Versicherungsaufsichtsgesetz, Änderung, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 6. Februar 2019

118. Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG), Vernehmlassung Das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG; SR 961. 01) regelt die Aufsicht des Bundes über Versicherungsunternehmen so- wie Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler. Die Vernehmlassungs- vorlage vom 14. November 2018 sieht vor, dieses Gesetz in ausgewählten Bereichen an die veränderten Gegebenheiten und an die Entwicklungen in den letzten Jahren anzupassen. So soll ein Sanierungsverfahren geschaffen werden, wonach Versiche- rungsunternehmen im Krisenfall wie Banken saniert werden können und nicht direkt liquidiert werden müssen. Weiter soll eine Kundenkategori- sierung eingeführt werden, die es den Versicherungsunternehmen ermög- licht, von Aufsichtserleichterungen zu profitieren, wenn sie über keine Privatkundinnen und -kunden, sondern nur über professionelle Kunden verfügen. Versicherungsunternehmen mit innovativen Geschäftsmodel- len sollen unter bestimmten Voraussetzungen, namentlich der Wahrung des Versichertenschutzes, ganz von der Aufsicht befreit werden können. Schliesslich sollen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler beim Vertrieb von Versicherungsprodukten mit Anlagecharakter die gleichen Verhaltenspflichten einhalten müssen, wie sie für Finanzdienstleister nach dem neuen Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über die Finanzdienstleistun- gen (SR 950.1) gelten werden. Zudem werden weniger weitgehende Anpassungen am Gesetz vor- geschlagen, die bei den Arbeiten als sachgerecht erachtet wurden. Formal wird dem Gesetz durch die Einführung von Abschnittstiteln eine über- sichtlichere Struktur verliehen.

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]- min.ch): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 14. November 2018, zum Ent- wurf für die Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes Stellung zu nehmen, und äussern uns wie folgt:

1. Geltungsbereich Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Entwurfs unterstellt «Versicherungsunterneh- men mit Sitz in der Schweiz» der Aufsicht nach dem Versicherungsauf- sichtsgesetz. Mit dieser Bestimmung wird die Unabhängigkeit der öffent- lich-rechtlichen kantonalen Gebäudeversicherungen infrage gestellt, wozu kein Anlass besteht. Im erläuternden Bericht zur Vernehmlassungsvorlage (S. 12) wird aus- geführt, mit der Änderung in Buchstabe a werde der heutigen Auslegung entsprechend klargestellt, dass ein Versicherungsunternehmen mit Sitz in der Schweiz in jedem Fall der Aufsicht unterstehe, unabhängig von der Art des von ihm betriebenen Versicherungsgeschäfts. Die Rechtsetzungs- kompetenz des Bundes gemäss Art. 98 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) beschränkt sich jedoch auf den Erlass von Vorschriften über das Privatversicherungswesen. Der Bund verfügt somit über keine Kompe- tenz, kantonale öffentlich-rechtliche Gebäudeversicherungen der Bundes- aufsicht zu unterstellen. Dies entspricht der geltenden Rechtspraxis. Das Bundesgericht hat in BGE 138 I 378 (E. 9.5 und 11.1) bestätigt, dass die Bundeskompetenz gemäss Art. 98 Abs. 3 BV nur die Versicherungs- aufsicht über privatrechtlich organisierte Versicherungen umfasst, nicht jedoch kantonale öffentlich-rechtliche Versicherungen. Das Bundesge- richt stellte dabei klar, dass das Kriterium dafür, was unter «Privatver- sicherungen» zu verstehen ist, die Rechtsform des Versicherungsunter- nehmens und nicht die Rechtsnatur des Versicherungsverhältnisses ist. Wir gehen davon aus, dass mit dem revidierten Gesetz die geltende Rechtspraxis respektiert werden soll, zumal die Bestimmung der Bundes- verfassung, auf die sich das Gesetz unter anderem stützt, nicht zur Dis- kussion steht. Im Sinne der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit sollte indessen die Liste der Ausnahmen vom Geltungsbereich in Art. 2 Abs. 2 lückenlos und abschliessend formuliert werden. Wir schlagen deshalb vor, Art. 2 Abs. 2 wie folgt zu ergänzen: «² Nicht der Aufsicht nach diesem Gesetz unterstehen: […] f. Versicherungsunternehmen des kantonalen öffentlichen Rechts.» Unabhängig von der Berücksichtigung dieses Änderungsantrags ist in jedem Fall klarzustellen, dass an der geltenden Rechtslage nichts geän- dert werden soll. So sollte zumindest in der Botschaft des Bundesrates zu Art. 2 Abs. 1 Bst. a unmissverständlich festgehalten werden, dass das Versicherungsaufsichtsgesetz auch weiterhin nicht auf kantonale Ge- bäudeversicherungen Anwendung findet bzw. diese nicht der Aufsicht der FINMA unterstehen.

2. Schaffung eines Sanierungsverfahrens Die vorgesehene Schaffung eines Sanierungsverfahrens in Anlehnung an das Bankenrecht begrüssen wir. Wenn ein Konkurs eines Versiche- rungsunternehmens durch eine erfolgreiche Sanierung abgewendet wer- den kann, liegt dies im Interesse aller Beteiligten, insbesondere auch der Versicherten.

3. Stärkung der Innovationskraft Im Interesse des Finanzplatzes Zürich – und damit auch im gesamt- wirtschaftlichen Interesse der Schweiz – ist darauf zu achten, dass es die gesetzlichen Rahmenbedingungen den Versicherungsunternehmen er- möglichen, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten und zu stärken. Beson- ders wichtig ist dabei, dass sie den nötigen Raum für Innovationen er- halten. Dies wiederum setzt voraus, dass das Gesetz in einem gewissen Rahmen Experimente erlaubt. Wir würden es deshalb begrüssen, wenn in Anlehnung an das Bankenrecht ein bewilligungsfreier Innovationsraum («Sandbox») als Experimentierfeld im Kleinstmassstab sowie eine «In- surTech-Lizenz» mit erleichterten Anforderungen für Geschäfte in einem grösseren, aber dennoch beschränkten Rahmen geschaffen werden könn- ten.

4. Ausdehnung der Aufsicht auf Niederlassungen ausländischer Rückversicherer Die in Art. 2 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 des Entwurfs vorgesehene pauschale Ausdehnung der schweizerischen Aufsicht auf Niederlassungen auslän- discher Rückversicherer lehnen wir ab. In den vergangenen Jahren sind in der Schweiz zahlreiche solche Niederlassungen gegründet worden, na- mentlich auch in Zürich. Dadurch wurde die Stellung des hiesigen Rück- versicherungsstandorts im weltweiten Wettbewerb gestärkt; zudem wur- den Arbeitsplätze geschaffen und Steuereinnahmen erzeugt. Eine un- differenzierte Unterstellung unter die schweizerische Aufsicht würde diese Entwicklung gefährden. Der damit verbundene Aufwand könnte ausländische Rückversicherer dazu veranlassen, ihre Niederlassungen in der Schweiz aufzugeben oder von der Gründung solcher Niederlassun- gen abzusehen. Die vorgesehene Regelung ist zudem weder rechtlich noch sachlich geboten. Soweit ausländische Rückversicherer schon in ihrem Sitzstaat einer angemessenen Aufsicht unterstehen, kann sich die (ergän- zende) schweizerische Aufsicht auf die grundlegenden Punkte beschrän- ken. Wir regen demgemäss an, für diesen Fall eine vereinfachte Aufsicht mit stark vermindertem administrativem Aufwand vorzusehen.

5. Pflicht zum Anschluss an eine Ombudsstelle Der Entwurf auferlegt allen Anbietern von Versicherungsprodukten die Pflicht, sich einer vom Eidgenössischen Finanzdepartement anerkann- ten Ombudsstelle anzuschliessen. Diese Regelung beruht auf dem Grund- gedanken, dass das Ombudswesen grundsätzlich der Versicherungsbran- che überlassen werden soll und dass der Bundesrat nur bei Fehlen einer geeigneten Ombudsstelle eine solche errichten würde. Dieser Ansatz ist zu begrüssen. Damit ist gewährleistet, dass allen Versicherten sowie Ver- sicherungsnehmerinnen und -nehmern die Möglichkeit eines Schlich- tungsverfahrens vor einer unabhängigen, unparteiischen, fachkundigen und staatlich legitimierten Stelle offensteht. Dies dient dem Rechtsfrie- den und dadurch letztlich allen Beteiligten.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Sicherheitsdirektion, die Volkswirt- schaftsdirektion und die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli