Interpellation Ornella Ferro, Uster, und Esther Guyer, Zürich, betreffend Misstände im Migrationsamt, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 126/2010

Sitzung vom 7. Juli 2010

1045. Interpellation (Missstände im Migrationsamt) Die Kantonsrätinnen Ornella Ferro, Uster, und Esther Guyer, Zürich, haben am 10. Mai 2010 folgende Interpellation eingereicht: Das Migrationsamt liefert seit Jahren Negativschlagzeilen: lange Wartezeiten bei Anträgen zu Aufenthaltsbewilligungen, unerledigte Pendenzenberge, verlorene Ausweisanträge, ungenügende telefonische Erreichbarkeit und unfreundliche Behandlung sowie Willkür bei der Behandlung von Dossiers im Asylbereich wurden dem Amt immer wie- der vorgeworfen. Der Regierungsrat begründete die Probleme jeweils mit dem täglich sehr hohen Arbeitsanfall im Migrationsamt und der dementsprechend hohen Belastung der Mitarbeitenden. Eine Befra- gung im Jahr 2008 hat die Unzufriedenheit von rund der Hälfte der Mit- arbeiterinnen und Mitarbeiter bestätigt. Mehrmals wurde vom Regie- rungsrat versichert, er habe die geeigneten Massnahmen zur Behebung der Probleme eingeleitet, indem Arbeitsabläufe überprüft und zusätzli- ches Personal eingestellt würden. Nun sind über einen profilierten Rechtsanwalt als Vertreter von Mit- arbeitenden weitere Vorwürfe an das Migrationsamt gerichtet worden, die Liste der Beanstandungen ist lang und umfasst zum Teil neue und gravierende Vorwürfe: von Führungsmissständen und Misswirtschaft über Willkür in der Dossierbearbeitung und schlechte Dienstleistungs- qualität bis hin zur Verbreitung pornografischer Bilder über E-Mail und Intranet. Die Grünen begrüssen ausdrücklich, dass die von ihnen erhobene Forderung nach einer externen Durchleuchtung des Amtes vom Sicher- heitsdirektor umgehend aufgegriffen und mit der Einsetzung einer ex- ternen Fachperson mittlerweile in die Wege geleitet wurde. Dennoch: Es bestehen nicht nur berechtigte Fragen, ob bisherige Schritte (interne Überprüfungen und Massnahmen) überhaupt wirkungsvoll stattgefun- den haben und greifen können, um ein gegen innen wie aussen trag- fähiges Funktionieren des Amtes sicherzustellen. Aufgeworfen werden angesichts der wiederholten Beschwerden und unabhängig von den noch zu erstellenden Untersuchungsergebnissen insbesondere die Amts- führung und die weitere Tragbarkeit der heutigen Amtsleitung.

Im Zusammenhang mit den neuesten Ereignissen wird der Regie- rungsrat daher um die Beantwortung folgender Fragen ersucht:

Erwägungen

1. Welche Massnahmen wurden vor Erhebung der neuen Vorwürfe vom 3. Mai 2010 unternommen, um die bekannten Missstände zu beheben? Auf Grundlage welcher Überprüfungen und Untersuchun- gen waren diese Schritte geplant worden? (Bitte mit detaillierter Auflistung inkl. Umfang, Art und Zeitpunkt der eingeführten Mass- nahmen).

2. Welche Verbesserungen konnten mit diesen Massnahmen erzielt werden? Wie und mit welchen Ergebnissen wurde deren Wirkung überprüft und evaluiert? Welche Schlüsse wurden daraus gezogen?

3. Wie hat sich aufgrund dieser Massnahmen die Arbeitszufriedenheit der Mitarbeitenden verbessert? Wie (wenn überhaupt) wurde diese überprüft? Welche Schritte sind hier bereits geplant oder werden ins Auge gefasst?

4. Wie sind die Verantwortung und Führung bezüglich Migrationsamt organisiert und wie werden sie konkret gelebt (1.) zwischen Sicher- heitsdirektion und Amt (2), amtsintern über die verschiedenen Hier- archiestufen hinweg? Wie werden Arbeitsleistung, Arbeitszeit, Auf- gaben- und Pflichterfüllung, Einhaltung von Regeln und dergleichen institutionell überprüft?

5. Im IT-Bereich wird der Vorwurf von Misswirtschaft erhoben. Ge- nannt wurde die umgehende Ausserbetriebsetzung eines Archiv- systems aufgrund mangelhafter Evaluation. Trifft das zu? Wenn ja, mit welchen Kostenfolgen für den Kanton?

6. Wie stellt sich der Regierungsrat zum Vorwurf, im Migrationsamt seien über längere Zeit pornografische Bilder heruntergeladen und verschickt worden? Welche Massnahmen sieht der Kanton für solche Fälle vor – für fehlbare Mitarbeitende direkt bzw. für deren Vorge- setzte?

7. Wo bzw. auf welcher Hierarchieebene liegt nach Ansicht des Regie- rungsrates die Verantwortung für die unterschiedlichen im Raum ste- henden Vorwürfe, für deren Behebung und für Konsequenzen, die sich dieser jeweiligen Verantwortung ergeben?

8. Der Regierungsrat hat jetzt eine externe Untersuchung angeordnet. Die Resultate werden in einigen Monaten vorliegen. Ist der Regie- rungsrat der Meinung, dass diese Massnahme ausreicht, um das Arbeitsklima für die Mitarbeitenden umgehend zu verbessern?

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Interpellation Ornella Ferro, Uster, und Esther Guyer, Zürich, wird wie folgt beantwortet: Verschiedene der gestellten Fragen stehen in direktem Zusammen- hang mit der in der Anfrage erwähnten externen Untersuchung. Diese ist noch nicht abgeschlossen und dem Ergebnis kann nicht vorgegriffen werden. Es wird deshalb davon abgesehen, bereits im Rahmen der Beantwortung der vorliegenden Interpellation alle Gesichtspunkte der gestellten Fragen detailliert zu beleuchten. Weiter ist einleitend fest- zuhalten, dass das Migrationsamt beim Vollzug des Ausländer- und Asylrechts eine anspruchsvolle und komplexe Aufgabe erfüllt. Zu be- wältigen ist eine sehr grosse Menge an Geschäftsfällen. Gleichzeitig erlangen Einzelfälle immer wieder öffentliche Beachtung. Ebenso zu berücksichtigen ist, dass die wesentlichen Vorgaben rechtlicher, verfah- rensmässiger und technischer Natur vom Bund stammen, wogegen der Vollzug beim Kanton und auch bei den Gemeinden liegt. Das rechtliche Umfeld des Migrationsamts zeichnete sich in den letz- ten Jahren durch eine grosse Dynamik aus. Zudem war in den letzten Jahren ein ordentlicher Zuwachs der ständigen ausländischen Wohn- bevölkerung zu verzeichnen und vom Migrationsamt administrativ zu bewältigen. Im Rahmen des Aufgabenvollzugs wurde gegen das Migrationsamt immer wieder Kritik bezüglich der Pendenzen und der Verfahrens- dauern erhoben. Hinzu kamen Vorwürfe zur Praxis der Ermessens- ausübung bei den Härtefällen. In beiden Bereichen wurden Massnah- menpakete umgesetzt (vgl. nachfolgende Beantwortung der Fragen 1 und 2). Die jüngsten von einem Rechtsanwalt erhobenen Vorwürfe bezogen sich namentlich auf den Amtsbetrieb und das Verhalten von Führungs- kräften. Auf diese öffentlich gemachten Vorwürfe hin hat der Vorsteher der Sicherheitsdirektion in kurzer Frist eine externe Untersuchungs- person mit den Abklärungen beauftragt. Mit dem entsprechenden Untersuchungsbericht ist nach den Sommerferien zu rechnen. Es ist vorgesehen, die Öffentlichkeit anschliessend über Ergebnisse und all- fällige Massnahmen zu orientieren. Es ist unbestritten, dass die Überprüfung der Verfahrensabläufe des Migrationsamts auch vor dem Hintergrund des sich ständig verändern- den rechtlichen Umfelds eine ständige Aufgabe der Amtsführung ist.

Die bisherigen Massnahmen wurden vom Vorsteher der Sicherheits- direktion eng begleitet. Allenfalls wird sich aus dem Ergebnis der exter- nen Untersuchung weiterer konkreter Handlungsbedarf ergeben. Zu Fragen 1 und 2: Zur Verbesserung der Arbeitsbewältigung wurden organisatorische und personelle Massnahmen getroffen. Der Regierungsrat bewilligte beim Migrationsamt 33 zusätzliche Stellen. Davon wurden 18 Stellen für die Bewältigung des Tagesgeschäfts geschaffen. 15 Stellen werden für die künftige Biometrieerfassung beim neuen Ausländerausweis ein- gesetzt. Weiter wurden zahlreiche organisatorische Anpassungen vor- genommen und Personalentwicklungsmassnahmen eingeführt. Ebenso hat eine externe Firma die Betriebsabläufe im Bewilligungswesen des Migrationsamts überprüft. Gestützt darauf, sind weitere Massnahmen im Gang oder vorgesehen. Die erfolgten organisatorischen und perso- nellen Massnahmen führten dazu, dass die Pendenzen im Bereich der Bewilligungen und damit auch die Verfahrensdauern inzwischen bereits erheblich verkürzt werden konnten. Weiter wurden dem Bund zahl- reiche Vorschläge für Verfahrensvereinfachungen (Verzichtsplanung) zur Stellungnahme unterbreitet. In der Stellungnahme des Bundesam- tes für Migration (BFM) vom 1. Dezember 2009 wurde ausgeführt, dass der Kanton Zürich mit einer Umsetzung der Verzichtsplanung Gefahr liefe, nicht nur gegen Weisungen des BFM, sondern auch gegen Geset- zes- und Verordnungsbestimmungen zu verstossen. Auf die Umsetzung der Verzichtsplanung wurde deshalb bisher verzichtet. Zudem wurden Massnahmen bei den Härtefällen umgesetzt. Der Verfahrensablauf wurde bezüglich des erforderlichen Identitätsnach- weises (Reisepapiere) angepasst. Dies führte zu einer höheren Zahl von Härtefallgesuchen des Kantons Zürich an den Bund. Zudem wurde eine Härtefallkommission geschaffen, die Härtefallentscheide des Migra- tionsamts, gegen die kein Rechtsmittel ergriffen werden kann, einer Aussensicht unterzieht. Bei einer vom Migrationsamt abweichenden Beurteilung entscheidet der Vorsteher der Sicherheitsdirektion. Festzu- halten ist, dass diese unabhängige Kommission die Praxis des Migra- tionsamts bisher weitgehend bestätigt hat. Zu Frage 3: Mitarbeitendenbefragungen fanden 2005 und 2007 statt. Das Migra- tionsamt plant eine erneute Mitarbeitendenbefragung in der zweiten Jahreshälfte 2011, wenn die zurzeit noch laufenden Projekte im Bereich Organisation, Prozesse, Biometrie usw. abgeschlossen und diese Mass- nahmen und Strukturen eine gewisse Zeit operativ sind.

Zu Frage 4: Grundlegend für die Aufgaben- und Kompetenzzuweisung und die Zusammenarbeit zwischen der Direktion und den Ämtern ist innerhalb der Sicherheitsdirektion die Dienstanweisung der Sicherheitsdirektion über die Delegation von Aufgaben und die Geschäftsabwicklung inner- halb der Sicherheitsdirektion vom 30. September 2004 (mit Änderungen vom 14. Juli 2006 und 30. Juni 2010). Es finden regelmässig (monatlich) Rapporte zwischen dem Sicherheitsdirektor, seinen Stabsmitarbeiten- den und dem Amtschef und dessen Stellvertreter statt. Weitere Bespre- chungen werden nach Bedarf angesetzt. Im Migrationsamt sind die Führungsinstrumente und insbesondere die interne Aufgaben- und Kompetenzzuweisung auf die Organisations- einheiten und die Funktionsträger im Rahmen von schriftlichen Wei- sungen festgelegt. Die Mitarbeitenden können sich die Arbeitszeit im Rahmen der personalrechtlichen Vorgaben selber und frei einteilen. Ausnahmen im Sinne einer Regelarbeitszeit gelten für die Bereiche Schalter, Telefo- nische Auskunftsstelle und Rückwärtiger Dienst. Die Erfassung der Arbeitszeit erfolgt nach Massgabe von § 129 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) durch die Mitarbeitenden in Eigenverantwortung. Die Monats- und Jahresab- rechnungen werden vom jeweiligen direkten Vorgesetzten visiert. Eine lückenlose bzw. systematische Kontrolle der Arbeits- und Präsenzzeit findet nicht statt (allenfalls im Rahmen von Stichproben) und ist auf- grund der freien Gestaltungsmöglichkeit der Arbeitszeit auch nicht möglich. Die Arbeitsleistung der Mitarbeitenden des Migrationsamtes wird im Rahmen der jährlich vorgenommenen Mitarbeiterbeurteilung und Zielvereinbarung gewürdigt. Zudem erfolgen auf den verschiedenen Ebenen des Amtes regelmässige Besprechungen und Sitzungen. Die Kontrolle der Nutzung von Internet und E-Mail untersteht der Verordnung über die Nutzung von Internet und E-Mail vom 17. Septem- ber 2003 (LS 177.115). Demgemäss ist eine allgemeine und systema- tische Überwachung aus datenschutzrechtlichen Gründen ausgeschlos- sen. Alle Mitarbeitenden müssen eine Erklärung über die Nutzung des Internets und des E-Mails unterzeichnen, welche die diesbezüglichen Regeln enthält. Zu Frage 5: Im Herbst 2008 sollte die Verfahrenskontrolle der Abteilung Asyl und Massnahmen durch eine neue IT-Lösung ersetzt bzw. auf eine neue technische Grundlage gestellt werden. Diese neue Lösung wurde auf

der Grundlage von «Hyperframe» entwickelt, die dem Migrationsamt durch den Entwickler/Betreuer der bisherigen Verfahrenskontrolle empfohlen worden war. Die Entwicklung hatte sich im Alltag nicht bewährt und wurde im Interesse der täglichen Arbeit nach einiger Zeit wieder ausser Betrieb genommen. Seither wird wieder die alte Verfah- renskontrolle eingesetzt. Die Kosten hierfür beliefen sich auf rund Fr. 77 000. Das Geld ist insofern Sinne nicht verloren, als die gewonnenen Erkenntnisse für die nach wie vor geplante Ablösung der Verfahrens- kontrolle genutzt werden können. Die Ablösung der Verfahrenskon- trolle ist weiterhin in der amtsinternen IT-Masterplanung enthalten. 2011 soll ein neues System evaluiert werden. Auf der technischen Grundlage «Hyperframe» läuft heute jedoch das Programm Dossier- verwaltung, das im Herbst 2008 erfolgreich implementiert worden ist. Zu Fragen 6 bis 8: Bezüglich dieser Fragen ist auf die laufende Untersuchung durch eine externe Person zu verweisen. Dem Untersuchungsbericht soll nicht vorgegriffen werden.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi