Indirekter Gegenvorschlag zur Fair-Preis-Initiative, Schreiben an das WBF

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 21. November 2018

1123. Änderung des Kartellgesetzes als indirekter Gegenvorschlag

Erwägungen

zur Eidgenössischen Volksinitiative «Stop der Hochpreisinsel – für faire Preise (Fair-Preis-Initiative) (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 22. August 2018 hat das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) das Vernehmlassungsver- fahren zum indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates zur Fair-Preis-­ Initiative eröffnet. Konsumentinnen und Konsumenten sowie Unternehmen bezahlen in der Schweiz regelmässig höhere Preise als Nachfragerinnen und Nach- frager im Ausland. Ein wesentlicher Faktor, der zu höheren Preisen auf dem Schweizer Markt führt, sind die hohen Schweizer Löhne und Mie- ten, welche die Güter und Dienstleistungen in der Schweiz im Vergleich zum (EU-)Ausland verteuern. Sodann verursachen Massnahmen im öffentlichen Interesse (Landwirtschafts-, Umwelt-, Sozialpolitik usw.), die sich als Handelshemmnisse auswirken, ebenso wie Zölle und Zoll- kosten sowie besondere Zulassungsbedingungen Importkosten auf aus- ländischen Waren und Dienstleistungen; dies trägt ebenfalls zum hohen Preisniveau in der Schweiz bei. Diese Faktoren erklären allerdings nur einen Teil des Preisunterschieds im Vergleich zum Ausland. Die hohen Löhne führen insbesondere auch zu einer vergleichsweise hohen Kauf- kraft der Schweizer Konsumentinnen und Konsumenten, wodurch Letz- tere sowie inlandorientierte Unternehmen eine höhere Zahlungsbereit- schaft für (dieselben) Produkte aufweisen. Davon können Unternehmen – sofern kein (perfekter) grenzüberschreitender Wettbewerb herrscht – profitieren, indem sie höhere Preise auf dem Schweizer Markt verlangen und die Zahlungsbereitschaft abschöpfen. Staatliche Handelshemmnisse spielen bei der Abschöpfung der Zah- lungsbereitschaft eine zentrale Rolle, denn technische Vorschriften und Einfuhrkosten begünstigen die Abschottung des Schweizer Marktes, wo- durch in der Regel der Wettbewerb im Inland geschwächt wird. Einsei- tige Massnahmen privater nicht marktbeherrschender Marktteilnehmer führen in der Regel nur aufgrund staatlicher Handelshemmnisse oder hoher Transportkosten zu einer Marktabschottung, da ansonsten mit einer Zunahme von Parallelimporten zu rechnen ist. Das Bewusstsein und der Unwille der Bevölkerung angesichts derarti- ger Preisdifferenzen nehmen zu. Als unmittelbare Reaktion der Konsu- mentinnen und Konsumenten darauf sowie auf die Frankenstärke und fehlende Wechselkursanpassungen in der Schweiz kauft die Kundschaft vermehrt physisch und online im Ausland ein.

Am 12. Dezember 2017 wurde die Eidgenössische Volksinitiative «Stop der Hochpreisinsel – für faire Preise (Fair-Preis-Initiative)» eingereicht mit dem Ziel der Bekämpfung der internationalen Preisdiskriminierung von Nachfragenden aus der Schweiz. Kernanliegen ist die Änderung des Kartellgesetzes im Sinne einer Einführung des Konzepts der relativen Marktmacht und eines Verbots privater Geoblockingmassnahmen. Der Bundesrat erachtet das Kernanliegen der Initiative als berechtigt und anerkennt das in der Bevölkerung breit abgestützte Anliegen, das Massnahmen gegen unverhältnismässig hohe Preise und die Kaufkraft- abschöpfung durch international tätige in- und ausländische Unterneh- men verlangt. Die Initiative geht dem Bundesrat aber zu weit, insbeson- dere da sie in der Praxis vor allem inländische Geschäftsbeziehungen in Märkten erfassen würde, in denen Wettbewerb herrscht. Der Bundes- rat hat deshalb einen indirekten Gegenvorschlag ausgearbeitet, der ge- zielt die grenzübergreifende Preisdiskriminierung bekämpfen und mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz kompatibel sein soll, ohne volkswirtschaftlich schädliche Auswirkungen auf die Schweiz zu zeitigen. Die Vorlage sieht vor, dass «relativ marktmächtige» Unterneh- men unter bestimmten Umständen verpflichtet werden können, Unter- nehmen aus der Schweiz auch über Kanäle im Ausland zu beliefern. Dadurch sollen die Möglichkeiten für Parallelimporte gestärkt werden.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bil- dung und Forschung (Zustelladresse: Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Direktion für Wirtschaftspolitik, 3003 Bern; auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Mit Schreiben vom 22. August 2018 haben Sie uns zur Vernehmlassung zum indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Stop der Hochpreis- insel – für faire Preise (Fair-Preis-Initiative)» eingeladen. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Mit dem Gegenvorschlag werden wichtige Anliegen der Initiantinnen und Initianten der Fair-Preis-Initiative aufgenommen. So soll das Kar- tellrecht für klar definierte missbräuchliche Verhaltensweisen von Unter- nehmen auch unter der Schwelle der Marktbeherrschung Anwendung fin- den, indem eine auf die Abschottung des Schweizer Marktes begrenzte Einführung des Konzepts der «relativen Marktmacht» vorgesehen ist. Von relativ marktmächtigen Unternehmen abhängige Unternehmen sollen zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen von Ersteren grundsätzlich Waren und Dienstleistungen im Ausland zu den dortigen Preisen und sonstigen Geschäftsbedingungen beziehen können.

Ein Schweizer Unternehmen würde von der neuen Regelung erfasst, wenn von ihm Waren oder Dienstleistungen aus dem Ausland nicht zu den dort von den Unternehmen verlangten Preisen bezogen werden können und weder Ausweichmöglichkeiten (relative Marktmacht) noch sachliche Gründe dafür bestehen. Dadurch wird der Anwendungsbereich auf eine Abschottung des Schweizer Marktes beschränkt. Preisdifferen- zierungen bleiben damit für das Unternehmen zulässig, solange es nicht wettbewerbswidrige Ziele verfolgt und keine Wettbewerbsverzerrungen verursacht. Damit wird die Kernforderung der Initiative erfüllt: die Stärkung der Beschaffungsfreiheit von Schweizer Unternehmen im Ausland zur Er- leichterung von Parallelimporten. Zugleich werden die im Initiativtext enthaltenen negativen Konsequenzen für binnenwirtschaftliche Ge- schäftsbeziehungen, die nicht von Marktabschottungen betroffen sind, vermieden. Sodann verzichtet der Gegenvorschlag auf das Verbot des privaten Geoblockings. Ein solch unilaterales Verbot der Schweiz, das sich gegen Anbietende richtet, die ihre Geschäftstätigkeit im Ausland ausüben und Waren und Dienstleistungen über das Internet anbieten, wäre ohne staatsvertragliche Regelungen mit anderen Ländern im Aus- land mit grossen Durchsetzungsschwierigkeiten behaftet und somit wohl wirkungslos. Der Bundesrat geht jedoch im Bestreben, den Initiantinnen und In- itianten beim Konzept der relativen Marktmacht entgegenzukommen bzw. einen Rückzug der Fair-Preis-Initiative zu erwirken, zu weit und weckt Erwartungen, die nicht erfüllt werden können. So ist das Kon- zept der relativen Marktmacht nicht Bestandteil des europäischen Kar- tellrechts und nur in den Kartellrechtsordnungen einiger Nachbarstaa- ten (Frankreich, Österreich, Italien und Deutschland) enthalten, eine spezifische Anwendung des Konzepts auf Fragen der grenzüberschrei- tenden Marktabschottung in verwandten nationalen Gesetzgebungen ist jedoch nicht bekannt. Zudem werden aufgrund einer Einführung des Konzepts der relati- ven Marktmacht eher geringe Auswirkungen erwartet. Da grosse Preis- diskriminierungen insbesondere in grenznahen Regionen vermehrt un- zulässig sein könnten, wären die zu erwartenden positiven Auswirkungen wohl in grenznahen Kantonen und Gemeinden am grössten, könnten hingegen auf Ebene der Kantone und Gemeinden mit negativen Aus- wirkungen wie Steuerausfällen und Arbeitsplatzabbau verbunden sein. Unternehmen dürften häufig kaum abschätzen können, ob und gegen- über welchen Handelspartnern sie eine relative Marktmacht ausüben. Es wären stets Einzelfallentscheide durch die Wettbewerbskommission

(WEKO) und Zivilgerichte erforderlich, um festzustellen, ob eine rela- tive Marktmacht vorliegt und sich beispielsweise ein in einer bilateralen Geschäftsbeziehung verlangter Preis einschliesslich allfälliger Rabatte und Zuschüsse durch legitime Gründe rechtfertigen lässt. Obwohl die entsprechenden Bestimmungen in Deutschland seit Jahrzehnten (vor- wiegend durch die Zivilgerichte) angewendet werden, sind die Krite- rien, ab wann ein Unternehmen abhängig ist, weiterhin unscharf. Zudem bestünde bei einer Einführung einer solchen Regelung die Gefahr, dass die WEKO aufgrund der Zusatzbelastung weniger herkömmliche (und möglicherweise volkswirtschaftlich schädlichere) Fälle aufgreifen könnte. Auch im Hinblick auf den zivilrechtlichen Weg bestünde die Gefahr, dass mit der Bestimmung einseitig primär Schweizer Unternehmen betrof- fen wären, da die Rechtsdurchsetzung gegenüber Unternehmen mit Sitz im Ausland in der Praxis mit grösseren Schwierigkeiten verbunden sein dürfte. Der Bundesrat erwartet keine grosse Breitenwirkung auf das allge- meine Preisniveau in der Schweiz. Grund dafür ist insbesondere, dass nur Standardprodukte betroffen sind, da der Nachweis einer unrecht- mässigen (preislichen) Diskriminierung beispielsweise für einzelne Ma- schinen, die aufgrund spezifischer Bedürfnisse der Abnehmenden für diese individuell produziert werden, sehr schwierig wäre. Potenziell be- troffen wären vorwiegend hochpreisige Produkte mit einem übermäs- sigen Preisaufschlag oder Produkte mit grossen Handelsvolumina. Zusammenfassend begrüssen wir im Grundsatz, dass der Fair-Preis-­ Initiative ein Gegenvorschlag gegenübergestellt und versucht wird, die unerwünschten volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Initiative – Gefährdung der Rechtssicherheit und von Arbeitsplätzen sowie Ein- schränkung der Wirtschaftsfreiheit – zu verringern. Der Gegenvorschlag lässt jedoch mit Blick auf die Anwendung und Durchsetzung viele Fragen offen. Damit der Initiative ein zielführender und wirkungsvoller Gegen- vorschlag gegenübergestellt werden kann, bedarf es noch erheblicher Korrekturen am Entwurf. Die Vorlage ist im Sinne der parlamentarischen Initiative von Hans Altherr, 14.449, anzupassen. Die Massnahmen müs- sen griffiger und die Unsicherheiten für den Vollzug beseitigt werden. In diesem Sinne befürworten wir einen Gegenvorschlag, können einem solchen aber nur zustimmen, wenn er gegenüber dem vorliegenden Ent- wurf erheblich verbessert wird.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli