Technische Verordnung über Abfälle (TVA), Totalrevision, Anhörung, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 19. November 2014

1218. Technische Verordnung über Abfälle, Totalrevision (Anhörung) Mit Schreiben vom 10. Juli 2014 unterbreitete das Eidgenössische Depar- tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) den Entwurf für die Totalrevision der Technischen Verordnung vom 10. De- zember 1990 über Abfälle (TVA, SR 814.600) zur Anhörung.

Ausgangslage Das Ziel der Totalrevision ist eine moderne Abfallwirtschaft, wie sie bereits im Leitbild der schweizerischen Abfallwirtschaft von 1986 skiz- ziert wurde. Die aus dem Jahr 1990 stammende Technische Verordnung über die Abfälle ist aufgrund der Entwicklung der letzten 20 Jahre ver- altet. Das gewählte Vorgehen der letzten Jahre, die Verordnung mit zahl- reichen Ergänzungen und Änderungen aktuell zu halten, ist an seine Grenzen gestossen, sodass es zweckmässig ist, diese Verordnung neu zu erlassen. Der Kanton Zürich hat mehrfach darauf hingewiesen, dass ein solches schrittweises Vorgehen die zu Recht geforderte Planungssicher- heit bei investitionsintensiven Vorhaben, wie beispielsweise Deponien, Kehrichtverbrennungsanlagen oder Bauabfallanlagen, infrage stellt. So wurde denn auch zu einer der geplanten Änderungen der Standpunkt vertreten, dass diese nach einem klaren Konzept und «aus einem Guss» zu erfolgen habe (RRB Nr. 343/2009). Der nun vorliegende Verordnungsentwurf bringt die erwünschte Ent- schlackung von alten Bestimmungen und enthält wertvolle neue Ele- mente. So soll unter anderem auch der im Abfallgesetz des Kantons Zü- rich enthaltene Grundsatz, wonach Abfallanlagen nach dem Stand der Technik zu betreiben sind, übernommen werden. Leider fehlen im vorliegenden Entwurf, anders als in der bestehen- den Verordnung, ausformulierte Ziele. Der Entwurf der neuen TVA ent- hält in sehr unterschiedlicher Ausgestaltung zum Teil Anforderungen und Detailbestimmungen, die einerseits zu einem erheblichen Mehraufwand führen und anderseits in diesem Detaillierungsgrad nicht auf Verord- nungsstufe geregelt werden müssen. Mit dem Entscheid des Ständerates vom 18. September 2014 hinsicht- lich der vom Bundesrat vorgelegten Botschaft zur Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourceneffiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» und zum indirekten Gegenvorschlag (Änderung des Umweltschutzge-

setzes; BBl 2014 1817) hat sich eine neue Ausgangslage ergeben. Der Ständerat ist auf die Vorlage eingetreten und hat diese gleichzeitig mit einem konkreten Auftrag an seine vorberatende Kommission zurückge- wiesen. Gemäss diesem Auftrag ist die Vorlage vor allem auf den Bereich der Abfallwirtschaft und das Schliessen von Stoffkreisläufen auszurich- ten. Zudem sind die in der Anhörung aus Vollzugskreisen vorgebrachten Änderungsvorschläge aufzunehmen. Zur Revision des Umweltschutz- gesetzes, als indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Grüne Wirt- schaft», hat sich der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 1138/2013 geäussert. Unter diesen Rahmenbedingungen ist es nicht sinnvoll, vorgängig technische Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsebene zu erlas- sen, wenn kurz danach das Umweltschutzgesetz in den entsprechenden Bereichen wesentliche Erneuerungen erfährt. Es ist daher angezeigt, die Totalrevision der TVA zurückzustellen, bis die entsprechende Über- arbeitung des Umweltschutzgesetzes durch das Parlament erfolgt ist.

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt BAFU, Abteilung Abfall und Rohstoffe, 3003 Bern; auch per E-Mail an: [e-mail]): Mit Schreiben vom 10. Juli 2014 haben Sie uns die Unterlagen zur Total- revision der Technischen Verordnung vom 10. Dezember 1990 über Ab- fälle (TVA, SR 814.600) zur Anhörung zugestellt. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit, zur Vorlage Stellung zu nehmen, und äussern uns wie folgt:

1. Allgemeine Bemerkungen Wir begrüssen es, dass ein Entwurf für die Totalrevision der TVA vor- liegt, bei dem veraltete Bestimmungen entfernt und neue Elemente für eine zukunftsorientierte Abfallwirtschaft aufgenommen wurden. Wir an- erkennen dabei die geleistete Arbeit, die zum Ziel hat, die aus dem Jahr 1990 stammende Verordnung abzulösen. Mit dem Normkonzept zur Re- vision der TVA vom Mai 2011 wurde für dieses Vorhaben ein wertvolles Konzept erarbeitet. Die Grundsätze aus dem visionären Leitbild für die schweizerische Abfallwirtschaft von 1986 und das Normkonzept bilden wichtige Grundlagen für die mittel- und langfristige Weiterentwicklung der Abfall- und Ressourcenwirtschaft. Wir begrüssen, dass im Verord- nungsentwurf der Begriff «Stand der Technik» als dynamisches Element

der Weiterentwicklung aufgenommen wurde. In der Ausgestaltung des vorliegenden Verordnungsentwurfes wurden indes leider in vielen Be- reichen Instrumente und Massnahmen formuliert, die sich zu stark auf die Regelung von Details konzentrieren. Damit würde die neue Verord- nung in vielen Bereichen eine einschränkende statt zukunftsoffene Wir- kung entfalten. Der Grund dafür liegt in einer fehlenden Ausrichtung auf die langfristigen Ziele, wie sie im Abfallleitbild und im Normenkon- zept enthalten sind. Der hohe Detaillierungsgrad führt zu beträchtlichem personellen und finanziellen Mehraufwand für die Entsorgungswirtschaft und die Behör- den. Damit entsteht auch die Gefahr, dass die zum Teil sehr detailliert formulierten Vorgaben zur Datenerfassung gar nie flächendeckend um- gesetzt werden. Ein weites Auseinanderklaffen der rechtlichen Vorgaben und der Vollzugswirklichkeit würde letztlich die Glaubwürdigkeit der behördlichen Vollzugsbemühungen infrage stellen. Die Abfallwirtschaft hat in den letzten 20 Jahren in vielen Bereichen grosse Fortschritte er- zielt, wie etwa bei der Entsorgungssicherheit, der stofflichen und ener- getischen Nutzung der Abfälle sowie der sicheren Ablagerung der nicht verwertbaren Rückstände. Diese Erfolge konnten mit einem verhältnis- mässigen Aufwand erzielt werden. Daran soll sich nichts ändern. Die schweizerische Abfallwirtschaft braucht adressatengerechte, offene Re- gelungen sowie die Formulierung von Zielen und Grundsätzen. Eine allen- falls notwendige Erhöhung des Detaillierungsgrades soll ausserhalb der TVA in branchenspezifischen Regelwerken oder Vollzugshilfen vorge- nommen werden. Mit dem Entscheid des Ständerates vom 18. September 2014, auf die vom Bundesrat vorgelegte Botschaft zur Volksinitiative «Für eine nach- haltige und ressourceneffiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» und zum indirekten Gegenvorschlag (Änderung des Umweltschutzgesetzes [USG]) einzutreten und die Vorlage gleichzeitig an die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie zur Überarbeitung zurückzuweisen, hat sich in Bezug auf die Totalrevision der TVA eine neue Ausgangslage erge- ben. Dieser Umstand ist für die Ausgestaltung der TVA darum von be- sonderer Bedeutung, weil der Ständerat die Kommission beauftragt hat, die in der Anhörung aus Vollzugskreisen vorgebrachten Änderungsvor- schläge in das USG aufzunehmen und die Vorlage vor allem auf den Be- reich der Abfallwirtschaft und das Schliessen von Stoffkreisläufen aus- zurichten. Dies macht es aus unserer Sicht erforderlich, dass der Inhalt der TVA, der einer Totalrevision unterzogen werden soll, sowohl inhalt- lich als auch zeitlich auf diese Gesetzesrevision abgestimmt wird, damit die technischen Ausführungsvorschriften dem übergeordneten Recht folgen.

Viele Massnahmen im Bereich der Abfall- und Ressourcenwirtschaft sind mit kapitalintensiven Investitionen verbunden. Damit die zu Recht als wichtig eingestufte Planungssicherheit gewährleistet werden kann, sollten nicht aufgrund der sich abzeichnenden Gesetzesänderung kurz nach der Totalrevision der TVA wieder Anpassungen an dieser Verord- nung vorgenommen werden müssen. Wir beantragen daher, die Totalrevision der TVA zurückzustellen, bis die Änderungen des USG vorliegen. Die Zwischenzeit kann genutzt wer- den, um Abgrenzungen und Schnittstellen mit anderen Vollzugsbereichen zu klären. Ziel muss sein, dass am Schluss eine zukunftsfähige Verord- nung verabschiedet werden kann, die sich an den Zielen und überge- ordneten Vorgaben des USG orientiert und so, unter Wahrung der Pla- nungssicherheit, zu einer Weiterentwicklung der Abfall- und Ressourcen- wirtschaft beiträgt. Da im Bereich der Abfallwirtschaft in der Schweiz jährlich rund 3 Mrd. Franken umgesetzt werden, erachten wir dieses Vorgehen als zwingend notwendig.

2. Abstimmungsbedarf mit anderen Vollzugsbereichen Bei der Entsorgung von leicht radioaktiven Abfällen aus Industrie und Gewerbe sowie von Abfällen aus belasteten Standorten zeigt es sich immer wieder, dass eine Abstimmung zwischen den Vollzugsverordnun- gen des Abfallrechts und des Strahlenschutzrechts fehlt. Mit der heutigen Abgrenzung der Sachbereiche können bestehende und künftige Heraus- forderungen nicht gelöst werden. Es ist unumgänglich, dass Entsorgungs- anlagen gemäss TVA in gewissen Fällen auch für die Behandlung von leicht radioaktiven Abfällen eingesetzt werden. Für die in Aussicht ge- stellte Revision der Strahlenschutzgesetzgebung müssen die erforderli- chen Anpassungen in den Verordnungen vorgenommen werden. Im Zusammenhang mit der verlangten Abklärungspflicht hinsicht- lich Schadstoffen bei Um- und Rückbauten ist eine Abstimmung mit der Bauarbeitenverordnung vom 29. Juni 2005 (SR 832.311.141) vorzu- nehmen. Es handelt sich um sich überlagernde Schutzbereiche mit un- terschiedlichen Verantwortlichkeiten von Unternehmern und Bauher- ren, die geklärt werden müssen. Die Schnittstellen zur Verordnung vom 25. Mai 2011 über die Ent- sorgung von tierischen Nebenprodukten (VTNP, SR 916.441.22) sind klarer zu fassen. Es ist nicht eindeutig, welche Sachverhalte den Bestim- mungen der VTNP unterliegen.

3. Verbesserungsvorschläge zum Entwurf TVA

3.1 Adressatengerechte Regelungen Der Grundsatz der Phosphorverwertung gemäss Art. 15 wird grund- sätzlich unterstützt. Die Regeln sollen jedoch zukunftsorientiert in die- jenigen Verordnungen eingefügt werden, in denen die Handlungsoptio- nen festgelegt werden. Adressatengerecht sowie unter Sicherstellung der Methodenfreiheit, d. h. hinsichtlich der Rückgewinnung von Phosphor aus Abwasser oder aus Klärschlammasche, ist die vorgeschlagene Rege- lung in der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) und nicht in der TVA festzuschreiben. In der GSchV sind bereits die Abwasserbeseitigung und die Klärschlammentsorgung gere- gelt. Bezüglich der Rückgewinnung von Phosphor aus tierischen Abfäl- len bedeutet dies, dass der Grundsatz der Verwertung in der VTNP und nicht in der TVA zu verankern ist. Dies soll im Rahmen der 2015 vorge- sehenen Revision der VTNP umgesetzt werden.

3.2 Formulierung von Grundsätzen und Zielen Die geltende TVA nennt als langfristiges Ziel, dass nachsorgefreie Inertstoffe und Reststoffe abzulagern sind. Demgegenüber weist der Ent- wurf fünf verschiedenen Deponietypen auf und lässt eine Priorisierung zugunsten der Ablagerung von unbedenklichen und nachsorgefreien Ab- fällen vermissen. Der Bau von Deponien erfordert grosse Investitionen. Da sich die Abfallbehandlung auch in den nächsten 20 Jahren weiter- entwickeln wird, liegt die Planungssicherheit für kapitalintensive Inves- titionen nicht in der Festlegung einer Vielzahl von Deponietypen mit unterschiedlichsten Zulassungsvoraussetzungen. Vielmehr ist als lang- fristiges Ziel in die TVA der Grundsatz aufzunehmen, dass «nicht verwert- bare Abfälle so zu behandeln sind, dass sie nachsorgefrei abgelagert werden können». In diesem Zusammenhang ist auf die übermässige und unnötige Einschränkung einzelner Abfalltypen auf den vorgesehenen Deponietyp Reststoff hinzuweisen. Mit diesen Einschränkungen würde dieser als nachsorgefrei konzipierte Deponietyp kaum Marktchancen erhalten. Auf die einschränkende Liste soll deshalb verzichtet werden. Die Kriterien sollen ausschliesslich nach Massgabe des Freisetzungsrisi- kos der einzulagernden Abfälle festgelegt werden. Der Verordnungsentwurf soll eine aktivere Verwertung fordern und daher mit einem zweiten Grundsatz ergänzt werden: «Abfälle sollen so behandelt werden, dass sie zu möglichst hohen Anteilen in den Wirt- schaftskreislauf zurückgeführt werden können». Diese beiden auf das schweizerische Abfallleitbild gestützten Grund- sätze weisen ein grosses ökologisches und wirtschaftliches Potenzial für eine wirkungsvolle und nachhaltige Entwicklung der Abfall- und Roh- stoffwirtschaft in der Schweiz auf.

3.3 Wichtige Anpassungen betreffend die Zuständigkeit Art. 4 sieht neu vor, dass die Abfallplanungen der Kantone vor der Festsetzung dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) zur Stellungnahme vorgelegt werden müssen. Auf diesen im USG nicht enthaltenen Ver- fahrensschritt ist zu verzichten. Die Kantone haben bisher gezeigt, dass sie in der Lage sind, zukunftsgerichtete Abfallplanungen zu verwirklichen. Sie sollen auch künftig die Verantwortung für die ihnen mit dem gelten- den Art. 46 TVA übertragenen Aufgaben wahrnehmen. Die Privatwirtschaft entsorgt heute die Sonderabfälle aus Industrie und Gewerbe der ganzen Schweiz zuverlässig und umweltgerecht. Ge- mäss Art. 13 Abs. 2 sollen nun aber die Kantone dafür sorgen, dass Sonder- abfälle aus Haushalten und Unternehmen mit weniger als 50 Vollzeit- stellen getrennt gesammelt und entsorgt werden. Diese Bestimmung leh- nen wir ab, da sie unnötigerweise die Kantone zusätzlich verpflichtet und diese zu neuen Finanzierungssystemen zwingt. Die bisherige Regelung gemäss Art. 8 Abs. 1 TVA, wonach die Kantone die Entsorgung von klei- nen Mengen Sonderabfällen aus Haushalten und Kleingewerbe wahr- nehmen, ist beizubehalten. Der Kanton Zürich hat «Kleinbetriebe» als Betriebe mit weniger als drei Vollzeitstellen umschrieben (§ 10 Abs. 2 Abfallverordnung vom 24. November 1999 [LS 712.11]). Der Entwurf der TVA sieht unter anderem vor, dass die Kantone das Thema Littering in ihre Abfallplanungen aufnehmen und sich zu die- sem Thema im Bereich von Information und Beratung aktiv zu betäti- gen haben. Mit der erstmaligen Zuweisung von Aufgaben der Littering- Prävention käme auf dem Weg einer technischen Verordnung den Kan- tonen in diesem Bereich eine federführende Rolle zu. Dieser Ansatz greift zu kurz. Littering ist ein gesellschaftliches Phänomen, das durch fehlende Wertschätzung und Verantwortung bei der Nutzung von öffentlichem Raum ausgelöst wird und stark mit dessen Gestaltung und Unterhalt zusammenhängt. Da zu diesem Thema unter anderem mit der parlamen- tarischen Initiative Jacques Bourgeois (13.413) ein Vorstoss auf Bundes- ebene vorliegt, der noch umzusetzen ist, erachten wir es als unbefriedi- gend, wenn auf Verordnungsstufe Aufgaben zugewiesen werden, bevor die Gelegenheit genutzt wird, auf Gesetzesstufe das Problem gesamt- heitlich anzugehen.

3.4. BAFU-Tabelle Die zuständige Fachstelle (Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft) wird weitere Detailbemerkungen zum Entwurf der TVA in einer Tabelle gesondert dem Bundesamt für Umwelt zukommen lassen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volks- wirtschaftsdirektion, die Gesundheitsdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi