Interkantonale Zusammenarbeit, Kostenunterdeckung für den Kanton Zürich, Leitfaden und weiteres Vorgehen

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 31. Januar 2024

100. Interkantonale Zusammenarbeit, Kostenunterdeckung für den Kanton Zürich, Leitfaden und weiteres Vorgehen

Erwägungen

1. Ausgangslage Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (IKZ) ist ein Pfeiler des Nationalen Finanzausgleichs (NFA). Öffentliche Leistungen eines Kantons werden auch von der Bevölkerung anderer Kantone be- zogen. Die IKZ soll insbesondere «einen gerechten Ausgleich kantons- übergreifender Leistungen bei angemessener Mitsprache und Mitwirkung der betroffenen Kantone» sicherstellen (Art. 11 Bst. c Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich [SR 613.2]). Die Kantone regeln ihre Zusammenarbeit und die Abgeltungen selbstständig in interkantonalen Verträgen. Die Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammen- arbeit mit Lastenausgleich vom 24. Juni 2005 (IRV, LS 615) regelt die Grundsätze und Verfahren der IKZ in den Aufgabenbereichen gemäss Art. 48a der Bundesverfassung (SR 101). Der Regierungsrat hat im Rahmen der Richtlinien der Regierungspoli- tik 2019–2023 beschlossen, die interkantonale Leistungsabgeltung im kommenden Wirksamkeitsbericht zum NFA (Finanzausgleichsperiode 2020–2025) zu diskutieren und neue Lösungen vorzuschlagen (RRZ 9a). Dieses Ziel wurde erreicht. Die IKZ ist ein Schwerpunktthema des Wirk- samkeitsberichts. Zudem bildete die Finanzdirektion zu Beginn der Legislatur 2019–2023 eine direktionsübergreifende Arbeitsgruppe, um die interkantonalen Abgeltungen zu untersuchen und Verbesserungsvorschläge zu erarbei- ten. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen werden nachfolgend dar- gelegt.

2. Untersuchungsergebnisse

2.1 Rechtsgrundlagen- und Konkordatsanalyse Anhand einer Rechtsgrundlagen- und Konkordatsanalyse konnte auf- gezeigt werden, dass die relevanten interkantonalen Vereinbarungen gross- mehrheitlich keine Vollkostendeckung vorsehen. Insbesondere erfolgt bei den kantonalen Hochschulen, Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung sowie im Straf- und Massnahmenvollzug ein Abzug für mut- massliche Standortvorteile. In den Rechtsgrundlagen ist die Quantifizie-

rung dieser Abzüge bzw. der Standortvorteile nicht nachvollziehbar. Zu- dem kann eine Doppelzählung mit dem Ressourcenausgleich auftreten: Standortvorteile im Sinne von zusätzlicher Wertschöpfung bzw. volks- wirtschaftlichem Nutzen führen zu höheren Unternehmensgewinnen, Ein- kommen und Vermögen der natürlichen Personen und sind damit bereits im Ressourcenpotenzial der Kantone berücksichtigt. Ein höheres Res- sourcenpotenzial pro Kopf im Vergleich zu den anderen Kantonen führt dazu, dass der betroffene Kanton mehr in den Ressourcenausgleich ein- zahlen muss (ressourcenstarke Kantone) bzw. tiefere Auszahlungen er- hält (ressourcenschwache Kantone).

