Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Office fédéral de la justice, OFJ 29.06.2000 JAAC 65.2

JAAC 65.2 Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 29. Juni 2000 Art. 73 Cst. Développement durable. Application en particulier dans le domaine de la circulation routière. - Interprétation de la nouvelle constitution fédérale. - L’art. 73 Cst. ne modifie pas la répartition des compétences qui existait jusqu’ici entre la Confédération et les cantons. - L’art. 73 Cst. ne constitue pas en lui-même une base pour le prélèvement de contributions. - Rapport entre l’art. 73 Cst. et une éventuelle nouvelle disposition constitutionnelle sur la vérité des coûts en matière de circulation routière? - Rapport entre l’art. 73 et l’art. 74 al. 2 Cst. (développement durable et principe du pollueur-payeur), d’une part, et l’art. 82 al. 3 Cst. (utilisation des routes exempte de taxes), d’autre part. Art. 73 BV. Nachhaltigkeit. Anwendung insbesondere im Bereich des Strassenverkehrs. - Auslegung der neuen Bundesverfassung. - Art. 73 BV ändert die herkömmliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen nicht. - Art. 73 BV bietet keine unmittelbare Grundlage zur Erhebung von Abgaben. - Verhältnis von Art. 73 BV zu einer allfälligen neuen Verfassungsbestimmung über die Kostenwahrheit im Verkehr? - Verhältnis von Art. 73 und Art. 74 Abs. 2 BV (Nachhaltigkeit und Verursacherprinzip) zu Art. 82 Abs. 3 BV (gebührenfreie Strassenbenutzung). 1 -- 1 of 11 -Art. 73 Cost. Sviluppo sostenibile. Applicazione in particolare nell’ambito della circolazione stradale. - Interpretazione della nuova Costituzione federale. - L’art. 73 Cost. non modifica la ripartizione delle competenze che vigeva tra la Confederazione ed i cantoni. - L’art. 73 non costituisce una base per la riscossione di contributi. - Rapporto fra l’art. 73 Cost. ed un’eventuale nuova disposizione costituzionale sulla verità dei costi in materia di circolazione stradale? - Rapporto fra l’art. 73 e l’art. 74 cpv. 2 Cost. (sviluppo sostenibile e principio chi inquina paga) da una parte e l’art. 82 cpv. 3 Cost. (utilizzo delle strade a titolo gratuito) dall’altra. Es sind folgende Fragen zu beurteilen: - Welche Kompetenzen erhalten Bund und Kantone durch den neuen Art. 73 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) im Verkehrsbereich? - Ist die Erhebung von Abgaben gestützt auf diesen Verfassungsartikel möglich? - Kompetenzen im Vergleich zum vorgeschlagenen Artikel zur Kostenwahrheit? - Kompetenzen im Vergleich zum Umweltartikel, bei welchem eine Erhebung von Lenkungsabgaben möglich ist? - Verhältnis von Art. 73 BV zum Gebührenverbot (Art. 82 Abs. 3 BV) auf öffentlichen Strassen? A. Allgemeines I. Zur Auslegung der neuen Bundesverfassung Nach herrschender Lehre und Praxis gelten für die Auslegung der Verfassung im wesentlichen die gleichen Grundsätze, wie für die Auslegung öffentlichrechtlicher Normen tieferer Stufe[36]. Die Auslegung der Verfassungsnormen erhält allerdings durch die Eigenart der Verfassung selbst oft ein etwas besonderes Gepräge, so etwa, weil die Normen häufig wenig detailliert und auf das Grundsätzliche ausgerichtet sind; in der Regel bedürfen sie der Ausführung durch den Gesetzgeber[37]. Da die Verfassung die rechtliche Grundordnung des Staates darstellt, erhält zudem der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung bei der Verfassungsauslegung einen hohen Stellenwert[38]. Das Problem allerdings, dass der Bundesverfassung von 1874 mit den Jahren die innere Systematik immer mehr fehlte und das Verhältnis 2 -- 2 of 11 -der aus verschiedenen Epochen stammenden Bestimmungen untereinander oft unklar geworden war, wird mit der nun geltenden Bundesverfassung vom 18. April 1999 durch die vorgenommene neue Gliederung und Redaktion zumindest für einige Zeit behoben. Bei der Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden besteht kein grundsätzlicher Unterschied gegenüber der Gesetzesauslegung; es kommt der vom Bundesgericht vertretene Methodenpluralismus zur Anwendung[39]. Da es sich aber bei der geltenden Bundesverfassung um einen erst kürzlich ausgearbeiteten Erlass handelt, dessen Entstehungsgeschichte reich dokumentiert ist, dürften in vielen Bereichen noch während einiger Zeit vor allem die historischen Methoden[40] zumindest vermehrt als Basis der Auslegung dienen[41]. Insbesondere kann die Entstehungsgeschichte der neuen Normen nicht einfach mit der Begründung ignoriert werden, es handle sich bei der neuen Verfassung grundsätzlich um eine «Nachführung» bzw. Neuschreibung, und materielle Aenderungen seien von vorneherein nicht beabsichtigt gewesen; neben rein formalen Neuredaktionen finden sich gegenwartsbezogene Aufarbeitungen älteren geschriebenen und ungeschriebenen Verfassungsrechts, Neufestlegungen hinsichtlich Regelungsstufe sowie bewusste Streichungen und materielle Neuregelungen[42]. Eine sorgfältige Berücksichtigung der Materialien wird daher für eine korrekte Auslegung unumgänglich sein[43]. Da eines der erklärten Ziele der Verfassungsreform in der Systematisierung der gesamten Regelungsmaterie auf Verfassungebene bestand, werden vorderhand wohl auch mehr als bisher die Elemente der Systematik in die Auslegung einfliessen können, wobei allerdings zu berücksichtigen ist, dass an der Punktualität und Ausführungsbedürftigkeit vieler Regelungen nichts geändert hat[44]. II. Zur Entstehungsgeschichte von Art. 73 BV Der Entwurf des Bundesrates zu einer «nachgeführten Bundesverfassung»[45] erwähnte in Art. 2 Abs. 3 den Gedanken der Nachhaltigkeit[46] implizit unter den Staatszwecken, indem dort die Eidgenossenschaft zum Einsatz für die «dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen» verpflichtet wurde. In der Botschaft wurde dargelegt, dass mit dieser Formulierung dem in der Vernehmlassung geäusserten Wunsch nach Verankerung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes auf Verfassungsebene entsprochen werden solle[47]. Die Frage, in welcher Form, an welcher Stelle und insbesondere mit welcher Tragweite der Grundsatz der Nachhaltigkeit auf Verfassungsebene zu verankern sei, löste in den vorberatenden Kommissionen der Räte lebhafte Diskussionen aus. Einerseits fand sich schliesslich in den Kommissionen beider Räte eine Mehrheit, welche den Nachhaltigkeitsgrundsatz bewusst aus dem Umfeld des Umweltschutzes lösen und als allgemeines staatliches Handlungsprinzip (insbesondere auch im Bereiche der Wirtschaftsund Finanzpolitik) verankern wollte[48]. Das Resultat ist die heutige Zweckbestimmung in Art. 2 BV, welche in Abs. 2 die Eidgenossenschaft (also Bund und Kantone) generell verpflichtet, «die nachhaltige Entwicklung» zu fördern und in Abs. 3 ihren Einsatz für «die dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen» verlangt. Man war sich dabei 3 -- 3 of 11 -bewusst, dass es sich beim Zweckartikel nicht um eine Kompetenznorm handelt, sondern um eine Deklaration der Verfassungszwecke, die dem besseren Verständnis der Verfassung dienen solle und insbesondere als Auslegungshilfe bei der Anwendung anderer Bestimmungen eine Rolle zu spielen habe[49]. Die Verfassungskommission des Ständerates kam aber andererseits zur Auffassung, dass der Grundsatz der Nachhaltigkeit nicht nur als allgemeines und übergeordnetes Staatsziel zu verankern sei, sondern dass die drei tragenden Grundsätze des Umweltbereichs (Vorsorge - Verursacherprinzip - Nachhaltigkeit) im sachlichen Kontext der entsprechenden Kompetenzregelungen ausdrücklich aufzuführen seien. Der Grundsatz der Nachhaltigkeit sei daher als allgemeine Handlungsmaxime für alle staatlichen Instanzen im Bereiche des Umweltschutzes und der Raumplanung den entsprechenden Bestimmungen voranzustellen[50]. Dieser Regelungsmodus setzte sich gegen den Widerstand des Bundesrates und anfänglichem Zögern des Nationalrates schliesslich in beiden Räten durch[51]. Die vom Ständerat eingebrachte Formulierung hatte im wesentlichen eine Formulierung über die Nachhaltigkeit in der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft zum Vorbild[52]. III. Zur Tragweite von Art. 73 BV Art. 73 BV unter der Sachüberschrift «Nachhaltigkeit» lautet: «Bund und Kantone streben ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen andererseits an.» Vom Wortlaut her lassen sich zwei Komponenten dieser Regelung unterscheiden: Einmal fügt sie in die Verfassung eine materielle Umschreibung dessen ein, was als nachhaltiges Handeln gelten soll, nämlich die Schaffung und Aufrechterhaltung eines «auf Dauer ausgewogenen Verhältnisses» zwischen der «Erneuerungsfähigkeit» der Natur und ihrer «Beanspruchung durch den Menschen». Materiell entspricht diese Umschreibung - insbesondere in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 und 4 BV im wesentlichen den Umschreibungen, welche die Wissenschaft und das internationale Recht vorschlagen[53]. Im weiteren wird dem Bund und den Kantonen aufgetragen, die Nachhaltigkeit im umschriebenen Sinne anzustreben. Aus den Materialien ergibt sich, dass mit der Einfügung eines neuen Artikels über die Nachhhaltigkeit keine grundsätzliche Verschiebung der relativ komplexen Zuständigkeitsordnung in den spezifisch angesprochenen Sachgebieten des 4. Abschnittes im 2. Kapitel der BV angestrebt wurde[54]. Entsprechend wurde die durch die alte BV vorgegebene und die durch die Praxis anerkannte Zuständigkeitsordnung des Umweltschutzes im engeren Sinne (Art. 74 BV), der Raumplanung (Art. 75), der Wasserwirtschaft und des Gewässerschutzes (Art. 76 BV), der Waldwirtschaft und der Walderhaltung (Art. 77 BV), des Natur- und Heimatschutzes (Art. 78 BV), der Fischerei und der Jagd (Art. 79 BV) und des Tierschutzes (Art. 80 BV) durch die neue BV übernommen und mehr oder weniger detailliert weitergeführt. Dies bedeutet, dass die Behörden des Bundes und der Kantone die Nachhaltigkeit innerhalb 4 -- 4 of 11 -derjenigen Zuständigkeiten anzustreben haben, welche ihnen im Rahmen der nach Sachgebieten zugeordneten Kompetenzen sowie im Rahmen der jeweiligen Organkompetenzen zukommen[55]. Bei Art. 73 BV handelt es sich nicht mehr um eine blosse Deklaration und Auslegungshilfe, sondern um eine verbindliche Handlungsanweisung an die Adresse der zuständigen Behörden[56]. Diese unmittelbare Verpflichtung der Behörden dürfte denn auch neben der sachlichen Einschränkung auf die Belange des Umweltschutzes im weiteren Sinne den - graduellen - Unterschied zum Nachhaltigkeitsgrundsatz ausmachen, wie er in den Staatszwecken von Art. 2 BV formuliert ist. Anzufügen bleibt aber, dass der Ermessensspielraum der Behörden für die Erfüllung dieses Auftrages im Rahmen ihrer Zuständigkeit sehr weit sein kann und die direkte Justiziabiliät in der Regel fehlen dürfte. B. Zu den einzelnen Fragen I. Auf Art. 73 BV abgestützte Kompetenzen von Bund und Kantonen im Verkehrsbereich? Der fünfte Abschnitt des zweiten Kapitels der BV (Art. 82-88 BV) enthält für den Bereich des Verkehrs eine relativ differenzierte Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen. Nun enthalten auch die Querschnittsregelungen zum Schutz der Umwelt (Art. 74 BV), zur Raumplanung (Art. 75 BV) und zum Natur- und Heimatschutz (Art. 78 BV) Kompetenzbestimmungen. Alle diese Artikel sind vorweg gleichrangig und sind mit der Verfassungsreform auch gleichzeitig in die Verfassung aufgenommen worden. Sie sind daher kohärent auszulegen und anzuwenden. Art. 73 BV kann die Verteilung weder der Sach- noch der Organkompetenzen im Bereiche des Verkehrs abändern; er sagt lediglich aus, dass die für den Erlass und den Vollzug der jeweiligen Sachregelung zuständigen Organe Nachhaltigkeit (im Sinne von Art. 73 BV) anzustreben haben. II. Erhebung von Abgaben gestützt auf Art. 73 BV? Aus der Darstellung unter A/III oben ergibt sich, dass aus Art. 73 BV direkt keine Kompetenzen für die Erhebung von Abgaben durch den Bund oder die Kantone abgeleitet werden können. Soweit aber aus anderen Verfassungsbestimmungen auf die Kompetenz zur Erhebung von Abgaben zu schliessen ist, muss der Gesetzgeber bei der Gestaltung dieser Abgaben zwingend den Grundsatz der Nachhaltigkeit berücksichtigen und ihn im Rahmen seiner sachlichen Zuständigkeit in die Regelung einbringen. Art. 73 muss ferner beim Entscheid des Gesetzgebers darüber berücksichtigt werden, ob die Einführung einer Abgabe das geeignete Mittel zur Erreichung der sachlichen Ziele darstellt. Sofern es sich herausstellt, dass, verglichen mit 5 -- 5 of 11 -gleichwertigen Mitteln, mit der Einführung einer Abgabe den Grundsätzen der Nachhaltigkeit am besten entsprochen werden kann, müsste dies den Ausschlag für die Abgabe geben. III. Kompetenzen im Vergleich zum vorgeschlagenen Artikel zur Kostenwahrheit? Der im vorliegenden Zusammenhang diskutierte Entwurf für eine Verfassungsbestimmung über die Kostenwahrheit im Verkehr lautet: «1 Im Verkehr gilt der Grundsatz der Kostenwahrheit.

Erwägungen

2.

Die Verkehrsträger decken im Sinne des Verursacherprinzips sämtliche von ihnen verursachten Kosten. Externer Nutzen wird dabei berücksichtigt.

3.

Bund und Kantone bezeichnen die Ausnahmen vom Verursacherprinzip.

4 Sie weisen gemeinwirtschaftliche Leistungen gesondert aus und gelten sie ab.» Abs. 1 und 2 des Entwurfs enthalten materielle Vorgaben zuhanden des jeweiligen Gesetzgebers und treffen zumindest im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen keine besonderen kompetenzrechtlichen Festlegungen. Der Wortlaut der Abs. 3 und 4 des Entwurfs («Bund und Kantone») dagegen lässt vermuten, dass die geplante neue Verfassungsbestimmung die geltende Kompetenzregelung der Art. 82-88 BV zwischen Bund und Kantonen im Bereiche des Verkehrs nicht antasten will. Diese Auffassung wird durch die Erläuterungen bestätigt. In materieller Hinsicht erhalten also sowohl der Bund als auch die Kantone den Auftrag - und damit die Kompetenz -, in der Sachgesetzgebung, zu der sie nach Art. 82-88 BV zuständig sind, den Grundsatz der Kostenwahrheit einzuführen. Was die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen anbelangt, geht daher die vorgeschlagene Bestimmung vom genau gleichen Ansatz aus, wie Art. 73 BV. Sie erteilt den materiell zuständigen Gemeinwesen einen inhaltlich begrenzten Auftrag, ohne dass die durch das geltende Recht vorgegebene Kompetenzverteilung verändert werden soll. Man kann sich die Frage stellen, ob der Grundsatz der Kostenwahrheit im Verkehr im Grundsatz der Nachhaltigkeit nicht bereits enthalten ist, und ob daher die in Art. 73 BV zur Durchsetzung der Nachhhaltigkeit angesprochenen Gemeinwesen nicht bereits implizit dazu verpflichtet und legitimiert wären, dem Grundsatz der Kostenwahrheit im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Nachachtung zu verschaffen. Der Grundsatz der Nachhaltigkeit ist eine sehr weit und allgemein gefasste Handlungsmaxime. Es dürfte schwerfallen, alle konkreten Vorkehrungen des Gesetzgebers, welche die Schaffung und Aufrechterhaltung der Nachhaltigkeit fördern, direkt aus dieser Bestimmung abzuleiten. Dies gilt auch für relativ konkrete Aufträge wie die Verpflichtung zur Kostenwahrheit im Verkehr. Die geplante Bestimmung kann materiell wohl als eine der möglichen Ausprägungen und Konkretisierungen des 6 -- 6 of 11 -Nachhaltigkeitsgrundsatzes betrachtet werden, doch ergibt sich ihr konkreter Inhalt nicht ohne weiteres zwingend aus Art. 73 BV. Die neue Bestimmung kann daher durchaus selbständige Bedeutung beanspruchen. IV. Kompetenzen im Vergleich zum Umweltschutzartikel hinsichtlich Lenkungsabgaben? Art. 74 BV als Nachfolgebestimmung von Art. 24septies der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV, AS 1971 905) verschafft dem Bund eine umfassende Kompetenz zum Erlass einer Gesetzgebung über den Umweltschutz[57]. Anders als in verschiedenen, dem Umweltschutz verwandten Gebieten (z.B. Schutz des Waldes, Jagd und Fischerei) wird der Bund dabei nicht auf eine Grundsatzgesetzgebung beschränkt. Die Praxis, unterstützt von der herrschenden Lehre[58], hat gestützt auf Art. 24septies aBV (sowie partiell auf Art. 24octies aBV [AS 1991 246]) auf dem Wege der Gesetzgebung verschiedene Lenkungsabgaben eingeführt (Abgaben auf flüchtigen organischen Verbindungen, Art. 35a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01; Abgaben auf dem Schwefelgehalt von Heizöl, Art. 35b USG; Abgaben auf CO2-Emissionen, BG vom 8.10.1999 über die Reduktion der CO2-Emissionen [CO2-Gesetz], SR 641.71). Als verfassungsrechtliche Grundlage für die Einführung solcher Abgaben durch das Gesetz genügt demnach eine verfassungsmässige Sachkompetenz des Bundesgesetzgebers sowie ein entsprechender Sachzusammenhang. Die Verfassung schreibt dem Gesetzgeber die zur Verfolgung der verfassungsmässigen Ziele einzusetzenden Mittel nicht im einzelnen vor, so dass anstelle blosser Verbote oder Gebote im Grundsatz auch das Institut der Lenkungsabgabe eingesetzt werden kann; es versteht sich, dass dabei die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Abgaberechts zu respektieren sind und dass die verfassungsmässige Finanzordnung damit nicht unterlaufen werden darf[59]. Wie unter B/II oben dargestellt, verschafft Art. 73 BV - anders als der Umweltschutzartikel von Art. 74 - dem Bund keine selbständigen Sachkompetenzen, so dass er nicht als Grundlage für Lenkungsabgaben dienen kann. Er kann aber im Rahmen einer Sachkompetenz des Bundes materielle Vorgaben für die Ausgestaltung des gesetzlichen Instrumentariums und damit allenfalls den Ausschlag für die Einführung einer Lenkungsabgabe geben. V. Verhältnis von Art. 73 BV zum Gebührenverbot von Art. 82 Abs. 3 BV? Art. 82 Abs. 3 lautet: «Die Benützung öffentlicher Strassen ist gebührenfrei. Die Bundesversammlung kann Ausnahmen bewilligen.» Der Wortlaut der Bestimmung wurde vom Bundesrat als Nachfolgebestimmung von Art. 37 Abs. 2 aBV vorgeschlagen[60] und wurde von den eidgenössischen Räten unverändert in die neue Verfassung 7 -- 7 of 11 -übernommen. Diskussionen gab es lediglich zur Frage, ob die kantonale Strassenhoheit mehr als bisher tangiert sei[61] sowie zum (abgelehnten) Antrag auf eine besondere Berücksichtigung von Fussgängern und Radfahrern[62]. Das in Art. 73 BV verankerte Nachhaltigkeitsgebot bezieht sich vor allem auf die Nutzung der natürlichen Ressourcen, deren Erneuerungsfähigkeit sie auf die Dauer nicht übersteigen soll. In dieser allgemeinen Norm nicht direkt enthalten ist das Verursacherprinzip, welches die Kosten für die Vermeidung von Einwirkungen bzw. die Kosten für die Beseitigung von Einwirkungen demjenigen überträgt, welcher sie zu verantworten hat. Dieses Prinzip ist auf Verfassungsebene in Art. 74 Abs. 2 verankert. Der Grundsatz der Gebührenfreiheit im Strassenverkehr nach Art. 82 Abs. 3 BV mag zwar zum Gebot der Nachhaltigkeit in einem gewissen Spannungsverhältnis stehen, tangiert es aber nicht direkt. Ob für die Strassenbenützung Gebühren zu entrichten sind oder nicht, sagt für sich allein noch nichts darüber aus, ob die für den motorisierten Strassenverkehr eingesetzten natürlichen Ressourcen (Energieträger, Umgebungsluft, Boden und Landschaft) nachhaltig genutzt werden. Die Nachhaltigkeit kann (und muss) langfristig auf diesem Gebiet auch ohne direkte Benutzungsgebühr sichergestellt werden. In einem gewissen materiellen Widerspruch hingegen steht der Grundsatz der Gebührenfreiheit der Strassenbenützung zum Verursacherprinzip nach Art. 74 Abs. 2 BV. Nicht zuletzt dürfte dies einer der Gründe für die Aufrechterhaltung des Verfassungsranges des Grundsatzes einer gebührenfreien Strassenbenützung gewesen sein. Da die beiden divergierenden Grundsätze Verfassungsrang haben, wird Art. 82 Abs. 3 BV in Hinblick auf den eine Querschnittsfunktion beanspruchenden Art. 74 Abs. 2 BV zur lex specialis. Es wäre demzufolge verfassungsrechtlich nicht zulässig, einzig gestützt auf Art. 74 Abs. 2 BV generelle Strassenbenützungsgebühren einzuführen. Das Verursacherprinzip kommt allerdings dort zum Tragen, wo der Bund von seiner Ausnahmekompetenz in Art. 82 Abs. 2 BV Gebrauch macht. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass das Gebot der Nachhaltigkeit ebenso wie das Verursacherprinzip insbesondere auch beim Erlass derjenigen Regelungen zu berücksichtigen sind, welche die übrigen Abgaben der Strassenbenützer festlegen. [36]36 Siehe etwa Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 23, Rz. 58 sowie S. 37 f., Rz. 104 f.; Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Fassung von 1967/Neubearbeiteter Nachtrag bis 1990, Basel und Frankfurt am Main 1991, Bd. I, S. 124 und 446, Nr. 291; Pierre Tschannen, Die Auslegung der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfassung. Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 235 f., Ziff. 14 f. [37]37 Häfelin/Haller, a.a.O., S. 24, Rz. 60. [38]38 Häfelin/Haller, a.a.O., S. 37, Rz. 106; Tschannen, a.a.O., S. 240, Ziff. 20. [39]39 Häfelin/Haller, a.a.O., S. 38 ff., Rz. 107 ff.; Aubert, a.a.O., S. 126 ff., Nrn. 293-310, S. 446 ff., Nrn. 291-293 und dortige Hinweise. [40]40 Siehe etwa Häfelin/Haller, S. 31 ff., Rz. 87 ff. und 92 ff. [41]41 Tschannen, a.a.O., S. 242, Ziff. 22 und insb. S. 247, Ziff. 29. [42]42 Tschannen, a.a.O., S. 245 f, Ziff. 27. 8 -- 8 of 11 -[43]43 Tschannen, a.a.O., S. 246 f., Ziff. 28 und 29. [44]44 Vgl. dazu Tschannen, a.a.O., S. 239 ff., Ziff. 18 ff. [45]45 BBl 1997 I 589. [46]46 Zur Entstehung und zum Inhalt des Begriffs der Nachhaltigkeit siehe etwa Daniel Jositsch, Das Konzept der nachhhaltigen Entwicklung (Sustainable Development) im Völkerrecht und seine innerstaatliche Umsetzung, in: Umweltrecht in der Praxis (URP) 1997, S. 96 ff. und 119 ff.; Regula Kägi-Diener, Der Rat für nachhaltige Entwicklung: Fragen der institutionellen Ausgestaltung einer politischen Leitidee, in: recht 1999, S. 167 ff.; dieselbe, Thesen zu einem Rat für nachhhaltige Entwicklung, in: Aktuelle juristische Praxis (AJP) 1999, S. 221 ff.; Hans Christoph Binswanger, Nachhaltigkeit und Verfassung, in: Zeitschrift für Kultur, Politik, Kirche, 1996, S. 300 ff.; David Pierce/Giles Atkinson, The concept of sustainable development: an evaluation of its usefuleness ten years after Brundtland, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 1998, S. 251 ff.; Luzius Mader, Die Umwelt in neuer Verfassung? Anmerkungen zu umweltschutzrelevanten Bestimmungen der neuen Bundesverfassung, in: URP 2000, S. 109 ff. [47]47 BBl 1997 I 127/128. [48]48 Siehe etwa Protokolle Verfassungskommission N vom 19.11.97, S. 35 f., 24.9.98, S. 5 ff.; Verfassungskommission S vom 25./27.8.97, S. 26 ff.; 4./5.6.98, S. 39 f., 1.10.98, S. 4 f., 9.11.98, S. 4 f. [49]49 Siehe z.B. BBl 1997 I 126; AB 1998 N 134, Votum Bundesrat (BR) Koller. [50]50 BBl 1998 I 454, Art. 57k; Protokoll Verfassungskommission S, Subkommission 3, Teilprotokoll 4 vom 26.5.97, S. 3 ff.; Protokoll Verfassungskommission S vom 25.-27.8.97, S. 26 ff. [51]51 Protokolle Verfassungskommission S vom 25./27.8.97, S. 26 ff.; Verfassungskommission N vom 24.9.98, S. 4 ff.; Verfassungskommission S vom 9.11.98, S. 4 f. sowie Verfassungskommission N vom 3.12.98, S. 4; AB 1998 S 76 f., AB 1998 N 279 und 447 f. [52]52 § 112 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (SR 131.222.2); Protokoll Verfassungskommission S, Subkommission 3, Teilprotokoll 4 vom 26.5.97, S. 4. [53]53 Mader, a.a.O., S. 110; vgl. auch die Umschreibungen der in Fussnote 46 zitierten Literatur. [54]54 Siehe die zur Entstehungsgeschichte zitierten Hinweise in den Fussnoten 47-50. [55]55 Ebenso Mader, a.a.O., S. 111. [56]56 Mader, a.a.O., S 114 f. [57]57 Thomas Fleiner-Gerster, in: Kommentar BV, Art. 24septies, Rz. 27 ff. und 85.

4 Sie weisen gemeinwirtschaftliche Leistungen gesondert aus und gelten sie ab.» Abs. 1 und 2 des Entwurfs enthalten materielle Vorgaben zuhanden des jeweiligen Gesetzgebers und treffen zumindest im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen keine besonderen kompetenzrechtlichen Festlegungen. Der Wortlaut der Abs. 3 und 4 des Entwurfs («Bund und Kantone») dagegen lässt vermuten, dass die geplante neue Verfassungsbestimmung die geltende Kompetenzregelung der Art. 82-88 BV zwischen Bund und Kantonen im Bereiche des Verkehrs nicht antasten will. Diese Auffassung wird durch die Erläuterungen bestätigt. In materieller Hinsicht erhalten also sowohl der Bund als auch die Kantone den Auftrag - und damit die Kompetenz -, in der Sachgesetzgebung, zu der sie nach Art. 82-88 BV zuständig sind, den Grundsatz der Kostenwahrheit einzuführen. Was die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen anbelangt, geht daher die vorgeschlagene Bestimmung vom genau gleichen Ansatz aus, wie Art. 73 BV. Sie erteilt den materiell zuständigen Gemeinwesen einen inhaltlich begrenzten Auftrag, ohne dass die durch das geltende Recht vorgegebene Kompetenzverteilung verändert werden soll. Man kann sich die Frage stellen, ob der Grundsatz der Kostenwahrheit im Verkehr im Grundsatz der Nachhaltigkeit nicht bereits enthalten ist, und ob daher die in Art. 73 BV zur Durchsetzung der Nachhhaltigkeit angesprochenen Gemeinwesen nicht bereits implizit dazu verpflichtet und legitimiert wären, dem Grundsatz der Kostenwahrheit im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Nachachtung zu verschaffen. Der Grundsatz der Nachhaltigkeit ist eine sehr weit und allgemein gefasste Handlungsmaxime. Es dürfte schwerfallen, alle konkreten Vorkehrungen des Gesetzgebers, welche die Schaffung und Aufrechterhaltung der Nachhaltigkeit fördern, direkt aus dieser Bestimmung abzuleiten. Dies gilt auch für relativ konkrete Aufträge wie die Verpflichtung zur Kostenwahrheit im Verkehr. Die geplante Bestimmung kann materiell wohl als eine der möglichen Ausprägungen und Konkretisierungen des 6 -- 6 of 11 -Nachhaltigkeitsgrundsatzes betrachtet werden, doch ergibt sich ihr konkreter Inhalt nicht ohne weiteres zwingend aus Art. 73 BV. Die neue Bestimmung kann daher durchaus selbständige Bedeutung beanspruchen. IV. Kompetenzen im Vergleich zum Umweltschutzartikel hinsichtlich Lenkungsabgaben? Art. 74 BV als Nachfolgebestimmung von Art. 24septies der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV, AS 1971 905) verschafft dem Bund eine umfassende Kompetenz zum Erlass einer Gesetzgebung über den Umweltschutz[57]. Anders als in verschiedenen, dem Umweltschutz verwandten Gebieten (z.B. Schutz des Waldes, Jagd und Fischerei) wird der Bund dabei nicht auf eine Grundsatzgesetzgebung beschränkt. Die Praxis, unterstützt von der herrschenden Lehre[58], hat gestützt auf Art. 24septies aBV (sowie partiell auf Art. 24octies aBV [AS 1991 246]) auf dem Wege der Gesetzgebung verschiedene Lenkungsabgaben eingeführt (Abgaben auf flüchtigen organischen Verbindungen, Art. 35a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01; Abgaben auf dem Schwefelgehalt von Heizöl, Art. 35b USG; Abgaben auf CO2-Emissionen, BG vom 8.10.1999 über die Reduktion der CO2-Emissionen [CO2-Gesetz], SR 641.71). Als verfassungsrechtliche Grundlage für die Einführung solcher Abgaben durch das Gesetz genügt demnach eine verfassungsmässige Sachkompetenz des Bundesgesetzgebers sowie ein entsprechender Sachzusammenhang. Die Verfassung schreibt dem Gesetzgeber die zur Verfolgung der verfassungsmässigen Ziele einzusetzenden Mittel nicht im einzelnen vor, so dass anstelle blosser Verbote oder Gebote im Grundsatz auch das Institut der Lenkungsabgabe eingesetzt werden kann; es versteht sich, dass dabei die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Abgaberechts zu respektieren sind und dass die verfassungsmässige Finanzordnung damit nicht unterlaufen werden darf[59]. Wie unter B/II oben dargestellt, verschafft Art. 73 BV - anders als der Umweltschutzartikel von Art. 74 - dem Bund keine selbständigen Sachkompetenzen, so dass er nicht als Grundlage für Lenkungsabgaben dienen kann. Er kann aber im Rahmen einer Sachkompetenz des Bundes materielle Vorgaben für die Ausgestaltung des gesetzlichen Instrumentariums und damit allenfalls den Ausschlag für die Einführung einer Lenkungsabgabe geben. V. Verhältnis von Art. 73 BV zum Gebührenverbot von Art. 82 Abs. 3 BV? Art. 82 Abs. 3 lautet: «Die Benützung öffentlicher Strassen ist gebührenfrei. Die Bundesversammlung kann Ausnahmen bewilligen.» Der Wortlaut der Bestimmung wurde vom Bundesrat als Nachfolgebestimmung von Art. 37 Abs. 2 aBV vorgeschlagen[60] und wurde von den eidgenössischen Räten unverändert in die neue Verfassung 7 -- 7 of 11 -übernommen. Diskussionen gab es lediglich zur Frage, ob die kantonale Strassenhoheit mehr als bisher tangiert sei[61] sowie zum (abgelehnten) Antrag auf eine besondere Berücksichtigung von Fussgängern und Radfahrern[62]. Das in Art. 73 BV verankerte Nachhaltigkeitsgebot bezieht sich vor allem auf die Nutzung der natürlichen Ressourcen, deren Erneuerungsfähigkeit sie auf die Dauer nicht übersteigen soll. In dieser allgemeinen Norm nicht direkt enthalten ist das Verursacherprinzip, welches die Kosten für die Vermeidung von Einwirkungen bzw. die Kosten für die Beseitigung von Einwirkungen demjenigen überträgt, welcher sie zu verantworten hat. Dieses Prinzip ist auf Verfassungsebene in Art. 74 Abs. 2 verankert. Der Grundsatz der Gebührenfreiheit im Strassenverkehr nach Art. 82 Abs. 3 BV mag zwar zum Gebot der Nachhaltigkeit in einem gewissen Spannungsverhältnis stehen, tangiert es aber nicht direkt. Ob für die Strassenbenützung Gebühren zu entrichten sind oder nicht, sagt für sich allein noch nichts darüber aus, ob die für den motorisierten Strassenverkehr eingesetzten natürlichen Ressourcen (Energieträger, Umgebungsluft, Boden und Landschaft) nachhaltig genutzt werden. Die Nachhaltigkeit kann (und muss) langfristig auf diesem Gebiet auch ohne direkte Benutzungsgebühr sichergestellt werden. In einem gewissen materiellen Widerspruch hingegen steht der Grundsatz der Gebührenfreiheit der Strassenbenützung zum Verursacherprinzip nach Art. 74 Abs. 2 BV. Nicht zuletzt dürfte dies einer der Gründe für die Aufrechterhaltung des Verfassungsranges des Grundsatzes einer gebührenfreien Strassenbenützung gewesen sein. Da die beiden divergierenden Grundsätze Verfassungsrang haben, wird Art. 82 Abs. 3 BV in Hinblick auf den eine Querschnittsfunktion beanspruchenden Art. 74 Abs. 2 BV zur lex specialis. Es wäre demzufolge verfassungsrechtlich nicht zulässig, einzig gestützt auf Art. 74 Abs. 2 BV generelle Strassenbenützungsgebühren einzuführen. Das Verursacherprinzip kommt allerdings dort zum Tragen, wo der Bund von seiner Ausnahmekompetenz in Art. 82 Abs. 2 BV Gebrauch macht. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass das Gebot der Nachhaltigkeit ebenso wie das Verursacherprinzip insbesondere auch beim Erlass derjenigen Regelungen zu berücksichtigen sind, welche die übrigen Abgaben der Strassenbenützer festlegen. [36]36 Siehe etwa Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 23, Rz. 58 sowie S. 37 f., Rz. 104 f.; Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Fassung von 1967/Neubearbeiteter Nachtrag bis 1990, Basel und Frankfurt am Main 1991, Bd. I, S. 124 und 446, Nr. 291; Pierre Tschannen, Die Auslegung der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfassung. Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 235 f., Ziff. 14 f. [37]37 Häfelin/Haller, a.a.O., S. 24, Rz. 60. [38]38 Häfelin/Haller, a.a.O., S. 37, Rz. 106; Tschannen, a.a.O., S. 240, Ziff. 20. [39]39 Häfelin/Haller, a.a.O., S. 38 ff., Rz. 107 ff.; Aubert, a.a.O., S. 126 ff., Nrn. 293-310, S. 446 ff., Nrn. 291-293 und dortige Hinweise. [40]40 Siehe etwa Häfelin/Haller, S. 31 ff., Rz. 87 ff. und 92 ff. [41]41 Tschannen, a.a.O., S. 242, Ziff. 22 und insb. S. 247, Ziff. 29. [42]42 Tschannen, a.a.O., S. 245 f, Ziff. 27. 8 -- 8 of 11 -[43]43 Tschannen, a.a.O., S. 246 f., Ziff. 28 und 29. [44]44 Vgl. dazu Tschannen, a.a.O., S. 239 ff., Ziff. 18 ff. [45]45 BBl 1997 I 589. [46]46 Zur Entstehung und zum Inhalt des Begriffs der Nachhaltigkeit siehe etwa Daniel Jositsch, Das Konzept der nachhhaltigen Entwicklung (Sustainable Development) im Völkerrecht und seine innerstaatliche Umsetzung, in: Umweltrecht in der Praxis (URP) 1997, S. 96 ff. und 119 ff.; Regula Kägi-Diener, Der Rat für nachhaltige Entwicklung: Fragen der institutionellen Ausgestaltung einer politischen Leitidee, in: recht 1999, S. 167 ff.; dieselbe, Thesen zu einem Rat für nachhhaltige Entwicklung, in: Aktuelle juristische Praxis (AJP) 1999, S. 221 ff.; Hans Christoph Binswanger, Nachhaltigkeit und Verfassung, in: Zeitschrift für Kultur, Politik, Kirche, 1996, S. 300 ff.; David Pierce/Giles Atkinson, The concept of sustainable development: an evaluation of its usefuleness ten years after Brundtland, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 1998, S. 251 ff.; Luzius Mader, Die Umwelt in neuer Verfassung? Anmerkungen zu umweltschutzrelevanten Bestimmungen der neuen Bundesverfassung, in: URP 2000, S. 109 ff. [47]47 BBl 1997 I 127/128. [48]48 Siehe etwa Protokolle Verfassungskommission N vom 19.11.97, S. 35 f., 24.9.98, S. 5 ff.; Verfassungskommission S vom 25./27.8.97, S. 26 ff.; 4./5.6.98, S. 39 f., 1.10.98, S. 4 f., 9.11.98, S. 4 f. [49]49 Siehe z.B. BBl 1997 I 126; AB 1998 N 134, Votum Bundesrat (BR) Koller. [50]50 BBl 1998 I 454, Art. 57k; Protokoll Verfassungskommission S, Subkommission 3, Teilprotokoll 4 vom 26.5.97, S. 3 ff.; Protokoll Verfassungskommission S vom 25.-27.8.97, S. 26 ff. [51]51 Protokolle Verfassungskommission S vom 25./27.8.97, S. 26 ff.; Verfassungskommission N vom 24.9.98, S. 4 ff.; Verfassungskommission S vom 9.11.98, S. 4 f. sowie Verfassungskommission N vom 3.12.98, S. 4; AB 1998 S 76 f., AB 1998 N 279 und 447 f. [52]52 § 112 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (SR 131.222.2); Protokoll Verfassungskommission S, Subkommission 3, Teilprotokoll 4 vom 26.5.97, S. 4. [53]53 Mader, a.a.O., S. 110; vgl. auch die Umschreibungen der in Fussnote 46 zitierten Literatur. [54]54 Siehe die zur Entstehungsgeschichte zitierten Hinweise in den Fussnoten 47-50. [55]55 Ebenso Mader, a.a.O., S. 111. [56]56 Mader, a.a.O., S 114 f. [57]57 Thomas Fleiner-Gerster, in: Kommentar BV, Art. 24septies, Rz. 27 ff. und 85.

[58]58 Zur Begründung der Verfassungsmässigkeit siehe etwa BBl 1997 III 472 und insb. BBl 1993 II 1538 f. sowie dortige Hinweise. [59]59 Siehe etwa Klaus A.Vallender, Lenkungsabgaben als Instrument des Umweltschutzrechtes, in: URP 1988, S. 76 ff. sowie Thomas Fleiner-Gerster, a.a.O., Rz. 76 ff. [60]60 BBl 1997 I 261 und 602. [61]61 Protokoll Verfassungskommission N vom 15./16.9.1997, S. 35 ff. [62]62 AB 1998 N 284f. 9 -- 9 of 11 -10 -- 10 of 11 -Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 65.2 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 29. Juni 2000 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2001 Année Anno Band 65 Volume Volume Seite --Page Pagina Ref. No 150 005 141 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.

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