Justizvollzug und Wiedereingliederung, Stellenplan

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. Dezember 2020

1280. Justizvollzug und Wiedereingliederung (Stellenplan)

Erwägungen

1. Ausgangslage Der Stellenplan von Justizvollzug und Wiedereingliederung (JuWe) ist seit einigen Jahren nicht mehr vollständig überarbeitet worden. Mit verschiedenen Regierungsratsbeschlüssen und Direktionsverfügungen wurden kleinere und grössere Anpassungen daran vorgenommen. Die letzten grösseren Anpassungen erfolgten mit RRB Nrn. 338/2019 (Poli- zei- und Justizzentrum Zürich [PJZ], Stellenbedarf) und 1008/2019 (Um- setzung 5. Ferienwoche bei Schichtdienst). In den letzten Jahren haben sich die Anforderungen und Erwartungen an JuWe stark verändert und JuWe hat einerseits neue langfristige und dauernde Aufgaben übernommen, die entsprechende personelle Mittel erforderten und erfordern. Dies sind unter anderem: – Doppelbesetzungen der Nacht- und Wochenenddienste durch Auf- seherinnen und Aufseher bzw. Betreuerinnen und Betreuer, – pflegerische Leistungen in der spezialisierten Krisenabteilung, – Betreuung von Insassinnen und Insassen mit gesundheitlichen Pro- blemen durch einen Pflegedienst, – Projekt Electronic Monitoring, – Risikoorientierter Strafvollzug. Anderseits erfordern neben den dargestellten neuen Aufgaben auch Entwicklungen in den althergebrachten Aufgabenbereichen teilweise einen grösseren und veränderten Personaleinsatz: – Beschäftigung von Insassinnen und Insassen. Um sowohl die beschriebenen neuen Aufgaben als auch die Entwick- lungen in den angestammten Aufgabenbereichen bewältigen zu können, mussten in den letzten Jahren vermehrt befristete Stellen geschaffen wer- den. Dies stellt auf Dauer keine befriedigende Lösung dar, da langfristig bestehende, d. h. unbefristete Aufgaben von befristet angestellten Mit- arbeitenden erfüllt werden. Werden die befristeten Anstellungsverhält- nisse dann zur Gewährung einer gewissen Kontinuität verlängert, stellt sich eine Kettenarbeitsvertragsproblematik. Die Lösung mit befristeten Anstellungen ist aber auch aus einem weiteren Grund unzweckmässig. Durch sie werden (teilweise über lange Zeit) unsichere Arbeitsverhältnisse ausgerechnet in jenen Arbeitsbereichen geschaffen, die durch Neuerun- gen besonders herausgefordert sind. Dies belastet auch den Kanton als

Arbeitgeber, weil auf diesen Stellen erfahrungsgemäss eine grössere Fluk- tuation, verbunden jeweils mit entsprechendem Knowhow-Verlust, zu be- wältigen ist. Gerade in diesem Bereich ist JuWe jedoch auf Spezialistin- nen und Spezialisten angewiesen, die auf dem Arbeitsmarkt teilweise nur schwer zu finden sind. Aus diesen Gründen ist der Stellenplan von JuWe nachzuführen. Da- bei sind mit Wirkung ab 1. Januar 2021 insgesamt 22,0 befristete Stellen in unbefristete Stellen überzuführen. Diese Stellen sind im Budget 2021 und im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2021–2024 eingestellt.

2. Anpassungen im Einzelnen

2.1. Doppelbesetzungen des Nachtdienstes in den Untersuchungs- gefängnissen Zürich (UGZ) und Vollzugseinrichtungen Zürich (VEZ) Die Flucht eines Insassen des Gefängnisses Limmattal aufgrund der Fluchthilfe seiner Betreuerin im Jahr 2016 führte in den UGZ und VEZ zu konkreten Massnahmen und einem neuen Standard im Strafvollzug. So wurde unter anderem die Doppelbesetzung der Nacht- und Wochen- enddienste beschlossen. Zur Sicherstellung dieser Doppelbesetzungen wurden in den Untersuchungsgefängnissen Dielsdorf und Winterthur insgesamt 5,0 befristete Stellen Aufseher/in LK 12 VVO geschaffen. Damit die Doppelbesetzung der Nacht- und Wochenenddienste auch weiterhin fortgeführt werden kann, ist die unbefristete Weiterführung dieser Stellen für die UGZ und die VEZ sehr wichtig. Der Bedarf ist aus- gewiesen. Die 5,0 befristeten Stellen Aufseher/in LK 12 VVO sind deshalb neu unbefristet im Stellenplan zu führen. Im Stellenplan von JuWe bestehen bereits identische Stellen. Es handelt sich daher um ordentliche Stellen- aufstockungen. Die dafür erforderlichen finanziellen Mittel sind im Bud- get 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

2.2. Beschäftigung von Insassinnen und Insassen in den VEZ Die VEZ ist eine für Kurzstrafen bis 24 Monate spezialisierte Haupt- abteilung von JuWe. Für die Insassinnen und Insassen besteht eine Arbeits- pflicht. Die Arbeit hat so weit als möglich deren Fähigkeiten, Ausbildun- gen und Neigungen zu entsprechen. Dabei ist den Insassinnen und In- sassen bei Eignung nach Möglichkeit Gelegenheit zu einer ihren Fähig- keiten entsprechenden Aus- und Weiterbildung zu geben (Art. 81 und 82 Schweizerisches Strafgesetzbuch [StGB, SR 311.0]). 2015 erliess die Amtsleitung des heutigen JuWe neue Qualitätsstan- dards hinsichtlich der Beschäftigung der Insassinnen und Insassen. Für deren Umsetzung waren Anpassungen im Infrastrukturbereich und auch

die Schaffung zusätzlicher personeller Mittel notwendig. Entsprechend wurden im Flughafengefängnis 3,0 befristete Stellen Aufseher/in LK 13 VVO geschaffen. Um den gesetzlichen Auftrag und die Standards zu erfüllen und um dem Betreuungsanspruch der Insassinnen und Insassen gerecht zu wer- den, sind diese personellen Mittel weiterhin zwingend notwendig. Die In- sassinnen und Insassen müssen während der Arbeit engmaschig betreut und kontrolliert werden. Insbesondere die kurzen Haftstrafen und der dadurch bedingte schnelle Wechsel der Insassenpopulation erfordern einen intensiven und hohen Betreuungs- und Anleitungsaufwand. Anläss- lich des letzten Besuchs der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) wurden die guten Beschäftigungsangebote sehr positiv erwähnt, was direkt auf die zusätzlichen befristeten Stellenprozente zu- rückzuführen ist. Die unbefristete Weiterführung der erwähnten Stellen ist somit für die VEZ unabdingbar. Die 3,0 befristeten Stellen Aufseher/in LK 13 VVO sind deshalb neu unbefristet im Stellenplan zu führen. Im Stellenplan von JuWe bestehen bereits identische Stellen. Es handelt sich daher um ordentliche Stellenaufstockungen. Die dafür erforderlichen finanziellen Mittel sind im Budget 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

2.3. Krisenabteilung der UGZ Haft, insbesondere Untersuchungshaft, ist ein erheblicher Risikofak- tor für Suizid (Haftschock). Die Untersuchungshäftlinge sind oft sehr verunsichert, wurden sie doch aus ihrem Alltag gerissen und ihre Zu- kunft ist ungewiss. Aufgrund dieser psychischen Ausnahmesituation fal- len viele Insassinnen und Insassen in persönliche Krisen. Mangelnde In- frastruktur und personelle Mittel sowie fehlendes Fachwissen erschweren die Situation im Justizvollzug, sodass bis vor wenigen Jahren die emp- fohlenen Standards des Psychiatrisch-Psychologischen Dienstes (PPD) nicht in die Praxis umgesetzt werden konnten. Deshalb entschied das heutige JuWe Ende 2015, Insassinnen und Insassen, die sich in einer Krise befinden und ein erhöhtes Suizidrisiko aufweisen, in einer entsprechend spezialisierten Abteilung im Gefängnis Limmattal (GFL) unterzubringen (Konzept «Krisenabteilung GFL»). Durch diese Spezialisierung konnte die Qualität der Betreuung erhöht, die anderen Gefängnisse der UGZ entlastet und die Anzahl Einweisungen in psychiatrische Kliniken gesenkt werden. Neben der Anpassung der Infrastruktur mussten auch die personellen Mittel angepasst werden. So wurden 2017 insgesamt 2,0 befristete Stel- len Pflegefachfrau/-mann HF LK 15 VVO geschaffen.

Durch die Zentralisierung sind neben einer optimalen Versorgung der Insassinnen und Insassen auch Einsparungen erfolgt. Da diese zusätz- lichen personellen Mittel somit weiterhin benötigt werden, sind die 2,0 be- fristeten Stellen Pflegefachfrau/-mann HF LK 15 VVO neu unbefristet im Stellenplan zu führen. Im Stellenplan von JuWe bestehen bereits iden- tische Stellen. Es handelt sich daher um ordentliche Stellenaufstockun- gen. Die dafür erforderlichen finanziellen Mittel sind im Budget 2021 ent- halten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

2.4. Betreuung kranker Insassinnen und Insassen durch Pflege- dienst In den Betrieben der UGZ und auch der VEZ hat die Anzahl der Insassinnen und Insassen mit schweren psychischen, aber auch somati- schen Problemen in den vergangenen Jahren stark zugenommen. Dies stellte für die Berufsgruppe «Betreuer/in – Aufseher/in» eine enorme Belastung dar, waren sie damit doch mehrheitlich sich selbst überlassen und mussten die Betreuung ohne die notwendigen medizinischen Fach- kenntnisse sicherstellen. Die Einhaltung der gebotenen Sorgfalt konnte so nicht durchgehend gewährleistet werden, was letztlich ein nicht zu unterschätzendes Sicherheitsrisiko darstellte. Auch die NKVF hatte bereits in ihrem Bericht vom 25. Oktober 2012 die Empfehlung abgegeben, in den Gefängnissen eine 24-Stunden-Be- treuung durch eine ausgebildete Pflegefachperson sicherzustellen (Ziff. 65 des betreffenden Berichts). Deshalb wurden in der Hauptabteilung UGZ im Gefängnis Winterthur und im Gefängnis Pfäffikon insgesamt 2,0 be- fristete Stellen Pflegefachfrau/-mann HF LK 15 VVO geschaffen. In der Hauptabteilung VEZ wurden im Gefängnis Affoltern und im Vollzugs- zentrum Bachtel ebenfalls insgesamt 2,0 befristete Stellen Pflegefach- frau/-mann HF LK 15 VVO geschaffen. Die Anstellung dieses medizinischen Fachpersonals hat sich in den letzten Jahren bewährt. Die Kosten im somatischen Bereich konnten ge- senkt werden, indem die Pflegefachpersonen z. B. eine Triagierung der Patientinnen und Patienten vornehmen und so Arztbesuche verhindern oder kleinere medizinische Verrichtungen selbst vornehmen konnten. Zu- dem konnten angesichts der Anwesenheit einer Pflegefachperson Patien- tinnen und Patienten schneller aus der Überwachungsstationen der Uni- versitätsspitäler in die Gefängnisse zurückgenommen werden, da die postoperative Versorgung nun durch eine Fachperson sichergestellt war (Reduktion um den Anteil der Bewachungskosten der Bewachungssta- tionen). Auch unter den Aspekten der Sicherheit und der Entlastung der übri- gen Mitarbeitenden ist die langfristige Erhaltung der bestehenden per- sonellen Mittel im Pflegebereich sowohl für die UGZ als auch die VEZ

dringend angezeigt. Die 4,0 befristeten Stellen Pflegefachfrau/-mann HF LK 15 VVO sind deshalb neu unbefristet im Stellenplan zu führen. Die Einreihung der Stelle Pflegefachfrau/-mann HF LK 15 VVO wurde 2015 mittels einer vereinfachten Funktionsanalyse überprüft. Die erforderlichen finanziellen Mittel für die 4,0 Stellen sind im Bud- get 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

2.5. Projekt Electronic Monitoring (EM) Das Projekt Electronic Monitoring (EM) wurde 2011 mit dem Inkraft- treten der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0) ein- geleitet. Die StPO sieht seit dem 1. Januar 2011 vor, dass die Gerichte zur Überwachung von Ersatzmassnahmen gemäss Art. 237 Abs. 3 StPO den Einsatz von technischen Geräten und deren feste Verbindung mit der zu überwachenden Person anordnen können. EM kann zudem zur Über- wachung von Vollzugslockerungen bei Erwachsenen oder für die Über- wachung von Auf‌lagen bei jugendstrafrechtlichen Interventionen ange- ordnet werden. Mit Inkrafttreten des revidierten Sanktionenrechts am 1. Januar 2018 wurde die elektronische Überwachung des Vollzugs ausserhalb einer Strafanstalt als Vollzugsform für Freiheitsstrafen oder Ersatzfreiheits- strafen zwischen 20 Tagen und zwölf Monaten (EM Frontdoor) sowie gegen Ende der Verbüssung langer Freiheitsstrafen als Alternative zum Arbeitsexternat oder zum Arbeits- und Wohnexternat für eine Dauer von drei bis höchstens zwölf Monaten (EM Backdoor) gesamtschweize- risch eingeführt. Mit Beschluss vom 9. April 2014 bewilligte der Regierungsrat für die Einführung und den Betrieb von EM eine gebundene Ausgabe von Fr. 7 384 000 zulasten der Leistungsgruppe Nr. 2206, Amt für Justizvoll- zug. Darin enthalten waren die Personalkosten für 4,0 Stellen während der Projektdauer von fünf Jahren von Fr. 315 000. Es wurde auch festgehal- ten, dass ein Stellenvermehrungsantrag erst bei der Überführung in den ordentlichen Betrieb gesondert erfolgen soll. Die Direktion der Justiz und des Innern erteilte im Herbst 2011 dem Amt für Justizvollzug den Auftrag, das Projekt «Einführung von Elec- tronic Monitoring im Kanton Zürich» zu starten. Hierfür wurden in der Hauptabteilung Bewährungs- und Vollzugsdienste (BVD) im Jahr 2013 1,0 befristete Stellen Adjunkt/in LK 20 VVO und 2014 sowie 2016 insge- samt weitere 3,0 befristete Stellen Adjunkt/in LK 18 VVO geschaffen. Aufgrund von Verzögerungen in der Vertragserstellung und der Ab- nahme des Gesamtsystems stand das Gesamtsystem erst ab Juni 2015 zur Verfügung. Der geplante Pilotbetrieb konnte folglich erst vom Juli 2015 bis zum März 2016 durchgeführt werden statt wie ursprünglich geplant

vom Oktober 2014 bis September 2015. Für die ordentliche Überführung des EM vom Projekt- in den Normalbetrieb und zur Beantwortung von abschliessenden Fragenstellungen jedoch fehlte dieses verzögerungsbe- dingte Jahr. Der Projektleiter EM stellte daher zuhanden der Amtslei- tung JuWe den ausführlich begründeten Antrag, das Projekt Electronic Monitoring vom 1. Mai 2019 bis 30. Juni 2020 zu verlängern. Dieser An- trag wurde mit Verfügung des Amtes für Justizvollzug vom 8. Februar 2019 gutgeheissen. Das Projekt wurde per 1. Juli 2020 abgeschlossen und vom Projekt- betrieb in den Normalbetrieb übergeführt. Damit nach Projektende die BVD, die diese Aufgaben vom Projekt übernommen haben, die Vollzugs- und Fachstelle weiterhin betreiben können, sind die 4,0 Stellen für das EM-Projekt als unbefristete Stellen in den ordentlichen Stellenplan überzuführen. Nur so können die diversen EM-Vollzugsaufgaben durch die BVD weitergeführt, der Wissenstransfer sichergestellt und das not- wendige Knowhow aufgebaut werden. Weiter wird damit die Grundlage geschaffen, die stark steigenden EM-Fallzahlen professionell zu be- arbeiten, damit der Zugang und die Betreuung dieser besonderen Voll- zugsform im Kanton Zürich sichergestellt bleiben. Die Einreihung der Stellen wurde im Sommer 2020 mittels einer ver- einfachten Funktionsanalyse überprüft. Dabei wurden 1,0 Stellen Adjunkt/ in LK 20 VVO mit Wirkung ab 1. Juli 2020 in 1,0 Stellen Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO umgewandelt. Die befristeten 3,0 Stellen Adjunkt/in LK 18 VVO und 1,0 Stellen Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO sind im Stellenplan neu unbefris- tet zu führen. Die dafür erforderlichen finanziellen Mittel sind im Bud- get 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

2.6. Risikoorientierter Strafvollzug Kanton Zürich (ROS) Für den Risikoorientierten Sanktionenvollzug (ROS), der im Justiz- vollzug des Kantons Zürich entwickelt und implementiert wurde, wurden mit RRB Nr. 829/2015 mit Wirkung ab 1. Januar 2016 6,8 Stellen im Stel- lenplan des heutigen JuWe geschaffen. Diese Stellen werden für den Betrieb der Abteilung für Forensisch-­ Psychologische Abklärungen (AFA) und der ROS-Administration (Sup- portleistungen, Schulungen, Qualitätssicherung, Betrieb ROSnet usw.) verwendet. Von diesen Leistungen profitieren teilweise andere Kantone. Sie werden diesen deshalb in Rechnung gestellt. Für die Umsetzung der ROS-Konzeption im Kanton Zürich wurden 4,0 befristete Stellen geschaffen. Hierbei ist aus der Organisationsper- spektive einerseits das Vollzugsverfahren (Vollzugsbehörde) und ander- seits die Durchführung des Vollzugs (Vollzugseinrichtungen, Therapie- stellen usw.) mit zusätzlichen Aufgaben konfrontiert, die nur mit mehr personellen Mitteln bewältigt werden können.

a) ROS in der Hauptabteilung Bewährungs- und Vollzugsdienste Mit Wirkung ab 1. Januar 2017 wurden für Leistungen zugunsten an- derer Kantone zwei weitere Stellen geschaffen. Diese sind unbefristet und werden durch die leistungsbeziehenden Kantone finanziert. Ergänzend dazu wurden in der Hauptabteilung BVD 1,0 befristete Stellen Psycho- loge/-login LK 19 VVO geschaffen, die ausschliesslich Leistungen für den Kanton Zürich erbringen. Um die Fallführungen im Rahmen von ROS weiter zu gewährleisten, muss diese befristete Stelle weitergeführt werden. Die Stelle wird mit Wirkung ab 1. Januar 2021 in 1,0 Stellen Adjunkt/in LK 18 VVO um- gewandelt und soll im Stellenplan neu unbefristet geführt werden. Da be- reits identische Stellen bestehen, die bei der Einführung von ROS 2015 mittels vereinfachter Funktionsanalyse festgelegt wurden, handelt es sich um eine Stellenaufstockung. Die erforderlichen finanziellen Mittel für diese 1,0 Stellen sind im Budget 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt. b) ROS im Vollzug Gemäss ROS sollen neu die Risikoabklärung sowie das Fall-Résumé und die daraus resultierenden Fallübersichten mit den Insassen bespro- chen werden. Für diese Aufgabe wurden 2017 für die Inbetriebnahme des ROS in den Hauptabteilungen VEZ und JVA deshalb zusätzlich je befristete 1,0 Stellen Sozialarbeiter/in LK 16 VVO geschaffen. Der Umsetzungsaufwand von ROS in den Vollzugseinrichtungen ist seither unverändert, weshalb es angezeigt ist, die befristeten 2,0 Stellen Sozialarbeiter/in LK 16 VVO in unbefristete überzuführen. Die befristeten 2,0 Stellen Sozialarbeiter/in LK 16 VVO sind deshalb im Stellenplan neu unbefristet zu führen. Im Stellenplan von JuWe be- stehen bereits identische Stellen. Es handelt sich daher um eine Stellen- aufstockung. Die dafür erforderlichen finanziellen Mittel sind im Bud- get 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt. c) ROS im Psychiatrisch-Psychologischen Dienst und in der Forschung & Entwicklung Auch beim Psychiatrisch-Psychologischen Dienst (PPD) manifes- tierte sich durch ROS ein Mehraufwand, der dazu führte, dass 2017 1,0 be- fristete Stellen Psychologe/-login LK 19 VVO geschaffen wurde. Die 1,0 Stellen wurden später zwischen dem PPD (0,6 Stellen) und der Haupt- abteilung Forschung & Entwicklung (0,4 Stellen) aufgeteilt. Die befristet eingeführte Stelle wurde für zu erbringende Mehrleis- tungen und Zunahme an Fällen im Zusammenhang mit ROS im PPD bei der Organisationseinheit Therapeutische Eingangsabklärungen (TEA) eingesetzt. Die Anzahl der im Jahr geleisteten TEA-Geschäfte

ist erheblich angestiegen. Es besteht ein Überhang an abzuklärenden Fällen und eine entsprechend lange Warteliste. Aus diesem Grund wird die bisher befristete Stelle Psychologe/-login LK 19 VVO im PPD lang- fristig benötigt. Aufgrund der Vielzahl an relevanten Aufgaben und der Notwendig- keit einer kontinuierlichen wissenschaftlichen Prüfung ist auch die Psy- chologenstelle für die wissenschaftliche Unterstützung des Risikoorien- tierten Sanktionenvollzugs in der Hauptabteilung Forschung & Entwick- lung dauerhaft notwendig. Die befristeten 1,0 Stellen Psychologe/-login LK 19 VVO sind im Stel- lenplan neu unbefristet zu führen. Da bereits identische Stellen bestehen, die bei der Einführung von ROS 2015 mittels vereinfachter Funktions- analyse festgelegt wurden, handelt es sich um eine Stellenaufstockung. Die erforderlichen finanziellen Mittel für diese 1,0 Stellen sind im Bud- get 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

3. Zusammenfassung/Finanzierung Zusammenfassend sollen 22,0 bisher befristete Stellen mit Wirkung ab 1. Januar 2021 unbefristet geführt werden. Dadurch entstehen keine zusätzlichen Personalkosten. Die Einreihung der Stellen wurde, soweit es sich nicht um Stellenauf- stockungen handelt, vom Personalamt geprüft und genehmigt. Die erforderlichen finanziellen Mittel sind im Budget 2021 enthalten und im KEF 2021–2024 eingestellt.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Im Stellenplan von Justizvollzug und Wiedereingliederung werden mit Wirkung ab 1. Januar 2021 bisher befristete Stellen wie folgt in un- befristete Stellen umgewandelt: Anzahl Stellen Richtposition Klasse VVO 1,0 Juristische/r Sekretär/in 20 1,0 Psychologe/-login 19 4,0 Adjunkt/in 18 2,0 Sozialarbeiter/in 16 6,0 Pflegefachfrau/-mann HF 15 3,0 Aufseher/in 13 5,0 Aufseher/in 12

II. Mitteilung an die Finanzdirektion sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli