casi di destituzione. n nale 10 febbraio 1883 fissante a 6 anni la durata delle magi- licenziamento degli attori non essere avvenuto in forza di una strature giudiziarie~ la nuova costituzione avervi derogato per clausola stipulata all' epoca del contratto, non avendo fatto 10. il periodo in corso antieip:mdone Ia scadenza di due anni. II Stato nessuna riserva al momento della nomina. Sola causa disposto dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della legge dell' avvenuto licenziamento essere 1a legge 2 dicembre 1892. 2 dicembre 1892 essere stato emanato cioe come semplice Ora questa legge non poter avere per effetto di sopprimere applicazione dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della il diritto negli attori di reclamal'e il risareimento lora dovuto. nuova riforma, cio che ebbe a riconoscere anche il Tribunale La tesi contraria essere stata respinta dal Tribunale federale federale nella sua sentenza del 18 marzo 1893 suI ricorso nella causa Polari e in quella Righetti e consorti. Gli articoli inoltrato contro la costituzionalita del suddetto disposto. Di 18-22 della l'iforma costituzionale, nonche Farl. 1 lett. bed conseguenza doversi ritenere che se i funzionari giudiziari, delle disposizioni transitorie della legge di applicazione della la cui elezione fu deferita al popolo, dovettero abbandonare suddetta riforma, aver mutato solo l' autorita investita del di- illoro uffieio due anni prima della scadenza del periodo della ritto di nomina. Le rimanenti disposizioni anteriori riguar- 101'0 nomina, cio avvenne non per effetto di un atto del po- danti la composizione e Ia durata della carica e l'onorario es- tere legislativo 0 di quello esecutivo, rna per effetto della co- sere rimaste in vigore come prima. stituzione stessa, vale a dire in virtu di un atto di sovranita Per quanto riguarda il quautitativo del danno, quest' ultimo dell' universalita dei cittadini. essere costituito dallucro cessante, vale a dire dallo stipendio In linea di diritto 10 Stato convenuto non negare che trat- bienniale degli attori stato soppresso. L'avvocato Giuseppe tandosi ill semplici impiegati, il rapporto esistente fra 10 Stato AIbrizzi avere percepito oitre alIa sua paga di giudice ed oltre da una parte ed i suoi impiegati dall' altra possa produrre al procento sulle sportule, fl'. 1600 in pin come presidente nel cantone Ticino degli effetti di natura civile. Cio non essere del Tribunale, carica nella quale sarebbe stato probabilmente it caso pero quando si tratti di rapporti esistenti fra 10 Stato confermato anche per il biennio futuro. Egli lirnitarsi tuttavia e pubblici funzionari, ossia queUe persone Ie cui mansioni si a chiedere un indennizzo eli fl'. 3900 corrispondente all' in- trovano in intima connessione colla missione e cogli scopi dello troito avuto come giudice. Ne l' uno ne l' altro degli attori Stato. Nella sentenza del 1 ottobre 1886 in causa Ladame avere alcuna prospettiva di guadagno durante i due anni pei contro Neuchatel, il Tribunale federale avere espressamente

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dichiarato che il lato dominante nei rapporti fra i funzionari del Tribunale federale 16 luglio 1880 nella causa Lubini eon- e 10 Stato e di carattere pubblico, e che il diritto aUo stipen- tro Tieino essere basata suI fatto che l' art. 10 della riforma dio costituisce soltanto una pretesa secondaria che non pog- costituzionale 1875, pur trasferendo dal Consiglio di Stato al gia su un contratto, ma sulla legge, di guisa che quanto con- Gran Consiglio il diritto di nomina dei funzionari addetti al cerne la scadenza delle funzioni e regolato, in vista della Pubblico miuistero, aveva lasciato in vigore Ie rimanenti di- natura di quest' ultime, non dal diritto privato, ma da dispo- sposizioni di legge che disciplinavano il modo e Ie condizioni sizioni del diritto pubblico. Identici principi contenere anche di nomina. Nel caso attuale invece la costituzione avere dero- la sentenza in causa Lambelet contro Vaud del 4 novembre gato expressis verbis per i1 periodo in corso ai prescritti an- 1887. Partendo pertanto da questi principi, il punto decisivo teriori circa la durata in ufficio dei funzionari giudiziari. nella presente quistione essere di sap ere, se la rimozione de- SuUa quistione del quantitativo del danuo 10 Stato conve- gli attori dal loro impiego e la conseguente cessazione dello uuto fa osservare, che ammettendo auche in massima il diritto stipendio appaiano alIa stregua delle norme di diritto pubblico degli attori ad un indennizzo, la cifra dell' indennita dovrebbe giustificate. Sotto questo rapporto non essere possibile aicun essere ridotta a minimi termini. Fra l' adottamento della ri- dubbio. Da una parte la riforma costituzionale del 2 luglio forma per parte della Costituente e l' entrata in carica dei 1892 aver ottenuto la garanzia federale; daIl' altra la costitu- nuovi funzionari essere corsi non menD di 11 mesi, durante i zionalita dell' art. 1 disposizioni transitorie della legge 2 di- quali gli attori avrebbero avuto ogni agio per provvedere cembre 1892 essere gill. stata riconosciuta dal Tribunale fede- eventualmente alloro avvenire. L'avvocato Albrizzi avervi di- rale. La domanda degli attori apparire pero infondata anche fatti provvisto aprendo all' indomani del proprio insuccesso per altri riflessi. Perche il danno contrattuale, come anche uno studio eli avvocato e notaio, e quanto al signor Riva es- il danno extra contrattuale, sia risarcibile, essere necessario sere molto probabile che se egli non ha cercato altra occupa- un inadempimento colposo (Cogliolo, Dig. ita!. voce Danno zione, fu pel motivo che la sua posizione finanziaria, quale ri- N° 12). COS! anche il Codice delle obbl. art. 140. Supposto sulta del resto dai prospetti tt'imposta, e tale da permettergli perci() in tesi generale la risponsabilita dello Stato, la qui- iI riposo. Concludendo 10 Stato domanda : la reiezione della stione si ridurrebbe a veaere, se l' antieipata rimozione degli domanda degli attori e la lorD condauna nelle spese d' uffi- istanti possa dirsi l' effetto di una colpa da parte dello Stato. cio e ripetibili. La risposta non poter essere che negativa. n motivo per il D. Nella replica i signori Riva e Albrizzi si riconfermano quale 10 Stato del Tieino non iJa adempito fino alla scadenza nelle conclusioni gia prese, e adducono in risposta agli argo- il contratto che gli attori suppongono essere stato conchiuso menti dello Stato Ie ragioni seguenti : seco loro, essere questo che il sovrano ha ordinato Ia rinno- Colla sentenza Ladame contro Neuchatel e Lambelet con- vazione integrale delle auto rita giudiziarie due anni prima tro Vaud il Tribunale federale non avere punto mutata la sua della loro scadenza. Ora chi dice fatto del sovrano, esclude giurisprudenza anteriore. Nella causa Ladame contro Neucha- con cio ogni idea di colpa. Essere a torto che gli attori si la- tel essere sancito solo il principio che 10 spirare delle fun- guano di essere stati arbitrariamente licenziati, a torto, per- zioni in vista di una causa pre vista dalla legge trae seco la che 0 l' accusa e diretta contro 10 Stato del Ticino, e cade da perdita del relativo stipendio. In concreto pero la rimozione se, perche 10 Stato non poteva certamente resistere alla vo- daIl' ufficio essere avvenuta non per demissione volontaria 0 Ionta del popolo, 0 essa e diretta contro il popolo sovrano, e presunta, 0 in seguito a destituzione prevista dalla legge im- cade pure da se, il diritto del popolo di modificare la propria perante all' epoca della nomina, ma unicamente dietro il de- costituzione essendo un diritto fondamentale. - La sentenza creto costituzionale 2 dicembre 1892. Ora se il diritto del

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pubblico funzionario non puo impedire al sovrano di Iicenziare in calee aU' articolo suddetto, e insiste sulla giurisprudenza a suo beneplacito i suoi servitori, ha pero la giuridica effica- sanzionata dal Tribunale fedel'ale nelle cause Lambelet e La- cia di obbligarlo al risarcimento del danno, che la lesione di dame . .A proposito dena distinzione da lni fatta entro Stato e detto diritto puo avere occasionato. Essere a torto che 10 popolo sovrano, il convenuto fa capo specialmente al trattato Stato invoca la eostituzionalita del deereto 2 dicembre 1892. di Dubs - Diritto pubblieo della Confederazione - vol. I a n giudizio in punto alIa eostituzionalita di una data legge non pag. 28, 29, 30 e 48 dell' edizione francese, e fa osservare pregiudicare per nulla Ie eonseguenze civili, a cui puo dar ehe anche qualora 10 Stato si dovesse identificare col sovrano, luogo la legge medesima. Le convenzioni essere rette in tesi rimarebbe tuttavia a provare l' estremo della colpa perche generali daUe leggi, sotto l' impero delle quali vennero stipu- un' azione di risarcimento ex contractu possa essere fondata. late. Una legge posteriore, modificante una eonvenzione vali- Ora gli attori stessi riconoscono al popolo it diritto di mutare damente stipulata, non eostituire un titolo giustificativo di liberamente il proprio statuto, quindi qui i1we S1W lltitur ne- fronte al diritto privato. Quanto alIa seconda eceezione del mini illjUt°iam facit. La condanna dello Stato ad un in den- eonvenuto essare errouea affatto 1a distinzione che esso stabi- nizzo equivarebbe ad un castigo inflitto al popolo sovrano pel' lisee fra 10 Stato ed il popolo ticinese. Secondo il diritto tici- il motivo che egli ha creduto di modificare la propria costitu- nese 10 Stato non essere altro ehe la generalita uei cittadini zione. riuniti in un ente sovrano. L' idea di uno Stato autonomo, It Tribunale federale prende in consider(J.zione : avente propria personalita distinta da quella del popolo tici- 1. Bisogna distinguere tra fllnzionari deUo Stato, ehe sono nese, apparire come un coneetto puramente metafisieo e ereato preposti a mansioni di earattere pubblico e ehe come tali rap- per bisogno di causa. La colpa del popolo sovrano ricadere presentano l' auto rita dello Stato, appunto perche ne eserci- percio senz' altro sullo Stato. II sovrano avere bensl il diritto tanG una parte del potere, e sempIici impiegati subalterni, che di mutare liberamente il proprio statuto, rna non potere sot- non sono rappresentanti dello Stato, non hanno poteri deri- trarsi nell' esercizio di questo diritto aIle couseguenze civili vati dallo stesso, rna eompiono esc1usivamente 0 per la mas- ehe possono scaturire dalla lesione dei diritti acquisiti dai sima parte dei lavori ehe 101'0 vengono affidati per online di privati. L' esercizio del diritto di sovranita trovare esso pure lllagistrati superiori. Nel mentre il rapporto dei semplici im- un limite nelle eonvenzioni stipulate coi privati. piegati coHo Stato £I, se non esclusivamente, almeno nei suoi Erronee pure essere Ie indieazioni del convenuto a riguardo effetti principali un rap porto di diritto privato, quello che dell' importo del danno subito dagli attori. L' introito del si- esiste tra 10 Stato ed i suoi funzionari £I eminentemente di gnor Albrizzi come avvocato e notaio non ragginngere sicura- earattere pubblico. Solo in quanto Ie 101'0 funzioni hanno rela- mente pei primi anni neppure la somma di fro 500, e quanto zione col fisco, vale a dire riguardo 10 stipendio dovuto per al signor Riva, la quistione se egli possegga 0 me no beni servizi prestati, detto rapporto appal'tiene al diritto privato. propri, non avere ness una importanza sulla computazione del Non invece per qnel che riguarda la durata delle 101'0 funzioni, danno. la quale £I regolata esc1usivamente dal lato pubblico del 101'0 E. Nella duplica 10 Stato convenuto cita a sostegno della rapporto colIn Stato, trattandosi dell' estinzione dei poteri propria opinione, che ai rapporti fra 10 Stato ed il funzionario pubblici 101'0 stati affidati. E percio un prineipio generalmente non £I applieabile la eonvenzione del contratto di diritto pri- ammesso nel diritto consuetudinario svizzero, ehe la perdita vato colla relativa consegnenza dell' azione d'inadempimento, di un impiego prima della scadenza del periodo di nomina, un articolo apparso nel Digesto italiano sotto la voce « Stato, » avvenuta in eOl1seguenza di una revisione costituzionale, non nonche una sentenza della Corte di appeIlo di Messina citata da diritto a risarcimento. Al Tribunale federale non e noto al-

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meno nessun caso contrario, quantunque fatti di simile natura implicitamente gia nella riforma costituzionale. Gli attori stessi si siano presentati pin volte in seguito aIle frequenti riforme non hanno pin insistito su quanta essi avevano affermato nella eostituzionali di quest' ultimi anni. E il motivo si e, che se- 10ro esposizione, dopo che furono contradetti dallo Stato nel condo l' opinione generale si presume che Ie cariche pubbliche suo allegato di risposta. vengano conferite colla riserva sottintesa, che esse non ab- 3. I considerandi di cui sopra trovano pertanto 130 10m biano a durare per tutto il tempo 8t3 bilito dalle leggi, che piena applicazione nel caso presente. II rapporto esistito fra qualora durante questa periodo di tempo non avvenga una gli attori e 10 Stato del cantone Ticino e un rapporto di diritto riorganizzazione delle autorita della Stato mediante riforma pubblico, e la rimozione degli attori daH' impiego ha avuto la c08tituzionale. Ora, dato questa principio, un diritto al paga- sua causa in'un decreto di riforma costituzionale. La questione mento dell' ouorario per il tempo che rimarrebbe aneora a di sap ere, se la rimozione da un impiego mediante legge so· decorrere dopo cessata la carica, non esisterebbere neppure lamente obblighi 0 non obbligbi 10 Stato a risarcimento, non se il rapporto fra 10 Stato ed i suoi funzionari fosse da ri fa dunque bisoguo di essere risoita. guardarsi come di diritto privato. Tuttavia il giudice partendo da ragioni d' equita, crede giu-

2. Non vi e dubbio che nel caso concreto si tratti di pub- stificato di non mettere a carico degli attori Ie spese ripetibili. blici funzionari. Le funzioni aIle quali attendevano gli attori Per questi motivi erano funzioni giudiziarie, e come tali formanti parte dei po· teri pubblici della Stato. E eio che del res to non hanno con- It Tribunale federale pronuncia : testato neppure gli attori. Invece essi hanno sostenuto nella L' azione d' indennizzo inoltrata dai signori Dre in legge loro esposizione di causa che il 101'0 licenziamento e stato l'ef· Gerolamo Riva e avvocato Giuseppe Albrizzi e respinta. fetto della legge 2 dicembre 1892. Pero a torto. L'art. 1 delle disposizioni transitorie della riforma costituzionale 2 luglio 1892 prescrive : « Le funzioni dei membri del Consiglio di » Stato, del Tribunale di appello, della Camera di accusa e 108. Arret du 5 Juillet 1894 dans la cause » dei Tribunali di prima istanza, eletti 0 da eleggersi in con· Z immerrnann contre Vattd. » formita delle disposizioni costituzionali e legislative vigenti » prima dell' entrata in vigore della presente riforma costitu- Le mouvement anarchiste d'Avl'il 1892 s'est egalement » zionale, continuano sino aHa rinnovazione integrale delle manifeste a Lausanne, on l'on avait signale la presence de » autorita suddette, da farsi a norma delle disposizioni degli plusieurs anarchistes etrangers ; des ecrits seditieux y furellt » art. 15, 18, 19, 21 e 22, la quale dovra avvenire nell' epoca decouverts, et notamment Ie prefet de ce district re<jut une :\> prevista dell' art. 32, toslo ehe saranno state definitivamente lettre, datee du 12 Avril 1892, siguee «Antoine Zimmermann, » accettate Ie relative leggi di esecuzione. La legge detern~i­ bottier, Halle 33, et mon camarade N eeser, bottier, Petit- » nera il terrnine da cui det'e decorrel'e il periodo di scadenza Saint-Jean. » Cette lettre est 'de la teneur suivante : » delle auto rita elette in conformita delle disposizioni della « Nous avons decide de vous faire passer a la dynamite » presente riforma. » La legge 2 dicembre 1892 non ha fatto » pour Ie 1er mai, pour vous apprendre a expulser des com· altro dunque che di stabilire il termine suddetto; il principio » pagnons comml') Germani. Attention a vous et a votre com- invece che la rinnovazione delle autorita esistenti e l' entrata » mandant de gendarmes. » in calica dene nuove dove sse avvenire plima del 1895, ppoca Le 27 Avril, Ie meme fonctionnaire re(jut une nouvelle in cui sarebbero spirate Ie funzioni degli attori, e contenuto lettre, sans signature, portant uniquement en grosses lettres