Bundesgesetz über die Erstreckung der Verlustverrechnung, Vernehmlassung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 27. September 2023

1129. Bundesgesetz über die Erstreckung der Verlustverrechnung

Erwägungen

(Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 28. Juni 2023 hat das Eidgenössische Finanzdeparte- ment den Entwurf des Bundesgesetzes über die Erstreckung der Verlust- verrechnung (Umsetzung der Motion WAK-N 21.3001) zur Vernehm- lassung unterbreitet.

Ausgangslage In der Folge der Coronapandemie forderte das Bundesparlament, die Verlustverrechnung für Unternehmen von sieben auf zehn Jahre auszu- dehnen. Handlungsbedarf zur Anpassung der Verlustverrechnungspe- riode bestehe, weil nach der heute geltenden Regelung Unternehmen unter Umständen Verluste nicht mit späteren Gewinnen verrechnen könnten. Unabhängig von der Grösse, der Rechtsform oder der Branche sollen gemäss der überwiesenen Motion 21.3001 «Möglichkeit zur Verlustver- rechnung auf zehn Jahre erstrecken» alle Unternehmen von der Mass- nahme profitieren können.

Inhalt der Vorlage Mit der Ausdehnung der Verlustverrechnung von sieben auf zehn Jahre wird dem verfassungsrechtlichen Gebot der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verstärkt Rechnung getragen. Die Massnahme soll die Erholung der durch die Coronapandemie geschädig- ten Unternehmen erleichtern und für Verluste ab dem Steuerjahr 2020 gelten. Bei Unternehmen, die während der Coronapandemie stark gelitten haben, kann die verlängerte Verlustverrechnung unter Umständen den Wiederaufbau erleichtern. Von der Massnahme dürften auch neu gegrün- dete Unternehmen profitieren, die eine längere Aufbauphase verzeichnen. Die Mindereinnahmen für Bund, Kantone und Gemeinden lassen sich mangels statistischer Daten nicht quantifizieren.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und als Word-Version an vernehm- [e-mail]): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 28. Juni 2023, mit dem Sie uns den Entwurf des Bundesgesetzes über die Erstreckung der Verlustver- rechnung zur Vernehmlassung unterbreitet haben. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Mit dem Bundesgesetz über die Erstreckung der Verlustverrechnung wird die Ausdehnung der steuerlichen Verlustverrechnung von heute sie- ben auf neu zehn Jahre bezweckt. Die Massnahme soll die Erholung der durch die Coronapandemie geschädigten Unternehmen erleichtern und daher für Verluste ab dem Jahr 2020 gelten. Diese steuerliche Entlastungsmassnahme soll jedoch für alle Unternehmen, d. h. unabhängig von der Rechtsform auch für selbst- ständig Erwerbstätige und juristische Personen, gelten. Ebenso soll die Verrechnungsperiode von inländischen Unternehmensverlusten wie auch die provisorische Verlustübernahme aus ausländischen Betriebsstätten gleichermassen erstreckt werden. Mit dem vorgeschlagenen Inkrafttreten der Regeln am 1. Januar 2028 soll sichergestellt werden, dass beim Bund und bei den Kantonen die neuen Regeln für Verluste ab Steuerperiode 2020 wirksam, ältere Verluste davon aber nicht erfasst werden. Wir beurteilen diese Vorlage wie folgt: Mit der periodenübergreifenden Verlustverrechnungsmöglichkeit wird das im Steuerrecht verankerte Periodizitätsprinzip durchbrochen, damit die periodenübergreifende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Unternehmen vermehrt berücksichtigt wird. Wir erachten in dieser Hin- sicht allerdings die bisherige Lösung bzw. heutige Verlustverrechnungs- periode von sieben Jahren als ausreichend. Sie hat sich in der Praxis be- währt. Wir gehen sodann nicht davon aus, dass mit der vorgeschlagenen Massnahme den durch die Coronapandemie geschädigten Unternehmen in breitem Masse geholfen würde. Aufgrund der wirtschaftlich guten Ent- wicklung bestehen derzeit keine Anzeichen, dass die Unternehmen die Auswirkungen der Coronapandemie bis zum Ablauf der geltenden Ver- lustverrechnungsperiode nicht überwunden haben. Zudem weisen wir darauf hin, dass bereits unter geltendem Recht die Verluste im Sanie- rungsfall zeitlich unbegrenzt und innerhalb von Unternehmensgruppen oftmals im Rahmen von Umstrukturierungen (z. B. Fusionen) genutzt werden können. Bei natürlichen Personen mit einer Verlustsituation von über sieben Jahren stellt sich zudem die Frage, ob es sich überhaupt um eine auf Erwerb ausgerichtete Tätigkeit handelt (Stichwort: Abgrenzung zur Liebhaberei).

Die Verlängerung der Verlustverrechnungsperiode würde zudem zu einem administrativen Mehraufwand führen, sowohl für die Steuer- pflichtigen als auch für die Steuerbehörden. Je weiter die Verlustperio- de zurückliegt, umso schwieriger wird die Erstellung des massgeblichen Sachverhalts. Gemäss erläuterndem Bericht berücksichtigt die Verlän- gerung der Frist auf zehn Jahre, dass die Geschäftsunterlagen lediglich zehn Jahre aufbewahrt werden müssen (Art. 958f OR). Verschiedene Kantone prüfen die Verluste allerdings erst, wenn sie mit Gewinnen verrechnet werden können. Erfolgt diese Prüfung erst nach Ablauf der zehn Jahre, könnten Unternehmen mangels Aufbewahrung der Ge- schäftsbücher unter Umständen die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen haben. Für die Unternehmen kann daher eine Aufbewahrung der Ge- schäftsbücher über die gesetzliche Frist hinaus geboten sein (sinngemäss zur Geltendmachung der erweiterten Verlustverrechnung im Sanierungs- fall gemäss Art. 67 Abs. 2 Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [SR 642.11]). Eine Verlängerung der Verlustverrechnungsperiode erschwert letzt- lich auch die Finanzplanung der Gemeinwesen, was insbesondere die Jahre nach der Finanzkrise und auch nach der Coronakrise zeigten. Zu- dem ist mit Steuerausfällen für die Gemeinwesen zu rechnen. Gestützt auf diese Beurteilung lehnen wir die Vorlage ab.

Vorgeschlagener Gesetzestext und Umsetzung in den Kantonen Zum Gesetzestext bzw. Wortlaut der einzelnen Bestimmungen haben wir grundsätzlich keine Anmerkungen. Wir bringen einzig folgenden Hin- weis an: Gemäss erläuterndem Bericht (Abschnitt 3.2) wird davon aus- gegangen, dass die neuen Regeln zwingend am 1. Januar 2028 in Kraft treten müssen. Es wird darauf hingewiesen, dass es bei einem verzögerten Inkrafttreten (z. B. am 1. Januar 2029) eine weitere Übergangsbestimmung bräuchte, andernfalls könnten Verluste aus dem Geschäftsjahr 2020 für die Veranlagung der Steuerperiode 2028 nicht mehr berücksichtigt werden (Abschnitt 4 zu Art. 205g und 207c). Es wäre somit zu prüfen, ob die Mög- lichkeit einer verzögerten Inkraftsetzung nicht bereits in der Übergangs- bestimmung zur Vorlage berücksichtigt werden könnte, damit nachträg- liche Anpassungen des Gesetzestextes vermieden werden können.

Kantonale Schätzungen der Verlustvorträge Die in Ihrem Schreiben spezifisch gestellten Fragen betreffend Schät- zungen von Verlustvorträgen beantworten wir wie folgt:

Mangels systematischer und auswertbarer Erfassung der notwendigen statistischen Daten kann kein Betrag an Verlustvorträgen geschätzt wer- den, der jährlich im Kanton Zürich aufgrund der auf sieben Jahre be- grenzten Verrechnungsperiode untergeht. Aufgrund unserer Erfahrung handelt es sich jedoch in der Tendenz um wenige bzw. Einzelfälle, die von einer nicht (vollständigen) Verlustverrechnung betroffen sind. Die betragsmässige Spannbreite dieser Verlustvorträge kann dabei allerdings sehr gross sein, von geringen Beträgen im Tausenderbereich bis zu Ein- zelfällen im mehrstelligen Millionenbereich. Inwiefern bzw. in welchem Umfang diese Verlustvorträge bei einer Ausdehnung auf zehn Jahre schätzungsweise zusätzlich geltend gemacht werden können, lässt sich ebenso wenig beantworten, da dies (zusätzlich) eine Gewinnprognose der betroffenen Unternehmen erfordern würde.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli