Bürgerrechtsverordnung, Totalrevision, Vernehmlassung, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 7. Dezember 2016

1186. Totalrevision der Bürgerrechtsverordnung (Vernehmlassung)

A. Ausgangslage Der Bund hat die Rechtsgrundlagen für die Erteilung des Schweizer Bürgerrechts vollständig überarbeitet. Das totalrevidierte Bundesgesetz über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) wurde von den eidgenössischen Räten am 20. Juni 2014 beschlossen. Gestützt darauf, hat der Bundesrat am 17. Juni 2016 die Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsverordnung, BüV; SR 141.01) erlassen und die Inkraftsetzung der neuen Rechtsgrundlagen auf den 1. Januar 2018 fest- gelegt. Das neue Bundesrecht erfordert eine grundlegende Überarbeitung der kantonalen Bürgerrechtsbestimmungen; diese erfolgt in einem ersten Schritt durch die Totalrevision der kantonalen Bürgerrechtsverordnung (auf den 1. Januar 2018) und in einem zweiten Schritt durch den Erlass eines neuen kantonalen Bürgerrechtsgesetzes (voraussichtlich 2020). Das geltende Bürgerrechtsgesetz des Bundes enthält nur rudimentäre Vorgaben im Bereich der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen. Die diesbezügliche Rechtsetzung war bis anhin vor allem Sache der Kantone. Dies ändert sich nun grundlegend mit dem Erlass der Bürgerrechtsver- ordnung durch den Bundesrat. Darin konkretisiert der Bund erstmals in bedeutendem Umfang die gesetzlichen Vorgaben selber, insbesondere bei den Voraussetzungen der ordentlichen Einbürgerung. Die Einbürgerungs- kriterien des Bundes sind so präzis, dass sie von den Kantonen und Ge- meinden im Wesentlichen ohne Ergänzungsrecht direkt angewendet wer- den können. Der kantonalen Gesetzgebung kommt nur noch dort eine eigenständige Bedeutung zu, wo der Kanton die Integrationskriterien ver- schärfen will, sowie bei der Regelung des Verfahrens im Kanton und in den Gemeinden.

B. Grundsätze für die Revision Bei der Revision der kantonalen Bürgerrechtsverordnung sind die drei folgenden Grundsätze wegleitend:

1. Die Vernehmlassungsvorlage orientiert sich am Grundsatz, dass für die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts die gleichen Vo- raussetzungen gelten sollen wie für die Erteilung der Einbürgerungs- bewilligung des Bundes.

2. Nachdem die Hürden für die Erlangung des Bürgerrechts vom Bundes- gesetzgeber deutlich erhöht wurden, besteht für den Kanton kein An- lass, auf Verordnungsstufe zusätzliche Verschärfungen vorzunehmen. Damit kann der Kanton Zürich einen wirksamen Beitrag zur landes- weiten Harmonisierung der Einbürgerungsvoraussetzungen leisten (vgl. RRB Nr. 1052/2015). Ein Viertel aller Einbürgerungen in der Schweiz erfolgt im Kanton Zürich. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind dort vorgesehen, wo die Kan- tonsverfassung zusätzliche Anforderungen an die Integration stellt. Dies betrifft die Kenntnisse der deutschen Sprache und das Vertrautsein mit den hiesigen Verhältnissen (Art. 20 Abs. 3 KV).

3. Mit der Revision der Bürgerrechtsverordnung sollen einheitliche Ein- bürgerungsvoraussetzungen in allen Zürcher Gemeinden geschaffen werden, wie dies die Kantonsverfassung verlangt (Art. 20 Abs. 2 KV). Diese Vorgabe ist heute nicht erfüllt: Eine Reihe von Gemeinden stellt bei Bewerberinnen und Bewerbern ohne Anspruch auf Einbürgerung strengere Anforderungen an die Dauer des Aufenthalts und die wirt- schaftliche Erhaltungsfähigkeit als das kantonale Recht. Dies führt zu unerwünschten Ungleichbehandlungen von Einbürgerungswilligen in- nerhalb des Kantons. Eine rechtsgleiche Behandlung lässt sich dadurch erreichen, dass das kantonale Recht die Frage der Aufenthaltsdauer und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit abschliessend regelt.

C. Vernehmlassungsentwurf Kernpunkt der Revision ist die Anpassung der kantonalen Bürger- rechtsverordnung an das neue Bundesrecht. Die Vernehmlassungsvorlage sieht, in Verbindung mit dem neuen Bundesrecht, verbindliche Kriterien vor, die eine einheitliche Beurteilung der Integration der Einbürgerungs- willigen in allen Zürcher Gemeinden ermöglichen. Weitere Anpassungen betreffen das Einbürgerungsverfahren. Die Vernehmlassungsvorlage gliedert sich in sieben Abschnitte mit 39 Bestimmungen:

1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen Im ersten Abschnitt sind der Regelungsgegenstand der Verordnung, der Datenaustausch zwischen den Einbürgerungsbehörden und die Aufsicht über das Bürgerrechtswesen geregelt.

2. Abschnitt: Ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern Dieser Abschnitt bildet den Schwerpunkt der Verordnung. Die Be- stimmungen regeln die Aufenthaltsdauer und konkretisieren die bundes- rechtlichen Integrationskriterien im Hinblick auf die hiesigen Verhält- nisse (Kenntnisse der deutschen Sprache und Vertrautsein mit den Ver- hältnissen im Kanton Zürich und der Wohnsitzgemeinde). Weiter wird das Einbürgerungsverfahren innerhalb des Kantons geregelt (Gesuchsunter- lagen, Prüfung der Voraussetzungen auf Stufe Kanton und Gemeinde).

3. Abschnitt: Einbürgerung von Schweizerinnen und Schweizern Die Einbürgerung von Schweizerinnen und Schweizern – d. h. der Wech- sel oder der zusätzliche Erwerb eines Gemeinde- oder Kantonsbürger- rechts – regelt ausschliesslich das kantonale Recht. Wie bisher gelten für Schweizerinnen und Schweizer einfachere Einbürgerungsbedingungen.

4. Abschnitt: Entlassung aus dem Bürgerrecht Dieser Abschnitt übernimmt das geltende Recht. Er enthält lediglich systematische und redaktionelle Anpassungen.

5. Abschnitt: Gebühren Die Gebührenbestimmungen orientieren sich weitgehend am gelten- den Recht. Neu ist die Bestimmung, wonach die Gemeinden allen Bewer- berinnen und Bewerbern bis zum 25. Altersjahr nur die halbe Gebühr in Rechnung stellen dürfen.

6. Abschnitt: Erleichterte Einbürgerung Bei der erleichterten Einbürgerung handelt es sich um ein Bundes- verfahren. Das kantonale Recht regelt lediglich die Mitwirkung des Kan- tons und der Gemeinden bei den Erhebungen, die der Bund für den Ent- scheid über die erleichterte Einbürgerung benötigt.

7. Abschnitt: Übergangsbestimmung Hier wird der Grundsatz der Nichtrückwirkung ausdrücklich verankert: Gesuche, die bis zum 31. Dezember 2017 eingereicht werden, werden nach den Bestimmungen des bisherigen Rechts behandelt. Die Direktion der Justiz und des Innern ist zu ermächtigen, zum Ent- wurf für eine Totalrevision der Bürgerrechtsverordnung ein Vernehmlas- sungsverfahren durchzuführen.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat: I. Die Direktion der Justiz und des Innern wird ermächtigt, zum Ent- wurf für eine Totalrevision der Bürgerrechtsverordnung eine Vernehm- lassung durchzuführen. II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und der Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi