Bericht „Der Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) im Jahr 2012“, Kenntnisnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 6. November 2013

1245. Bericht «Der Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) im Jahr 2012»

Erwägungen

1. Ausgangslage Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich verwarfen am 25. Novem- ber 2007 die Volksinitiative «Für eine realistische Flughafenpolitik» und nahmen den Gegenvorschlag des Kantonsrates an. Dessen zentrales Element war der Zürcher Fluglärm-Index (ZFI), der die Belästigung der Bevölkerung durch Fluglärm erfasst. Die entsprechenden Änderungen des Flughafengesetzes (§ 3 Abs. 3–6, LS 748.1) traten am 1. März 2008 in Kraft; Abs. 4–6 bilden die gesetzliche Grundlage für den ZFI. Gemäss § 3 Abs. 6 des Flughafengesetzes überwacht der Regierungsrat die Verän- derung der mit dem ZFI gemessenen Anzahl der vom Fluglärm am Tag stark belästigten bzw. nachts im Schlaf stark gestörten Personen. Er er- stattet dem Kantonsrat jährlich Bericht über diese Entwicklung, deren Ursachen sowie über die allenfalls eingeleiteten Massnahmen. Nachdem es sich bereits 2007 abzeichnete, dass der Monitoringwert den Richt- wert erreichen bzw. überschreiten dürfte, beauftragte der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 1893/2008 die Volkswirtschaftsdirektion (Federfüh- rung), zusammen mit der Baudirektion eine systematische, wirkungs- orientierte Planung und Evaluation Erfolg versprechender Massnahmen vorzunehmen mit dem Ziel, den Monitoringwert auf lange Sicht so tief wie möglich zu halten. Das entsprechende Massnahmenkonzept verab- schiedete er mit Beschluss Nr. 1690 im Jahre 2009. Mit RRB Nr. 1142/ 2012 (lit. B, sowie Bericht «Der Zürcher Fluglärm-Index [ZFI] im Jahr 2011», Ziff. 5.1.8) wurde das Massnahmenkonzept überarbeitet und dem international gebräuchlichen sogenannten «ausgewogenen Ansatz» (Balanced Approach) angeglichen (nachfolgend Ziff. 4). Die gemäss § 6 der Verordnung zum Zürcher Fluglärm-Index (ZFI- VO, LS 74.15) eingesetzte «Expertengruppe ZFI» behandelte die Grund- lagen und die Entwürfe der Berichterstattung am 27. September 2013. Zudem beschäftigte sich die Expertengruppe vertieft mit dem Empa- Bericht «Flughafen Zürich, Zürcher Fluglärm-Index ZFI im Jahre 2012, Einfluss der erhöhten bzw. verschärften Schallschutzanforderungen der SIA-Norm 181 auf den ZFI» vom 25. Oktober 2013. Dabei zeigte sich, dass die im erwähnten Empa-Bericht als «HSD*SIA181» bezeichnete Variante der korrekten Umsetzung der ZFI-VO entspricht. Die neue Berech- nungsart soll ab dem Berichtsjahr 2013 verwendet werden. Die Exper-

tengruppe kam weiter zum Schluss, dass die Berechnungen der Empa und die Beschreibung der Ergebnisse im Entwurf zum ZFI-Bericht 2012 korrekt vorgenommen worden sind.

2. ZFI im Vergleich 2011/2012 und im Langzeitvergleich Der Regierungsrat verabschiedete bisher fünf Berichte zum jeweili- gen Stand des ZFI (2007–2011). Während der ZFI-Monitoringwert 2007 noch leicht unter dem vom Regierungsrat bei 47 000 stark belästigten bzw. gestörten Personen festgelegten Richtwert lag, wurde der Richt- wert 2008 überschritten und 2009 wegen der rückläufigen Zahl von Flug- bewegungen unterschritten. Seit 2010 wird der ZFI-Richtwert über- schritten, 2012 um rund 11 800 Personen. Die folgende Tabelle hält die Veränderung der wichtigsten Kenngrössen des ZFI fest, und zwar im Vergleich 2011/2012 sowie im Langzeitvergleich 2000/2007–2012. 2000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Diff. Diff. 11/12 00/12

Richtwert 47 000 47 000 47 000 47 000 47 000 47 000 47 000 Monitoringwert (HA+HSD) 59 600 46 300 49 000 46 800 50 800 53 700 58 800 9% –1% davon im Kanton Zürich absolut 52 600 44 100 46 700 44 800 48 400 50 500 55 100 davon im Kanton Zürich in Prozenten 88,2% 95,2% 95,3% 95,9% 95,3% 94,1% 93,7% Am Tag stark belästigte Personen 43 800 30 700 32 300 31 100 32 700 35 700 35 700 0% –18% davon im Kanton Zürich absolut 40 900 29 800 31 300 30 200 31 700 34 500 34 600 davon im Kanton Zürich in Prozenten 93,4% 96,9% 97,0% 97,1% 97,0% 96,8% 96,6% In der Nacht stark gestörte Personen 15 800 15 600 16 800 15 600 18 000 18 000 23 100 28% 46% davon im Kanton Zürich absolut 11 700 14 300 15 400 14 600 16 600 16 000 20 500 davon im Kanton Zürich in Prozenten 74,0% 91,7% 92,0% 93,4% 92,3% 88,8% 88,9%

3. Entwicklung des ZFI-Monitoringwerts bis 2012

3.1 Einfluss von Bevölkerungsentwicklung und Flugbetrieb Der Bericht «Der Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) im Jahr 2012» gibt im Detail Auskunft über den ZFI-Monitoringwert 2012. Zusammen- fassend kann Folgendes festgehalten werden: Der ZFI-Monitoringwert 2012 hat gegenüber dem Vorjahr um 9% zugenommen. Die Anzahl der tagsüber vom Fluglärm stark belästigten Personen (Highly Annoyed, HA) blieb unverändert, während die Zahl der in der Nacht im Schlaf stark gestörten Personen (Highly Sleep Disturbed, HSD) um 28% zu- nahm; dies geschah aufgrund des zunehmenden Nachtflugverkehrs, d. h. der Flugbewegungen nach 22.00 Uhr. Zudem zeigte sich – erstmals über ein Jahr betrachtet – die Auswirkung der sogenannten «Flight Level-80- Regel» («FL80-Regel»), die einen weiteren Anstieg des Monitoring- wertes zur Nachtzeit verursachte (siehe Bericht «Der Zürcher Fluglärm- Index [ZFI] im Jahr 2012», Ziff. 4.4.1, und nachfolgend Ziff. 5). Hinge-

gen fiel der tatsächliche Bevölkerungsanstieg von 2011 zu 2012 im Ver- gleich zu den Vorjahren bescheiden aus, sodass der ZFI diesbezüglich auch nur geringfügig anstieg. Betrachtet man hingegen das Bevölkerungswachstum zwischen 2000 – auf dieses Jahr stützte sich u. a. die Bevölkerungszahl des ZFI-Richtwer- tes – und 2012, erweist sich das Bevölkerungswachstum als wesentlicher Treiber des Monitoringwerts. Im Vergleich zu 2000 liegt der ZFI-Moni- toringwert um 1% tiefer, die HA sogar um 18%, während die HSD um 46% höher liegen. Das Bevölkerungswachstum zwischen 2000 und 2012 hat einen Zuwachs des ZFI um 15% bewirkt, was durch die Entwicklung im Flugbetriebsindex (–17%) nur noch knapp kompensiert wurde. Die einzelnen flugbetrieblichen Komponenten zeigen gegenläufige Tenden- zen. Die Anzahl Flugbewegungen, die im Vergleich zu 2000 deutlich tiefer liegt, war unter dem Gesichtspunkt des ZFI ebenso positiv zu werten wie die Entwicklungen im Flottenmix; negativ schlugen hingegen die Lage und die Belegung der Flugrouten zu Buche.

120%

100%

80%

Bevölkerungsindex 60% Flugbetriebsindex Richtwert indexiert ZFI indexiert 40%

20%

0% 2000 2007 2008 2009 2010 2011 2012

3.2 Wohnqualität Gestützt auf § 3 Abs. 4 des Flughafengesetzes beschloss der Regierungs- rat Ende 2009 die ZFI-VO. Diese sieht unter anderen Massnahmen zur Förderung der Wohnqualität vor. Eine vom Regierungsrat am 7. Dezem- ber 2011 beschlossene Revision der ZFI-VO konkretisiert diese Förde- rungsmassnahmen. Übereinstimmend mit dem Entwurf für die Teilrevi- sion des Kapitels 4.7.1 (Flughafen Zürich) des kantonalen Richtplans hat die Revision der ZFI-VO zum Ziel, langfristig alle Wohnungen in der

Flughafenregion mit hochwertigen Schallschutzmassnahmen auszustat- ten. Die Wirksamkeit dieser Massnahmen wird durch Untersuchungen der Empa belegt. Die Empa hat für den ZFI-Bericht 2012 die in der Be- rechnungsvorschrift zum ZFI vorgesehene erhöhte Einfügungsdämpfung bei Komfort- und Schalldämmlüftungen berücksichtigt. Bezogen auf 2000, als keine passiven Schallschutzmassnahmen berücksichtigt wurden, ergibt sich eine Verminderung der HSD um 3% und damit auch des ZFI von 59 538 um 753 auf 58 758 vom Fluglärm stark belästigte bzw. gestörte Personen.

4. ZFI-Massnahmenkonzept

4.1 Gesetzliche Rahmenbedingungen und Auftrag Gemäss § 3 Abs. 5 und 6 des Flughafengesetzes wirken die Behörden des Kantons Zürich darauf hin, dass der Richtwert von 47 000 stark vom Fluglärm belästigten/gestörten Personen nicht überschritten wird. Sie ergreifen rechtzeitig die in ihrer Kompetenz stehenden Massnahmen und nehmen Einfluss auf die Flughafenbetreiberin und auf den Bund. Nach- dem der Regierungsrat den ZFI-Bericht 2007 mit Beschluss Nr. 1893/ 2008 verabschiedet und davon Kenntnis genommen hatte, dass der Mo- nitoringwert 2007 nur noch rund 700 Punkte unter dem Richtwert von 47 000 Personen zu liegen kam, beauftragte er die Volkswirtschafts- direktion und die Baudirektion, Erfolg versprechende Massnahmen zu prüfen mit dem Ziel, den Monitoringwert auf lange Sicht so tief wie möglich zu halten. Der Auftrag des Regierungsrates wurde in einem Teilprojekt «Flugbetrieb» und einem Teilprojekt «Raumentwicklung/ Wohnqualität» bearbeitet. Die Ergebnisse wurden in zwei Fachberich- ten und in einem Synthesebericht dokumentiert und vom Regierungsrat mit Beschluss Nr. 1690/2009 verabschiedet. Die im Anschluss daran ver- öffentlichten Berichte zum Zürcher Fluglärm-Index enthielten jeweils eine Zusammenfassung des Massnahmenkonzepts und gaben Aufschluss über den Stand ihrer Umsetzung. Wie dem ZFI-Bericht 2011 zu entneh- men ist, wurden die meisten der kurzfristigen Massnahmen umgesetzt. Der Regierungsrat nahm in der Folge mit dem ZFI-Bericht 2011 ein überarbeitetes Massnahmenkonzept zur Kenntnis.

4.2 Stand der Massnahmen Das ZFI-Massnahmenkonzept lehnt sich in seiner Gliederung an das Konzept des «ausgewogenen Ansatzes» (Balanced Approach) der ICAO (Internationale Zivilluftfahrtorganisation) an. Die anlässlich der

37. Session der ICAO-Vollversammlung im September/Oktober 2010 verabschiedete Resolution A37-18 ermöglicht den unterzeichnenden Staaten, einen einheitlichen Ansatz zur Lösung von Fluglärmproblemen

zu verfolgen. Vergleichbare Rechtsgrundsätze betreffend den Schutz der Umwelt vor Fluglärm gelten auch im europäischen Recht. Die unter Umweltschutzaspekten wirksamen und trotzdem wirtschaftlich vertret- baren Massnahmen sind im ICAO-Konzept des «ausgewogenen Ansat- zes» in vier Kategorien mit absteigender Priorität gegliedert: 1. Reduktion des Lärms an der Quelle 2. Raumplanerische Massnahmen 3. Lärmoptimierte Betriebsverfahren

4. Lärmbedingte Betriebsbeschränkungen Ziel des ZFI-Massnahmenkonzepts ist die Gliederung der unter die kantonale Zuständigkeit fallenden oder gemäss Flughafengesetz zu ent- wickelnden Massnahmen entsprechend obiger Prioritätenliste. Alle we- sentlichen Erläuterungen zu den einzelnen Kategorien in obiger Aufzäh- lung finden sich nachstehend unter Ziff. 4.2.1 bis 4.2.4. Weiterführende Informationen sind dem ZFI-Bericht 2012 zu entnehmen.

4.2.1 Reduktion des Lärms an der Quelle Eine möglichst frühzeitige Ausflottung älterer bzw. lauterer Flugzeug- typen wirkt sich positiv aus. Kurzfristig, d. h. ab dem ersten Quartal 2015, ist die Ablösung der Avro-RJ100-Modelle durch Canadair CSeries in der Regionalflotte der SWISS vorgesehen. Mittel- bis langfristig dürften neue Triebwerkgenerationen mit hohen Nebenstrom-Verhältnissen gemäss Angaben der Hersteller den Lärmpegel noch einmal deutlich senken. In der Nachtzeit kann der ZFI bzw. die Zahl der HSD vor allem durch eine Ablösung der A340-300 wirkungsvoll gesenkt werden, die ab 2016 durch SWISS vorgesehen ist. Auch die langfristig anstehende Erneue- rung der A320-Familie durch die entsprechenden Nachfolgemodelle wird sowohl für die Bevölkerung als auch für den ZFI deutliche Verbesse- rungen bringen. Weiter hat die Flughafen Zürich AG (FZAG) als Folge des Bundesgerichtsurteils vom 22. Dezember 2010 zum vorläufigen Be- triebsreglement des Flughafens Zürich ihre auf 2013/15 geplante Revi- sion der Lärmgebühren zeitlich vorgezogen und am 1. Mai 2013 in Kraft gesetzt. Damit sollen frühzeitig Anreize für die Beschaffung und den Einsatz lärmgünstiger Modelle geschaffen werden.

4.2.2 Raumplanerische Massnahmen Am 1. März 2012 ist die revidierte ZFI-VO in Kraft getreten. Gestützt auf diese Verordnung fördert der Kanton bei der Erneuerung oder beim Ersatz von bestehenden Wohnbauten mit dem Programm «Wohn- qualität Flughafenregion» Massnahmen für einen hochwertigen Schall- schutz. Langfristiges Ziel des Förderprogramms «Wohnqualität Flug- hafenregion» ist, dass alle Wohngebäude in der Flughafenregion über

einen hochwertigen Schallschutz verfügen. Die Fördermassnahmen des Programms «Wohnqualität Flughafenregion» werden durch den Flug- hafenfonds finanziert. Der Fonds wurde aus dem Erlös geäufnet, den der Kanton mit der Verselbstständigung des Flughafens 2001 erzielt hatte. Das Programm «Wohnqualität Flughafenregion» soll in den Ge- bieten angewendet werden, in denen der Betrieb des Flughafens Zürich zu einer Lärmbelastung über dem Immissionsgrenzwert führt. Bis zum Beschluss des Kantonsrates über die Richtplanrevision ist das im Richt- planentwurf vom 30. März 2011 bezeichnete Gebiet Grundlage für das Programm «Wohnqualität Flughafenregion». Die Fördermassnahmen greifen bei Wohnliegenschaften, deren Grundstück sich ganz oder teil- weise in diesem Gebiet befindet. In besonderen Fällen, vor allem zwecks Abstimmung mit dem Schallschutzprogramm des Flughafens Zürich («Programm 2010»), kann das Amt für Verkehr der Volkswirtschafts- direktion auch weitere Liegenschaften im Grenzbereich als förderbe- rechtigt anerkennen. Über die Wirksamkeit eines hochwertigen Schall- schutzes mit Bezug auf die Störungswirkung wurde im dritten Teil des Empa-Berichts 2012 ausführlich berichtet. Es ist davon auszugehen, dass sich damit langfristig die Anzahl der durch Fluglärm in der Nacht stark gestörten Personen (HSD) um rund zwei Drittel vermindern lässt. Dies wird auch im ZFI-Monitoringwert deutlich sichtbar werden. Der ZFI-Bericht 2013 wird ausführlich über den Stand des Förderprogramms berichten.

4.2.3 Lärmoptimierte Betriebsverfahren Um die Schweizer Luftfahrt durch neue Technologie-Anwendungen weiterzuentwickeln, ist 2009 unter der Federführung des BAZL und der Flugsicherung in Zusammenarbeit mit dem Flughafen Zürich, der Regionalflugplätze, der SWISS, der Luftwaffe und der Schweizerischen Rettungsflugwacht (Rega) das firmenübergreifende Koordinations- und Steuerungsprogramm «CHIPS» eingeleitet worden. Dieses dient als Innovationsplattform, um die Einführung neuer Flugverfahren in der Schweiz zu koordinieren und Synergien einzelner Projekte für weitere Vorhaben zu nutzen. Die Arbeiten am Objektblatt Flughafen Zürich des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) stützen sich auf neue inter- nationale Navigationsstandards mit Satellitenunterstützung, dem soge- nannten «Global Navigation Satellite System» (GNSS). Der technische Fortschritt eröffnet Chancen in der Gestaltung der Flugrouten und der Luftraumbewirtschaftung. Die Einführung der ersten Verfahren ist be- reits 2011 erfolgt. Die Entwicklung weiterer Verfahren ist für 2012–2015 geplant.

4.2.4 Lärmbedingte Betriebsbeschränkungen Strahl- und Propellerflugzeuge werden nach dem sogenannten «ICAO Anhang 16» lärmzertifiziert (5. Ausgabe, Juli 2008). Flugzeuge nach des- sen Kapitel 4 (gültig ab 1. Januar 2006) sind 10 dB leiser als solche, die nach dem alten Kapitel 3 (gültig ab 6. Oktober 1977 bis 31. Dezember 2005) zertifiziert wurden. Erfolg versprechend könnte die Massnahme des Ausschlusses der nicht Kapitel 4 entsprechenden Flugzeuge sein. Es ist davon auszugehen, dass, ähnlich wie der europaweit bereits seit Länge- rem umgesetzte Ausschluss von sehr lärmigen Kapitel-2-Flugzeugen, in den kommenden Jahren auch der Ausschluss von Kapitel-3-Flugzeugen aus dem europäischen Luftraum erfolgen wird. Zudem hat das ICAO- Komitee für Umweltschutz in der Luftfahrt (Committee on Aviation Environmental Protection – CAEP) an seiner Tagung im Februar 2013 beschlossen, die Lärmgrenzwerte für neue Flugzeuge noch weiter zu senken.

5. Schlussfolgerungen Ursächlich für die Überschreitung des ZFI-Richtwerts waren 2012 einerseits der zunehmende Nachtflugverkehr, d. h. Flüge nach 22.00 Uhr. Anderseits zeigte sich erstmals über ein Jahr betrachtet die Auswirkung der sogenannten «FL80-Regel», die einen weiteren Anstieg des Moni- toringwertes vor allem zur Nachtzeit verursachte. Der Regierungsrat misst der Einhaltung der von ihm angeregten, sie- benstündigen Nachtflugsperre einen sehr grossen Stellenwert bei. Auch das Bundesgericht hat in seinem Entscheid zum vorläufigen Betriebs- reglement festgestellt, dass es sich dabei um die wichtigste Massnahme zum Schutze der Bevölkerung handle (Urteil vom 22. Dezember 2010, E. 4.2.3). Er erwartet von der Flughafenhalterin, dass sie zusammen mit SWISS nach Möglichkeiten sucht, durch entsprechende operationelle und planerische Massnahmen den Verkehr nach 22.00 Uhr auf das Nötigste zu beschränken und die Zeit nach 23.00 Uhr gänzlich von Ver- kehr freizuhalten. Die aus Gründen des Schutzes der Bevölkerung vor vermeidbarem Fluglärm während der Nacht eingeführte «FL 80-Regel» hat sich grund- sätzlich bewährt. Wie sich jedoch in der Praxis gezeigt hat, vermag diese Regel ihr Ziel in bestimmten betrieblichen Situationen (bei zeitgleichem An- und Abflugverkehr) nicht nur nicht zu erreichen, sondern bewirkt aufgrund starrer Auslegung durch die Flugsicherung geradezu das Ge- genteil (Überfliegen sehr dicht besiedelter anstelle von deutlich weniger dicht besiedelten Gebieten). Auch der Bund erachtet eine Lockerung der FL 80-Regel für sinnvoll. Deshalb hat er im SIL-Objektblatt Flug-

hafen Zürich, erste Etappe, festgelegt, dass die Flugsicherung während der Nacht ein Flugzeug bereits ab einer Flughöhe von 5000 Fuss von der ihm zugewiesenen Abflugroute nehmen kann, wenn die Staffelung von kreuzenden, d. h. von startenden und landenden Flugzeugen, dies not- wendig macht. Die bereits beschlossene Erneuerung der Kurzstrecken-Flotte der SWISS ab dem 1. Quartal 2015 durch neue, mit wesentlich leiseren Trieb- werken ausgestattete Flugzeuge ist als wirksamste der kurz- und mittel- fristigen Verbesserungen aufseiten Flugbetrieb zu werten. Einen weite- ren Schritt in diese Richtung wird die SWISS ab 2016 unternehmen, wenn sie die ersten sechs A340-Modelle durch zweistrahlige Boeing 777 ersetzen wird. Mittel- bis langfristig sind durch die absehbaren Entwick- lungen in der Navigations- und Triebwerktechnologie auch von Mittel- und Langstreckenflugzeugen weitere Verbesserungen der Belastungs- situation zu erwarten. Diese Entwicklungen finden im europäischen und im globalen Rahmen statt. Auch im Bereich Raumentwicklung/ Wohnqualität ist nicht mit kurzfristig greifenden Massnahmen zu rech- nen, gehört die Raumplanung doch traditionell und systembedingt zu den Langfristmassnahmen. Die Verbesserung der Wohnqualität kann und wird bereits kurzfristig angegangen, doch werden sich auch hier messbare Ergebnisse erst mittelfristig abzeichnen. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt trägt mit dem Innovationsprogramm «CHIPS» und den vorgesehenen Festlegungen im SIL-Objektblatt Flughafen Zürich diesen Möglichkeiten Rechnung. Auf lokaler Ebene gilt es, rechtzeitig die Pla- nungsgrundlagen und die Rahmenbedingungen zu schaffen, um die Chan- cen solcher Entwicklungen ergreifen zu können.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Der Bericht «Der Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) im Jahr 2012» wird verabschiedet.

II. Es wird festgestellt, dass der ZFI-Monitoringwert im Jahr 2012 ins- gesamt 58 800 vom Fluglärm stark belästigte bzw. gestörte Personen auf- weist und der Richtwert von 47 000 Personen überschritten wird.

III. Der Stand der Umsetzung des Massnahmenkonzepts ZFI wird zur Kenntnis genommen.

IV. Zustellung des Berichts (durch die Volkswirtschaftsdirektion) an die Mitglieder des Kantonsrates und die politischen Gemeinden sowie an die Vertretungen der Bezirke in der Konsultativen Konferenz, die Ver- tretungen von Bürgerorganisationen und Interessengruppen im Info

Forum Flughafen, die zuständigen Mitglieder der Regierungsräte der Nachbarkantone, das Eidgenössische Departement für Umwelt, Ver- kehr, Energie und Kommunikation, die Flughafen Zürich AG, die Swiss International Air Lines, die Skyguide und die Mitglieder der Experten- gruppe für den ZFI.

V. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Bau- direktion und die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi