EMARK - JICRA - GICRA 2000 15/107

EMARK - JICRA - GICRA

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Auszug aus dem Urteil der ARK vom 12. Juli 2000 i.S. M. O., Irak

[English Summary]

Grundsatzentscheid: [1]

Art. 3 AsylG, Art. 1 A FK: Zwei Quasi-Staaten im Nordirak;

Frage der innerstaatlichen Fluchtalternative.

1. Die bisherige Rechtsprechung über sogenannte

Quasi-Staaten wird bestätigt (vgl. EMARK 1997 Nrn. 6 und

14; 1996 Nrn. 6 und

42; 1995 Nr.

2). Die von den beiden Kurdenparteien "Kurdistan Democratic

Party" (KDP) und "Patriotic Union of Kurdistan" (PUK)

kontrollierten Gebiete im Nordirak werden als Quasi-Staaten im Sinne dieser

Rechtsprechung qualifiziert (Erw. 9b).

2. Nach dem Prinzip der innerstaatlichen Fluchtalternative

erfüllt die Flüchtlingseigenschaft nicht, wer gegen Verfolgungen den Schutz

seines Heimatlandes in Anspruch nehmen kann (Bestätigung der Rechtsprechung,

vgl. EMARK 1996 Nr. 1). Damit ist zwar grundsätzlich Schutz durch den Staat

gemeint, was aber nicht völlig ausschliesst, dass ein Quasistaat solchen Schutz

bieten kann (Bestätigung der Rechtsprechung; vgl. EMARK 2000 Nr. 2 betr. die

bosnischen Teilstaaten); allerdings setzt dies ein hohes Mass an

Schutzfähigkeit, insb. aufgrund der Dauerhaftigkeit oder internationalen

Absicherung des Bestandes dieses Quasistaates voraus. Dies wird für die beiden

nordirakischen Quasi-Staaten verneint. Das unter Kontrolle der KDP und der PUK

stehende Gebiet im Norden des Irak kann deshalb keine innerstaatliche

Fluchtalternative für Personen darstellen, welche durch die Zentralregierung

oder durch eine quasistaatliche Gruppierung gezielt verfolgt werden (Erw.

10-12).

[1] Entscheid über eine Grundsatzfrage gemäss

Art. 104 Abs. 3 AsylG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. a und Art. 11 Abs. 2 Bst. a und b

VOARK.

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Décision de principe : [2]

Art. 3 LAsi, art. 1 A Conv.: Deux quasi-Etats dans le nord de

l'Irak ; absence de possibilité de refuge interne.

1. La jurisprudence appliquée jusqu'ici concernant les

entités dites quasi-étatiques (groupes ou organisations qui exercent un

pouvoir de fait sur une région non contrôlée par le gouvernement) est

confirmée (cf. JICRA 1997 n° 6

et 14 ; 1996

n° 6 et 42 ; 1995

n° 2). Les zones contrôlées par les deux partis kurdes du Nord de l'Irak

"Kurdistan Democratic Party" (KDP) et "Patriotic Union of

Kurdistan" (PUK) sont considérées comme des quasi-Etats au sens de cette

jurisprudence (consid. 9b).

2. En raison d'une possibilité de refuge interne, un

requérant ne remplit pas les conditions de la qualité de réfugié s'il peut

se réclamer de la protection de son pays d'origine contre des persécutions

(confirmation de jurisprudence, cf. JICRA

1996 n° 1). Si, en principe, la protection est assurée par l'État, cette

situation n'exclut toutefois pas qu'un quasi-État accorde dite protection

(confirmation de jurisprudence ; cf. JICRA

2000 n° 2 relative aux entités étatiques bosniaques) ; quoi qu'il en

soit, cette capacité de protection doit satisfaire à des exigences élevées,

notamment quant à la stabilité de ce quasi-État dans le temps et à la

garantie internationale de son statut. Or, ces exigences ne sont pas remplies

s'agissant des deux partis kurdes ; les zones contrôlées par le KDP et le PUK

au Nord de l'Irak ne peuvent donc pas constituer une possibilité de refuge

interne pour des personnes victimes de persécutions ciblées de la part du

gouvernement central ou des autorités de l'autre quasi-État (consid. 10-12).

[2] Décision sur une question de principe selon

l'art. 104 al. 3 LAsi en relation avec l'art. 10 al. 2 let. a et l'art. 11 al. 2

let. a et

b OCRA.

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Decisione di principio: [3]

Art. 3 LAsi, 1 A Conv.: esistenza di due quasi-Stati nell'Iraq

settentrionale; questione della possibilità di rifugio interna.

1. È confermata la giurisprudenza relativa ai cosiddetti

quasi-Stati (cfr. GICRA 1997 n. 6

e 14; 1996

n. 6 e 42; 1995

n. 2). Le entità dell'Iraq settentrionale controllate dai due partiti curdi

"Kurdistan Democratic Party" (KDP) e "Patriotic Union of

Kurdistan" (PUK) sono considerate come quasi-Stati ai sensi di detta

giurisprudenza (consid. 9b).

2. Coloro che possono domandare la protezione del loro Paese

d'origine contro le persecuzioni, poiché sussiste un'alternativa di rifugio

interna, non adempiono le condizioni per il riconoscimento della qualità di

rifugiato (conferma della giurisprudenza; cfr. GICRA

1996 n. 1). Se, di regola, la protezione va accordata dallo Stato, non è

escluso che siffatta protezione possa essere concessa anche da un quasi-Stato

(conferma della giurisprudenza; cfr. GICRA

2000 n. 2 concernente le entità che compongono la Bosnia-Erzegovina); le

esigenze per ammettere una capacità di protezione sono elevate, segnatamente

per quanto attiene alla stabilità del quasi-Stato nel tempo e alla garanzia

internazionale del suo statuto. Nel caso delle entità controllate dai due

partiti curdi, la capacità di fornire protezione dalle persecuzioni va negata.

Le entità dell'Iraq settentrionale rette dal KDP e dalla PUK non possono

pertanto rappresentare valide alternative di rifugio interne per le persone che

sono perseguitate dal Governo centrale o da un quasi-Stato (consid. 10-12).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Der Beschwerdeführer, ein aus Erbil stammender Kurde, verliess den Irak nach

eigenen Angaben am 10. November 1997 und reiste illegal in die Türkei aus, wo

er sich etwa einen Monat lang aufhielt; am 18. Dezember 1997 gelangte er unter

Umgehung der Grenzkontrolle in die Schweiz und stellte gleichentags ein

Asylgesuch, zu dem er am 22. Dezember 1997 in der Empfangsstelle Kreuzlingen

summarisch befragt wurde. Die kantonale Behörde hörte ihn am 5. Februar 1998

und 11. März 1998 zu seinen Asylgründen an.

[3] Decisione su questione di principio

conformemente all'art. 104 cpv. 3 LAsi in relazione con l'art. 10 cpv. 2 lett. a e l'art.

11 cpv. 2 lett. a e b OCRA.

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Zur Begründung seines Asylgesuches machte der Rekurrent im Wesentlichen

geltend, er stamme aus Erbil, wo heute auch seine Ehefrau und seine fünf Kinder

lebten. Seit 1985 habe er sich zunächst als Sympathisant, später als Peshmerga

für die PUK engagiert. Auch sein Vater und sein Bruder S. hätten der PUK

angehört; sein Vater sei ursprünglich, in befehlshabender Stellung, Peshmerga

der KDP gewesen, habe sich aber 1984 der PUK angeschlossen; 1985 sei der Vater

vom irakischen Geheimdienst umgebracht worden, wobei auch ein kurdischer

Kollaborateur mitbeteiligt gewesen sei. Sein Bruder S. sei im Jahr 1986 in

Kämpfen mit proirakischen Milizen ums Leben gekommen. Ab 1988 habe der

Rekurrent bei der Familie eines Onkels gelebt; während der Anfal-Kampagne habe

er geholfen, flüchtende Familien in den Iran zu bringen; 1990 sei er selber mit

seiner Familie in den Iran geflüchtet; in dieser Zeit sei er Peshmerga der PUK

geworden. Nach Beginn des kurdischen Aufstandes im Nordirak im März 1991 sei er

in den Irak zurückgekehrt und habe sich an den Kämpfen beteiligt; seine

Familie sei später nachgekommen. In der Folge sei er bis August 1996, im Rang

eines Unteroffiziers, im Dienst der PUK in Erbil aktiv gewesen. An den 1994

ausgebrochenen Kämpfen zwischen der KDP und der PUK habe er auf Seiten der PUK

teilgenommen. Als die KDP mit Hilfe des irakischen Zentralstaates am 31. August

1996 Erbil eingenommen habe, sei er von der KDP festgenommen worden; man habe

ihn während zweier Monate in Haft behalten, verhört und misshandelt; im Rahmen

eines Gefangenenaustausches und dank der Bürgschaft, die ein Verwandter für

ihn geleistet habe, sei er freigekommen, habe sich danach aber an eine

Meldepflicht bei der KDP halten müssen. Nach dieser Haft habe er mit seinen

Aktivitäten als PUK-Peshmerga aufgehört, ohne allerdings aus der PUK

auszutreten; er sei in Erbil geblieben und habe ein Lebensmittelgeschäft

geführt. Die KDP habe auf ehemalige PUK-Kämpfer und deren Familien Druck

ausgeübt; die Spannungen hätten sich im Oktober 1997 verschärft, als erneut

Kämpfe zwischen der KDP und der PUK ausgebrochen seien. Die KDP, dieses Mal mit

Unterstützung der in Nordirak einmarschierten türkischen Truppen, habe erneut

mit Verhaftungen ehemaliger PUK-Angehöriger und PUK-Peshmergas begonnen; auch

der Rekurrent sei in seiner Abwesenheit zweimal zu Hause von bewaffneten

Unbekannten gesucht worden. In dieser Lage habe er sich zur Flucht entschlossen.

Am 7. November 1997 sei er von zu Hause weggegangen und habe sich zunächst drei

Tage bei seiner Schwester aufgehalten, um schliesslich in die Türkei

auszureisen. Seit die KDP am 31. August 1996 in Erbil mit Hilfe der

zentralirakischen Truppen die Kontrolle übernommen habe, habe sich im Übrigen

auch jener Kurde, der am Tod des Vaters des Rekurrenten mitbeteiligt gewesen

sei, wieder vermehrt in Erbil aufgehalten und eine führende Rolle im

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Geheimdienst übernommen; der Beschwerdeführer habe befürchtet, auch er

könnte umgebracht werden.

Mit Verfügung vom 5. November 1999 lehnte das BFF das Asylgesuch ohne

weitere Abklärungen ab, da die Vorbringen des Beschwerdeführers den

Voraussetzungen von Art. 3 AsylG an die Flüchtlingseigenschaft nicht zu

genügen vermöchten. Das BFF zog namentlich in Erwägung, dass der Rekurrent im

Wesentlichen eine drohende Verfolgung durch die KDP oder durch KDP-Mitglieder

geltend mache, der er sich indessen durch einen Wegzug in das von der PUK

kontrollierte Gebiet - wo ihm mithin eine innerstaatliche Fluchtalternative

offenstehe - entziehen könne. Gleichzeitig ordnete das BFF die Wegweisung des

Beschwerdeführers aus der Schweiz und den Wegweisungsvollzug an, hielt indessen

fest, eine Wegweisung sowohl in den zentralstaatlich kontrollierten Teil des

Irak als auch in ein von der KDP kontrolliertes Gebiet werde ausgeschlossen.

Schliesslich entzog das BFF einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung

- ohne nähere Begründung - die aufschiebende Wirkung und setzte dem

Rekurrenten eine Ausreisefrist bis zum 15. Januar 2000 an.

Gegen diese Verfügung erhebt der Beschwerdeführer durch seinen Vertreter

Beschwerde bei der ARK. Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung.

Es sei ihm Asyl zu gewähren, eventuell sei er als Flüchtling anzuerkennen,

subeventuell sei die Unzulässigkeit, Unzumutbarkeit und Unmöglichkeit eines

Wegweisungsvollzuges festzustellen. Sodann sei die aufschiebende Wirkung der

Beschwerde wieder herzustellen, und dem Beschwerdeführer sei die unentgeltliche

Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit der Beschwerde werden

mehrere Dokumentationen zur Lage im Heimatland des Rekurrenten eingereicht.

Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 stellt der Instruktionsrichter der ARK

fest, dass die Beschwerde aufschiebende Wirkung hat.

Mit Verfügung vom 20. Dezember 1999 hat der Instruktionsrichter das Gesuch

um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gutgeheissen und den

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers als amtlichen Anwalt eingesetzt.

Mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 schliesst das BFF auf Abweisung der

Beschwerde.

Die ARK heisst die Beschwerde gut und weist das BFF an, dem Beschwerdeführer

Asyl zu erteilen.

2000 / 15 - 112

Aus den Erwägungen:

6. In seiner Ende 1999 eingeführten Praxis betreffend die Asylgesuche

kurdischer Gesuchsteller aus dem Irak geht das BFF davon aus, diesen Personen

stehe im Nordirak eine innerstaatliche Fluchtalternative zur Verfügung. In den

autonomen kurdischen Gebieten im Nordirak, kontrolliert einerseits durch die

KDP, andererseits durch die PUK, hätten sich quasistaatliche Gebilde im Sinne

der diesbezüglichen Rechtsprechung etabliert, welche als valable

Fluchtalternativen gegen Verfolgungen sowohl durch den irakischen Zentralstaat

als auch durch das jeweils andere quasistaatliche Gebilde betrachtet werden

dürften. Zur dogmatischen Begründung dieser neuen Praxis äussert sich das BFF

ausführlich in seiner Vernehmlassung vom 15. Februar 2000.

Die nachfolgenden Erwägungen konzentrieren sich mithin auf Fragen des

Instituts der innerstaatlichen Fluchtalternative einerseits sowie auf Fragen im

Zusammenhang mit der im Asylrecht entwickelten Konzeption des Quasistaates

andererseits.

In den nachstehenden Erwägungen wird vorwiegend vom Flüchtlingsbegriff, wie

er in Art. 1A Ziff. 2 FK steht, ausgegangen. Dies ist vor allem darin

begründet, dass das Verhältnis von Verfolgung und Schutz anhand der

Konventionsbestimmungen klarer aufgezeigt werden kann und dass die

internationale Doktrin zum Thema der internen Fluchtalternative sich mit dem

Wortlaut der Flüchtlingskonvention befasst. Rechtlich ist das direkte Anwenden

der einschlägigen Konventionsbestimmung unbedenklich, da die Umschreibung des

Flüchtlingsbegriffs nach Schweizer Recht in Art. 3 AsylG gemäss Praxis und

Lehre allenfalls über die konventionsrechtliche Definition hinausgeht,

jedenfalls nicht hinter deren Bedeutung zurückfallen darf (vgl. W. Kälin,

Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 26 ff.; Botschaft

zum Asylgesetz BBl 1983 III 783 Ziff. 113.2).

7. a) Mit dogmatischen Fragen im Zusammenhang mit dem Institut der

Fluchtalternative hat sich die ARK in ihrem Grundsatzurteil vom 28. November

1995 (EMARK 1996 Nr. 1) ausführlich befasst. Gemäss den Erwägungen der ARK in

diesem Grundsatzurteil besteht eine innerstaatliche Fluchtalternative dann, wenn

eine Verfolgungs- beziehungsweise Bedrohungssituation sich nur lokal, nicht aber

im ganzen Staatsgebiet auswirkt, und wenn gleichzeitig der Heimatstaat in der

Lage und willens ist, dem Betroffenen in anderen Landesteilen wirksamen Schutz

vor Verfolgung - an dessen Effektivität hohe Anforderungen zu stellen sind - zu

gewähren (vgl. EMARK 1996 Nr. 1, S. 1 ff.).

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Die ARK stützte sich in ihren Erwägungen - den in der schweizerischen

Asylrechtsliteratur namentlich von Kälin dargelegten dogmatischen Überlegungen

folgend (vgl. Kälin, a.a.O., S. 71 ff.) - auf die Umschreibung des

Flüchtlingsbegriffes in Art. 1A Ziff. 2 FK. Dieser Umschreibung zufolge hat als

Flüchtling jene Person zu gelten, die einerseits in begründeter Weise eine

Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer

bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen befürchten

muss, und die andererseits den Schutz ihres Heimatstaates gegen derartige

Verfolgung nicht beanspruchen kann oder, aufgrund dieser Befürchtungen, nicht

beanspruchen will.

Damit drückt die Umschreibung des Flüchtlingsbegriffes in der FK, wie die

Vorinstanz zu Recht unterstreicht, den Gedanken der Subsidiarität des

flüchtlingsrechtlichen Schutzes aus: Jene Person, die gegen befürchtete

Verfolgung den Schutz ihres Heimatstaates beanspruchen kann, bedarf des

flüchtlingsrechtlichen Schutzes durch ein Asylland nicht; sie erfüllt gemäss

Art. 1A Ziff. 2 FK die Flüchtlingseigenschaft nicht. Wer zwar Verfolgung aus

einem der flüchtlingsrechtlich relevanten Motive (Rasse, Religion,

Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder

politische Anschauungen) - in gewissen Gebieten seines Heimatlandes - in

begründeter Weise befürchtet, hiergegen jedoch - in anderen Gebieten seines

Heimatlandes - den Schutz seines Heimatstaates beanspruchen kann, verfügt über

eine innerstaatliche Fluchtalternative und erfüllt aus diesem Grund die

Flüchtlingseigenschaft nicht. Eine derartige Nichtanerkennung der

Flüchtlingseigenschaft einer Person, die den Schutz ihres Heimatlandes in

Anspruch nehmen kann, entspricht in umgekehrtem Sinne dem zentralen

Schutzgedanken der gesamten Flüchtlingskonvention: Für eine Person, die den

Schutz ihres Heimatlandes nicht beanspruchen kann oder aus flüchtlingsrechtlich

gerechtfertigten Gründen nicht beanspruchen will, soll der

flüchtlingsrechtliche Schutz des Asyllandes an die Stelle des fehlenden

heimatstaatlichen Schutzes vor flüchtlingsrechtlicher relevanter Verfolgung

treten.

b) Als zentraler Blickwinkel erweist sich bei dieser dogmatischen Verankerung

der innerstaatlichen Fluchtalternative im Text von Art. 1A Ziff. 2 FK nicht die

Frage des möglichen Verfolgungspotentials des Verfolgers, sondern die Frage der

Schutzfähigkeit des Heimatstaates. Freilich stellt sich die Frage der Existenz

einer Fluchtalternative erst, wenn zuvor eine bestehende oder drohende

Verfolgung aus einem flüchtlingsrelevanten Motiv festgestellt worden ist; wer

eine derartige Verfolgung nicht begründet befürchten muss, erfüllt die

Flüchtlingseigenschaft bereits aus diesem Grund nicht, und das Bestehen

allfälliger

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Fluchtalternativen ist gar nicht zu prüfen. Falls indessen eine begründete

Furcht vor Verfolgung aus flüchtlingsrelevantem Motiv besteht, basiert das

Institut der innerstaatlichen Fluchtalternative - der von Art. 1A Ziff. 2 FK

vorgegebenen Dogmatik folgend - nicht darauf, dass der Verfolger nur in lokalen

oder regionalen Dimensionen verfolgen kann, an anderen Orten des

Staatsterritoriums hingegen machtlos und verfolgungsunfähig ist, sondern sie

basiert auf der Tatsache, dass der Heimatstaat zwar nicht am Ort der Verfolgung,

hingegen in anderen Gebieten seines Territoriums hinlänglichen Schutz vor

Verfolgung beziehungsweise vor dem Verfolger gewährt (vgl. EMARK 1996 Nr. 1, S.

5 f.).

c) Vom Ansatzpunkt, dass eine innerstaatliche Fluchtalternative sich nicht

durch die Abwesenheit allfälliger Verfolgung, sondern durch das Vorhandensein

hinlänglichen Schutzes begründe, geht zu Recht auch die Vorinstanz in ihrer

Vernehmlassung aus. Sie zitiert einen Auszug aus einem Urteil des deutschen

Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 1998 (9 C 17.98), welches es für eine

Fluchtalternative genügen lassen will, dass im Heimatstaat ein faktisch

verfolgungsfreies Gebiet bestehe, wo dem Verfolger keine effektive

Verfolgungsmacht zukomme, während es demgegenüber nicht darauf ankomme, ob an

jenem verfolgungsfreien Ort irgendeine (staatliche oder staatsähnliche)

Friedensordnung bestehe. Von dieser letztgenannten Erwägung - die in ihrer

Konsequenz etwa auch ein Bürgerkriegsgebiet als innerstaatliche

Fluchtalternative anerkennen würde, solange nur der Verfolger dort keinen

Zugriff ausüben kann - distanziert sich die Vorinstanz und hält fest, ein

gewisses Mindestmass an Stabilität müsse jedenfalls am Ort der

Fluchtalternative vorausgesetzt werden können.

Dass von einer innerstaatlichen Fluchtalternative dann nicht gesprochen

werden könne, wenn dem Betroffenen einzig eine Zuflucht im Gebiet

nichtstaatlicher Sezessions- oder Widerstandsbewegungen, Bürgerkriegsparteien

o.ä. offenstehe, wird in der schweizerischen Lehre unterstrichen (vgl.

namentlich Kälin, a.a.O., S. 73 f.; S. Werenfels, Der Flüchtlingsbegriff

im schweizerischen Asylrecht, Bern u.a. 1987, S. 337).

8. In ihren jüngsten Lagebeurteilungen betreffend den Nordirak geht die

Vorinstanz davon aus, jenes für die Bejahung einer innerstaatlichen

Fluchtalternative vorauszusetzende Mindestmass an Stabilität sei im

nordirakischen autonomen Kurdengebiet gegeben, nachdem jedenfalls die beiden von

der KDP beziehungsweise von der PUK beherrschten nordirakischen Gebiete als

Quasistaaten zu betrachten seien.

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Diese Lagebeurteilung ist im Folgenden unter zwei verschiedenen

Gesichtspunkten zu prüfen. Einerseits stellt sich die Frage, ob im Nordirak vom

Bestehen von Quasistaaten auszugehen sei (mit dieser Betrachtungsweise befasst

sich die nachstehende Erwägung 9). Nach Bejahung dieser Frage ist zu prüfen,

ob diese Quasistaaten schutzfähig sind und als Fluchtalternativen zur

Verfügung stehen könnten (hiermit befassen sich die nachfolgenden Erwägungen

10 ff.).

9. a) Mit der Fragestellung, ob ein Quasistaat als Schutzgewährer auftreten

könne, hat sich die ARK erstmals in ihrem Grundsatzurteil vom 11. Februar 2000

(EMARK 2000 Nr. 2, S. 13 ff.) im Zusammenhang mit der konkreten politischen

Situation in Bosnien-Herzegowina befasst; auf dieses Urteil ist unten (in Erw.

10.c) zurückzukommen.

Demgegenüber beschlägt die frühere, vor dem Grundsatzurteil vom11. Februar

2000 publizierte Praxis der ARK die Frage, unter welchen Voraussetzungen

überhaupt von einem Quasistaat auszugehen sei. Eine quasistaatliche - unter dem

Gesichtspunkt der asylrechtlichen Relevanz der staatlichen gleichzusetzende -

Verfolgung hat die ARK namentlich anerkannt im Zusammenhang mit Verfolgungen

durch die kroatische HVO in Mostar (vgl. EMARK 1995 Nr.

2, 1996 Nr. 42), durch

serbische Behörden in der bosnischen Republik Srpska - nach Eroberung

Srebrenicas im Juli 1995 auch im Gebiet der ehemaligen Schutzzone (vgl. EMARK

1997 Nr. 14, 1996 Nr. 6) - sowie durch die Taliban in Afghanistan (vgl.

EMARK

1997 Nr. 6).

b) Die zuletzt erwähnten Urteile gehen davon aus, dass eine Verfolgung durch

eine quasistaatliche Körperschaft der Verfolgung durch den Heimatstaat unter

flüchtlingsrechtlichen Gesichtspunkten grundsätzlich gleichgesetzt werden

müsse. Erforderlich wurde die dogmatische Konstruktion eines Quasistaates

deswegen, weil in der schweizerischen Asylrechtspraxis für die Anerkennung der

Flüchtlingseigenschaft unter anderem gleichzeitig vorausgesetzt wird, dass die

erlittene oder befürchtete Verfolgung dem Betroffenen unmittelbar oder

mittelbar durch seinen Heimatstaat zugefügt worden sei, während demgegenüber

eine von Privaten ausgehende, jedoch dem Heimatstaat weder unmittelbar noch

mittelbar zurechenbare Verfolgung asylrechtlich unbeachtlich bleiben müsse. Mit

der Gleichsetzung der quasistaatlichen mit der staatlichen Verfolgung wird

faktischen Verfolgungskonstellationen durch nichtstaatliche, jedoch gleichzeitig

nicht rein private, sondern vielmehr faktisch eine staatsähnliche Herrschaft

ausübende Organisationen - namentlich im schutzunfähigen Heimatstaat -

Rechnung getragen (vgl. hierzu ausführlich EMARK 1995 Nr. 2, S. 14

2000 / 15 - 116

ff.; bestätigt in EMARK 1995 Nr. 25, S. 234 ff.,

1996 Nr. 18, S. 159

ff.; 1997 Nr. 6, S. 39 ff.).

c) An dieser Stelle kann auch darauf hingewiesen werden, dass auf die

dogmatische Konstruktion des Quasistaates als Verfolger anstelle des

(unmittelbar oder mittelbar) verfolgenden Staates verzichtet werden könnte,

wenn im asylrechtlichen Kontext die Urheberschaft der Verfolgung nicht als

entscheidrelevant erachtet würde und sich die Prüfung der

Flüchtlingseigenschaft auf die Tatsache der bestehenden oder drohenden

Verfolgung aus flüchtlingsrechtlich relevantem Motiv einerseits - unabhängig

von der staatlichen, quasistaatlichen oder rein privaten Qualität des Urhebers

dieser Verfolgung - und andererseits auf die Möglichkeit, hiergegen den Schutz

des Heimatstaates in Anspruch nehmen zu können, beschränken würde, wobei

Letzteres sowohl dessen Schutzwillen als auch dessen Schutzfähigkeit

voraussetzen würde. Diese dogmatische Konzeption - wie sie vom UNHCR und in der

schweizerischen und internationalen Lehre vertreten wird (vgl. UNHCR, Handbuch

über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft,

nicht-amtliche Übersetzung, Genf 1993, N 65; UNHCR, Der Schutz von

Flüchtlingen in Westeuropa: Tendenzen in der Gesetzgebung und die Positionen

von UNHCR, Deutsche Fassung, European Series, April 1996; UNHCR-Stellungnahme

zur Anhörung "Nichtstaatliche Verfolgung" des Ausschusses für

Menschenrechte und Humanitäre Hilfe des Deutschen Bundestages am 29. November

1999, Berlin 1999; Kälin, a.a.O., S. 66 ff.; A. Achermann/Ch. Hausammann,

Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, S.86 f.; G.

Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 2. Aufl., Oxford 1996, S. 70

ff.; J. Hathaway, The Law of Refugee Status, Toronto/Vancouver 1991, S. 125ff.;

Sachverhalt

F. Tiberghien, Persecution by Non Public Agents, in: Refugee and Asylum Law:

Assessing the Scope for Judicial Protection, Utrecht 1997, S. 105 ff.) - steht

indessen vorliegend nicht zur Diskussion: Wie nachfolgend ausgeführt wird,

teilt die ARK die Einschätzung des BFF, dass im Nordirak von der Existenz von

Quasistaaten auszugehen ist; es besteht somit im Zusammenhang mit den vorliegend

interessierenden Konstellationen im Irak keine Notwendigkeit, die bisherige

Praxis der ARK bezüglich der Voraussetzungen der Staatlichkeit beziehungsweise

Quasistaatlichkeit der Verfolgung in Frage zu stellen.

d) Soweit im Nordirak die KDP beziehungsweise die PUK als Verfolger

auftreten, geht die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass es sich bei derartigen

Verfolgungshandlungen nicht um rein private - und gemäss der skizzierten

bestehenden Praxis der schweizerischen Asylbehörden somit asylrechtlich

irrelevante - Aktionen handelt, die nicht als (mittelbare) staatliche oder aber

als qua-

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sistaatliche, den autonomen und faktische Herrschaft ausübenden

Organisationen der KDP beziehungsweise der PUK zurechenbare Handlungen zu gelten

hätten. Die ARK teilt die Einschätzung der Vorinstanz, dass es sich bei den

von der KDP beziehungsweise der PUK kontrollierten Gebieten in den

nordirakischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah um hinlänglich stabile

und konstante Quasistaaten im Sinne der erwähnten Rechtsprechung handelt, aus

folgenden Erwägungen:

Der irakische Zentralstaat hat seine administrativen Institutionen im Jahre

1991 faktisch aus den nordirakischen Gebieten zurückgezogen, nachdem die

Erwägungen

multilateralen US-amerikanischen, britischen und französischen Streitkräfte

der "Operation Provide Comfort" zur Schaffung von

"Schutzzonen" für die kurdische Bevölkerung interveniert hatten, und

die Führer der KDP und der PUK, Massoud Barzani und Jalal Talabani, in

Verhandlungen mit dem Bagdader Regime in der Folge die Vereinbarung eines

Autonomiestatus - wie ihn die kurdischen Gebiete Iraks bereits zu Beginn der

70er-Jahre besessen hatten - zu erreichen vermochten (vgl. H. Adelman,

Humanitarian Intervention: The Case of the Kurds, International Journal of

Refugee Law 1992, S. 4 ff.). Seit 1991 wird die faktische Kontrolle und

Administration der kurdischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah durch die

KDP einerseits und die PUK andererseits wahrgenommen; weitere kurdische Gebiete

(so etwa Kirkuk, Mosul, Khanaqin) sind demgegenüber unter der Kontrolle des

irakischen Zentralstaates verblieben. Die ursprünglich installierten

gemeinsamen Institutionen der beiden Parteien KDP und PUK (namentlich das

Parlament, die gemeinsame Regierung und die gemeinsamen Gerichtsinstitutionen)

wurden später in der Folge der Konflikte zwischen den beiden Organisationen

aufgegeben; die im Abkommen von Washington vom 17. September 1998 erneut

angestrebten gemeinsamen Institutionen sind bis heute nicht verwirklicht worden.

Die durch die KDP kontrollierten Provinzen Dohuk und Erbil sowie die durch die

PUK kontrollierte Provinz Suleimaniyah sind zum heutigen Zeitpunkt als zwei

eigenständige, je über eigene Infrastrukturen (namentlich Parlamente,

Regierungen, Verwaltungsstrukturen, Gerichtsorgane, Sicherheitsdienste und

Strafvollzugsanstalten) verfügende Herrschaftsgebiete einzuschätzen (vgl. Pro

Asyl Materialien: Irak - Republik des Schreckens. Der Lagebericht des

Auswärtigen Amtes zum Irak und die Realität, Januar 2000; S. Auer/N. Hitz:

Nordirak. SFH-Position. Lageanalyse - September 1998 bis Dezember 1999.

Juristische Analyse; Bern, Januar 2000; Lageanalyse S. 5 ff., Juristische

Analyse S. 4); soweit KDP und PUK sich Menschenrechtsverletzungen zurechnen

lassen müssen (vgl. etwa Amnesty International, Jahresbericht 1998 S. 269 ff.,

Jahresbericht 1999 S. 259 ff.; Human Rights Watch, World Report 1998, World Re-

2000.

/ 15 - 118

Dispositiv

port 1999; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 9 f.), ist demnach von einer

quasistaatlichen Urheberschaft derartiger Übergriffe auszugehen.

e) Neben allfälligen von der KDP beziehungsweise der PUK ausgehenden

Übergriffen sind sodann in den autonomen kurdischen Provinzen Nordiraks

indessen auch vom irakischen Zentralstaat ausgehende - und mithin im

asylrechtlichen Sinne klassische staatliche - Verfolgungshandlungen nicht

völlig ausgeschlossen: Verschiedene Beobachter registrieren, seit 1996 offenbar

sogar in verstärktem Ausmass, eine Infiltration des gesamten nordirakischen

Gebietes durch Sicherheitsdienste des irakischen Zentralstaates; diesen

vereinzelten zentralstaatlichen Aktivitäten werden sowohl gezielte

Verfolgungshandlungen gegen irakische Oppositionelle als auch Attentate,

Mordanschläge oder Sabotageakte gegenüber Mitarbeitern internationaler

Organisationen und Hilfsorganisationen oder Journalisten angelastet (vgl. Pro

Asyl Materialien, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 3, 19 f.,

Juristische Analyse S. 2, 6; Human Rights Watch, World Report 1999; Amnesty

International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an VG Magdeburg). Auch das

UNHCR weist in seiner Lageeinschätzung vom 14. Juni 1999 (Note on Iraqi

Asylum-seekers Regarding the Applicability of Internal Relocation Alternative

and the Question of Return of Rejected Cases) auf eine mögliche Gefährdung

oppositioneller Personen auch im autonomen kurdischen Gebiet Nordiraks durch

".. Iraqi Government agents operating in the area .." hin (UNHCR,

a.a.O., Ziff. 8).

Was die politischen Verhältnisse im Irak betrifft, ist mithin ein

wesentlicher Unterschied zu sämtlichen anderweitigen politischen

Konstellationen festzustellen, in denen die ARK in ihrer bisherigen Praxis die

Existenz von Quasistaaten anerkannt hat; während dort jeweils von der

Schutzunfähigkeit und damit auch Handlungsunfähigkeit des eigentlichen Staates

ausgegangen werden musste, kann demgegenüber betreffend den Norden des Irak

nicht von einer völligen Handlungsunfähigkeit des Zentralstaates gesprochen

werden.

Unter diesen Umständen stellt sich sogar die Frage, inwieweit unter

asylrechtlichen Gesichtspunkten Verfolgungshandlungen der KDP und der PUK

(jedenfalls mittelbar) dem nicht handlungsunfähigen irakischen Staat

zurechenbar sind. Einerseits beruht die Autonomie der drei nordirakischen

Provinzen auf der - allerdings unter internationalem Druck erfolgten -

Einräumung dieses Status durch den irakischen Zentralstaat, der sich durch eine

entsprechende innerstaatliche "Verfassung" indessen nicht seiner

Verantwortung im völkerrechtlichen Sinne entziehen kann (zum Konzept der

Autonomie im Völkerrecht vgl. K. Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., München 1999,

S. 379 ff.; vgl. auch

2000 / 15 - 119

Adelman, a.a.O., S. 8 Fn 11); aus völkerrechtlicher Sicht sind sodann die

mit Selbstverwaltungskompetenzen ausgestatteten kurdischen Gebiete der

zentralstaatlichen Souveränität nicht grundsätzlich entzogen (vgl. hierzu

ausführlicher die nachfolgende Erwägung 11.a). Andererseits lassen sich neben

den Divergenzen in verschiedenen Bereichen auch durchaus Parallelen zwischen den

Interessen der faktischen Machthaber im nordirakischen autonomen Gebiet und

jenen des irakischen Zentralstaates feststellen, und die Beziehungen zwischen

der KDP beziehungsweise der PUK und dem irakischen Zentralstaat sind offenbar

nicht völlig abgebrochen. Namentlich was die KDP betrifft, lässt sich vielmehr

sogar eine gewisse Zusammenarbeit mit dem Bagdader Regime konstatieren: So soll

etwa die KDP mit dem irakischen Zentralstaat insofern kooperieren, als aus dem

Zentralstaat ins KDP-Gebiet gelangte arabische Oppositionelle oder Deserteure

eine Verhaftung durch die KDP und die Übergabe an den Zentralstaat gewärtigen

müssen (vgl. Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an VG

Magdeburg); gemeinsame Interessen, und eine Aufteilung der entsprechenden

Einnahmen, verbinden die KDP und das zentralstaatliche Regime sodann, was die

Einnahmen aus dem (illegalen) Treibstoffhandel mit der Türkei betrifft (vgl.

NZZ vom 22. Juni 1998); dem Einmarsch zentralstaatlicher Truppen nach Erbil im

August 1996 lag schliesslich eine eigentliche Verbündung zwischen der KDP und

dem Bagdader Regime zu Grunde.

Die skizzierten Überlegungen - betreffend die faktisch bestehende, rechtlich

jedoch nicht abgesicherte Autonomie-Stellung der KDP- und PUK-Gebiete einerseits

und betreffend die teilweise mit dem irakischen Zentralstaat parallel laufenden

Interessen der beteiligten nordirakischen Akteure andererseits - führen

mitunter zu Schwierigkeiten, eine von der KDP beziehungsweise von der PUK

ausgehende Verfolgung den asylrechts-dogmatischen Kategorien der mittelbaren

staatlichen oder aber der quasistaatlichen Handlungen eindeutig zuzuordnen.

Nachdem jedenfalls, wie oben festgehalten, die seit 1991 bestehenden

Selbstverwaltungsstrukturen in den nordirakischen Provinzen den Anforderungen an

die Dauerhaftigkeit und Effektivität einer faktischen Herrschaft genügen, um

jedenfalls als quasistaatlich im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung zu

gelten, bleibt diese Frage indessen letztlich von nur theoretischem Interesse.

10. a) Nach dem Gesagten sind die KDP und die PUK als Quasistaaten im Sinne

der Rechtsprechung der ARK zu qualifizieren.

2000 / 15 - 120

Mit dieser Feststellung ist indessen noch keine Antwort auf die weitere Frage

gewonnen, ob diese Quasistaaten auch in dem Sinne schutzfähig sind, dass sie

Verfolgten auf ihren Territorien Schutz gewähren und damit als potenzielle

Fluchtalternativen dienen könnten. Mit dieser Fragestellung befassen sich die

nachfolgenden Erwägungen. Von Interesse ist hierbei, ob an Stelle des

Heimatstaates - von dem in Art. 1A Ziff. 2 FK als schutzgewährende Institution

die Rede ist - auch der Quasistaat einem von Verfolgung Bedrohten in dem Sinne

Schutz gewähren könne, dass flüchtlingsrechtlicher Schutz durch ein Asylland

damit entbehrlich werde.

b) Wie bereits erwähnt, hat sich die ARK erstmals im Grundsatzurteil vom 11.

Februar 2000 (EMARK 2000 Nr. 2, S. 13 ff.) im bosnisch-herzegowinischen Kontext

mit der Frage der Schutzfähigkeit von Quasistaaten befasst.

Keine Grundsatzaussage der ARK zur hier interessierenden Fragestellung lässt

sich demgegenüber dem in der vorinstanzlichen Vernehmlassung zitierten Urteil

der ARK vom 20. Juni (recte: 24. Mai) 1995 i.S. N 204 594 entnehmen; das Urteil

ist im Übrigen auch nicht publiziert worden. Im fraglichen Urteil wird für

einen angolanischen Staatsangehörigen eine innerstaatliche Fluchtalternative in

einem der von der UNITA kontrollierten Gebiete bejaht, wo eine Verfolgung durch

die MPLA-Regierung nicht drohen würde. Das Urteil beruht, was die Prüfung

einer Fluchtalternative betrifft, zentral auf der Fragestellung, ob der

potentielle Verfolger landesweit eine effektive Verfolgung ausüben könne. Mit

dem später ergangenen Grundsatzurteil der ARK vom 28. November 1995 (EMARK

1996 Nr. 1) und der darin dogmatisch auf Art. 1A Ziff. 2 FK abgestützten

Änderung des Blickwinkels von der Frage des Verfolgungs- zu derjenigen des

Schutzpotentials des Heimatstaates am Ort der Fluchtalternative (vgl. oben, Erw.

7) ist die entsprechende Argumentation aufgegeben worden.

c) In ihrem erwähnten Grundsatzurteil vom 11. Februar 2000 (EMARK 2000 Nr.

2, S. 13 ff.) befasste sich die ARK im bosnisch-herzegowinischen Kontext mit der

Frage, ob eine innerstaatliche Fluchtalternative für den durch einen Quasistaat

(in casu durch Organe der bosnischen Republik Srpska) Verfolgten dann bejaht

werden könne, wenn dem Betroffenen zugleich hinlänglicher Schutz durch einen

anderen Quasistaat (in casu durch Organe der bosnischen muslimisch-kroatischen

Föderation) gewährt wird beziehungsweise würde. Bei der Beantwortung dieser

Frage stützte sich die ARK im Rahmen einer umfassenden Analyse der allgemeinen

Lage und der Sicherheitsperspektiven in Bosnien-Herzegowina zentral auf die

Tatsache ab, dass mit dem Friedensvertrag

2000 / 15 - 121

von Dayton die Teilung Bosnien-Herzegowinas in die beiden Gebilde der

Republik Srpska einerseits und der muslimisch-kroatischen Föderation

andererseits international anerkannt und die internen Grenzen zwischen den

beiden Quasistaaten verbindlich festgelegt und gleichzeitig durch die

Stationierung von UN-Truppen (Implementation Force, IFOR) militärisch

abgesichert wurden. Das Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen im jeweils

anderen Teil Bosniens kann nach Auffassung der ARK seit dem Inkrafttreten des

Dayton-Abkommens in zunehmendem Masse, gänzlich sodann seit Dezember 1996

bejaht werden, nachdem nämlich die Umsetzung der militärischen Aspekte des

Dayton-Abkommens abgeschlossen worden waren, was die Reduktion der IFOR-Truppen

und deren Ersetzung durch die Stabilisation Force (SFOR) erlaubte (vgl.

Resolution Nr. 1088 des UN-Sicherheitsrats vom 12.12.1996 sowie EMARK 2000 Nr.

2, S. 13 ff.). Die beiden Quasistaaten der bosnischen Republik Srpska und der

bosnischen muslimisch-kroatischen Föderation, die dem erwähnten

Grundsatzurteil zufolge mithin unter dem Gesichtspunkt der hinlänglichen

Schutzgewährung und der Garantie einer innerstaatlichen Fluchtalternative dem

Staat gleichgestellt werden, zeichnen sich demnach zentral durch eine

internationale Anerkennung ihrer Existenz (im Abkommen von Dayton) und durch

eine Garantierung ihrer jeweiligen Grenzen durch internationale militärische

Truppen (der IFOR, später der SFOR) aus; aus völkerrechtlicher Sicht nähert

sich die Stellung der beiden bosnischen Quasistaaten angesichts der im Abkommen

von Dayton verbindlich vereinbarten innerstaatlichen Verfassung mithin der

Stellung von Teil- oder Gliedstaaten an.

11. Die faktischen Verhältnisse im Nordirak und die relevanten Beziehungen

zwischen dem autonomen nordirakischen Gebiet und dem irakischen Zentralstaat

einerseits sowie zwischen den beiden Einflussgebieten der KDP und der PUK

andererseits unterscheiden sich in zentralen Aspekten von den Verhältnissen im

Kosovo (und dessen heutigen Beziehungen zur Bundesrepublik Jugoslawien, auf

welche die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ebenfalls Bezug nimmt) wie auch

von den Verhältnissen im heutigen Bosnien-Herzegowina (und namentlich den heute

bestehenden Beziehungen zwischen der Republik Srpska und der

muslimisch-kroatischen Föderation).

a) Zwar geniessen die drei nordirakischen kurdischen Provinzen Dohuk, Erbil

und Suleimaniyah seit 1991 eine gewisse Autonomie und stehen unter der

Selbstverwaltung durch die beiden Parteien KDP und PUK; faktisch hat der

irakische Zentralstaat zur Gewährleistung dieser Autonomie seine

administrativen Institutionen aus dem Gebiet der drei kurdischen Provinzen

zurückgezogen, und die tatsächliche Kontrolle über diese Gebiete wird durch

die KDP ei-

2000 / 15 - 122

nerseits und die PUK andererseits wahrgenommen (vgl. oben, Erw. 9.d).

Gleichzeitig hat indessen weder der irakische Zentralstaat seinen Rechtsanspruch

auf das Territorium der nordirakischen Provinzen aufgegeben, noch streben die

KDP und die PUK erklärtermassen eine Loslösung vom irakischen Gebiet und die

Errichtung eines unabhängigen Staates an; im Rahmen des Washingtoner Abkommens

von 17. September 1998 anerkennen die beiden Organisationen vielmehr

ausdrücklich erneut die territoriale Integrität des Iraks (vgl. - unter dem

Titel "Reaffirmation of Previous Achievements" - namentlich folgende

Passage des Abkommens: "We affirm the territorial integrity and unity of

Iraq. The three northern provinces of Dohuk, Irbil and Sulemaniyah are part of

the Iraqi state. Both the KDP and the PUK unequivocally accept the recognized

international boundaries of Iraq. Both parties are committed to preventing

violations of the borders by terrorists or others.").

Ebenso bestätigen die den Irak betreffenden Resolutionen des

UN-Sicherheitsrates - so namentlich die Resolution Nr. 687 vom 3. April 1991

(betreffend die Bedingungen für den definitiven Waffenstillstand nach dem

Golfkrieg), die Resolution Nr. 688 vom 5. April 1991 (betreffend die

Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische Bevölkerung sowie die

Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu beenden und internationalen

humanitären Organisationen Zugang zu gewähren) oder die Resolution Nr. 986 vom

14. April 1995 (betreffend die Einrichtung des Programmes "oil for

food" und die Konditionen für dessen Umsetzung in den drei nordirakischen

Provinzen einerseits, im übrigen irakischen Staatsgebiet andererseits) -

jeweils ausdrücklich die Souveränität, territoriale Integrität und

politische Unabhängigkeit des Iraks bezüglich seines gesamten Staatsgebiets.

Weder die Schweiz noch andere Staaten haben denn auch die autonomen

nordirakischen Gebiete als vom irakischen Staat unabhängige

Völkerrechtssubjekte anerkannt.

Den autonomen nordirakischen Provinzen kommt keine

Völkerrechtspersönlichkeit zu, vielmehr unterstehen sie weiterhin der

territorialen Souveränität des irakischen Zentralstaates. Im

völkerrechtlichen Sinne handelt es sich bei den unter der faktischen Kontrolle

der KDP beziehungsweise der PUK stehenden Gebiete demnach um Bestandteile des

irakischen Staates, wiewohl sie innerhalb dieses Staates Autonomie geniessen.

Die Ausführungen bei der Definition der beiden Kurdenparteien als Quasistaaten

(vgl. oben, Erw. 9.d) besagen nicht, dass es sich bei den faktischen

Machtausübenden in den nordirakischen autonomen Gebieten gleichzeitig auch um

"de facto-Regimes" im völkerrechtlichen Sinne (zu diesem Begriff vgl.

Ipsen, a.a.O., S. 89 f., 574) handeln würde, deren Völkerrechtssubjektivität

sich gemäss dem Effektivitätsgrundsatz

2000 / 15 - 123

aus der effektiven und dauerhaft ausgeübten Herrschaftsgewalt ableiten

würde; eine derartige Annahme scheitert im Falle der nordirakischen autonomen

Gebiete bereits daran, dass die KDP und die PUK eine Eigenstaatlichkeit und

Loslösung vom irakischen Zentralstaat explizit nicht anstreben wollen.

b) Im Unterschied zur heute bestehenden Lage im Kosovo - wo der

UN-Sicherheitsrat, gestützt auf Kapitel VII der UN-Charta, Garantien zur

Verankerung einer "substantiellen Autonomie und Selbstverwaltung" der

Provinz, zur Einrichtung einer internationalen zivilen und militärischen

Präsenz und zur Absicherung der Grenze zwischen der Provinz Kosovo und dem

restlichen Staatsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien eingegangen ist (vgl. die

Resolution Nr. 1244 vom 10. Juni 1999) - besteht eine vergleichbare

internationale Absicherung der heute im Nordirak de facto bestehenden Situation

nicht. Die auf die Lage im kurdischen Nordirak Bezug nehmende Resolution Nr. 688

des UN-Sicherheitsrates vom 5. April 1991 stützt sich nicht auf Kapitel VII der

UN-Charta ab und sieht mithin keine allfälligen nicht-militärischen oder

militärischen Zwangsmassnahmen seitens der UNO vor; die Resolution beschränkt

sich inhaltlich auf eine Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische

Bevölkerung und auf die Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu beenden

und internationalen humanitären Organisationen Zugang zu gewähren.

Die Präsenz von UNO-Organisationen im Nordirak konzentriert sich - im

Einverständnis mit dem irakischen Zentralstaat (vgl. die entsprechenden,

zwischen dem Irak und der UNO vereinbarten "Memorandum of

Understanding") - auf die Wahrnehmung humanitärer Aufgaben; namentlich hat

die UNO für die drei Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah die Umsetzung des

Programmes "oil for food" übernommen, die demgegenüber für das

restliche Staatsgebiet Iraks durch die irakischen Behörden wahrgenommen wird

(vgl. zur Festsetzung der entsprechenden Modalitäten die Resolution des

UN-Sicherheitsrates Nr. 986 vom 14. April 1995).

Hingegen unterhält die UNO im nordirakischen Gebiet weder eine zivile noch

eine militärische Präsenz. Die im Rahmen der im Jahre 1991 von multilateralen

US-amerikanischen, britischen und französischen Kräften durchgeführten

"Operation Provide Comfort" eingerichteten "Schutzzonen"

erlaubten damals eine Rückführung der kurdischen Flüchtlinge, ohne jedoch die

militärische Absicherung eines nordirakischen Autonomie-Status anzustreben

(vgl. Adelman, a.a.O., S. 4 f., 18 ff.; vgl. auch Pro Asyl Materialien,

a.a.O.; K. Landgren, Safety Zones and International Protection: A Dark Grey

Area, in International Journal of Refugee Law 1995, S. 436 ff.; B. Frelick, Down

the Rabbit Hole:

2000 / 15 - 124

The Strange Logic of Internal Flight Alternative, U.S. Committee for

Refugees, August 1999). Zur Überwachung der sicheren Rückkehr der Flüchtlinge

wurden alliierte Truppen im Nordirak stationiert, die sich in der Folge nach

einigen Monaten zurückzogen; im Juni 1991 übergab die militärische Allianz

das humanitäre Mandat für die Rückführung der Flüchtlinge offiziell an das

UNHCR (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.). Dass die 1991 eingerichtete

Flugverbotszone nördlich des 36. Breitengrades auch heute weiterhin

garantiert wird - und dass namentlich die USA, wie die Vorinstanz in ihrer

Vernehmlassung unterstreicht, weiterhin ein längerfristiges Interesse am

Nordirak hätten - vermag zur Charakterisierung des nordirakischen Gebietes als

"Schutzzone" nicht auszureichen, zumal die Flugverbotszone weder das

gesamte heute von KDP und PUK kontrollierte Territorium abdeckt noch einen

Schutz gegen einen allfälligen Einmarsch von irakischen Bodentruppen ins

autonome Gebiet bieten könnte. So drängt sich denn namentlich angesichts der

Ereignisse im August 1996 - als irakische Truppen zur Unterstützung der KDP in

Erbil einmarschierten, ohne dass gegen die in der Folge einsetzenden

Verhaftungen und Exekutionen ein internationaler Schutz hätte gewährleistet

werden können - eine Relativierung der im Urteil der ARK vom 26. Oktober 1995 (EMARK 1996 Nr.

9, S. 69 ff.) vertretenen Einschätzung des nordirakischen

Gebietes als "Schutzzone" beziehungsweise als "von der UNO

protegiertes Gebiet" auf.

Wenn somit die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung auf die Einschätzung der

derzeitigen Situation im Kosovo durch die Schweizer Asylbehörden hinweist -

wobei anzumerken bleibt, dass die ARK sich bisher zur Frage, ob der Kosovo heute

als Fluchtalternative für Albaner aus anderen Regionen der Bundesrepublik

Jugoslawien gelten könne, noch nicht grundsätzlich geäussert hat - lassen

sich aus einem derartigen Vergleich mit dem Kosovo keine Erkenntnisse zur

vorliegend interessierenden Fragestellung gewinnen, ob die nordirakischen

Gebiete schutzfähig sind und eine Fluchtalternative darzustellen vermögen.

Parallelen zwischen dem Kosovo und dem autonomen Gebiet Nordiraks bestehen

lediglich insofern, als beide Gebiete nicht als unabhängige souveräne Staaten

anerkannt sind, sondern weiterhin als territorialer Bestandteil der

Bundesrepublik Jugoslawien beziehungsweise des Irak gelten. Hingegen steht der

Kosovo - anders als die nordirakischen Gebiete - unter direkter Verwaltung der

Vereinten Nationen, auf welche mithin die Souveränitätskompetenzen der

Bundesrepublik Jugoslawien übergegangen sind. Vergleichbare internationale

Garantien zur Absicherung der Autonomie der nordirakischen Provinzen bestehen

demgegenüber nicht.

2000 / 15 - 125

c) Ebensowenig lassen sich die nordirakischen Verhältnisse - was die

Beziehungen zwischen dem KDP-kontrollierten und dem PUK-kontrollierten Gebiet

betrifft - mit der Situation in Bosnien-Herzegowina und mit den zwischen der

Republik Srpska und der muslimisch-kroatischen Föderation bestehenden

Beziehungen vergleichen. Diese Feststellung ist insofern von Bedeutung, als die

Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung davon ausgeht, die beiden im Nordirak

bestehenden, KDP- beziehungsweise PUK-kontrollierten Quasistaaten könnten eine

innerstaatliche Fluchtalternative nicht nur gegenüber Verfolgungen durch den

irakischen Zentralstaat, sondern auch gegenüber Verfolgungen durch den jeweils

anderen Quasistaat darstellen.

Was die Situation in Bosnien-Herzegowina anbelangt, geht die ARK, wie oben

erwähnt (vgl. Erw. 10.c), seit dem Abschluss des Dayton-Abkommens vom Bestehen

innerstaatlicher Fluchtalternativen im jeweils einen der beiden bosnischen

Quasistaaten - beziehungsweise Teilstaaten - gegenüber Verfolgungen durch den

anderen der beiden Quasistaaten aus. Mit dem Dayton-Abkommen sind die Grenzen

zwischen den beiden bosnischen Staatsteilen verbindlich festgelegt worden; ihre

militärische Absicherung durch Stationierung der IFOR-, später der

SFOR-Truppen basiert wiederum auf Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, welche

sich auf Kapitel VII der UN-Charta abstützen (vgl. Resolution Nr. 1031 vom 15.

Dezember 1995 und Resolution Nr. 1088 vom 12. Dezember 1996). Für die

nordirakischen Quasistaaten existieren keine diesbezüglichen UN-Beschlüsse.

Zudem streben die KDP und die PUK, ihren im Abkommen von Washington vom 17.

September 1998 deklarierten Absichten zufolge, nicht auf gegenseitige

Gebietsabgrenzungen, sondern auf eine vermehrte Kooperation und auf die Bildung

einer vereinten Regierung und Administration der nordirakischen Provinzen hin;

wenn auch diese Absichten de facto bis anhin nicht haben umgesetzt werden

können, wird doch eine andere Richtung angestrebt, als dies die in

Bosnien-Herzegowina involvierten Akteure mit dem Abkommen von Dayton unternommen

haben.

d) Die skizzierten tatsächlichen Verhältnisse im Nordirak werfen die Frage

auf, inwiefern die KDP und die PUK in dem von ihnen kontrollierten Gebiet

faktisch in der Lage und auch willens sind, einer von Verfolgung bedrohten

Person - sei es, dass diese Bedrohung vom irakischen Zentralstaat, sei es, dass

sie vom jeweils anderen Quasistaat ausgeht - Schutz zu gewähren.

Was die tatsächlichen Möglichkeiten der Schutzgewährung gegenüber einer

Verfolgung oder Bedrohung durch den irakischen Zentralstaat anbelangt, ist vorab

erneut auf die bereits erwähnte Tatsache hinzuweisen, dass vereinzelt

2000 / 15 - 126

zentralstaatliche Sicherheits- und Geheimdienstaktivitäten im autonomen

nordirakischen Gebiet ausgeübt werden (vgl. oben Erw. 9.e).

Von zentraler und ausschlaggebender Bedeutung ist nach Auffassung der ARK die

Überlegung, dass zwar zur Zeit der künftige Bestand und Autonomiestatus der

nordirakischen Gebiete nicht akut gefährdet erscheint, dass indessen Prognosen

auf einen längeren Zeitraum ausserordentlich schwierig erscheinen. Durchaus

ernst zu nehmen - umso mehr angesichts der Ereignisse imAugust 1996 - sind die

von verschiedenen Beobachtern der politischen Lage im Nordirak geäusserten

Befürchtungen, eine Rückeroberung der autonomen Gebiete durch irakische

Regierungstruppen könne für die absehbare Zukunft als keineswegs

ausgeschlossen gelten (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O.,

Lageanalyse, S. 2 f.; Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September

1999 an VG Magdeburg; Deutsches Orient-Institut, Hamburg, Stellungnahme vom 21.

Mai 1999 an VG Sigmaringen); auch seitens des UN-Office of the Iraq Programme

"Oil for food" in einem Report von April 1999 (zitiert in Auer/Hitz,

a.a.O., Lageanalyse S. 7, 19) oder seitens des UNHCR in seiner Lageeinschätzung

vom 14. Juni 1999 wird die Situation im Nordirak als instabil und in hohem Masse

unvorhersehbar eingeschätzt (vgl. UNHCR, a.a.O.: "...the situation within

that enclave remains volatile and susceptible to change..."; "The

situation in northern Iraq continues to be volatile and may change at any

time..."). Angesichts dieser unsicheren mittel- bis längerfristigen

Sicherheitsperspektiven ist nicht von der Schutzfähigkeit der beiden

Quasistaaten auszugehen.

Was sodann die tatsächlichen Möglichkeiten der beiden nordirakischen

Quasistaaten betrifft, Schutz gegenüber einer Verfolgung oder Bedrohung durch

den jeweils anderen Quasistaat zu gewähren, ist erneut auf ihre deklarierten

Bestrebungen engerer Zusammenarbeit hinzuweisen. Damit ergibt sich allerdings

eine Beeinflussbarkeit des Schutzwillens und der Schutzfähigkeit durch

taktische Überlegungen, und eine allfällige Schutzgewährung müsste umso

fragiler werden, je erfolgreicher die im Abkommen von Washington getroffenen

Vereinbarungen der Zusammenarbeit in die Tat umgesetzt werden könnten. Die

Vorinstanz schätzt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 die

Bemühungen, das Abkommen von Washington zu verwirklichen, als stabil und von

erheblichen Fortschritten geprägt ein; eine derartige Einschätzung muss daher

gleichzeitig zu Zweifeln an der zukünftigen Schutzgewährung gegenüber

Übergriffen durch den jeweils anderen nordirakischen Quasistaat führen.

2000 / 15 - 127

Was schliesslich den Willen und die Fähigkeit der beiden nordirakischen

Quasistaaten betrifft, gegenüber Verfolgungen oder Bedrohungen seitens Dritter

- namentlich seitens der schwergewichtig im PUK-, aber auch im

KDP-kontrollierten Gebiet aktiven islamistischen Gruppen - Schutz zu gewähren,

sind Vorbehalte ebenfalls angezeigt (vgl. Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse, S. 10

f.); so sind namentlich im PUK-kontrollierten Gebiet islamistische Kreise in der

Regierung mitvertreten und besteht mit Rücksichtnahme namentlich auf iranische

Interessen ein gewisser Druck, islamistische Aktivitäten zu tolerieren.

12. a) Um die dargelegten faktischen Verhältnisse, wie sie im Nordirak

bestehen, in einem flüchtlingsrechtlich-dogmatischen Zusammenhang einordnen zu

können, ist vorab auf die oben (in Erw. 7.a) gemachten Ausführungen zum

Grundsatzurteil der ARK vom 28. November 1995 (EMARK 1996 Nr.

1) betreffend

Fragen der innerstaatlichen Fluchtalternative zurückzukommen. Wie oben

festgehalten, stützt sich das Institut der innerstaatlichen Fluchtalternative

nach dem Verständnis der ARK auf den Wortlaut von Art. 1A Ziff. 2 FK ab, wonach

nicht Flüchtling im Sinne der FK sein kann, wer gegen eine in begründeter

Weise befürchtete Verfolgung den Schutz seines Heimatstaates in Anspruch nehmen

kann (vgl. zu dieser dogmatischen Verankerung der Figur der innerstaatlichen

Fluchtalternative im Text von Art. 1A Ziff. 2 FK auch G. de Moffarts, Refugee

Status and the "Internal Flight Alternative", in: Refugee and Asylum

Law: Assessing the Scope for Judicial Protection, a.a.O., S. 123 ff.; H. Storey,

The Internal Flight Alternative Test: The Jurisprudence Re-examined, in:

International Journal of Refugee Law, 1998, S. 499 ff.; J. Hathaway et al.,

First Colloquium on Challenges in International Refugee Law, The Michigan

Guidelines on the Internal Protection Alternative, April 1999, Ziff. 1 und 5).

Wenn Art. 1A Ziff. 2 FK mithin den Grundsatz der Subsidiarität

asylrechtlichen Schutzes beinhaltet, entspricht dies einem der Grundgedanken,

der der gesamten Konvention zu Grunde liegt. Die Flüchtlingskonvention beruht

zentral auf dem Gedanken der Schutzgewährung für den von Verfolgung Bedrohten;

der Subsidiaritätsgedanke drückt sich darin aus, dass gemäss der Konzeption

der FK eine Schutzgewährung durch ein Asylland dann nicht (oder nicht mehr)

erforderlich ist, wenn ein anderer Staat zur Schutzgewährung verpflichtet ist

und diese Verpflichtung auch tatsächlich wahrnimmt. So ist gemäss Art. 1A

Ziff. 2 FK nicht Flüchtling, wer den Schutz seines Heimatstaates in Anspruch

nehmen kann; ebenso erfüllt der Staatsangehörige mehrerer Staaten, der gegen

die Verfolgung durch den einen seiner Heimatstaaten den Schutz durch den anderen

seiner Heimatstaaten beanspruchen kann, die Flüchtlingseigen-

2000 / 15 - 128

schaft nicht (Art. 1A Ziff. 2 Abs. 2 FK); schliesslich verliert ein

Flüchtling seine Flüchtlingseigenschaft dann, wenn er sich freiwillig wieder

unter den Schutz seines Heimatlandes stellt (Art. 1C Ziff. 1 FK,

beziehungsweise, im Falle einer staatenlos gewordenen Person, die freiwillig die

verlorene Staatsangehörigkeit wieder erwirbt, Art. 1C Ziff. 2 FK),

beziehungsweise wenn er eine neue Staatsangehörigkeit erwirbt und nunmehr den

Schutz seines neuen Heimatstaates beanspruchen kann (Art. 1C Ziff. 3 FK).

Gemeinsam ist all diesen Tatbeständen, dass ein asylrechtlicher Schutz

entbehrlich ist oder wird, wenn ein anderweitiger Schutz durch einen Staat

besteht; einzig Art. 1D FK lässt anstelle staatlichen Schutzes den Schutz durch

eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen - welche ebenfalls

Völkerrechtspersönlichkeit geniessen - genügen.

Wenn die FK vom Grundsatz der Subsidiarität ausgeht, wird mit anderen Worten

immer Bezug genommen auf bestehende Möglichkeiten der Schutzgewährung durch

ein Völkerrechtssubjekt, welches sowohl die Möglichkeiten der diplomatischen

Schutzgewährung für die seinem Schutz unterstehenden Personen beanspruchen

kann (zur konzeptionellen Basis der FK in den völkerrechtlichen Regelungen des

Fremdenrechts und diplomatischen Schutzes vgl. Kälin, a.a.O., S. 67) als auch

gleichzeitig seinerseits völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt. In

allen angesprochenen Tatbeständen besteht sodann eine gewisse Garantie für den

zukünftigen Bestand des mit der Schutzgewährung betrauten

Völkerrechtssubjektes, indem im Sinne einer grundsätzlichen Vermutung davon

ausgegangen werden darf, dass ein Staat, der als schutzgewährendes Gebilde ins

Auge gefasst wird, auch in Zukunft weiterhin bestehen wird; soweit Art. 1D FK

die Schutzgewährung einer Organisation oder Institution der Vereinten Nationen

anvertraut, sieht Abs. 2 derselben Bestimmung gleichzeitig Regelungen für den

Fall vor, dass der dergestalt gewährte Schutz aus irgendeinem Grunde wegfallen

sollte.

b) Teilweise wird in der flüchtlingsrechtlichen Literatur im Rahmen der

Diskussion der innerstaatlichen Fluchtalternative die Auffassung vertreten,

anstelle des im Text von Art. 1A Ziff. 2 FK genannten Staates könne auch eine

nichtstaatliche oder de-facto-staatliche Institution als Garant hinlänglichen

Schutzes für eine von Verfolgung bedrohte Person in Frage kommen, so dass unter

Umständen auch in derartigen Konstellationen vom Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative ausgegangen werden könne.

De Moffarts stützt seine Ausführungen, wonach Schutz im Sinne einer

innerstaatlichen Fluchtalternative auch durch eine de-facto-Autorität oder

durch eine

2000 / 15 - 129

de-facto-staatliche Behörde gewährt werden könne, im Wesentlichen auf die

Überlegung ab, dass Art. 1A Ziff. 2 FK zwar vom Schutz durch den Heimatstaat

spreche, ohne jedoch zu umschreiben, von welcher "authority"

beziehungsweise von welchem "agent of protection" des Heimatstaates

dieser Schutz auszugehen habe (de Moffarts, a.a.O., S. 129 f.); seine

Ausführungen beziehen sich auf politische Konstellationen, in denen der

eigentliche Staat nur noch einen kleinen Teil seines Territoriums kontrollieren

kann oder gänzlich zusammengebrochen ist; in aussergewöhnlichen

Krisensituationen soll unter Umständen gar eine Privatperson als

de-facto-staatliche Autorität auftreten können (de Moffarts, a.a.O., S. 130).

Ähnliche - allerdings nicht einhellig vertretene - Auffassungen beobachtet

Storey in der internationalen Rechtsprechung (Storey, a.a.O., S. 520), wenn er

ausführt: "... the case law on protection has adopted an increasingly

factual approach that will not necessarily base conclusions on formal or de jure

criteria. In situations of State breakdown, for example, a claimant may in fact

be able to secure protection from a State militia or a rebel-controlled military

or civil source of authority, or even a powerful private individual or 'warlord'

..." (Storey, a.a.O., S. 520). Auch die Verfasser der bereits zitierten

Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative (Hathaway et al.,

a.a.O.) gehen davon aus, dass die Schutzgewährung, die für das Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative vorauszusetzen ist, unter Umständen durch

eine "non-state entity" gewährleistet werden könne (Hathaway et al.,

a.a.O., Ziffer 10).

Gleichzeitig wird allerdings das Erfordernis unterstrichen, dass ein

derartiger, von einer nicht- oder lediglich quasi-staatlichen Gruppierung

gewährleisteter Schutz von dauerhaftem Charakter sein müsse (vgl. Hathaway et

al., a.a.O., Ziff. 10; vgl. auch Storey, a.a.O., S. 522); auch de Moffarts

dürfte wohl von einer gewissen Garantie der Dauerhaftigkeit ausgehen, wenn er

voraussetzt, dass der am Ort der Fluchtalternative gewährte Schutz

"meaningful" beziehungsweise "effective" sein müsse (de

Moffarts, a.a.O., S. 123 ff.).

c) Gerade diese vorauszusetzende Garantie zukünftiger Dauerhaftigkeit ist

bei der Beurteilung der Frage von zentraler Bedeutung, ob von der

Schutzfähigkeit des Quasistaates auszugehen sei. Dabei erscheint es nach

Auffassung der ARK nicht als zwingend, dass sich derartige Prognosen über den

zukünftigen Bestand des Quasistaates und über die zukünftige Dauerhaftigkeit

des durch ihn gewährten Schutzes - wie in Bosnien-Herzegowina - auf

entsprechende internationale Garantien abzustützen vermögen; hinlängliche

Garantien für die Dauerhaftigkeit und Stabilität des gewährten Schutzes

erscheinen durchaus

2000 / 15 - 130

auch aufgrund anderer innerstaatlicher oder geopolitischer Faktoren als

denkbar.

Bei der Prüfung der Frage, ob überhaupt ein Quasistaat vorliegt (vgl. oben

bei Erw. 9.d), sind derartige Garantien langfristigen zukünftigen Bestandes

demgegenüber nicht erforderlich; im Gegenteil steht hier der Aspekt der

bisherigen Dauerhaftigkeit respektive Stabilität - mithin eine

vergangenheitsorientierte Betrachtungsweise - im Vordergrund.

Bei der Prüfung, ob eine zukünftige Verfolgung begründet befürchtet

werden müsse, stützt sich die schweizerische Praxis schliesslich nicht auf

langfristige Zukunftsprognosen ab, sondern untersucht die Gefahr einer real

drohenden Verfolgung für eine absehbare Zukunft (vgl. etwa EMARK 1993 Nr. 9, S.

59; 1993 Nr. 11, S. 71; 1993 Nr. 21, S.

138; 1994 Nr. 5, S. 47 f.;1996 Nr. 18,

S. 170 f.; 1997 Nr. 10, S. 73 f.; 1998 Nr. 4, S.

27).

d) Generelle Aussagen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Quasistaat

als schutzfähig anzusehen ist und im Hinblick auf die Frage einer sicheren

Fluchtalternative dem Staat im eigentlichen Sinne gleichgesetzt werden könne,

lassen sich mithin nicht losgelöst von einer konkreten Analyse der politischen

Verhältnisse und deren wahrscheinlicher zukünftiger Entwicklung im konkret

interessierenden Herkunftsstaat der schutzsuchenden Person machen.

Immerhin sei der Hinweis festgehalten, dass in der flüchtlingsrechtlichen

Literatur wie auch in der internationalen Rechtspraxis, soweit ersichtlich, eine

Gleichsetzung quasistaatlicher Gebilde mit einem Staat im eigentlichen,

völkerrechtlich definierten Sinne einzig im Hinblick auf die Fragen der

innerstaatlichen Fluchtalternative (mithin im Hinblick auf den Wortlaut von Art.

1A Ziff. 2 FK) diskutiert wird, dass demgegenüber eine derartige Gleichstellung

betreffend die ebenfalls auf staatliche Schutzgewährung Bezug nehmenden Gründe

für eine Beendigung der Flüchtlingseigenschaft in Art. 1C Ziff. 1-3 FK nicht

erwogen wird (zum in der Literatur vertretenen Ansatz, bezüglich Art. 1A Ziff.

2 Abs. 2 FK der Staatsangehörigkeit eine "Quasi-Staatsangehörigkeit"

gleichzusetzen, vgl. nachstehende Erw. 13).

e) Zusammenfassend gelangt die ARK, aufgrund der im Irak und im Nordirak

herrschenden tatsächlichen politischen Verhältnisse, zur Überzeugung, dass

die autonomen kurdischen Gebiete im Nordirak nicht als innerstaatliche

Fluchtalternative für von asylrechtlich relevanter Verfolgung bedrohte Personen

gelten können. Ausschlaggebend für diese Einschätzung ist namentlich, dass

die im

2000 / 15 - 131

Nordirak bestehenden beiden Quasistaaten im KDP- beziehungsweise im

PUK-Gebiet weder als Völkerrechtssubjekte gelten können noch in ihrem

zukünftigen Bestand - sei es als autonomes Gebiet dem irakischen Zentralstaat

gegenüber, sei es je als ein Quasistaat dem jeweils anderen Quasistaat

gegenüber - in hinlänglicher Weise abgesichert erscheinen. Die Fähigkeit der

beiden Kurdenparteien, allfälligen Schutz gegen Verfolgungen zu gewähren, muss

sowohl unter den bereits heute bestehenden faktischen politischen

Konstellationen als auch im Hinblick auf den nicht garantierten zukünftigen

Bestand der beiden Quasistaaten verneint werden. Sie können damit nicht einem

Staat - wie er in Art. 1A Ziff. 2 FK mit dem Begriff "Heimatland"

als schutzgewährende Instanz genannt wird - gleichgestellt werden, womit es

sich auch verbietet, in diesem Zusammenhang vom Bestehen innerstaatlicher

Fluchtalternativen auszugehen.

13. Nicht zu überzeugen vermögen die Ausführungen in der Vernehmlassung

der Vorinstanz vom 15. Februar 2000, mit welchen das Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative in den nordirakischen Gebieten dogmatisch auf

die Konstruktion einer "faktischen Doppelstaatsangehörigkeit"

abgestützt werden soll.

Ausgehend von der Feststellung einer in den letzten Jahren bestandenen

faktischen Stabilität der autonomen Selbstverwaltung in den nordirakischen

Provinzen und einer daraus abzuleitenden Quasistaatlichkeit, zieht die

Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Anwendung von Art. 1A Ziff. 2 Abs. 2 FK -

wonach Personen mit mehreren Staatsangehörigkeiten die Flüchtlingseigenschaft

dann nicht erfüllen, wenn sie gegen die Verfolgung durch den einen ihrer

Heimatstaaten den Schutz durch den anderen ihrer Heimatstaaten in Anspruch

nehmen können - in Erwägung. Dieser dogmatischen Konstruktion zufolge würden

irakische Staatsangehörige, die aus den autonomen Gebieten im Nordirak stammen

oder sich dorthin begeben könnten, nebst ihrer irakischen Staatsangehörigkeit

des Weiteren eine zweite "de-facto-Staatsangehörigkeit" des autonomen

Gebietes besitzen und hätten gegenüber einer Verfolgung durch den irakischen

Zentralstaat mithin - im Sinne von Art. 1A Ziff. 2 Abs. 2 FK - zunächst den

Schutz ihres zweiten "de-facto-Heimatlandes" in Anspruch zu nehmen,

bevor - im Sinne der Subsidiarität - die Flüchtlingseigenschaft erfüllt sein

könnte.

Eine derartige dogmatische Konstruktion zur Begründung der innerstaatlichen

Fluchtalternative wurde in der Literatur namentlich von Nicolaus (P. Nicolaus:

Kein Asylrecht trotz Verfolgung? Eine Studie zum Problem der inländischen

2000 / 15 - 132

Fluchtalternative, ZDWF-Schriftenreihe Nr. 6, Bonn 1984) vertreten. Die

Konzeption sucht gewissermassen "innerstaatliche" und

"ausserstaatliche" Schutzmöglichkeiten miteinander zu vermengen; sie

müsste sich konsequenterweise weniger auf die Begründung des Bestehens einer

innerstaatlichen Fluchtalternative, als vielmehr auf die Anwendung eines

Asylausschlussgrundes im Sinne von Art. 52 Abs. 1 Bst. a AsylG beziehen (vgl. in

diesem Sinne - noch bezogen auf die inhaltlich mit Art. 52 Abs. 1 Bst. a AsylG

identische Regelung von Art. 6 Abs. 1 Bst. a aAsylG - die kritischen Anmerkungen

bei Werenfels, a.a.O., S. 333 ff., und Kälin, a.a.O., S. 72).

Die Gleichsetzung einer "de-facto-Staatsangehörigkeit" zu einem

Quasistaat mit der tatsächlichen Staatsangehörigkeit zu einem tatsächlichen

Staat im Hinblick auf deren potentielle Schutzmöglichkeiten im Lichte von Art.

1A Ziff. 2 Abs. 2 FK muss dieselben Bedenken begründen, wie sie oben (in Erw.

12.a) betreffend eine Gleichsetzung der Schutzfähigkeit eines Quasistaates mit

jenen eines eigentlichen Staates im Hinblick auf Fragen der innerstaatlichen

Fluchtalternative im Lichte von Art. 1A Ziff. 2 FK dargelegt worden sind. Ob die

Zugehörigkeit zu einem Quasistaat unter Aspekten potentieller Schutzgewährung

der tatsächlichen Staatsangehörigkeit eines tatsächlichen Staates

gleichgesetzt werden könne, erscheint wiederum namentlich aus den Gründen als

problematisch, dass ein quasistaatliches Gebilde, dem es an einer

Völkerrechtspersönlichkeit mangelt, weder diplomatischen Schutz gewähren kann

noch völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt und zudem in seinem

zukünftigen Bestand nicht abgesichert erscheint (vgl. auch Werenfels, a.a.O.,

S. 337 f.; insbesondere S. 338 Fn. 21).

Zu diesen Bedenken kommt sodann im Falle der vorliegend interessierenden

Konstellationen im Irak beziehungsweise im Nordirak hinzu, dass die Praxis des

BFF das Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht nur gegenüber

Verfolgungen durch den Zentralstaat, sondern auch gegenüber Verfolgungen durch

den je anderen Quasistaat bejahen will. So geht die Vorinstanz im vorliegenden

Verfahren des Beschwerdeführers, der aus dem von der KDP beherrschten Gebiet

stammt und eine Verfolgung durch die KDP geltend macht, vom Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative im PUK-Gebiet aus. In dieser Konstellation

erweist sich indessen der Versuch einer Argumentation gestützt auf Art. 1A

Ziff. 2 Abs. 2 FK als unfruchtbar: Einerseits müsste für den Beschwerdeführer

- nebst seiner irakischen Staatsangehörigkeit - vom Bestehen gleich zweier

"de-facto-Staatsangehörigkeiten" sowohl zum KDP- als auch zum

PUK-Gebiet ausgegangen werden; andererseits müsste diese letztgenannte

"de-facto-Staatsangehörigkeit" zum PUK-Gebiet an blosse Parteizuge-

2000 / 15 - 133

hörigkeiten oder -sympathien anknüpfen, ohne dass ein konkreter Bezug des

Rekurrenten zum Territorium, welches unter Kontrolle der PUK steht, bestünde.

Derartige spekulative Anknüpfungspunkte ohne reale Beziehungen lassen sich nach

Auffassung der ARK nicht mit einer realen Staatsangehörigkeit im

völkerrechtlichen Sinne gleichsetzen.

14. a) Wie bereits erwähnt (vgl. oben, Erw. 7.b), umfasst der

Flüchtlingsbegriff von Art. 1A Ziff. 2 FK zwei Aspekte: Als Flüchtling gemäss

der Flüchtlingsumschreibung der FK ist anzuerkennen, wer einerseits in

begründeter Weise eine Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität,

Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen

Anschauungen befürchten muss, und wer andererseits den Schutz seines

Heimatstaates gegen derartige Verfolgung nicht beanspruchen kann oder, aufgrund

dieser Befürchtungen, nicht beanspruchen will. Fragen nach dem Bestehen einer

innerstaatlichen Fluchtalternative stellen sich mithin erst dann, wenn

vorgängig das Bestehen einer begründeten Furcht vor ernsthaften, hinlänglich

intensiven Nachteilen aus einem der als relevant genannten Verfolgungsmotive

festgestellt worden ist.

Wenn daher die ARK aufgrund der bisherigen Erwägungen zusammenfassend zum

Schluss gelangt, dass vom Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative in

den nordirakischen autonomen Gebieten nicht gesprochen werden kann, sind diese

Ausführungen lediglich in jenen Fällen relevant, in denen im Übrigen

sämtliche anderen Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft - betreffend die

Intensität, die Gezieltheit und die Aktualität der erlittenen oder

befürchteten Nachteile, betreffend die erforderliche Verfolgungsmotivation

gemäss Art. 1A Ziff. 2 FK beziehungsweise Art. 3 AsylG, betreffend die

staatliche oder quasistaatliche Urheberschaft der erlittenen oder befürchteten

Verfolgung - erfüllt sind (vgl. zu den Voraussetzungen der

Flüchtlingseigenschaft etwa EMARK 1995 Nr. 2, S. 16 f.,

EMARK 1997 Nr. 14, S.

106 f.).

Bezogen auf die vorliegend interessierende Fragestellung betreffend den Irak

beziehungsweise den Nordirak, sind nach dem Gesagten jene Gesuchsteller als

Flüchtlinge anzuerkennen, die glaubhaft darzulegen vermögen, dass sie im

Heimatstaat ernsthafte, auf einem relevanten Verfolgungsmotiv beruhende und

gezielte Nachteile seitens des irakischen Staates oder seitens eines der beiden

im Nordirak etablierten Quasistaaten erlebt haben oder in begründeter Weise

für die absehbare Zukunft haben befürchten müssen; nachdem vom Bestehen

allfälliger innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht ausgegangen werden kann,

erfüllen diese Personen die Flüchtlingseigenschaft. Wer demgegenüber

eine

2000 / 15 - 134

erlittene oder eine in begründeter Weise drohende asylrelevante gezielte

Verfolgung nicht nachweisen oder zumindest glaubhaft machen kann, erfüllt aus

diesem Grund - mangels des Bestehens einer begründeten Furcht - die

Flüchtlingseigenschaft nicht, ohne dass Fragen einer innerstaatlichen

Fluchtalternative ins Auge gefasst werden müssten.

Für die letztgenannte Personengruppe stellt sich des Weiteren die Frage, ob

nach Abweisung ihres Asylgesuches ein Wegweisungsvollzug in den Irak -

beziehungsweise in die nordirakischen autonomen Gebiete - zulässig, zumutbar

und möglich im Sinne von Art. 14a ANAG und der Praxis der ARK (vgl. u.a. EMARK

1996 Nr. 2) sei. Diese Problematik ist im vorliegenden Urteil nicht einlässlich

zu würdigen; die ARK äussert sich hierzu in anderen, lediglich auf diese

Fragestellungen bezogenen zu publizierenden Urteilen, auf die an dieser Stelle

verwiesen sei.

b) Im Ergebnis gelangt die ARK aufgrund der hier vertretenen Auffassung -

wenn auch aufgrund anderer dogmatischer Erwägungen - zu ähnlichen

Erkenntnissen, wie sie das UNHCR in seiner Position betreffend irakische

Asylsuchende vertritt (UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding the

Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question of Return of

Rejected Cases, a.a.O.). Für Personen, die eine asylrelevante Verfolgung

begründet befürchten müssen, geht die ARK, wie oben dargelegt, davon aus,

dass Fluchtalternativen nicht zu bejahen seien, und dass diese Personen die

Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Für Personen demgegenüber, die keine

begründete Furcht vor asylrelevanter Verfolgung darzulegen vermögen, ist die

Flüchtlingseigenschaft nicht zu bejahen, und es ist - nunmehr unter dem Titel

des Wegweisungsvollzuges - unter anderem zu prüfen, ob eine Rückkehr in den

Nordirak für diese Personen aufgrund ihrer konkreten Verhältnisse bejaht

werden könne.

Eine ähnliche Haltung vertritt nach Auffassung der ARK das UNHCR. In seiner

Stellungnahme betreffend irakische Asylsuchende unterstreicht das UNHCR zentral

die Notwendigkeit, die Asylgesuche irakischer Asylsuchender aufgrund der

konkreten Einzelfallverhältnisse zu prüfen. Zwar geht das UNHCR davon aus,

betreffend die autonomen nordirakischen Gebiete könne in gewissen Fällen von

einer Schutzgewährung und mithin vom Bestehen innerstaatlicher

Fluchtalternativen ausgegangen werden; gleichzeitig wird allerdings betont, dass

namentlich politisch oder militärisch exponierte Personen im Nordirak eine

Verfolgung zu befürchten hätten und nicht auf das Bestehen einer

Fluchtalternative verwiesen werden könnten. Als gefährdet erachtet das

2000 / 15 - 135

UNHCR insbesondere irakische Oppositionelle, die Verfolgungen seitens des

irakischen Zentralstaates oder seitens der Behörden im autonomen Kurdengebiet

zu befürchten hätten, beziehungsweise aktive und exponierte Angehörige der

PUK oder der KDP, die im jeweils durch die andere Partei kontrollierten Gebiet

Gefährdungen zu befürchten hätten. Soweit das UNHCR für gewisse Fälle

irakischer Asylsuchender das Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative

im Nordirak bejaht, werden als relevante Kriterien weniger Aspekte der

Sicherheit oder der dauerhaften Schutzgewährung als vielmehr Aspekte

sozioökonomischer Faktoren angeführt; für das UNHCR erweisen sich in diesem

Zusammenhang etwa Fragen des Alters der asylsuchenden Person, ihres Geschlechts,

ihrer Gesundheit, ihres schulischen oder beruflichen Hintergrunds, weiter auch

Überlegungen, ob die betreffende Person im Nordirak ein soziales Netz oder

anderweitige ethnische, religiöse oder politische Anknüpfungspunkte besitze,

als relevant (vgl. UNHCR, a.a.O.; zur dogmatischen Kritik an der

UNHCR-Stellungnahme vgl. namentlich Frelick, a.a.O.).

In der schweizerischen Praxis sind derartige Fragen sozioökonomischer

Umstände indessen für die Prüfung einer innerstaatlichen Fluchtalternative -

wo vielmehr zentral Aspekte der Sicherheit und der effektiven Schutzgewährung

im Vordergrund stehen - nicht ausschlaggebend; sie stellen sich vielmehr erst im

Zusammenhang mit der Prüfung, ob ein Wegweisungsvollzug als zumutbar gelten

könne (vgl. zur begrifflich-dogmatischen Unterscheidung zwischen Fragen der

Sicherheit und Fragen der Zumutbarkeit des Zufluchtsortes EMARK 1996 Nr. 1,

S. 1 ff.).

15. a) Die Asylvorbringen des Beschwerdeführers genügen aus folgenden

Gründen zur Darlegung einer begründeten Furcht vor asylrelevanter Verfolgung:

Wie der Beschwerdeführer glaubhaft dargelegt hat, hat er sich während

Jahren in exponierter Stellung für die PUK aktiv betätigt; sein in ähnlicher

Weise engagierter Vater ist im Jahre 1985 umgebracht worden. Als die KDP am 31.

August 1996 mit Unterstützung durch Truppen des irakischen Zentralstaates Erbil

einnahm - wobei es damals in Erbil zu zahlreichen extralegalen Hinrichtungen

sowie zur Festnahme von Hunderten von Personen kam, von denen eine grosse Zahl

später verschwunden blieb (vgl. Amnesty International, Jahresberichte 1997 und

1998; Human Rights Watch World Report 1997) -, wurde der Beschwerdeführer

festgenommen und während zweier Monate in Haft behalten und misshandelt.

Nachdem im Jahre 1997 - trotz eines Waffenstillstandabkommens zwischen den

beiden Parteien - erneut schwere Kämpfe

2000 / 15 - 136

zwischen der KDP und der PUK ausbrachen, wobei es wiederum zu schweren

Menschenrechtsverletzungen, zu Exekutionen und willkürlichen Verhaftungen von

Angehörigen des jeweiligen Gegners kam (vgl. Amnesty International

Jahresbericht 1998, Human Rights Watch World Report 1998), befürchtete der

Beschwerdeführer in objektiv nachvollziehbarer Weise, er könnte erneut

verhaftet oder gar umgebracht werden, zumal in der Zwischenzeit der bereits für

den Tod seines Vaters mitverantwortliche Geheimdienstmitarbeiter in Erbil

wiederum eine bedeutsame Stellung eingenommen hatte.

Der Beschwerdeführer musste mithin im Jahr 1997, als er sich zur Flucht aus

seiner Heimat entschloss, in begründeter Weise hinlänglich intensive, gezielt

gegen seine Person gerichtete und auf seinem jahrelangen Engagement als

PUK-Peshmerga, mithin auf einem asylrelevanten Verfolgungsmotiv basierende

Nachteile befürchten. Dabei ging die Bedrohung von der KDP als quasistaatlichem

Machthaber in Erbil beziehungsweise - angesichts der engen Zusammenarbeit

zwischen der KDP und dem irakischen Zentralstaat namentlich bei der Einnahme

Erbils Ende August 1996 - in mittelbarer Weise vom irakischen Staat aus; damit

erweist sich auch das der schweizerischen Praxis zu Grunde gelegte Erfordernis

der staatlichen oder zumindest quasistaatlichen Urheberschaft einer

asylrelevanten Verfolgung als erfüllt.

Dass die im Zeitpunkt seiner Flucht aus dem Irak begründet bestehenden

Befürchtungen des Beschwerdeführers vor zukünftiger Verfolgung aufgrund der

zwischenzeitlichen politischen Entwicklungen hinfällig geworden wären, kann

sodann nicht bejaht werden. Nach wie vor gehen die vorliegenden

Lagebeurteilungen, was die Situation im autonomen kurdischen Nordirak betrifft,

davon aus, dass in den von der KDP beziehungsweise der PUK kontrollierten

Gebieten exponierte Angehörige der jeweils anderen Partei als

"Risikogruppe" beziehungsweise als "gefährdete Personen"

betrachtet werden müssten (vgl. UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding

the Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question of Return

of Rejected Cases, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 20, Juristische

Analyse S. 1). Der Rekurrent nimmt sowohl aufgrund des entsprechenden

Engagements seines Vaters und seines Bruders als auch aufgrund seiner eigenen

jahrelangen Aktivitäten für die PUK eine exponierte, über die Position eines

blossen Sympathisanten oder einfachen Mitgliedes entscheidend hinausgehende

Stellung ein; auch zum heutigen Zeitpunkt ist daher weiterhin vom Bestehen einer

begründeten Furcht vor zukünftiger Verfolgung durch die KDP auszugehen.

2000 / 15 - 137

b) Dass dem Beschwerdeführer in dem von der PUK kontrollierten Gebiet gegen

drohende Übergriffe eine valable innerstaatliche Fluchtalternative offenstehen

würde, kann nach Auffassung der Kommission - wie oben ausführlich begründet

wurde - nicht bejaht werden. Die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz,

aufgrund derer sie das Asylgesuch des Beschwerdeführers abgelehnt hat, können

nicht bestätigt werden.

c) Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die

Flüchtlingseigenschaft im Sinne von Art. 3 AsylG erfüllt. Die angefochtene

Verfügung ist demnach aufzuheben und die Vorinstanz ist anzuweisen, dem

Beschwerdeführer Asyl zu gewähren.

© 27.06.02