2.2 Berechnung der ungedeckten Kosten des Kantons Zürich Die direktionsübergreifende Arbeitsgruppe hat die ungedeckten Kos- ten des Kantons Zürich aufgrund der nicht vollkostendeckenden Abgel- tungen in der IKZ berechnet. Diese betragen jährlich rund 158 Mio. Fran- ken und teilen sich wie folgt auf die untersuchten Bereiche auf: Aufgabenbereich Basisjahre Kosten­ Ungedeckte deckungsgrad Kosten in Franken Straf- und Massnahmen- 2019 95% 2,1 Mio. vollzug (Ostschweizer Strafvollzugskonkordat) Kultureinrichtungen von Publikumszahlen: 34% 19,0 Mio. überregionaler Bedeutung Durchschnitt der drei Saisons (Interkantonaler Kultur- 2016/2017, 2017/2018 und lastenausgleich) 2018/2019 Betriebssubventionen: Durchschnitt 2017/2018 Basis für die kalkulatorischen Abschreibungen/Zinsen sind die Investitionen der Jahre 2000–2021. Institutionen zur Einglie- 2021 96% Keine derung und Betreuung von Invaliden (Interkan­ tonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen) Kantonale Hochschulen 2021 (Universität Zürich 72% (UZH) 60,3 Mio. (UZH) (Interkantonale Univer­ [UZH]) bzw. 2022 (Zürcher bzw. bzw. sitätsvereinbarung und Fachhochschule [ZFH]) 61% (ZFH) 77,0 Mio. (ZFH) Interkantonale Fachhoch- schulvereinbarung)

Die angewandte Methodik und die Berechnungen der direktionsüber- greifenden Arbeitsgruppe wurden durch das Beratungsunternehmen Eco- plan AG einer Zweitmeinung unterzogen. Ecoplan kommt dabei zum Schluss, dass die Kostenberechnungen und die Ergebnisse plausibel und korrekt sind. Die vorliegend angewendete Methodik kann an dieser Stelle wie folgt zusammengefasst werden: – Massgebend waren die Nettokosten, d. h. die Vollkosten abzüglich der Erlöse (z. B. Studiengebühren, Bundesbeiträge und Drittmittel). Im Kulturbereich wurden anstelle der Nettokosten die Subventionen des Kantons und der Stadt Zürich als Grundlage für die Berechnungen verwendet. – Die angewendete Methodik weicht teilweise von den entsprechenden interkantonalen Vereinbarungen ab, weil die nicht nachvollziehbaren Abzüge für Standortvorteile nicht berücksichtigt und die Kosten für Forschung, Infrastruktur und Investitionen vollständig einbezogen wer- den. Das Ziel der Arbeitsgruppe war es, ebendiese Abweichungen zu den Vollkosten zu beziffern. Bei der oben dargelegten Kostenunterdeckung erfolgte noch keine Gegenrechnung des Leistungsbezugs durch die Zürcher Bevölkerung in den anderen Kantonen. Für eine Nettobetrachtung müssen die ungedeck- ten Kosten, die durch Zürcherinnen und Zürcher in anderen Kantonen verursacht werden, von den berechneten ungedeckten Kosten des Kan- tons Zürich abgezogen werden. Die Vollkosten und der Kostendeckungs- grad der anderen Kantone sind nicht bekannt. Deshalb wird angenom- men, dass die anderen Kantone den gleichen Kostendeckungsgrad haben wie der Kanton Zürich. Da die Abgeltungen des Kantons Zürich an die anderen Kantone bekannt sind, können die ungedeckten Kosten der an- deren Kantone aufgrund des Zürcher Leistungsbezugs geschätzt werden. Bei den Kultureinrichtungen wurde abweichend zur obigen Darstellung ein Kostendeckungsgrad von 66% errechnet, da der Kostendeckungsgrad für die Vereinbarungskantone des Interkantonalen Kulturlastenausgleichs (ILV, LS 440.6) allein höher liegt. Der tiefe Kostendeckungsgrad von 34% ergibt sich insbesondere daraus, dass nicht alle Kantone der ILV beige- treten sind.

Bei Gegenrechnung des ausserkantonalen Leistungsbezugs der Zür- cher Bevölkerung betragen die ungedeckten Kosten des Kantons Zürich netto rund 95 Mio. Franken: Aufgabenbereich Basisjahre Abgeltungen Ungedeckte Ungedeckte Ungedeckte (Beträge in Mio. Franken) Kanton Zürich Kosten andere Kosten Kanton Kosten Kanton an Kantone Kantone Zürich brutto Zürich netto Straf- und Massnah- 2019 38,1 2,0 2,1 0,1 menvollzug Kultureinrichtungen 2016 1,8 0,9 19,0 18,1 von überregionaler –2019 Bedeutung (nur ILV) Institutionen zur Ein- 2021 43,1 Annahme: Keine Keine gliederung und Betreu- Keine ung von Invaliden (analog ZH) Universitäten 2021 35,9 14,0 60,3 46,3 Fachhochschulen 2022 72,9 46,6 77,0 30,4

2.3 Ungedeckte Kosten im Spitalbereich Das Spitalwesen und der öffentliche Verkehr wurden aufgrund der Komplexität dieser Aufgabenbereiche separat untersucht. Die Gesund- heitsdirektion hat für das Universitätsspital Zürich (USZ) und das Kan- tonsspital Winterthur (KSW) die Betriebsrechnungen 2022 näher aufge- schlüsselt. Bei den stationären Leistungen entstehen den beiden Spitälern zusammen ungedeckte Kosten (bzw. ein Defizit) von etwa 6 Mio. Fran- ken, die durch ausserkantonale Patientinnen und Patienten verursacht werden. Bei den ambulanten Leistungen können die ungedeckten Kos- ten nicht direkt nach Wohnsitz der Patientinnen und Patienten aufgeteilt werden, da der Gesundheitsdirektion die Kostendaten nur aggregiert vor- liegen. Nimmt man jedoch patientenbezogene Daten zu Hilfe, entstehen den beiden Spitälern ungedeckte Kosten von annäherungsweise 3 Mio. Franken infolge des ausserkantonalen ambulanten Leistungsbezugs. Sub- ventionen des Kantons wurden dabei abgezogen. Eine Gegenrechnung des Leistungsbezugs der Zürcherinnen und Zürcher in ausserkantonalen Spitälern ist aufgrund der Datenlage nicht möglich. Die ungedeckten Kosten in den ambulanten und stationären Bereichen der Spitäler entstehen aufgrund von nicht kostendeckenden Tarifen. Den beiden Spitälern entstehen darüber hinaus ungedeckte Kosten bei den gemeinwirtschaftlichen Leistungen, der universitären Lehre und For- schung sowie der ärztlichen Weiterbildung. Aufgrund der Datenlage kann der ausserkantonale Anteil zurzeit nicht näher bestimmt werden. Diese Leistungen der Spitäler sollen deshalb im Rahmen der weiteren Arbei- ten näher untersucht werden (vgl. Kapitel 5.2).

2.4 Ungedeckte Kosten im öffentlichen Verkehr Generell ist festzuhalten, dass es im Bereich des öffentlichen Verkehrs (öV) keine interkantonalen Vereinbarungen gemäss IKZ gibt. Die Auf- teilung der ungedeckten öV-Kosten im subventionierten Regional- und Ortsverkehr zwischen den Kantonen erfolgt nach Art. 30 Abs. 4 des Bun- desgesetzes über die Personenbeförderung (PBG, SR 745.1). Für die Auf- teilung ist demnach die Linienlänge und die Verkehrsbedienung der Sta- tionen auf dem jeweiligen Kantonsgebiet relevant. Eine Aufteilung der ungedeckten Kosten nach dem Leistungsbezug der Fahrgäste aus den jeweiligen Kantonen ist im PBG nicht vorgesehen. Um dennoch eine Aussage zu den ungedeckten Kosten des ausser- kantonalen Leistungsbezugs machen zu können, hat der Zürcher Ver- kehrsverbund (ZVV) die Daten des Mikrozensus Mobilität und Verkehr (MZMV) aus dem Jahr 2021 durch das Beratungsunternehmen Mobi- trends SA mit Sitz in Lugano auswerten lassen. Beim MZMV handelt es sich um eine Stichprobenerhebung im Auftrag des Bundes, die alle fünf Jahre erhoben wird. Die zu beantwortende Fragestellung lautete: «Wie viele der im Kanton Zürich pro Tag konsumierten Personenkilometer im öffentlichen Verkehr (öV-Km) werden im Durchschnitt von Zürcherinnen und Zürchern zurückgelegt und wie viele von ausserkantonalen Perso- nen?» Die Personenkilometer im Fernverkehr wurden bei der Auswertung ausgeschlossen, da der Fernverkehr eigenwirtschaftlich betrieben wird und keine Abgeltungen durch Bund und Kantone erhält. Relevant waren somit nur die öV-Km im Regional- und Ortsverkehr. Bei kantonsüber- schreitenden Strecken wurden nur die öV-Km innerhalb des Kantons Zü- rich berücksichtigt. Nicht alle Bahnetappen hatten im MZMV eine Zugs- kategorie zugewiesen. Diese wurden bei den Auswertungen für den Orts- und Regionalverkehr ebenfalls nicht berücksichtigt. Der MZMV umfasst nur die zurückgelegten Strecken von in der Schweiz wohnhaften Personen ab sechs Jahren, nicht aber die von ausländischen Touristinnen und Tou- risten. Gemäss Auswertung von Mobitrends SA des MZMV 2021 entfallen 17,3% (±0,9 Prozentpunkte) der öV-Km im Regional- und Ortsverkehr innerhalb des Kantons Zürich auf ausserkantonale Personen. Wendet man diesen Anteil auf die Kostenunterdeckung des ZVV im Jahr 2019 von 320,2 Mio. Franken an, ergeben sich ungedeckte Kosten von etwa 56 Mio. Franken (brutto), die auf den ausserkantonalen Leistungsbezug zurückzuführen sind. Davon sind die ungedeckten Kosten abzuziehen, die durch Zürcher Fahrgäste in anderen Kantonen verursacht werden (Gegen- rechnung). Diese werden auf etwa 47 Mio. Franken geschätzt – unter der Annahme eines tieferen Kostendeckungsgrads des öV in den anderen

Kantonen von durchschnittlich 40%. Auf Basis dieser Herleitung betra- gen die ungedeckten Kosten des Kantons Zürich aufgrund des ausserkan- tonalen Leistungsbezugs im öV netto rund 9 Mio. Franken jährlich, wo- von die Hälfte auf die Gemeinden entfällt. Mit dem Fokus auf die Kostenunterdeckung des ZVV werden bei der dargelegten Berechnung nur die Kosten für den Betrieb des öV betrachtet. Die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur ist Sache des Bundes und erfolgt über den Bahninfrastrukturfonds (BIF). Im Rahmen der Agglo- merationsprogramme beteiligt sich der Bund auch an den Kosten von Infrastrukturen, die hauptsächlich aus dem kantonalen Verkehrsfonds finanziert werden. Da neben dem Kanton Zürich auch die anderen Kan- tone von den Mitteln aus dem BIF und den Agglomerationsprogrammen profitieren, wurde auf die Berücksichtigung der Finanzierung der Infra- struktur im Rahmen dieser Analyse verzichtet.

2.5 Weitere Leistungen des Kantons Zürich zugunsten anderer Kantone In Ergänzung zu den Analysen der direktionsübergreifenden Arbeits- gruppe hat die Finanzdirektion mit Schreiben vom 16. Juni 2023 eine Um- frage bei den Direktionen sowie der Staatskanzlei durchgeführt, um wei- tere Leistungen des Kantons Zürich zugunsten anderer Kantone zu iden- tifizieren und bei entsprechenden Abgeltungen den Kostendeckungsgrad zu ermitteln. Dabei standen Leistungen im Vordergrund, die nicht der IKZ zugeordnet werden und nicht der IRV unterstellt sind (z. B. Aufsicht über die Zivilstandsämter des Kantons Schwyz; Interkantonale Spital- schulvereinbarung; Vereinbarung über die interkantonalen Polizeiein- sätze usw.). Die Umfrageergebnisse können wie folgt zusammengefasst werden: – In den meisten Fällen konnte der Kostendeckungsgrad nur mittels An- gaben in groben Spannen geschätzt werden. Bei einer Mehrheit der Leistungen wurde ein Kostendeckungsgrad im Bereich von 80–100% angegeben. – Die Summe der erhaltenen Abgeltungen beträgt im Jahr 2021 24,8 Mio. Franken. Die ungedeckten Kosten bewegen sich jährlich zwischen 0,7 Mio. und 2,2 Mio. Franken.

2.6 Fazit zu den ungedeckten Kosten des Kantons Zürich Die ungedeckten Kosten des Kantons Zürich aufgrund des ausserkan- tonalen Leistungsbezugs lassen sich wie folgt zusammenfassen (netto = einschliesslich Gegenrechnung der ungedeckten Kosten der anderen Kan- tone): Aufgabenbereich Ungedeckte Kosten brutto Ungedeckte Kosten netto (in Mio. Franken) (in Mio. Franken) Universitäten 60,3 46,3 Fachhochschulen 77,0 30,4 Institutionen zur Eingliederung 0 0 und Betreuung von Invaliden Kultureinrichtungen von überregionaler 19,0 18,1 Bedeutung Straf- und Massnahmenvollzug 2,1 0,1 Spitäler (USZ und KSW) 9,0 Nicht ermittelbar Öffentlicher Verkehr 56,0 9,0 Weitere Leistungen des Kantons Zürich 0,7 Nicht ermittelbar Total 224,1 103,9 Es handelt sich um eine konservative Berechnung der ungedeckten Kosten. Bei den Kultureinrichtungen und im Hochschulbereich wird der Leistungsbezug durch Personen ohne Schweizer Wohnsitz vollständig dem Kanton Zürich zugewiesen. Dieser verursacht zusätzliche ungedeckte Kosten von schätzungsweise 8,3 Mio. Franken (Kultur), 64,9 Mio. Franken (Universität) und 46,3 Mio. Franken (Fachhochschulen). Müssten sich die anderen Kantone an diesen ungedeckten Kosten gemäss dem Anteil ihrer Studierenden bzw. Kulturbesucherinnen und -besucher beteiligen, wür- den die interkantonalen Abgeltungen zugunsten des Kantons Zürich in diesen drei Bereichen um insgesamt 47,5 Mio. Franken höher liegen (ausser- kantonaler Nutzungsanteil: 19,6% [Kultur], 40,2% [Universität] und 42,7% [Fachhochschulen]). Die obere Bandbreite der ungedeckten Kosten des Kantons Zürich – bei Anrechnung der Kostenunterdeckung aufgrund des ausländischen Leistungsbezugs zulasten der anderen Kantone gemäss ihrem Nutzungsanteil – liegt damit bei 271,6 Mio. Franken brutto.

2.7 Leistungen der Gemeinden Die Leistungen der Zürcher Gemeinden wurden nicht untersucht, d. h., es wurde nicht gezielt ermittelt, welche Leistungen die Gemeinden an die Bevölkerung der anderen Kantone erbringen und ob sie dafür vollkosten- deckende Abgeltungen erhalten. Allerdings enthalten die untersuchten Bereiche vereinzelt auch Leistungen der Gemeinden (insbesondere Kul- tureinrichtungen von überregionaler Bedeutung und öffentlicher Ver- kehr).

3. Überprüfung der IKZ im Rahmen der Konferenz der Kantons- regierungen Parallel zu den kantonsinternen Arbeiten führte die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) im Hinblick auf den Wirksamkeitsbericht zum NFA 2020–2025 eine Überprüfung der IKZ durch. Diese mündete in einen unverbindlichen Leitfaden, der von der KdK-Plenarversammlung am 22. September 2023 verabschiedet wurde. Hintergrund bildete eine Umfrage der KdK bei den Kantonsregierun- gen. Der Regierungsrat nahm mit Beschluss Nr. 654/2021 Stellung. Ein Teil der Kantone bemängelte Unklarheiten bei der Festlegung der Abgel- tungen, insbesondere bezüglich der Abzüge für Standortvorteile und bei der Ausgestaltung der Mitsprache- und Mitwirkungsrechte. Daraufhin hat die KdK eine externe Studie in Auftrag gegeben, um die Ermittlung der interkantonalen Abgeltungen näher zu untersuchen und ein Bewer- tungsmodell für Standortvorteile (Excel-Datei) zu entwickeln. Parallel dazu wurden im Rahmen eines zweiten Mandats die Mitwirkungsrechte in der IKZ vertieft untersucht. Mit dem neuen Leitfaden werden die Emp- fehlungen dieser Studien umgesetzt.

4. Leitfaden für die Ausgestaltung von Abgeltungen für inter- kantonale Leistungen des Kantons Zürich Um den Leitfaden der KdK auf kantonsinterner Stufe zu präzisieren, hat die Finanzdirektion einen eigenen Leitfaden für die Ausgestaltung von Abgeltungen für interkantonale Leistungen des Kantons Zürich er- arbeitet, gestützt auf Erkenntnisse aus den vorangehend erwähnten Arbei- ten sowie in Abstimmung mit der direktionsübergreifenden Arbeits- gruppe. Er soll die Direktionen bei der Ausgestaltung von Abgeltungs- regelungen in interkantonalen Verträgen, bei denen der Kanton als Leis- tungserbringer auftritt, unterstützen. Der kantonsinterne Leitfaden bietet eine Übersicht zu relevanten Rechtsgrundlagen und geht auf die Festle- gung der Abgeltungshöhe sowie auf den Einbezug von Standortvortei- len und -nachteilen ein. Insbesondere hält er fest, wo aus Sicht des Kan- tons Zürich von den Empfehlungen der KdK abzuweichen ist. Der Leit- faden soll zukünftig bei Verhandlungen von neuen Vereinbarungen und bei Anpassungen bestehender Vereinbarungen berücksichtigt werden. Wenn die interkantonalen Abgeltungen bzw. die Kostenaufteilung zwi- schen den Kantonen abschliessend im Bundesrecht festgelegt sind (z. B. im Regional- und Ortsverkehr), findet der kantonsinterne Leitfaden ent- sprechend keine Anwendung.

5. Ausblick und weiteres Vorgehen

5.1 Kommunikation der Ergebnisse Der Bundesrat wird den Wirksamkeitsbericht zum NFA 2020–2025 voraussichtlich Mitte März 2024 veröffentlichen und die Vernehmlassung eröffnen. Im Hinblick darauf sollen die Ergebnisse der kantonsinternen Analyse zur IKZ der Öffentlichkeit, dem Kantonsrat und den interkan- tonalen Gremien vorgestellt werden. Dazu wird die Finanzdirektion am 29. Februar 2024 die Finanzkommission des Kantonsrates informieren und am 5. März 2024 eine Medienkonferenz abhalten.

5.2 Massnahme RRZ 9b zu den Legislaturzielen 2023–2027 Mit RRB Nr. 871/2023 legte der Regierungsrat die Richtlinien der Re- gierungspolitik 2023–2027 fest. Zur Umsetzung des Legislaturziels 9 «Steuerlich attraktiv sein sowie die Leistungsgerechtigkeit und Kosten- wahrheit im interkantonalen Verhältnis stärken» beschloss der Regie- rungsrat die Massnahme RRZ 9b: «Eine vollkostendeckende interkan- tonale Leistungsabgeltung anstreben.» Damit werden die Arbeiten der direktionsübergreifenden Arbeitsgruppe zur IKZ weitergeführt. Insbe- sondere soll interkantonal das Verständnis für die Anliegen der leistungs- erbringenden Kantone gestärkt werden. Ausserdem soll das Modell der KdK zur Ermittlung der Standortvorteile auf den Hochschulbereich an- gewendet werden, wobei die Auswirkungen des ausserkantonalen Leis- tungsbezugs auf die Gesamtinfrastruktur des Kantons zu berücksichtigen sind. Ferner sollen die erwähnten Leistungen der Spitäler (gemeinwirt- schaftliche Leistungen, ärztliche Weiterbildung und universitäre Lehre) vertieft untersucht werden.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Direktionen und die Staatskanzlei wenden den «Leitfaden für die Ausgestaltung von Abgeltungen für interkantonale Leistungen des Kantons Zürich» bei der Ausgestaltung von Abgeltungsregelungen in interkantonalen Verträgen im Sinne der Erwägungen an.

II. Das Modell der KdK zur Ermittlung der Standortvorteile wird von der Bildungsdirektion und der Finanzdirektion für die Universität Zürich versuchsweise angewendet, um die mutmasslichen Standortvorteile zu beziffern.

III. Dieser Beschluss ist bis zur Medienkonferenz vom 5. März 2024 nicht öffentlich.

IV. Mitteilung an die Universität Zürich sowie an die Direktionen des Regierungsrates und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli